内容摘要：本文探讨了在公证危机管理的概念、特征、原则等基础上，重点分析了公证危机管理过程，同时，公证危机管理必须实现程序化、制度化和规范化，从保证公证危机管理决定的责任明确和决定的内容满足社会需要。

关键词：公证 危机管理 过程 策略

　　随着人们对“西安宝马彩票案”的认识深入，“危机管理”这个术语得以使用，建立公证危机管理机制的必要性越来越被有识之士所重视。本文结合“西安宝马彩票案”的有关事宜，对公证危机管理的有关问题进行分析，尤其对公证危机管理过程、危机管理策略等重点问题进行了尝试性研究，以期对建立和完善我国公证机构危机管理机制有所裨益。

　　一、公证危机管理的概念

　　美国学者罗森豪尔特认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。简单地说，危机是指在社会生产中突然发生的，严重危及社会秩序，给社会造成重大损失的事件。危机可分为两类，其一是由社会中对抗的群体引发的冲突行为而导致的社会失衡和混乱。如战争、恐怖主义等；其二是由自然灾害或人为因素引起的突发性事件。如水灾、SARS、质量等技术性突发事件等。“西安宝马彩票案”是由公证质量引起的突发性事件。

　　“危机管理”这个术语内容丰富，这是由危机的多样性所决定的，广义上包括作为同义词的紧急事态、风险、危机等事态的应对机制；狭义上仅指应对紧急事态的有关机制，基于危机的多样性和复杂性乃至各种形态的危机和紧急事态的共性。本文探讨的危机管理正是以这一部分为对象，危机管理是指政府及公共组织为避免或减轻危机所带来的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织、有目的地制定、实施一系列管理措施和应对策略。

　　公证是公证机构根据公民、法人或者其他组织的申请，依法定程序对合法、真实的民事行为、有法律意义的事实和文书予以证明的活动。公证机构依法设立，独立行使公证职能，独立承担民事责任。公证机构办理公证事务，应当遵循依法、客观、公正的原则。而公证危机给社会发展造成了严重的负面影响。公证危机的出现无疑是对国家政治和政府的治理的挑战，造成政府与社会大众之间的关系紧张，从而引发政府的信任危机，甚至对政治的稳定产生复面影响。因此，作为公共事务的主要管理者政府必然要担当起公证危机管理的重任。本文认为，公证危机管理是指政府等公共组织通过对公证机构的预测、预防、控制、处理以达到避免、减缓危机危害和弥补危机损失的行为过程。

　　二、公证危机管理的原则

　　㈠全面危机管理

　　全面危机管理有两方面涵义，其一是全面危机管理意味着政府对各种类型危机的全方位管理；其二是全面危机管理意味着政府对危机事件与危机状态进行全过程的管理，由于公证每一种危机的成因不同、特点不同，此外各种危机之间也有相互的关联性，危机之间的相联性使得某一种单一的危机会转化为复杂的危机。因此，公证危机管理要从单一危机处理的方式转化为全面危机管理的方式，需要针对不同的情况制定政策、危机管理计划、进行组织安排、调整资源支持等。

　　㈡政治责任原则

　　有效预防和化解危机，保障人民的生命、财产和安全，保障社会的秩序和正常运转乃是政府的基本职能，也是政治的基本职责之一。作为一个负责任的政府、负责任的领导者、负责任的公证管理者，应该有回应各种危机的强烈使命感、政治承诺和政治责任感。在公证危机发生的时候，政府应当做出快速准确的决断，透过社会动员的力量，整合和调动各种资源回应危机，加强与人民沟通，获取民众的信赖，展现公信力。

　　㈢积极预防原则

　　必须在公证危机没有发生时，科学地预测、正确判断、未雨绸缪，以高度的责任感做好各种防范工作，将公证危机发生的几率降低到最小。

　　㈣果断与协调原则

　　一旦公证危机有发生的可能或实际发生，政府就必须迅速有效地控制危机态势，谨防事态的扩大，将危机消除在荫芽阶段，制止危机事态的蔓延。政府在公证危机事件发生后，要力争保证不同职能部门之间实现协同运作，明晰政府职能部门与公证机构的相关职能，优化整合各种社会资源，发挥整体功效，最大可能减少损失。

　　㈤全面风险的危机管理原则

　　风险是发生可预期的损失的可能性。风险管理是指运用系统的方式，确认、分析、评价、处理、监控风险的过程。公证危机管理的风险管理的一个基本出发点在于：政府只有在政府政策、规划、资源的管理方面有效地实施了风险的防范与管理，才能有效地预防、疏缓和降低危机带来的损失。

　　㈥绩效基础原则

　　危机管理的绩效基础原则意味着政府在处理危机的过程中必须注意投入与产生的比例，尽量实现政府危机管理的效率与效益最大化。公证危机管理的目标必须具有可持续性（能够持续较长的时间）、可衡量性（明确界定成功的标准）、能够实现（在政府确定的时间范围内能够达成）、具有相关性（能满足各种危机和灾变管理的要求）和及时性（满足近期和长远的需要）。同时，危机管理的绩效指标还必须明确、具有弹性、有机地与政府管理工作相整合、能够被政府部门和社会接受、能够反映国际社会的经验等。

　　三、公证危机管理的过程

　　㈠预防危机

　　预防危机是指为了避免、减少或延缓危机的发生，或者在危机发生时减少其负面影响，而采取的事前措施和对策。如公证质量问题，其发生也许是无法从根本上避免的，但是，可以通过事前知晓其发生的可能性而采取相应的措施以减少损失，即追求对公证质量问题的预知，都属于预防危机的措施和对策，都具有一定程序上预防危机的功能。不过，由于组织活动中执行人员的心理、环境的变动、组织单位的利害关系以及不确定性等，往往显示出与事前设计不同的动态。对于公证危机的预防，政府必须事前考虑采取减轻损害的各种方法，包括对组织、人事、财物、新闻媒体等事前予以考虑。

　　㈡事前准备

　　事前准备是指为了提高对危机等发生的应对能力，通过危机时的应对体制和活动来减轻损害而进行的措施和对策。因为通过预防措施和对策并不能将危机发生的可能性为零，因而事前准备成为必要。

　　实施有效的公证质量监督是事前准备的一个重要方面，质量监督是政府公证管理工作的重要内容，是公证事业健康发展的基本保证。要研究制定统一的公证质量标准，加大公证业务的技术含量，为公证质量提供可操作性的依据。引导公证机构将质量控制的关口前移，规范公证文书流转程序各环节，明确质量责任，加强自律性公证质量检验。优化公证质量检查监督方式，实施常规性检验，非常规性检验相结合的制度。同时，要求公证机构采取聘请公证质量监督员、行风监督员等形式，加强对公证质量的社会和舆论监督。

　　㈢快速应对

　　快速应对是指公证危机来临之前和刚刚发生危机之后，为应对突发的紧急情况而进行的一系列活动。即使采取了预防危机的措施和对策，有时危机依然发生；即使做好了事前准备，由于事态多样且善于变化，往往也难以穷尽具体细致的问题。一旦公证危机发生，甚至与人命有关的重要价值受到威胁，要求快速作出如下相应措施或者活动：启动危机预防计划、设立危机管理指挥部、确立组织体制、采取有关避免、减少危害的活动、取代平常的组织业务，可以在政府行政管理部门设立专职、兼职的危机管理专门职位。

　　由于危机发生的不确定性，决定了针对危机的事前准备的投资往往难以合理进行。但是，如果着眼于超越危机种类的通性，也许能使快速应对得以充实。

　　㈣恢复平常

　　恢复平常是指为恢复平常时期的状态而进行的一系列活动。由于公证危机的程序和范围不同，所造成的损害等也各不相同，因此，恢复平常的任务有轻重之分，对恢复平常阶段的任务和责任设定应当注重合理性，若危机严重的话，要恢复危机前的状况需要较长时间，甚至可能无法完全复原的损害。如“西安宝马彩票案”所造成的损害甚至不是一代公证人所能挽回影响的。

　　从法律角度分析，危机过后的权力认可、权利救济、纠纷平息等大量的工作需要展开，尤其是权力恢复和调整问题，需要及时而扎实地展开。危机管理过程中设立的临时机构，应当随着危机管理目标的实现而终止，危机管理过程中调整、集中起来的权力，原则上应当重新进行调整，特别是在民主监控、责任追究方面应该及时加以完善，从恢复平常到复兴的时间应当尽可能缩短，如果不能缩短时间，则政府行政能力将受到质疑。行政组织作为危机管理的重要部分，必须致力于缩短恢复平常的时间。同时，随着恢复平常的措施和对策的推进，行政组织活动亦必须逐渐接近平常业务的性质，逐渐转向平常组织、平常业务。

　　四、公证危机管理体系的构建

　　㈠把公证危机管理纳入公证行业的科学发展战略之中

　　要树立正确的危机意识，危机意识是危机预警的起点，危机管理要求政府和公众树立正确的危机管理观念。尽管人们不能消除危机，但可以消除危机产生的部分原因，防止危机的扩大和恶化，因此，要把公证危机管理纳入公证行业的科学发展战略之中。

　　１、要把公证危机管理同公证机构的设立结合起来　　公证机构要依法设立，独立行使公证职能，独立承担民事责任。公证机构要按照合理布局、总量控制的原则设立，公证机构在县（县级市）、市辖区设立；不具备条件设立公证机构的县（县级市）、市辖区，可以在设区的市级地方设立。

　　２、把公证危机管理同公证机构业务事项结合起来

　　应当明确必须公证事项。如公证章程、招投标、拍卖、财产清点、物品封存或者销毁等行为等事实必须办理公证。同时，公证机构根据公民、法人或者其他组织的申请，可以办理以下事务：①法律、法规规定由公证机构登记的事务；②提存；③保管遗嘱、遗产或者其他与申请办理公证事务有关的财产、物品、文书；④代写与办理公证事项有关的法律事务文书；⑤提供公证法律咨询。

　　３、把公证危机管理同公证程序结合起来

　　申请公证的当事人应当向公证机构如实说明申请公证事项的有关情况，提供合法、真实、充分的有关资料。公证机构办理公证，应当审查以下事项：①公证当事人的身份、申请办理该项公证的资格以及相应的权利；②申请公证的事项是否合法、真实；③提供证明材料是否真实、充分；④提供的文书内容是否完备，含义是否清晰，签名、印鉴是否齐全。

　　４、把公证危机管理与公证效力结合起来

　　经过公证的法律行为、法律事实和文书，除有相反证据是以推翻该项公证的外，应当作为认实事实的根据。经过公证的以给付内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人履行或不完全履行的，债权人可以向有管辖权的人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定应当公证的事项未经公证的，其行为、事实或文书不具有法律关系确立、变更或者解除的效力。

　　５、把公证危机管理同公证机构、公证员等法律责任结合起来

　　公证法律责任可以多种分类，按责任性质，可将公证法律责任分为刑事责任、民事责任、行政责任三类；按承担责任的后果，可分为单一公证责任和混合公证责任；按公证活动和从事与公证有关的主体，可分为公证机构的责任、公证人的责任、公证当事人的责任、其他公民、组织的责任等。如公证当事人以及其他个人或者组织有下列行为之一的，由司法行政部门责令停止其违法行为；构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①假冒公证机构、公证员，或者利用虚假公证书从事欺诈活动的；②伪造、变造、买卖公证书，伪造、变造、倒卖公证机构印章、公证专用物品的；③以暴力、胁迫手段阻碍公证机构、公证员依法执行职务的。

　　㈡必须建立公证危机管理预警机制

　　若能事先预测危机发生及其发展趋势，那么一旦发生危机，就可以及时启动相应的处理机制；在危机处理的前期阶段，就可以有计划和有针对性地采取相应的应变措施，制定必要的危机处理计划，尽量减少或者消除危机所带来的损害工灾难，公证危机在预警机制应包括以下方面：

　　１、设立常设的危机处理组织

　　决策中心的负责人、各职能部门、辅助参谋部门等组织结构形式配备完成，并将危机管理放在决策层来考虑和管理。本文认为，应在司法部设立这一机构，做到平时调查研究，制定长期规划，一旦危机出现便可成为危机处理中枢，及时作出危机处理的相应对策。

　　２、建立信息监测系统

　　要及时收集相关信息并加以分析、研究和处理，把隐患消灭在萌芽状态。

　　３、建立诊断制度

　　包括自我诊断和他人诊断，从不同角度、不同层面进行检查、剖析和评价，找出薄弱环节，采取相应措施。

　　４、开展全民危机管理意识教育　

　　增强全社会特别是政府司法行政部门危机管理的意识和技能，一旦发生危机，全社会和政府能以较强的心理承受能力和应变能力来处理。

　　㈢必须加强公证危机管理组织体系建设

　　危机管理是各级政府和各级政府部门的职责。把危机管理的职能整合到各级政府和各级政府的日常管理工作之中是十分重要的。

　　１、国家有必要建立高层次的公证危机管理领导、指挥和协调机构

　　主要负责制定公证危机管理的战略、政策和规划；进行危机信息管理；进行危机风险评估；在非危机时期，负责危机的预防和预警工作；对政府管理者和社会公众进行危机管理的教育和培训。

　　２、明确各级政府公证危机管理的职能、职责

　　考虑到公证危机的多样性，应明确各级政府在承担公证危机管理中的职能和职责，以便形成统一领导，分工协调的管理体制。

　　㈣必须加强公证危机的处理

　　处理危机是危机管理中最主要的一环。最好的“危机管理”是要化解问题于无形，其次才是危机发生后的“危机处理”；而最佳的“危机处理”策略，是要能避免或减少危机后遗症的延续发生。

　　１、隔绝、遏止或减缓危机的扩散　

　　危机处理要隔绝、遏止危机，防止或减缓危机的扩大与恶化，以避免引发一波未平一波又起的另一场危机，以达到最终平息公证危机的目的。

　　２、锁定目标及要求

　　必须全面、客观地估计既有的可供调度的资源，锁定所能处理的公证危机范围和目标要求；必须有顾全大局和利益衡量的价值判断能力，才能使危机降级，使损害降到最低限度。

　　３、灵活机动的策略与决策者明确果断地裁量

　　解决危机的理想策略应该是以防为主，建立一系列预防机制。但是，一旦公证危机发生，其发展倾向及流程往往又不是以人的意志转移。在这种情况下，决策者的品质和判断能力往往是危机处理的关键。因此，决策者必须具有高瞻远瞩的睿智和明确、果断的判断力，否则，不仅不能处理危机，反而可能会使危机扩大。

　　４、建立多维的协作机制

　　在公证危机处理中，由于公证危机发生的不确定性决定了必须依靠多维的协作伙伴之间的协调沟通。但是，有了多维的协作，并不代表危机处理的必然胜利，因为可能有多维协作中的信息的不对称，如果没有了多维的协作，危机的处理可能不堪设想。

　　５、注重民主的参与机制

　　无论在什么情况下，都要注重民主参与。从国家、社会和个人的角度分析，重要的是培养民众自强、自立、自救精神，不断增强民众对公证危机的理性认识。

　　㈤加强公证危机管理组织的制度建设

　　危机管理应该由具有专门知识和技术能力的人员构成的课题应对型组织来进行，平常时期的行政组织一般实行阶层性金字塔的组织构造，因此，在危机管理过程中，就有必要重新形成平面的危机管理体制，或者将既成的组织改建成这样的组织。同时，还需要使有关危机管理的政策决定过程制度化。

　　１、权能的分享与网络化制度

　　在政府与政府各部门之间形成连带与协作，以期各行政组织之间的权级分享和网络化。

　　２、培养专门人才制度

　　由于现代行政所要应对的危机并非所有通才甚至外行都能解决的程度，因此，公证危机管理行政组织，原则上必须排除所谓通才型制约专门人才的失衡局面，更不容外行的渗入。　

　　３、危机管理知识的共享制度

　　仅有危机管理的专门人才，并不能确保危机管理的实效性，要实施作为组织全体的有效的危机管理，就必须平行地创造使组织整体能够发挥知识和技能的组织环境，使全部组织成员都具备基本的知识和技能，努力将危机管理的知识和技能渗透到组织全体。

　　４、危机管理过程的统合与集中制度

　　为提高公证危机管理质量，还应该进行公证危机管理过程的统合与集中化。危机管理要求系统地实施危机调查、危机预测、危机计划制定、危机识知、认定、介入、危机后的恢复平常乃至复兴处理等，必须一元化地实施与此有关的人力、物力、信息的统制。

　　5、制定和完善公证危机管理的规范

　　为了使政府公证危机管理的规范化，使危机管理有规可循，必须加紧危机管理的规范。要全面总结多年来公证改革发展的实践成果，汲取如“西安宝马彩票案”、“武汉双色球案”、“内蒙古的伪造公证书案”、“北京的电视画面切换案”等的教训，大胆借鉴国外公证制度的合理成分，认真吸取其他行业危机管理的成功经验，广泛听证社会各阶层的意见，尤其是危机管理专家、公证理论研究工作者、公证员的建议，进一步制定和完善公证危机管理的规范。

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主要参考资料：

　　1、颜廷锐等：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社，2004年第1版；

　　2、[日]龟进利明著、李松操译、李桂山校：《危险管理论》，中国金融出版社，1988年第一版；

　　3、卢周来：《反思中国公证制度》，《环球》，2004年第5期；

　　4、郭济：《政府应急管理实务》，中共中央党校出版社，2004年7月第一版

文章来源：作者投稿 发布时间：2007/12/24