社会应急能力建设与志愿服务法制发展
社会应急能力建设与志愿服务法制发展
――应急志愿服务是社会力量参与突发事件应对工作的重大课题
莫于川 梁爽
内容摘要：透过巨灾应对工作经验可以看出政府应急与社会应急的不同角色和分工；志愿者在“5.12”地震救援和灾后重建中发挥着不可忽视的重要作用；我国的社会应急能力建设与志愿服务法制发展面临着一系列亟待研究解决的课题，专题调查获得的研究结论证明了相关问题的普遍性和严重性；鉴于此，笔者从志愿服务法制、社会动员法制和公共应急法制的发展方向以及我国实际出发，提出加强社会应急能力建设和完善应急志愿服务立法的若干对策建议。
关键词：汶川抗震救灾 社会应急能力 应急志愿服务 志愿服务法制公共应急法制
引言：应急志愿服务工作与社会应急能力建设
汶川地震带来的巨大灾难令十三亿国人无比悲痛，举国哀悼、举世震惊；两年过去，逝者安息，生者在灾后重建取得巨大成就的进程中恢复、延续、创建了崭新的常态生活，地震灾区在举国之力帮助重建中展现出新面貌，伟大的抗震救灾精神极大地增强了中华民族的凝聚力，展现出经过30多年改革开放日益增强的国力。在“5.12”汶川特大地震两周年纪念日到来之际，有必要通过系统深入的调查研究，认真总结“5.12”汶川地震的抗震救灾和恢复重建的成功经验，深入研讨应急管理、巨灾应对和恢复重建的理论与实务问题，唤起社会各界密切关注和热心支持灾区恢复重建，推动灾区经济社会全面协调可持续发展，推动服务型政府、公共应急法制与和谐社会建设，为今后有效防范应对巨灾提供参考。
在“5.12”震灾应对和持续至今的灾后重建中，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量的积极作用，一直成为人们关注的热点问题。应急志愿服务不仅在灾难救援和灾后重建中发挥了巨大作用，成为中华民族凝聚力的重要体现，也使得加强社会能力建设，推动志愿服务组织等民间组织的发展壮大，成为具有重大现实意义的研究课题。政府应急与社会应急的角色与分工如何？百万志愿者在“5.12”地震救援和灾后重建中发挥了何种作用？应急志愿服务在社会应急能力建设中处于何种位置？应急志愿服务还有哪些亟需法律规制的地方？如何加强应急志愿服务法制建设？本文拟对这些问题试作探讨、略陈管见，由此反思社会应急能力建设与志愿服务法制发展的进程特点。
一、从巨灾应对工作经验看政府应急与社会应急的角色分工
（一）政府与社会的角色定位、分工界限和作用领域
政府与社会的角色与分工界限（以及政府应急工作与社会应急工作的角色与分工界限），是一个长久和不断有新意的讨论话题。早在十八世纪，学者们就对此进行了热烈讨论。资产阶级革命取得胜利并建立了资本主义社会后，出于对行政权力侵略性的恐惧与对公民权利保护的考虑，对于政府管理问题，人们信奉“管得最少的政府是最好的政府”，“小政府”成为界分政府与社会的理想模式。随着国家资本主义的发展以及出现市场失灵现象，第二次世界大战以后，人们对待国家及政府的期待有所增加，希望政府在更多的领域有更多的作为、更大的作用，行政权力在日益复杂、日益增大的社会需求之下不断膨胀，“看得见”的政府之手伸向社会各个领域，产生走向强势政府的趋势，进而由于出现非市场失灵（也即政府干预失灵）现象，产生了双重失灵、失效的新问题，迫使人们反思政府干预的力度、界限和方式，寻找柔性管理这一政府干预市场的新机制。
在我国，由于过去实行高度集权集中的计划经济体制，多年来一直奉行全能政府、权威政府的模式，社会或民间的力量与政府相比一直处于过于孱弱的状态，在某种程度上只能依附于国家权力才能获得一些生存发展空间。“5.12”汶川特大地震之后，志愿者、志愿服务组织、民间机构等社会力量积极参与抢险救灾，有力出力，有钱出钱，迸发出巨大的热情与能量，发挥了特殊的重要作用。但在“5.12”汶川地震这样的巨灾面前，由于救灾时间紧迫、难度极大、要求极高，时间的紧迫性与人民群众生命财产安全的重要性，能力有限、力量分散、保障不足的志愿者等社会力量，在政府应急的传统权威模式下，应如何进行角色定位并发挥应有作用？这些问题远未认识清楚，尚须深入探讨。
（二）政府是突发事件应对工作的主导力量与总指挥
在中国历史传统和现实国情下，政府对于社会资源与社会生活起着支配作用，尽管这种情形一直存在争议。政府担当着谋求国民福祉、进行社会治理的法定职责，当巨灾来临时只有政府具备领导全社会力量应对危机的能力，顺理成章成为突发事件应对工作的主导力量与总指挥。特别是在具有“集中力量办大事”的制度特点的我国，身负法定职责、掌控极多资源的政府机关，面对巨大灾害、灾难的“大事”之际，理所当然要积极履行职责，成为灾害救援的主导力量和中坚力量，而且有责任积极领导社会力量与民间力量参与突发事件应对工作，成为全社会应对突发事件的领导者与总指挥，使得社会应急力量也能在政府构建的良好秩序中发挥作用。
（三）社会力量是突发事件应对工作的重要基础因素
社会力量在突发事件应对中扮演何种角色？透过“5.12”汶川特大地震发生后各种社会力量参与到抗震救灾中发挥积极作用的情形，对此可以看得更清楚。随着我国改革开放与市场经济的巨大成功，以及行政民主化潮流的积极影响，社会多元利益格局逐渐形成，在生活条件显著改善的情况下，公民的主体意识日益提高，民间力量参与社会治理的意识与能力逐渐提高，这从“5.12”汶川特大地震应对与重建工作中表现活跃的志愿服务活动可见一斑。关于社会力量应当是突发事件应对工作的参与者，此点较易理解；这里需要强调指出一点：社会力量也是突发事件应对工作的调和剂。在政府不擅长、不到位或需要放松规制的领域，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量能够发挥灵活、非强制、更具亲和力等优势，有利于沟通官方与民间的关系，更好地传达国家法律与政策精神，缓和对立情绪、紧张关系和政民矛盾，整合、放大应急工作的社会资源。可见，社会力量参与应急工作，乃是政府领导下的全社会应急机制的重要组成部分和重要基础因素以及调和因素。
二、社会应急能力建设与志愿服务法制发展面临的突出问题
“5.12”汶川地震发生后，各级政府机关迅速响应、有效应对、成效显著，获得国内外的普遍赞誉；在政府机关的危机管理和应对工作之外，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量在“5.12”地震救援和灾后重建中的积极作用也有目共睹、成效显著，成为政府应急的重要补充。据调查统计，志愿者参加了汶川地震灾区几乎所有类型的应急服务工作，主要开展了如下10类志愿服务：（1）救援服务；（2）伤病员医治；（3）清理现场；（4）安置受灾群众；（5）救灾物资运送；（6）募集捐款捐物；（7）心理救助与辅导；（8）灾区群众文化生活服务；（9）灾区环保检测服务；（10）灾区服务需求调查研究。通过志愿者对抗震救灾的无私奉献，凝聚了人心，弘扬了志愿精神，成为志愿服务事业发展的契机，也强化了公民责任与公民意识，在一定程度上提升了中国的软实力和国际形象。
学界认为，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等民间力量参与公共危机治理今后将在四个主要方面发挥日益重要的作用――弥补政府和企业的“失灵”，在“计划”和“市场”之外提供公共产品和公共服务；发挥社会监督功能；弘扬合作文化，倡导公平、公正、平等、和谐社会价值观；培育社会资本，巩固和提升社会信誉体系。随着经济、政治、社会环境的改善，包括民间组织在内的公民社会的发展壮大，将成为推进我国政治体制改革和社会主义民主政治发展的新动力，推动政府管理由单一行政主导的管制向多中心的、参与式的善治转变。
尽管在“5.12”地震救援和灾后重建中志愿者等社会应急力量作出了巨大贡献，不仅发挥了前所未有的积极作用，而且创造了举世瞩目的精神财富，但是由从社会应急能力建设与志愿服务法制的长远发展来看，还是存在一些突出的问题，以下结合课题组赴四川成都、绵阳、都江堰等地调研结果，对目前应急志愿服务存在的问题进行分析。
（一）应急志愿服务要求组织化、有序化和专业化
在课题组成员赴川调研与有关机构和学者进行座谈时，志愿服务的组织化、专业化、有序化方面的不足被公认为“5.12”汶川地震抗震救灾工作中的突出问题。
首先是应急志愿服务的组织化与有序化问题。在应急志愿服务中，应急志愿者、志愿服务组织以及志愿服务组织者应当在突发事件发生地政府、其他应急管理机构统一指挥、安排和管理下，井然有序地开展应急志愿服务活动。这是应急志愿服务与常态下志愿服务最大的不同，也是有效开展应急志愿服务的最基本的要求，没有政府的统一领导和良好秩序，突发事件的成功应对将无从谈起，后果也将不堪设想。志愿者开展组织化的应急志愿服务，与自发的个人志愿者提供服务相比具有以下优势，因而在应对突发事件中成为更受欢迎的形式：第一，有组织的志愿服务更有利于救援的有序化。秩序是法治的基本价值之一，在具有紧急性特征的突发事件处理与救援中，良好秩序对于生命和财产的救援来说尤其重要。在抢险救灾的过程中，组织化的志愿服务更容易与受灾群众的实际需求对接，更能发挥出志愿服务的实效性。第二，有组织的应急志愿服务有利于保障灾区人民群众的人身财产安全和社会秩序。应对突发事件的过程中，有组织的应急志愿服务有助于防范居心不良者以志愿服务为名而行非法行为之实，可以减少发生此类违法犯罪事件。第三，非组织的单个志愿者赴灾区救援容易导致权利义务关系的界定和补救发生困难。自发进行应急志愿服务活动的单个志愿者在面临权利受损纠纷后，其权利不易受到保护。在“5.12”汶川地震的抗震救灾中，曾发生多起志愿者在赶往灾区途中因为车祸或自然灾害遇难事件（有的不幸事件一次就伤亡上百人、损失上百辆车），而在此类事件中，如何界定志愿者的身份？志愿者身份以及志愿服务关系难于界定的情况下如何给予补偿、抚慰？这些问题解决起来都非常棘手。在“5・12”汶川地震中，通志愿者参与服务的渠道是：本工作单位组织的占20%，个人行为占35%，参加非政府组织等民间的服务者占19%，政府机关或团组织或官办基金会招募26%。可以看出，非组织化的自发的个人志愿者还是占了较大比例，占35%。
其次是应急志愿服务的专业化问题。与常态下的志愿服务相比，专业高效原则是应急志愿服务应当遵循的重要原则，这是因为是在突发事件发生后，国家利益、公共利益与人民群众生命财产安全危在旦夕，时间就是生命，效率就是一切，只有专业、高效的开展应急志愿服务，才能尽量减少突发事件带来的灾难与损失。而专业化的欠缺也是“
（二）志愿服务组织亟需完善法制环境与内部制度
突发事件应对工作要求志愿服务的组织化、有序化和专业化，随之而来的是解决好志愿服务组织的法律规制与监管问题，这是实现志愿服务组织化、有序化和专业化的可靠制度保障。立法规制是对志愿服务组织进行法律法规层面的有效规制与监管，这是其外部生存与发展环境的制度框架；完善内部制度是关于志愿者的注册制度和培训制度以及志愿服务活动资金募集制度等各项内部制度建设，它有助于保证志愿服务组织的良好运转与发展。加强外部立法和完善内部制度，是保障志愿服务组织实现良性发展的相辅相成、缺一不可的两个方面。
1．我国目前对民间组织的监管制度不利于志愿服务组织成长与发展。我国目前志愿服务组织主要有三种类型：第一种类型是中国青年志愿者组织，它是中国共产主义青年团中央委员会下属的中国青年志愿者协会的从属组织，主要是配合团中央和各级地方团委开展活动，而且活动主要是以项目为主，与许多国家机关或企事业单位的志愿者组织（例如工会志愿者组织、科技工作者志愿者组织等）是相互交叉或包融的。第二种类型是中国社区志愿服务组织，从属民政部系统。最后一种类型是民间自发成立的，以推动社会公益为宗旨而提供无偿服务的民间志愿服务组织，此类民间志愿服务组织是目前地位最尴尬的群体，也是需要重点讨论的一种类型。
根据民政部规章《社团登记管理条例》的相关规定，在民政部门登记注册为社团组织必须有一个业务主管部门，否则不予注册。在这种整体监管体制下，民间的志愿服务组织如果没有官方机构支持，又没有相应主管部门，很难获得社会团体法人资格。现实中出现了较多的志愿服务组织是以商业机构身份通过工商部门登记注册成立的，还有大量的民间志愿服务组织根本就没有经过登记而不具有合法的身份。但是，民间志愿服务组织广泛存在并发挥着积极作用。制度上的严格限制与现实中的广泛存在的冲突与矛盾不仅让众多“草根”志愿服务组织的生存和发展非常艰难，也让立法者颇感无奈。这是因为，立法上未将其纳入法律调整范围，并不代表在现实中不存在相应问题，不宜对现实问题采取视而不见的态度，亟需通过立法建制来规范各类志愿服务组织。
2.志愿服务组织的内部制度建设有待进一步创新和完善。如前所述，志愿服务的组织化、有序化与专业化是应急志愿服务的要求。这些在突发事件应对工作中决定志愿服务成效的基本价值，来自于志愿服务组织内部制度建设，如志愿者的招募制度、注册制度、培训制度、资金筹集制度等。
例如，关于志愿者的注册制度。注册制度是对志愿者进行组织化管理，针对突发事件提供有组织的志愿服务的重要制度保障。注册志愿者与非注册志愿者在享受培训、遇到困难时获得志愿服务组织的帮助、要求志愿服务提供志愿服务经历证明等方面享有不同的待遇，而由于非注册志愿者开展志愿服务较为分散，不便于统一指导和管理，而一旦发生纠纷就难以界定权利义务关系，因此从各地志愿服务立法上看，多数只调整注册志愿者。但是由于志愿者的流动性强等特点，志愿者注册制度的运作具有一定难度。对现行注册制度进行创新完善，以符合志愿者组织化管理的需求，具有重大的现实需求。
又如，关于志愿者的培训制度。事实上，尽管“
（三）我国应急法制亟需完善志愿者权利保障规范
权利保障是法治社会的核心要素。在应急法制中，尽管处于不同于常态的突发事件应对过程中，法律关系更为复杂、特殊，但根据比例原则、最小侵害原则和兼顾平衡原则，行政相对人的权利保护在行政应急权力具有广泛作用的应急法制中同样不可忽略，志愿者的权利保障也不例外。但就目前人们的观念来看，囿于人们以往对志愿服务之自愿、无偿且偏重于奉献的传统认识，志愿者的权利尚未受到普遍重视，也缺乏妥善处理的经验。这表现为志愿者的生命、财产权利与人格尊严等基本权利的保护体系相对空白与保守。在突发事件应对过程中，不仅是受灾民众的生命财产安全受到极大的威胁，志愿者的人身权与财产权同样具有高度风险，“
图1．志愿者享有补贴与人身保险的情况
在许多国家，关于志愿者的基本权利保障有着明确的法律规定，而且志愿者在入学优先录取与提供奖学金、优先就业、减免税收等一系列社会经济权利方面亦享有优越的立法保障与政策规定。在我国，目前尚未出台统一的志愿服务法，部分立法对志愿者的权利与义务有所规定，但是总的来看显得比较保守：
1．中央立法对于应急志愿服务和动员社会力量作出了一些规定。例如我国《突发事件应对法》第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”第二十六条第二款规定：“县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。”第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”《防震减灾法》第八条规定：“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防。国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。”
2．地方立法对于应急志愿服务和动员社会力量也有一些零散规定。例如，《四川省志愿服务条例》第十二条规定，要“鼓励和支持在生活救助、支教助学、科技普及、环境保护、赛会服务、法律援助、心理抚慰、秩序维护、应急救援、抢险救灾以及其他社会公益领域开展志愿服务活动。”第三十条规定了“志愿服务活动的组织者应当根据开展志愿服务活动的需要，对志愿者进行相关培训，加强对成年志愿者组成的应急救援队伍的培训，提高应急能力。”又如，《湖南省行政程序规定》第五章第五节规定了行政应急的基本规范，其中第一百二十八条规定：“行政机关和突发事件发生地的基层组织及有关单位，应当动员、组织公民、法人或者其他组织参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员为处置突发事件提供服务，鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供支持。”这里提及的“心理抚慰、秩序维护、应急救援、抢险救灾”，“加强对成年志愿者组成的应急救援队伍的培训”，“鼓励公民、法人和其他组织为应对突发事件提供支持”，就是关于应急志愿服务和动员社会力量的明确规定，包括行政指导规范。
（四）行政紧急权与志愿服务自主权利的冲突难以平衡兼顾
近些年来随着人们生活水平逐步提高，我国公民在逐步解决了生存与生活问题之后，奉献社会、实现自我、参与社会治理的愿望明显提高。“5.12”汶川地震中社会力量参与救灾的热情就是公民参政热情的一次集中迸发；但是，在突发事件的应对过程中，由于事件的紧急性与严重性，社会力量参与抢险救灾需要服从政府这个法定应对主体的统一调配与安排。例如在“5.12”汶川地震中，众多非组织化的个人志愿者涌向灾区，而当地政府对部分灾区实施严格管制（个别地区实际上已经采取了类似于“戒严”的措施，不允许志愿服务组织或者个人志愿者进入灾区进行救援，有的行政机关工作人员甚至认为个人志愿者或者非注册志愿者无权进入灾区），因此二者之间难免发生冲突，处理不好就挫伤了志愿者的参与热情和积极性，造成志愿者对政府机关在抢险救灾中运用指挥权的不理解、不支持，大大降低了政府机关的指挥权威和社会形象。面对志愿者发出的“凭什么不让我进去”的诘问，有必要深入思考一下公民个人自主参加应急志愿服务是不是他的一项权利？公民的个人意愿与政府行使紧急行政权力相碰撞时如何界定二者的界限？如何在最大限度上保障突发事件应对工作的有效与有序，同时能有效保障公民自主参与志愿服务和社会治理？这些都是非常重要的现实课题。
三、加强社会应急能力建设和完善应急志愿服务立法的对策
（一）更新观念，消除疑虑，促进社会应急力量健康发展
如前所述，志愿者及志愿服务组织是政府领导下的全社会应急努力的有益补充与调和剂，在政府的统一指挥下有序发挥志愿者等社会力量的作用，积极促进社会力量的发展，对于我国的公民社会、和谐社会构建具有积极意义。但是，社会力量的壮大是否会与政府抢夺资源与公信力？在调研期间，笔者发现，目前少数政府机关工作人员对此尚存疑虑，对社会力量的发展保持某种防范的心态。因此，在理论上正本清源，在观念上明确社会力量发展可能给政府带来的影响，是正确处理二者关系的前提。
目前，我国正处于转型时期，面临着政府与社会关系变革的重大课题。伴随着中国经济体制改革不断深入，在从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型发展过程中，如何重新界定政府权限范围、转变政府职能的问题引起了人们的极大关注。我国传统的社会管理模式是由政府对一切社会事务“大包大揽”，社会组织实质上承担着国家行政机关的部分职能。改革开放以来，政府与社会的关系发生了根本性变化。传统的无限政府正在向有限政府转变。事实上，有些社会事务完全可以采用行政事务民营化的方式，通过社会自身的力量，通过国家机关之外的各种社会组织与各种社会协调机制得到解决。并非管得越多的政府越有“公信力”，也并非所有的“资源”都应当由政府占有与支配。政府在有限的支配领域中如果管理得当，同样会树立公信力，并且有利于优化各类资源的配置与使用。如果反其道而行之，政府依然固守大包大揽的管理模式，坚持全能政府的职能定位，反而会因为疲于应付或无力应对而产生无数烦恼，不仅毫无公信力可言，相反会导致民怨鼎沸、人心尽失的恶果。利用社会力量和政府合作来有效提高社会管理效率，已成为社会发展的内在要求与时代潮流。必须改变政府无所不管、无所不包的扩张倾向，消除对社会力量的疑虑与防范，勇于创新社会管理体制，努力实现管理与服务的有机结合，积极完善立法与制度，促进社会力量的发展，才能符合不可逆转的历史潮流。
（二）加快志愿服务立法，明确相关法律关系，保障志愿服务各方权益
所谓“志愿者”，根据联合国前秘书长安南曾给出的界定，是指在不为物质报酬的情况下，基于道义、信念、良知、同情心和责任，为改进社会而提供服务、贡献个人的时间及精力的人和人群。尽管以“不为物质报酬”为主要特点，但这并不意味着志愿者的权利不需要保护，并不能保障志愿者“好心”一定会办“好事”；由此产生的志愿者、志愿服务组织及志愿服务对象之间的权利义务关系急需法律法规加以明确。随着相对于日益庞大的志愿者队伍和日益深人人心的志愿服务活动，我国志愿服务立法明显滞后。目前，我国没有专项的志愿服务法律与行政法规，志愿服务立法散见于地方人大立法、地方政府规章、甚至更低级别的行政规范性文件中；各地方立法对志愿者的界定范围大小不同，但对其权利、义务的规定大同小异，这不仅浪费立法资源，而且极易导致志愿服务工作因缺乏统一有力的法律支撑而陷入困境。加快志愿服务立法步伐，有助于进一步推动全社会形成对志愿服务理念和基本原则的共识，规范志愿服务的运作模式和制度保障，维护志愿服务各方的合法权益。并且通过志愿服务立法建立起规范和高效的公众参与志愿服务的平台，有利于进一步发挥志愿服务引导社会成员承担社会责任和实践育人的功能。
另一方面，应急志愿服务是志愿服务在突发事件应对中的特殊形态，由于突发事件的突发性、紧急性与危害性，应急志愿服务更具有法律规制的迫切需要。在笔者参与起草、刚刚完成初稿的《中华人民共和国志愿服务法（2010年5月31日草案建议稿）》中，第四章第二十五条专门针对突发事件应对工作中的志愿服务活动作出了如下规定：“志愿者参加突发事件志愿服务活动时，应当接受突发事件发生地的人民政府及其委托的志愿服务组织的统一指挥、指导和管理。”但从前述考察论证的情况看，笔者认为仅有这样的规定显然不足，还须要从多个方面作出更完备、科学和有力的规范，才能更有效加以调整，志愿者在开展应急志愿服务的特殊权利与义务也应当加以明确。根据对志愿者权利的现有研究成果及相关地方立法，志愿者大体享有以下诸类权利：自愿参加或者退出志愿服务活动和志愿服务组织；获得志愿服务活动真实、必要的信息；参加志愿服务活动组织者提供的有关教育、培训；请求志愿服务活动组织者帮助解决在参加志愿服务活动中遇到的困难；参加志愿服务活动组织者提供的有关教育、培训；对志愿服务活动组织者的工作进行监督，提出建议和意见；要求志愿服务活动组织者出具志愿服务证明等等。在应急志愿服务中，应急志愿者还应当享有获得超乎常态下的安全保障权与物质帮助权。安全保障权是指组织志愿者开展有安全风险的应急志愿服务活动，有关的志愿服务活动组织者应当为应急志愿者办理相应的人身意外伤害保险，提供相应的安全保障；物质帮助权是指在对物质、技术条件要求较高的应急志愿服务中，应急志愿者参与应急救援应当得到如专业的设备物质等方面的物质帮助。除了享有特殊的权利，应急志愿者还负有服从统一的指挥与安排的法定义务。如果应急志愿者不能树立大局意识，明确自己服从统一指挥与安排的法定义务，就会致使国家利益、公共利益及突发事件发生地人民群众利益遭受巨大的损失。
（三）深化配套制度改革，加强应急志愿服务组织的法律监管与风险防范
从“5.12”抗震救灾过程中的情形看，志愿服务活动的组织和风险方面存在不少问题。志愿服务立法的层次低，迄今尚无中央层次的专项立法，只有少量的分散立法，远不满足客观要求。志愿服务是民主的社会管理所需，要社会力量发挥出应有作用，这方面立法的难度很大。中央层次的立法一定要加强，不能仅仅是地方立法。像汶川大地震这样的巨灾和抗震救灾工作，人财物的需要量极大，如果不能做到科学有效地推进，是非常危险的。一个国家、一个地区、一个民族，要学会应对强震巨灾这样的重大危机和挑战。比较起来，抗震救灾的志愿者及其风险的制度安排，与大型赛会对志愿者及其风险的制度安排有所不同。我国在制定《突发事件应对法》的时候，对于官民协作机制曾有一些考量，但由于在公众参与、办事程序等方面未能形成必要共识，最终文本中把社会资源的动员机制写得不够充分，未能根本解决志愿服务活动和志愿者的管理与风险问题，在实务中难免造成极大的资源浪费。汶川大地震的抗震救灾和恢复重建给了一个机会，让我们重新认识应对突发自然灾害的有关制度安排，包括志愿服务和志愿者管理与风险的制度安排。
志愿服务组织的配套制度建设需要在其外部法制环境与内部制度建设两个层面进行。从外部法制环境讲，消除对民间志愿服务组织的戒心与疑虑，将民间志愿服务组织纳入到法制监管的轨道，降低社会团体注册的门槛，结束众多民间志愿服务组织的“非法”身份，填补无人支持、无人问津、无人监管的空白状态。《社会团体登记管理条例》规定，登记为社会团体需要有“国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织”作为业务主管部门的必要条件，但在现实中有关机关或部门不愿承担监管责任，因此民间组织要找主管部门是非常困难的，这是众多草根志愿服务组织的“非法身份”长期存在的根本原因。笔者认为，可以由民政部门民间组织管理局作为民间社团组织的统一主管部门，不仅仅作为登记管理机关履行监管职责。根据《社会团体登记管理条例》第二十七条规定，“登记管理机关履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体的成立、变更、注销的登记或者备案；（二）对社会团体实施年度检查；（三）对社会团体违反本条例的问题进行监督检查，对社会团体违反本条例的行为给予行政处罚。”第二十八条规定，“业务主管单位履行下列监督管理职责：（一）负责社会团体筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；（二）监督、指导社会团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；（三）负责社会团体年度检查的初审；（四）协助登记管理机关和其他有关部门查处社会团体的违法行为；（五）会同有关机关指导社会团体的清算事宜。”通过分析登记管理机关与业务主管部门的监管职责可以发现，二者并不具有不可逾越的鸿沟，将业务主管部门的监管职责并入作为登记管理机关的民政部门的职责，在现行体制下具有整合的可行性，也符合民政部门的职能职责定位。
在自身制度建设上，志愿服务组织需要加强各项制度建设，尤其是志愿者注册制度、志愿者培训制度、志愿者的激励与服务认证制度、资金募集制度等。鉴于在汶川地震中人们对参与抢险救灾志愿者具有专业化、组织化的需求，志愿服务组织不仅可以通过应急处置前的培训来提升志愿者的技能，还可以加强日常的志愿者管理制度，将不同专业、特长与背景的在册志愿者分类管理，建立完善的档案记录，将应急准备工作渗透到日常管理中，遇到突发事件发生需要紧急应对时可有备而来，让不同专长的志愿者各显其能，不仅能够大大加强应急志愿服务的专业性、组织性和及时性，而且可以通过在册志愿者的不同表现记录完善志愿者激励机制，提高志愿服务的有效性与积极性，通过制度建设实现良性循环。
（四）全面提升应急主体的行政应急能力，善用行政指导等柔性行政管理方式
政府是最主要的危机管理责任主体，是突发事件应对工作的主导力量与总指挥。尽管行政法治原则要求一切公权力都应在法律规制范围内行使，以防止行政权力的恣意性与侵犯性，但是由于公共应急法制的权力优先性、紧急处置性、社会配合性、救济有限性等特点，而且由于政府获得在突发事件应对工作中具有远超常态的法律授权，行政应急能力建设尤显重要。如果政府的行政应急能力强，志愿服务等社会应急力量就能得到最大程度的发挥；反之，社会应急力量只能在混乱中无所事事，即使想有所作为也只能使得局面更加混乱。
尽管如此，并非突发事件应对过程中的任何行政决策与行政行为都必须采用传统的刚性管理方式，行政指导等柔性管理方式在危机管理和应急法制运行过程中也可以发挥积极作用，以行政指导为代表的柔性行政管理方式的运用，可以缓和紧急行政权力与社会力量之间的矛盾，特别是在不便使用刚性管理方式时发挥出优化资源配置、减少执法成本的效果。
在总结2008年汶川特大地震救援和重建的经验基础上，刚刚发生、正在进行的青海玉树强震的抗震救灾工作中，有关政府机关就灵活运用了行政指导等柔性管理方式，收到了非常好的效果。例如，在没有足够防备知识和高原生存能力的志愿者即将大量涌向玉树灾区之前，青海省抗震救灾指挥部发出通告，说明灾区海拔较高、自然条件恶劣、物资奇缺等不利条件，以行政指导的方式紧急吁请志愿者暂时不要大量集中赴灾区抢险救灾，“此时不去灾区就是支持灾区！”为更好地开展组织化、有序化的应急志愿服务，避免非专业个人志愿者盲目涌入灾区而产生不必要的人员伤亡与财产损失，当地政府机关希望志愿者进入灾区前先到西宁报到，进行整合力量并根据能力进行筛选后，再组织志愿者有序进入灾区开展志愿服务。这一行政指导措施不仅整合了社会力量，又保护了志愿者的积极性，避免了盲目进入灾区开展志愿服务带来的人身财产损害和社会成本损失。
（五）建立专门应急志愿服务队伍，提高国民危机防范和应对能力
1．建立专门应急志愿服务队伍以提高应急志愿服务能力。
由于应急志愿服务对专业化的特殊要求，应急志愿者的专业培训是无法一蹴而就的，相对于一般志愿者更需要长期、系统的专业训练。但是由于志愿者的流动性较大而不利于开展日常专业培训等因素，县级以上人民政府及其有关部门、其他应急管理机构、志愿服务组织以及志愿服务活动组织者可以成立专门的应急志愿服务队伍，通过“养兵千日”的日常专业化建设达到突发事件发生后“用兵一时”的效果。因此，在志愿服务立法中可以规定国家鼓励成立专门应急志愿服务队伍并加强其专业化建设。
首先，成立专门应急志愿服务队伍具有明确的法律依据。我国《突发事件应对法》第二十六条规定：“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”这已经为专门应急志愿服务队伍提供了明确的法律依据，在志愿服务立法中有必要加以强调，以达到通过队伍建设提升应急志愿服务专业化与实效化的立法目的。
其次，成立专门应急志愿服务队伍已有丰富的实践基础。2008年，
由此可见，专门应急志愿服务队伍的成立已经具有丰富的实践基础与迫切的现实需求，有望成为提升应急志愿服务专业化与实效性的有力保障与制度探索。
2．加强应急知识培训以提高国民危机防范和应对能力。
邻邦日本是地震、火山等自然灾害多发国家，积累了非常丰富的应对突发灾害、受灾民众安置和灾后恢复重建的经验，他们的危机应对知识教育和能力培养系统化、重实效，值得我们研究与借鉴。日本注重在全民范围普及防震救灾知识，全国设有许多地震博物馆和地震知识学习馆以及地震避险模拟车并免费开放，参观者可观察体验各类地震发生时的状态和感受。从1960年起，日本政府将每年9月1日定为“防灾日”，每到这一天，除了举行悼念活动来缅怀关东大地震中的10多万死难者之外，还开展各种防震教育和避难演习，这项活动主要由志愿者来组织开展。除了“防灾日”，日本政府还将
我国的普通教育、高等教育、干部教育和普法教育也应当把这样的教育演练作为一项重要内容加以安排。还应将危机防范和应对知识与能力养成作为志愿者培训的重点。以往我们对这个问题的教育和宣传力度远远不够，由此造成志愿者和广大民众的危机应对能力总体水平不高，出现了许多本可避免的悲剧。因此，一定要把这个问题更明确、具体地作出法律规定和制度安排，使其在常态下就得到人财物力和时间保障，避免好了疮疤忘了疼，反反复复犯相同的低级错误。
结语：通过立法加强应急知识能力的教育培训
作者附记：本文的调研撰稿工作得到四川省“5.12”地震灾后重建办、四川省委党校、共青团四川省委、四川省民政厅、共青团成都市委、都江堰市应急办、都江堰市法制办、都江堰市民政局、共青团都江堰市委、绵阳市应急办等有关机构的大力支持，谨致谢忱！
据《文学报》总编、作家陈歆耕通过半年多社会调查撰写的原生态式长篇报告文学《废墟上的觉醒》（《广州文艺》2009年第五期整本篇幅推出、上海文艺出版社同期出版），自汶川大地震发生到2008年底，在各级团委报名登记参加抗震救灾的志愿者有118万人，被团委直接派遣到灾区的志愿者有18万人。该书认为，志愿者队伍是一支前所未有的救灾劲旅，它的出现和参战是史无前例的。与紧急奔赴救灾一线的解放军、武警部队、消防部队的百万雄师相比，志愿者队伍可能只能算是游击队，但它的出现令人振奋，具有开创性的意义，表明抗震救灾不再仅仅是国家行为，也是社会成员自觉自愿的个人行为。陈歆耕先生在《废墟上的觉醒》中写道：“5・
参见谭建光：《汶川大地震灾区志愿服务调查分析》，载《中国党政干部论坛》2008年第7期。在共青团四川省委、四川省青年志愿者协会2008年11月专门编写的《四川省灾后重建志愿服务手册》中，将汶川地震灾后重建工作中的志愿服务项目概括为如下8项：（1）心理抚慰；（2）规划建设；（3）医疗卫生；（4）助孤助残；（5）结对帮扶；（6）灾区支教；（7）关爱灾区留守学生；（8）应急志愿服务。
这次调研对象范围广泛、类型全面。课题组不仅与参加抗震救灾的国家机关工作人员进行了多次座谈进行调研，而且课题组向四川省的成都市、都江堰市的相关部门工作人员、志愿者发放调查问卷100份，回收100份，其中向相关部门工作人员发放30份，向志愿者发放70份，回答问卷的志愿者包括各类获得表彰的优秀志愿者、曾在汶川地震中参与过志愿服务的志愿者以及曾有过被派出国外参加志愿服务的志愿者；同时还在绵阳、成都、都江堰等地专门召开志愿者座谈会和进行访谈作补充。
课题组于2010年4月在绵阳市座谈调研时，据应急办的同志介绍，“
例如汶川地震的抗震救灾期间曾发生如下棘手事例：一名云南公民驾驶载有矿泉水的小货车，在去灾区的途中发生车祸不幸遇难。能够判断其有可能是志愿者身份的唯一物品是车上随行带有一条写有“支援灾区”字样的条幅。疑难问题在于：当地政府能否仅凭此条幅就明确认定其具有志愿者身份？如果他是去灾区销售自己运输的财物时受到损失也要补偿吗？有人进一步提出疑问：即便他确是去灾区从事应急志愿服务，由于他是自愿作出的志愿服务行为，并不是政府机关安排他去参加抢险救灾的，受到损失后他是否有权要求国家给予相应补偿？
据新华网报道，“5・
民间组织是中国官方说法，包括了社会团体和民办非企业单位，其中社会团体是指中国公民根据自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利性社会组织，对是否提供志愿服务并没有要求，因此，志愿者组织是民间组织的―种。
在各地的立法中，有的地方明确规定只调整注册志愿者，如成都、广东、杭州、银川、宁夏等，有的地方立法对“志愿者”界定较为宽泛，但对志愿者注册作出了倡导性、鼓励性的规定。
例如，
有学者将政府与社会关系在政府管理模式方面的变化表现概括为以下几个方面：一是政府控制的范围开始缩小；二是政府控制力度减弱解决；三是政府控制手段的规范性增强。在政府仍然保持控制的领域，控制方式也发生了变化，注意加强法制建设，开始由直接控制、行政干预转向间接调控、综合运用多种手段调控社会发展。在政府管理模式变化的同时，大大拓展了社会的自由空间，导致了政府与社会之间的结构性分化。它突出表现在：一是各类社会主体的自主权扩大，成为相对独立的资源提供者，主要通过市场调节对资源进行有效配置，对政府的依赖性大大降低；二是社会结构分化速度加快，社会功能结构的分化使各社会主体政治职能开始减弱、专业职能不断加强；三是相对独立的社会力量开始形成，新的社会角色群体和组织大量涌现，体制外的社会力量逐渐增强；四是身份体系弱化；五是社会中介组织大量涌现；这是政府行为退出一些领域以后保障社会活动有序化的重要方式之一，也是社会自主性的重要表现；六是价值观念开始多元化。参见：孙立平：《改革以来中国社会结构的变迁》，载《中国社会科学》，1994（2）。
参见《四川省应急志愿服务总队成立仪式在成都市举行》，载四川防震减灾信息网，http://www.eqsc.gov.cn/zhxx/sjgzdt/201006/t20100601_969.html，最后访问时间：
参见《重庆应急志愿服务总队向社会招募200名志愿者》，载新华网重庆频道，http://www.cq.xinhuanet.com/news/2010-05/13/content_19778595.htm，最后访问时间：
《北京志愿者联合会成立综合应急志愿服务队》，载千龙网，最后访问时间：
《成都成立全国首支高校综合应急志愿者服务队》，载新华网四川频道，http://www.sc.xinhuanet.com/content/2010-05/08/content_19730395.htm，最后访问时间：