高校校规设定开除学籍处分的权界及其规制
关键词：高校校规；作出开除学籍处分；合理行政；规制
一、问题的提出
当前，全面推进依法治教已成为一项迫切的政治任务。顺应这一新趋势，教育部于2016年底以行政规章的形式对《普通高等学校学生管理规定》（以下简称2017年新版）进行了全面修订，并自2017年9月1日起施行。在修订精神及其预期效果方面，2017年新版更加注重保护学生权益，并注重从实体和程序方面规范高校的处分权力。据其第67条规定的要求，各高校在该行政规章颁布后陆续修改了本校的学生管理规定或者纪律处分规定，形成了各具特色的校规文本。应该说这是一处学术的富矿，不过从学术界的研究来看，还未就此进行细致的研究。
近年来在研究高校校规的代表文献中，虽然有部分研究如李国慧著的《司法审查介入高校学生管理的限度》（2009年）、马焕灵著的《高校学生纪律处分纠纷及其处理》（2011年）、章瑛著的《学生诉我国公立高校行政案例之类型化研究》（2013年）、湛中乐主编的《教育行政诉讼理论与实务研究》（2013年）、孙帅梅著的《高校学生纪律处分的法律研究》（2017年）和王红建主编的《高等教育行政纠纷裁判规则类型化研究》（2020年）开始涉及校规的实践性问题，但从整体上看，大多数研究依然聚焦于质性问题，如校规的性质、校规的制定权限、高校处分权的性质等，而对校规本身的实然状态以及内部的构成状况着墨不多。且自2017年新版颁布实施后，学术界直接针对高校校规文本的实证研究也相当欠缺，据查中国知网，目前只有2篇相关论文，但业已发现了一些问题。其中一篇论文发现高校开除学籍处分规定存在违反上位法的不合法情形和违反比例原则的不合理情形，另一篇论文发现高校新校规仍存在定位不清、程序不完善、定性量纪不统一等情况。由于这两篇论文采用的校规文本数量相对较少，这就为进一步细致的深入研究提供了空间。
事实上，不同高校校规的具体构造是有较大差异的，有的高校校规事无巨细，有的高校校规又相对简单。一旦深入到高校校规的内部进行观察，会发现一些真实的问题。最近有两则学生处分新闻在网上引发了舆论关注，其一是哈尔滨工业大学（威海校区）对毕业班学生因为找人替考却给与开除学籍的处分（见处分文件：校教发[2020]24号，2020年5月22日），其二是浙江大学对学生犯强奸罪（缓刑）仅给与留校察看的处分（见处分文件：浙大发本[2020]38号，2020年7月14日），二者在处理结果上对比鲜明。可见，对校规文本进行实证分析是多么重要！为此，借助于已经公开的校规文本，通过剖析高校校规的真实样态，可以有效分析高校校规设定开除学籍处分的权界及其规制问题。
二、研究设计
（一）理论基础
由于本文的研究目的在于分析高校校规设定开除学籍处分的权界（即权力和界限）及其规制，这就涉及到三个理论问题：第一，高校校规制定权的性质或者高校校规的效力；第二，高校校规设定开除学籍处分的性质；第三，2017年新版对高校校规的效力。
关于高校校规制定权的性质或者高校校规的效力，目前学术界的研究成果非常多，概括起来有四种代表性观点：一种观点认为，虽然《教育法》和《高等教育法》都没有直接规定高校有制定校规的权力，但是由于高校作为一个以教学和科研为特定目的的组织体，有权制定校规进行学生管理，据此法律默认了高校的校规制定权。第二种观点认为，高校校规可以分为自主性校规和介入性校规，自主性校规依据地是教育自主权，据此高校可以自主设置规范，调整高校组织自身的内部秩序；介入性校规是指高校获得法律规范的授权，由此作为行政主体行使国家行政职权制定相应规范。第三种观点认为，不同的法学观影响到高校校规的效力，根据实证主义的法学观，高校校规制定权来自于国家授权，那么这会严重削弱高校的学术自治；根据自然法学派的观点，自治规章立法是大学自治之核心要素，高校校规在实体和程序方面，合乎理性公平与正义就应当具有法律效力。第四种观点认为，高校校规是是高校行使公共权力的重要依据，应符合形式法治、程序法治和实质法治等三方面的要求，才可以为依法治校奠定规则基础。从这些观点可知，由于目前法律未明确高校的校规制定权，导致校规效力的判定也不能统一，但是理论的总体发展趋势是尊重高校自主权。虽然制定校规是高校的权利，但是对于学生管理而言将其定位于权力更合适，这也符合权力来自于权利的法理。
关于高校校规设定开除学籍处分的性质，前些年有学者认为基于法律保留原则，高校不应享有开除学籍的设定权，应通过制定《学校法》或者《学生法》，或者完善《教育法》和《高等教育法》的规定明确高校开除学籍处分的范围、条件和程序，等等，但是这一观点并未得到广泛认可。近年来比较主流的看法认为，高校作出开除学籍处分的法律性质既不是行政处罚，也不是所谓“准行政处罚”，而是一种行政处分。由于这一处分行为限制和影响了学生受教育权，依然可以纳入行政诉讼的受案范围。有学者对此继续分析认为，一旦承认高校作出开除学籍处分的法律性质不是行政处罚，那么遵循教育与惩戒相结合的原则，高校应该做出相对宽容的处理。还有学者认为，高校教育惩戒宜定性为社会罚，并以高校自主性规范为主导实现法治化。对于作出开除学籍处分的这类行为，国家可以通过严重惩戒的介入性立法、不当惩戒的立法禁止等方式进行规制。 从2021年1月最新修订后的《中华人民共和国行政处罚法》来看，其并未将行政处罚的种类扩展到开除学籍处分。据此，在现有的条件下还是应当将高校作出开除学籍处分的法律性质认定为行政处分。
关于2017年新版对高校校规的效力，这涉及到司法机关在审查校规文件时对校规与上位法关系的认识。《行政诉讼法》（2017年）第63条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章；第53条规定了人民法院可以对规范性文件进行附带审查。如果将校规文件认定为规范性文件，那么在司法实践中校规的效力将大打折扣了。事实上，司法机关在适用校规文件时应给与其更充分的尊重。(P31)最高人民法院指导案例39号“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”明确提出了“上位法”的概念，指出“高等学校有权依照《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》（国发[1981]89号）第25 条的规定，在不与上位法相冲突的情况下，结合本校实际情况，制定学位授予工作细则”。这里的“上位法”――《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》属于行政法规的范畴，由此可见在理解2017年新版对高校校规的效力时，不能简单将其类比为行政规章对行政规范性文件的效力，而是应当从高校校规的自主性出发，将宪法、法律、法规和规章都纳入“上位法”的范畴进行一体考虑。对此有学者分析认为，国家教育立法（法律、法规和规章）对校规的规范效力之判断，应以宪法和法律对教师学术自由、学生受教育权和高校自主权的价值排序为根本遵循，诚如斯言！
（二）研究样本
为了完成本文的研究任务，我们选择了42所世界一流大学建设高校（A类36所，B类6所）中的32所教育部直属大学的校规文本为例进行分析。如此选择的原因有两个：其一，之前的研究在样本量上选择较小，为此需要扩大样本量；其二，42所世界一流大学建设高校代表了新时代我国高等教育事业发展的最高水准，其中除了32所教育部直属大学以外，还有10所高校属于其他部门管理。为了保证研究的同质性，同时也是为了合理控制样本规模，故而本文只是选择了32所教育部直属一流大学建设高校（以下简称32所高校）。由于“开除学籍处分”主要规定在高校的学生违纪处理办法和学生申诉处理办法中，经过在互联网上的多方搜寻，借助各高校专门的信息公开网或者教务处、学工处以及研究院的网页，总共获得了70个校规文件，其中处分实体校规35个，处分程序校规1个，申诉校规34个。
（三）样本基本特征
统计发现，截至2020年6月底，32所高校在2017年新版发布之后，基本上都对相关校规进行了修订，其中某些高校，如清华大学、中国人民大学、华南理工大学对相关校规还不止一次修订。在70个校规文件中，共性的地方有两点：（1）鉴于违纪处分可能会对学生的受教育权产生重要影响，这些校规通常都是由高校的校长办公会或同等级别的高校组织通过，并以学校的名义而不是以学校内部某部门的名义发文；（2）高校基本上都是按照处分和申诉分离的原则制定两个校规，即学生违纪处理办法和学生申诉处理办法。
除了共性之外，这些校规之间还有五点差异：（1）《中国人民大学学生违纪处分管理办法》（2018-2019学年校政字28号）是唯一一个处分实体和程序合一的校规；（2）清华大学按照抽象与具体的关系制定了三个校规，分别是《清华大学学生纪律处分管理规定》（清校发〔2019〕13号）、《清华大学学生纪律处分管理规定实施细则》（清校发〔2019〕14号）和《清华大学学生纪律处分工作实施办法》（清校发〔2019〕15号），后两个校规是前一个校规的执行校规；（3）在处分实体校规上，重庆大学按照本科生和研究生分别制定了两个校规，即《重庆大学普通本科学生违纪处分办法》（重大校〔2017〕275号）和《重庆大学研究生违纪处分办法》（重大校〔2017〕279号）；（4）只有华东师范大学专门制定了《学生处分解除办法》（华师学〔2017〕70号）；（5）有两所高校在制定了学生申诉处理办法之外，还制定了申诉处理委员会组织及规程，分别是《吉林大学学生申诉处理委员会组织及工作规则》和《西北农林科技大学学生申诉处理委员会工作规则》；（6）在校规的名称上，“XX办法”或者“XX规定”居多，但也有少数高校使用“XX条例”，例如《复旦大学学生纪律处分条例》（校通字〔2019〕31号）和《中南大学学生纪律处分条例》（校长令第14号）。这五点差异反映了各高校对待学生违纪上的不同态度，但是并不能直接反映校规的质量，也不能反映高校学生守纪的状态。为此，还需深入校规内部就开除学籍处分进行细致的观察。
三、高校校规设定开除学籍处分的总体概况
这里主要从宏观方面和微观方面来看观察高校校规设定开除学籍处分的总体概况。宏观方面，2017年新版第52条规定了“开除学籍处分”的八种事由，但没有兜底条款。注意：对于这八种类型化的事由，高校是“可以”而不是“应当”给与开除学籍处分。32所高校在具体化这八种“开除学籍处分”的事由时，除了少部分高校如中国海洋大学、复旦大学、中山大学和重庆大学（后三所高校去掉了“可以”）是直接照搬2017年新版第52条的规定外，其他高校都做了相对具体化的规定，但是各高校之间差异较大。例如东北大学的事由最多，达到59种，而武汉大学的事由最少，只有4种；在类型比较相近的高校中，如师范类高校，差异也比较大。北京师范大学不论是在处分事由的种类上还是处分的严厉程度上都远超过了华东师范师范大学。为了统计便利，本文把同一种类型下的多种行为都统计为一种事由。例如《北京大学学生违纪处分办法》（校发〔2019〕147号）第39条列举了国家教育考试中的五种行为，但在统计时只作为“给与开除学籍处分”的一种事由。具体情况，详见表1。
表1 32所高校校规设定开除学籍处分事由统计表（单位：种）
| 高 校 |
给予开除学籍处分 |
可以给予开除学籍处分 |
留校察看或开除学籍处分 |
直至开除学籍处分（或给予留校察看（含）以上处分） |
合计 |
| 北京大学 |
9 |
0 |
3 |
14 |
26 |
| 中国人民大学 |
2 |
6 |
1 |
12 |
21 |
| 清华大学 |
6 |
0 |
1 |
12 |
19 |
| 北京师范大学 |
32 |
0 |
7 |
0 |
39 |
| 中国农业大学 |
0 |
2 |
0 |
12 |
14 |
| 南开大学 |
17 |
0 |
1 |
0 |
18 |
| 天津大学 |
4 |
0 |
12 |
0 |
16 |
| 大连理工大学 |
6 |
0 |
2 |
14 |
22 |
| 吉林大学（本科生） |
17 |
0 |
0 |
10 |
27 |
| 复旦大学 |
8 |
0 |
0 |
15 |
23 |
| 同济大学 |
11 |
0 |
10 |
5 |
16 |
| 上海交通大学 |
8 |
1 |
0 |
10 |
19 |
| 华东师范大学 |
0 |
8 |
0 |
0 |
8 |
| 南京大学 |
0 |
9 |
0 |
0 |
9 |
| 东南大学 |
10 |
0 |
4 |
0 |
14 |
| 浙江大学 |
5 |
8 |
1 |
2 |
16 |
| 厦门大学 |
3 |
1 |
0 |
5 |
9 |
| 山东大学 |
1 |
4 |
0 |
3 |
8 |
| 中国海洋大学 |
0 |
8 |
0 |
19 |
27 |
| 武汉大学 |
4 |
0 |
0 |
0 |
4 |
| 华中科技大学 |
4 |
19 |
5 |
0 |
28 |
| 中南大学 |
27 |
0 |
1 |
0 |
28 |
| 中山大学 |
8 |
0 |
14 |
2 |
24 |
| 华南理工大学 |
18 |
0 |
19 |
0 |
37 |
| 四川大学 |
12 |
0 |
6 |
0 |
18 |
| 重庆大学（本科生） |
8 |
0 |
0 |
4 |
12 |
| 电子科技大学 |
9 |
1 |
0 |
2 |
12 |
| 西安交通大学 |
12 |
0 |
0 |
7 |
19 |
| 兰州大学 |
5 |
0 |
0 |
9 |
14 |
| 东北大学 |
27 |
0 |
17 |
15 |
59 |
| 湖南大学 |
6 |
0 |
8 |
0 |
14 |
| 西北农林科技大学 |
15 |
0 |
8 |
1 |
24 |
微观方面，本文以学生组织赌博是否作为开除学籍处分的事由加以观察。因为赌博行为是一种常见的社会行为，组织赌博属于赌博行为中社会危害性较大的行为。学生组织赌博，可能导致严重影响学校教育教学秩序、生活秩序以及公共场所秩序，也可能侵害其他个人、组织合法权益，造成严重后果；一旦学生组织赌博成瘾，还可能屡次违反学校规定受到纪律处分而教育不改，因而是2017年新版第52条规定的八种事由中亟待具体化的行为之一。然而就学生组织赌博的行为而言，32所高校中只有9所高校做了明确规定，其他高校的校规要么在赌博行为中没有列举“组织赌博”，要么在校规中就没有提到赌博行为。而这9所高校对学生组织赌博行为的处理也不尽相同。具体情况，详见表2。
表2 9所高校校规对学生组织赌博行为的处理
| 高 校 |
处分类型 |
| 北京大学 |
给予留校察看（含）以上处分 |
| 中国人民大学 |
给予留校察看（含）以上处分 |
| 天津大学 |
给予记过、留校察看或者开除学籍处分 |
| 大连理工大学 |
给予留校察看以上处分 |
| 中山大学 |
给予留校察看或开除学籍处分 |
| 四川大学 |
给予留校察看处分 |
| 重庆大学（本科生和研究生） |
给予记过至留校察看处分 |
以上两张表格的统计结果提出了本文的研究问题：高校是否具有在校规中设定开除学籍处分的权力？一旦承认高校校规具有设定开除学籍处分的权力，那么这一权力是否有界限？如果有界限，如何保证高校校规不越界？
四、分析与讨论
前文已述，虽然现有法律法规并未直接明确高校可以制定校规，但是根据高校自主权，校规制定权是隐含其中的。既然高校可以制定校规，那么在校规符合上位法（宪法、法律、法规和规章）的前提下，由于目前不论是从行政处罚法修订还是从学术界主流观点看，开除学籍处分不宜定性为行政处罚，就不属于法律保留的范围，故而设定开除学籍处分应当是包含在校规制定权之中的。然而，表1和表2却提出了进一步的问题：高校是否应该就开除学籍处分设定相同的事由？针对同样的违法违纪行为，各高校的处分规定却不一样，是否合适？这就引申出了高校校规设定开除学籍处分的界限问题。
（一）为什么高校校规设定开除学籍处分是有界限的？
由于2017年新版第52条规定的八种“开除学籍处分”事由，属于类型化的事由，在贯彻实施过程中需高校通过校规制定权加以具体化，这就留给了高校一定的校规裁量权，而每所高校在治校理念、校园文化、安全环境、学生结构等方面都存在差异，要求每所高校就开除学籍处分设定同样的事由是不合适的。但是从表一可知，32所高校在开除学籍处分的事由上差异不可谓不小，这就让普通人也怀疑：部分高校是否存在校规裁量权过度的问题？从表二得知，针对同样的违法违纪行为，32所高校的处分规定却很不相同。高校对此进行差异化处理的合理性在哪？有学者对此也提出疑问：这不仅容易导致纠纷发生的地域差异性，也会导致司法机关在处理此类纠纷时的案件差异性。由此可见，在开除学籍处分还未成为法律保留事项的前提下，高校设定不同的开除学籍处分事由主要涉及合理性问题，即是否要遵守合理行政原则。
合理行政原则是进入21世纪后我国行政机关依法行政的重要原则之一，早在2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）中就确立了这一原则。合理行政要求行政机关平等对待行政相对人，在作出行政裁量时考虑相关因素，遵循比例原则采取对行政相对人损害最小的方式。有学者也将合理行政原则称为行政均衡原则，认为其包含平等对待原则、行政比例原则和信赖包含原则。(P185-211)虽然我国高校不是行政机关，但是按照教育部发布的一系列依法治校文件精神，如《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法［2003］3号）、《全面推进依法治校实施纲要》（教政法〔2012〕9号）和《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号）等，合理行政理应囊括在依法治校之中，这就构成了对高校校规设定开除学籍处分的限制。
那么高校校规在设定开除学籍处分时应如何遵守合理行政原则呢？笔者以为，应该从实体和程序方面着重解决六个问题，即：实体方面，解决适用开除学籍处分的事由不一致，作出开除学籍处分的组织权威性不足和事先进行合法性审查的组织不明确等问题；程序方面，解决作出开除学籍处分的程序流程未能充分形成、校内纪律处分与校外法律制裁的程序未能有效衔接和学生申诉处理委员会的组织程序难以保证公正等问题，从而形成对高校校规设定开除学籍处分的有效规制。
（二）对高校校规设定开除学籍处分的实体规制
第一，就适用开除学籍处分的事由不一致问题。虽然设定开除学籍处分的事由属于高校办学自主权的范围，但是由于这些事项影响到学生的受教育权，高校校规设定开除学籍处分事由的裁量权不宜过大。为此可以通过建立附带说明理由制度、事由预警制度和处分报告制度加以监督。附带说明理由制度是指，高校在向教育主管部门提出校规的备案时，应该就开除学籍的事由一一附带说明理由，并就适用开除学籍处分的事由与其他公立高校不一致作出特别的理由说明。事由预警制度是指，对于校规设定开除学籍处分事由过多的高校，教育主管部门可以给与其合理的提醒和建议，使高校反思是否确需设定如此之多的开除学籍处分事由。处分报告制度是指，教育主管部门还可以要求高校定期（如每半年）提交一份处分类型与处分事由之间关联度的报告。报告可以是全面的处分报告，也可以是针对某一种处分类型的专门报告。报告中应该含有对包括开除学籍处分事由在内的各项处分事由的评价以及相应的完善方案。
第二，针对作出开除学籍处分的组织权威性不足问题。2017年新版第56条将“作出开除学籍处分”交由“校长办公会或者校长授权的其他会议”行使，这样规定的意图在于保证作出开除学籍处分的组织权威性。然而查看32所高校的校规规定，除了大多数高校直接照搬2017年新版第56条的规定外，还存在其他四种情况：（1）由校务会决定，如《兰州大学学生违纪处分规定》（校学〔2017〕32号）第26条第2款；（2）由校务会议或者校长授权的专门会议研究决定，如《浙江大学学生违纪处理办法》（浙大发本〔2017〕119号）第39条；（3）由教务长办公会或学生事务办公会决定，如《北京大学学生违纪处分办法》（校发〔2019〕147号）第12条第4款；（4）在校领导办公会讨论后，再经校务会议决定，如《清华大学学生纪律处分管理规定》（清校发〔2019〕13号）第16条。
从处分机构的单一性权威性和有效性而言，直接照搬2017年新版第56条的规定会导致处分机构的不明确，将处分机构交由校长授权的专门会议行使会导致处分机构的权威性不足。目前还没有法律、法规和规章对校长办公（议）、校长会（议）、校务会（议）和校领导办公会等会议的名称和职能进行清晰界定，导致高校内的会议组织在名称上繁复、在职能上交叉，不利于组织职能的有效发挥，建议将作出开除学籍处分的组织交由校长办公会或者与其相当的单一机构来行使。今后如果再修订《高等教育法》，可以考虑在尊重高校的办学自主权时，将高校内的一些重要组织，如校长办公会在名称和职能上予以明确，以适应高校组织法治化的要求。
第三，针对事先进行合法性审查的组织不明确问题。2017年新版第56条确立了“事先进行合法性审查”的新机制，但仍需要各高校明确行使合法性审查的组织及其程序。从32所高校的具体校规规定来看，呈现出不同的样态。有10所高校没有规定“合法性审查”。有16所高校只是照搬教育部的规定，并未明确本校事先进行合法性审查的组织。有6所高校明确规定了“合法性审查”的组织，但具体负责审查的机构略有不同，其中4所规定为学校事务法律部门，即复旦大学、上海交通大学、中国海洋大学、中山大学；中国人民大学规定为学生处；西北农林科技大学规定为学生违纪处理委员会。而对于合法性审查的内容，32所高校都未涉及。
通过以上梳理可以看到，对于那些未能明确事先进行合法性审查的组织的高校而言，其不仅未能完成行政规章具体化的任务，而且错过了对开除学籍处分的行为进行核查的机会；而对于那些明确了事先进行合法性审查的组织的高校来说，审查组织的专业性和相对独立性也可能会影响到对作出开除学籍处分的行为的核查。而如果没有对合法性审查的内容加以明确，很可能导致合法性审查流于形式。由于合法性审查是一件非常专业的任务，需要由专业的组织来承担，为此应该交由高校内的法律事务部门来负责。也可以参考某些公立高校的做法，在高校内设立学生违纪处理委员会，由其承担合法性审查的任务。同时，可以吸收《长安大学学生违纪处分规定》（长大学〔2017〕215号）第22条第2款的规定，明确合法性审查的内容包括但不限于处分事实是否清楚、处分程序是否合法、适用范围是否正确等具体事项。
（三）对高校校规设定开除学籍处分的程序规制
这里的程序包括处分程序和申诉程序。按照2017年新版第56条的规定，程序正当是高校对学生行使处分权的一项重要原则，而开除学籍处分应该纳入严格的程序正当保障范围。因此，作出开除学籍处分应该遵循一套明确的程序，细化处分的程序流程，做好校内纪律处分与校外法律制裁的衔接，并保障学生申诉处理委员会的公正。
第一，针对作出开除学籍处分的程序流程未能充分形成。一个完整的程序流程包含哪些要素，需要在实践的基础上加以分析。总体上比32所高校制定的学生违纪处分规定和申诉处理规定，会发现：其一，绝大多数学生违纪处分规定中均涵盖实体规定和程序规定，唯一的例外是《清华大学学生纪律处分工作实施办法》（清校发〔2019〕15号），其是专门的处分程序规定。其二，绝大多数学生违纪处分规定中的实体规定在数量上远多于程序规定，通常程序规定仅占一章的篇幅；而在这一章之内再细分为若干节从而细化程序流程的也较少。其三， 没有一所高校按照一般程序与简化程序的分类，将作出开除学籍处分的程序与其他处分程序区分开来，这就导致作出开除学籍处分的程序很难真正贯彻程序公正的原则。
就作出开除学籍处分的程序而言，有学者将其归纳为程序的启动、调查取证、听取意见、告知、听证、做出处分决定、送达、执行、归档等。是否如此，还需要仔细分析两个问题：其一，在程序的启动上是否需要增加“立项”环节；其二，在程序的过程中是否需要强制性地规定“听证”环节。立项类似于诉讼法上的立案，是诉讼活动的开始阶段。目前只有《清华大学学生纪律处分管理规定》（清校发〔2019〕13号）第13条规定了处分的立项。根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（法释〔2015〕8号）的规定，立案的作用在于“保护公民、法人和其他组织依法行使诉权，实现人民法院依法、及时受理案件”，而处分的立项也有类似的作用，既可以在初步核实的基础上过滤一部分涉嫌违纪违法案件，也可以在建立档案的基础上以待将来复查，有利于保障学生的合法权益。
从理论和实践来看，听证应当是保障纪律处分公正性的有效程序措施，再加上作出开除学籍处分的严厉性，其应该是处分流程中必不可少的程序，然而事实上却不尽然。在32所高校中，只有北京大学、清华大学、北京师范大学、上海交通大学、浙江大学等5所高校的校规规定了听证，而且只是规定了学生依申请进行听证的情形。值得注意的是，新版《中国人民大学学生违纪处分管理办法》（2018-2019学年校政字28号）删除了之前的“2017-2018学年校政字9号”处分校规中关于“依职权进行听证”的规定，不再规定听证。这一变化说明了高校对听证的态度还不坚定。然而听证又是如此重要，为推动听证在高校校规中推广开来，建议2017年新版在今后修订时就开除学籍处分增加听证的规定。
第二，针对校内纪律处分与校外法律制裁的程序未能有效衔接。根据实体规则，学生违法犯罪和违反学校纪律都可能受到作出开除学籍处分的处理，然而对于学生在校内外的违法犯罪行为，则涉及到校内纪律处分与校外法律制裁的程序衔接，即高校与公安机关、司法机关的配合问题。这次浙江大学对努某某强奸未遂行为先作出留校察看处分后又作出开除学籍处分（见微信公众号“浙大发布”2020年7月31日公告）的事例就说明了这一衔接问题的重要性。然而在32所高校中，只有8所高校在校规中作了简略规定。其又可以分为三种情况：（1）有两所高校规定了处分的立项阶段的衔接，即学生涉嫌违法犯罪的，已由司法机关首先介入的，学校应立项，其他情况下经学校主管机构或者院系向司法机关及时报告后应立项。具体条文见《清华大学学生纪律处分管理规定实施细则》（清校发〔2019〕14号）第53条第2款和《中国农业大学学生违纪处分规定》（中农大学字〔2017〕3号）第46款。（2）有五所高校规定了调查阶段的衔接，即发现学生涉嫌违法犯罪的，由学校保卫部门或者其他主管部门向公安机关及时移送或者请求配合调查。具体条文见《北京大学学生违纪处分办法》（校发〔2019〕147号）第13条第2款，《浙江大学学生违纪处理办法》（浙大发本〔2017〕119号）第35条第4款，《中国海洋大学学生违纪处分规定》（海大学字〔2017〕47号）第34条，《山东大学学生违纪处分实施细则》（山大学字〔2017〕44号）第8条和《华南理工大学学生违纪处分规定》（华南工学〔2018〕13号）第39条。（3）有一所高校规定了处分依据方面的衔接，即公安机关的调查结论或者司法机关的生效裁判或者其他有效法律文书可以作为纪律处分的证据或者依据。具体条文见《北京师范大学学生违纪处分办法》（2017年）第62条第4款。
即便是在这些规定了校内纪律处分与校外法律制裁的衔接程序的高校校规中，其具体规则也相对简单，还未能形成高校与公安机关、司法机关在立案和调查阶段紧密配合，事实和证据认定方面互为补充，法律制裁与纪律处分相互融通的校内外衔接程序。而对于那些未规定衔接程序的高校校规而言，有高校将调查的权限明确赋予了本校保卫部门，有高校将调查的权限赋予了违纪学生所在学院。这就引出了一个关联问题：即对于学生在校内的涉嫌违法犯罪行为，高校保卫部门是否有调查的权限？
长期以来，“高校办公安”是我国高校安全保卫体制的基本管理模式，随着《国务院批转公安部关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知》(国发〔1994〕19号)文件的出台，企业事业单位内的公安机构相继被撤销，地方公安机关和企业事业单位的治安保卫配合机制逐步形成。考虑到实际的需要，党中央、国务院仍然在重点高校派驻公安机构，负责高校安全保卫工作。在这个过程中，《关于企业事业单位公安机构体制改革实施办法》（公通字[1995]5号）、《国务院办公厅关于抓紧做好企业事业单位公安机构体制改革工作的通知》（国办发〔2001〕60号）和《教育部、公安部关于加强高校安全保卫工作的通知》（教社政〔2002〕11号）等文件发挥了重要作用。根据这些文件的精神，高校保卫部门和高校派驻公安机构是两个不同性质的机构，通常高校保卫部门是落实国家安全防范措施，做好学校治安和消防工作的管理部门，不享有行政执法权。按照《企业事业单位内部治安保卫条例》（2004年）第32条第2款规定的要求，国务院本来应另行制定高等学校治安保卫工作的具体规定，但这项规定至今未出台，《公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定》（2007年）也只是规范了公安机关监督检查企业事业单位内部的治安保卫工作行为而已。而高校派驻公安机构虽然是在高校安全保卫体制改革过程中的一种过渡机构，但仍属于公安机关的组成部分。为此，一些公立高校将调查学生涉嫌违法犯罪的权限赋予本校的保卫部门，而不是将重心放在高校保卫部门与公安机关的配合上，应当是不适当的。建议今后在修订涉及高校的法律、法规和规章时，应该将校内纪律处分与校外法律制裁的程序衔接作为一个重要内容加以关注。
第三，针对学生申诉处理委员会的组织程序难以保证公正。在32所高校的申诉校规中，基本上都规定了学生申诉处理委员会的具体构成，即通常由学校分管校领导、相关职能部门负责人、纪检监察部门负责人、专任教师代表、学生代表、法律领域专家、教育领域专家等组成。但是从组织程序的视角来看，有关学生申诉处理委员会的规定仍有可检讨之处。从性质上看，学生申诉处理委员会并不是高校的一个实体性机构，而是一种会议机制，那么其就需要一个实体性的办公机构辅助其履行相关职能，问题是这个办公室设置在哪个学校部门？在32所高校中，办公室的设置五花八门，诸如校团委、学校办公室、校长办公室、学校法律事务部门、监察处（室）、督察督办办公室学工处管理科，等等。目前这种规定更多是出于方便学生申诉处理委员会工作的需要，而没有考虑到其履职的公正性和专业性。就公正性和专业性而言，将办公室统一设置在学校法律事务部门较为合理。
由于学生申诉处理委员会作为会议机制的工作性质，其在承办每一个具体案件中，并不需要全部委员全体出席，这就需要规定会议召开的具体方式。目前很多高校在这个问题上过于模糊，影响了会议召开的质量，这方面《清华大学学生申诉处理办法》（清校, 发〔2019〕16号）第9条的规定较为可取，即召开会议时在满足回避原则的前提下抽取一定数量的委员出席即可。此外，学生申诉处理委员会作为处理学生事务的专门机构，在履行职务的过程中也需要建立相应的监督机制，然后在32所高校中还没有校规规定“报告工作”的制度，即“学生申诉处理委员会向校长办公会议负责并报告工作”，为此今后需要进一步完善。
综上，在处分流程上，作出开除学籍处分的完整流程应该包括处分的立项、调查和取证、提出处理意见、听证、进行合法性审查、作出决定、送达、申诉以及向教育部和省级教育主管部门备案等九个环节；在程序衔接上，包括公立高校与公安机关、司法机关等国家机关在处分的立项、调查阶段以及处分依据方面的衔接；在组织程序上，应该在合理界分学生申诉处理委员会和学生申诉处理委员会办公室的职责的基础上，完善学生申诉处理委员会召开会议的方式，并确立学生申诉处理委员会向校长办公会的报告制度。
五、结论
通过以上研究发现，32所高校按照2017年《普通高等学校学生管理规定》最新修订精神对各自的学生管理校规皆做了修订，但是按照最近出台的《教育部关于进一步加强高等学校法治工作的意见》（教政法〔2020〕8号）的规定仍需进一步完善。诚然高校校规享有设定开除学籍处分的权力，但是这一权力是有界限的，主要受到合理行政原则的限制。对此，需从程序和实体方面进行规制，从而推进高等学校治理体系和治理能力现代化。从实体方面看，需合理确定高校作出开除学籍处分的事由，尤其是它与国家公权力机关的职责界限；从程序方面看，需完善处分的程序流程以及完善相关的组织程序。通过比较还发现，一些高校在实体和程序方面比其他高校要规范许多，其中某些高校的规定具有相当的借鉴意义。是什么原因导致了各高校之间的这种差异，还需要进一步研究。
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作者简介：叶强，法学博士，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心。 文章来源：《河北师范大学学报（教育科学版）》2021年第2期。 发布时间：2021/3/18