《公务员法》制定过程中的若干争论
李洪雷


一、 关于公务员的范围
（一）扩大公务员范围的设想
《国家公务员暂行条例》将公务员的范围界定为各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。这次公务员法立法的一个重要目的，就是将在《国家公务员暂行条例》时期参照公务员管理的一些人员，与国家行政机关除工勤人员以外的工作人员一道纳入公务员的概念之中。从而公务员的范围大体包括：（1）中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡镇党委机关的工作人员。各级党委委员和纪检委委员，不整体列入公务员范围，分别按其所在单位的人事制度管理。（2）人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大专职主席、副主席；各级人大专门委员会办事机构工作人员；各级人大常委会工作机构（如办公厅等）的工作人员。各级人大代表、常委会组成人员、专门委员会成员，不整体列入公务员范围，分别按其所在单位的人事制度管理。（3）行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门以及派出机构的工作人员。（4）政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工组机构（如办公厅等）的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。政协各级委员会常委、委员和专门委员会委员，不整体列入公务员范围，分别按其所在单位的人事制度管理。（5）审判机关的工组人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。（6）检查机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检查辅助人员和行政管理人员。（7）民主党派机关的工作人员。包括民主党派中央和地方各级委员会主席（主委）、专职（驻会）副主席（副主委）、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。各民主党派中央和地方各级委员会常委、委员，不整体列入公务员范围，按其所在单位的人事制度管理。
有关部门将这些人员纳入公务员范围，是基于以下当面的考虑：
1．符合我国政治制度等基本国情与依法治国的需要
西方国家实行多党轮流执政，政党主要是为竞选或争取执政服务的，其工作人员不直接参与国家公共事务和社会公共事务管理，因而不能作为公务员管理。坚持中国共产党的领导是我国宪法确定的基本原则之一。中国共产党是领导人民掌握掌权并唯一长期执政的党，党的机关除了从事党的内部事务管理外，还在国家事务管理方面起着领导作用，这是我们最大的政治特色。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国共产党是执政党，各民主党派是参政党，中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织。中国共产党机关、各民主党派机关、政协机关同人大、政府、法院、检察院等国家机关都是我国政治制度中不可缺少的主体，各自发挥着特定的作用。这是我国政治制度的基本特点，也是确定我国公务员范围必须考虑的重要因素。此外，将党的机关工作人员纳入公务员的范围，也体现了依法治国的要求。由于党的机关工作人员实际上从事着国家和社会公共事务管理，因而对他们也有一个依法管理的问题。我国刑法有关国家工作人员职务犯罪的条款，也同样适用于党的机关工作人员。将党的机关工作人员列入公务员范围，实行依法管理，符合法治精神，有利于对整个机关干部队伍的法制化管理。
2．符合我国干部人事管理的需要。一方面，改革开放以来，围绕建立与社会主义市场经济体制相配套的人事管理新体制，我国积极推行以分类管理为重要内容的人事制度改革，对过去大一统的“国家干部”队伍进行合理分解，将党政机关干部与企业、事业单位的干部区分开来，分别建立各具特色的人事制度。原则上，机关干部实行公务员制度，国有企业实行劳动合同制，事业单位实行聘用制和岗位管理制度。实践证明，这是符合我国当前国情的人事分类管理制度，也是确定我国公务员范围的基础。另一方面，我国长期以来实行的参照管理实践来看，效果是好的。人事部部长张柏林在《关于<中华人民共和国公务员法>（草案）的说明》中说，扩大公务员的范围，符合中国共产党多年对干部管理的实际做法，有利于保持各类机关干部的整体一致性，有利于统一管理，有利于党政机关之间干部的交流使用。另外，将法官、检察官纳入公务员范围的考虑是，他们与人大、政府、政协等机关的 工作人员一样，都是国家公职人员，他们在素质要求、管理监督等基本方面是一致的，完全可以用一部基本的法律来规范。同时，通过法官法、检察官法等特别法律，体现对他们管理上的一些特殊要求。如果将法官、检察官不列入公务员，而法院、检察院的司法行政和行政辅助人员是公务员，也不利于法院、检察院内部的人事管理。把法官、检察官纳入公务员范围，不会妨碍审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检查权。法国、德国、奥地利和瑞典等一些国家，也把法官列入公务员范围。
3．参照国际通行做法
世界各国的公务员范围大致有大、中、小三种情况。德国、法国、日本的各国实行大范围，把所有财政供养人员都统称公务员。美国、加拿大、韩国等实行中范围，把政府系统的所有工作人员，上至总统，下至机关辅助人员统称为公务员。英国、印度、澳大利亚、新西兰等国实行小范围，只把政府机关中非选举产生和政治任任命的人员叫公务员。总之，各国公务员范围各不相同，都是根据本国的政治制度、文化传统以及人事管理的实际情况确定的。但各国对公务员范围的确定有三条共同标准：一是职能标准，公务员是从事国家公务的人员；二是编制标准，公务员严格执行国家编制限额；三是经费标准，公务员的工资、福利、保险都由国家财政支付。国际上通用的职能、编制、经费三条标准有它的科学性，从我国实际情况来看，这三条标准大体适用，但不能照搬。关于“国家公务”标准。根据我国以公有制为主体的实际情况，对从事“国家公务”不能从广义上理解，而应限定为对国家和社会公共事务管理具有决策、执行和监督等职能的机关工作人员。关于“国家编制标准”。根据我国有多种编制的现状，应明确公务员是使用行政编制的机关工作人员。关于“财政支付工资”标准。为了保证公务员清正廉洁地履行职责，我国也应强调公务员地公子福利保险由国家财政予以保证，公务员不能搞经营创收。也即公务员应当是财政全额拨款的机关工作人员。因此，对公务员范围的界定，既立足国情，又参照了国际通行做法。
（二）不同的意见
在草案审议和征求意见过程中，一些常委委员、全国人大代表、地方、部门和专家，对本规定提出了一些修改意见。
1．有观点认为草案规定的范围过宽
其主要理由是：草案试图纳入的这些人员在工作性质、职责权限、工作方式、权利义务、管理体制等方面都不同于行政机关的工作人员，不加区别地纳入公务员的范围，会淡化公务员制度的特点，也给科学设定公务员的纪律、义务、管理规范等带来很多不便。从国际上看，公务员范围通常是政府机关工作人员。建议按照分类管理的思路，分别立法、分别管理。有委员提出，这样规定给人留下基本上是计划经济体制下干部制度汇总的印象。我们国家需要一部符合时代需求、与时俱进的公务员法。有专家提出，1983年最初要制定国家机关工作人员管理条例，后来党的十三大提出分类管理原则，因此制定了一个规范国家行政机关工作人员的《国家公务员暂行条例》。草案规定又回到老路上了，主要的原因是有关部门没有探索出好的管理方法，觉得还是“大一统”比较好，但“大一统”的立法方式容易导致制度碰撞，很多规定虽然适用于某类人员，但对其他人员可能又不适用。有专家认为，从世界上一些其他国家的立法例看，公务员法中公务员概念（即公务员法的适用范围）与宪法、刑法中的公务员概念并不一致。宪法、刑法中公务员的概念一般是广义的，包括所有公职人员。公务员法的调整范围则是特定的，范围比较窄，这与公务员立法的目的密切相关，建立公务员制度就是要突出公务员的专业性与职业性。（1）关于将党的干部纳入公务员范围。有同志认为，党政分开是我国改革开放20多年来的一条成功的基本经验，将党的工作人员纳入公务员范围，不利于与其他改革措施相配套。有同志认为，公务员的范围应以国家机关划界，非国家机关工作人员不应纳入公务员范围。“公务员”中的“公务”是指国家公务，不是社会公务，即以国家的名义从事的管理活动。政党管理的事务不是国家事务。党要依法执政，但并不是把政党人员放进公务员队伍，就是依法执政。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。行使国家权力的人员，必须经过人大的选举。有同志认为，党领导国家，并不是说党本身就是国家。党应当通过推荐干部到国家机关中任职来实现党的领导，而不是代替国家机关直接进行管理。如果将领导者与被领导者放到了一起，并不是提高了领导者的地位，而是降低了其地位；不是提高了执政能力，而是降低了执政能力。例如，党委组织部作为法定的公务员的一个管理部门，以后是不是都要每年到人大内司委来作报告，回答代表的提问？党的机关与司法机关的关系如何处理，能否作为行政诉讼的被告？有同志认为，将党的机关的工作人员纳入公务员范围，难以体现党的机关对其工作人员进行管理的特殊需要，在实际运作上会导致很多矛盾。党的机关与国家机关性质不同，党务职位与行政机关职位对工作人员的要求不同。党的机关的工作人员除履行一般义务外，还要遵守党章。行政机关公务员的录用要遵循平等、竞争、择优的原则，在党的组织中如何能够体现共产党员与非党员的平等竞争？另外，党内提拔任用干部可以根据工作需要安排，无须严格按照行政上的层级晋升。有同志认为，将政党的工作人员纳入公务员范围，不符合世界各国政治运作的经验和规律，没有哪个国家把政党的工作人员纳进公务员队伍。（2）关于将法官、检察官纳入公务员范围。有同志认为，草案将法官、检察官纳入公务员的范围，未能体现分类管理的原则。法官与公务员在职责性质、地位以及行为准则方面有很多不同。法官没有管理国家事务和履行社会公共事务管理的职能；法官履行职责的方式是被动式的，而一般行政机关的公务员履行职责是主动式的；法官、检察官的权利义务和一般行政机关公务员的权利义务也有所不同，如法官审理案件，只服从法律，不存在对抗上级决定和命令的问题；法官审理案件，以公正优先，行政机关工作以效率优先。对法官和检察官的规范已经有了法官法与检察官法，如果法官法不够完善，可以修改，没有必要纳入到公务员的范围，导致很多矛盾。现在司法就有行政化的弊端，将法官、检察官纳入公务员队伍，将加剧这一问题。（3）关于将政协、民主党派的工作人员纳入公务员范围。有同志认为，政协在我国地位确实比较特殊，它是具有国家机关性质的民主协商机构。但国家没有给政协以明确地位的法律，它的“职权”从何而来？在依法治国、依法行政的今天，需要从宪法层面上明确解决政协的职能地位，通过专门立法加以规范。由公务员法来调整，将引致行政组织法、行政行为法和行政监督、救济等领域一系列问题的产生。并且，草案明确规定“贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”，这对政协和民主党派来说，都存在诸多理论层面和实践层面的难题。民主党派参政，能否因此而将其“干部”全部纳入共产党的管理之下？如果不能，那么，这里的“党管干部原则”所指的“党”是否可以扩大解释为共产党和其他各民主党派？民主党派可以参政议政，参政议政和执政不能是一回事。这个问题需要进一步深入的研究。尤其值得深入研究的是，将来在行使权力的过程中出了问题，需要面对行政诉讼时，这些组织不可避免地会成为被告。
2．有观点认为草案规定的公务员范围应再扩大
（1）有常委委员建议，将中国人民解放军军官纳入公务员范围
其理由是：按照本法第2条关于公务员的规定，中国人民解放军军官是包含在本法里的。《现役军官法》第3条规定，“军官是国家工作人员的组成部分，军官履行宪法和法律赋予的神圣职责，在社会生活中享有与其职责相对应的地位和荣誉”，明确了军队作为国家工作人员的地位。在现实生活中军官与地方干部交叉任职的比较多。不把军官列入公务员法不利于军官队伍的稳定，不利于部队的革命化、现代化、正规化建设。
（2）有全国人大代表建议，将教师列入公务员
其理由是：教师依法履行公职，代表政府执行义务教育的职责、义务；履行社会公共事务管理职能，对学生进行行政管理，作出必要的行政奖励与处罚；执行教育法、义务教育法、教师法等法律、法规；教师纳入国家编制；工资福利都是由政府财政负担。其身份应当是公务员。将义务教育教师列为公务员，有利于贯彻党和国家尊师重教的一贯政策，保障教师的工资福利待遇，提高教师的社会地位，树立教师公职意识，稳定教师队伍。国外许多国家都将中小学教师纳入公务员的范围，我国很长一段时期也是将教师纳入干部范畴。
（三）立法机关的观点
全国人大常委会法律委员会经反复研究认为，我国干部管理制度正在改革过程中，公务员的范围需要统现阶段干部管理体制相符合，同民主政治发展相适应。有关部门在起草本法的过程中对这个问题专门作过研究，以不再改动为宜。法律委员会经与起草部门反复研究，建议维持草案规定的范围，但对公务员定义的表述要符合所要规范的公务员范围。据此，法律委员会建议将草案第二条修改为：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这一修改最后被表决通过。
（四）人民团体、群众团体的参照问题
公务员法草案第一百零二条规定，人民团体、群众团体中除工勤人员以外的工作人员，参照本法进行管理。其主要考虑是，工会、中国共产主义青年团和妇联等人民团体以及部分群众团体从编制、经费等方面看，与党政机关是基本相同的，但职能性质又有所不同，从发挥它们的各自特殊作用、有利于他们参与国际交流与合作方面考虑（比如参加一些非政府的国际组织），这些组织的工作人员以不正式列入公务员范围，继续参照公务员法管理为宜。在常委会对草案进行第一次审议过程中，有常委委员提出，人民团体、群众团体属于非政府组织，规定一律参照适用公务员法，不利于其在国际上作为非政府组织开展活动。同时，群众团体的数量很大、情况复杂，也不宜笼统地规定参照本法进行管理。人民团体、群众团体工作人员管理中的实际问题可以由国家或中央有关部门另行规定予以解决。法律委员会经研究，赞成这一意见，建议删去这一规定。在对草案进行二次审议的过程中，有多位常委委员对此又提出了不同意见，其主要理由是：公务员制度需要符合国情，与现行的干部管理体制相符合。我国的人民团体、群众团体是党领导下的党和政府联系各方面群众的桥梁和纽带，长期担负着团结和带领群众实现党和政府交给的任务，也是国家的公职人员，他们联系面很广，联系很大的不同群体，是构建社会主义和谐社会的重要力量。这是中国特色政治体制的一个方面。从实践上看，新中国成立以来，人民团体、群众团体实际上一直是参照公务员进行管理的。在人民团体、群众团体中工作的人员，也是通过严格的公务员考试进入这些部门的，符合公务员条件，有不少还是党委和政府机关交流和调动过来的，他们也是起点很高，综合素质非常好的群体，理应有与公务员同等的待遇。这些意见最后没有被采纳。

二、 关于是否将党管干部原则纳入《公务员法》
党管干部原则是我国干部人事制度的根本原则。它是中国共产党领导中国革命、建设和改革走向成功的实践总结，是中国共产党领导国家政权的重要标志，也是中国实行公务员制度的政治前提。国外公务员制度区分政务类公务员与事务类公务员，政务类公务员有强烈的党派色彩，与政党共进退；而事务类公务员则是独立于党派之外的管理系统，遵循政治中立的原则，不受政党干预，与党派政治脱钩。我国公务员不区分政务类公务员与事务类公务员，各类公务员作为干部的一部分，都要服从党的领导与管理。
党管干部原则在我国公务员制度中的具体体现是：（1）中国共产党制定与公务员制度有关的路线、方针、政策和标准。公务员制度必须贯彻共产党提出的“任人唯贤”的干部路线，“革命化、年轻化、知识化和专业化”的干部选拔方针，“德才兼备”的干部标准，以及共产党在不同历史时期提出的干部政策。（2）由中国共产党的相应组织负责对公务员的部分管理事务。中国共产党的各级委员会与中国的其他机关，在政治上是领导与被领导的关系。由中共中央向全国人大及其常委会，由中共各级党的委员会向各级国家权力机关推荐参加选举或任命的重要公务员。同时按照党政分工，中共党的组织部门直接领导一定级别以上的公务员。各级政府工作部门、法院、检察院的领导干部和一定职务级别的干部，则由政府各部门、法院、检察院的党组（或党委）按照中共的干部政策和政府人事主管部门的规定进行管理。（3）中共共产党通过各级党的组织对公务员中的中共党员干部进行教育和监督。
在对公务员法（草案）进行审议和征求意见过程中，一些常委、全国人大代表、部门、地方和专家，对将党管干部原则写进公务员法提出了不同意见。这些同志认为，“党管干部”作为公务员立法的实际指导思想是没有问题的，是立法的一条红线，但在法律条文中用此表述不是很妥当。（1）“干部”一词，在现代汉语中的含义则十分模糊和广泛，国家权力机关、行政机关、党的机关、军事机构、国有制企业、事业单位、工会、青年团、妇联的工作人员，军队现役军官和一般人员（士兵除外），以及其他依法从事公职的各类人员，都可以称之为“干部”。正是由于长期以来“干部”涵义不清，外延不断扩大，缺乏规范，因而有必要进行制度改革，创建现代国家公务员制度，以消除传统干部管理制度的弊病。 因此不宜在法律中出现干部一词，否则造成概念上的不统一，降低法律的科学性，给人以回到公务员条例之前的印象 。（2）坚持党的领导是宪法确立的我国政体运行的根本原则，依照宪法制定公务员法，并且在公务员法中已经规定公务员制度坚持社会主义初级阶段的基本路线，就已经体现了坚持党的领导的原则，所以去掉这个并不是否定党的领导。而且贯彻中国共产党的干部路线和方针内容，已经包含了党管干部的含义，不必再重复。（3）党管干部是政策语言，不是法言法语，用语不严密，不适合在法律中作规定。其一，此处的党是哪个党，没有明确。 其实际所指的是中国共产党，但因为前面写的是“中国共产党”，本法的适用范围又包括民主党派，党管干部中的“党”就应当写明。但这样一些又与通用的政策语言不一致。其二，公务员都是干部，在法律里规定党管干部就意味着党要管所有的公务员，但公务员有很多层次与类型，有的属于政府人事部门管理，有的属于内部人事机构管理，还有的由民主党派自身管理，并不都是由共产党来管理。而且管理实际是公务员法的主要内容，在许多章节中都涉及到管理，这些具体事务是否都要共产党去管理？其三，如果要在法律中明确这一原则，则要后面的正文中有若干相应的规则具体规定党如何管干部，但现在法律中并不存这样的规则。这些意见最后没有被常委会所采纳。

三、 关于公务员的分类
（一）政务类公务员与事务类公务员
西方国家普遍地将公务员划分为政务类公务员与事务类公务员。现代公务员制度起源于“两官分途”。所谓“两官分途”，是指鉴于政务官与事务官在政府中的地位、职责不同，性质、职能相异，采用不同的法定制度来管理这两类公务员。政务官一般由选举或政治任命产生，实行任期制；事务官一般通过考试择优录用，按功绩晋升，任职不受竞选结果的影响，其录用、考核、奖惩、任免、培训、退休、监督、保障等均有一系列法律制度具体规范。正是通过这种方式实现了现代政府民主精神和效率原则的统一。现代公务员制度的建立保证了每一公民都有权选举、通过法律程序罢免政务官，并且拥有参加政务官或政务类公务员竞争的权利和通过业务类公务员考试被择优录用的机会，这是民主精神在公务员制度中的主要体现。通过积极的分类管理和严格贯彻功绩制，构建了一整套科学、合理的人事管理体制，为提高了公务员在政府工作中的效率提供了切实的保证。
在我国公务员法制定过程中，有一些专家提出我国应当引入政务类公务员与事务类公务员的分类。其理由是：
首先，“政事分类”在我国有着现实的基础。我国在《国家公务员暂行条例》中区分各级人民政府的组成人员与其他公务员，与西方国家的分类也大体相当。《公务员法》没有明确规定各级人民人民政府组成人员与其他公务员的区分，但从相关组织法来看，这种区别还是实际存在的，特别是在产生和任免方面有一定差异。但这种差异没有西方国家政务类公务员与事务类公务员那么大，例如所有公务员都不遵循政治中立的原则，在转任方面也不存在限制，遵循的义务与纪律大体相同等。
其次，实行政务类与业务类公务员分类制度有助于克服我国现行公务员制度的弊端。按照现行人事制度的实际做法，政府人事部门往往只有权力管理、任用最低几个层级的“非领导职务”，大部分的“非领导职务”以及所有的“领导职务”都由党的组织部门直接管理，党的权力过分集中。由于党包办事务过多，承担的管理责任大大超过所能承担的限度，影响了政党本身的功能。通过将党管干部原则体现为党确定人事管理的大政方针、党管高级干部、党管政务类公务员，党通过特定机构间接管理业务类公务员等方面，体现了“管少、管好、管活”的原则，有利于使党从繁复庞杂的人事行政事务中解放出来，实现党的领导方式的现代化。在法治化的基础上，使政务类公务员的管理日趋民主化，使业务类公务员的管理不断专业化，以适应我国经济改革和政治改革的发展要求。
第三，“两官分途”只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义。中国共产党十三大报告明确提出：“国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制，并接受社会的公开监督。党中央和地方各级党委，依照法定程序向人大推荐各级政务类公务员的候选人，监督管理政务类公务员中的共产党员。业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。凡进入业务类公务员队伍，应当通过法定考试，公开竞争；他们的岗位职责有明确规范，对他们的考核按法定的标准和程序进行，他们的升降奖惩应以工作实绩为主要依据；他们的训练、工资、福利和退休的权利由法律保障。”
由于我国的干部管理体制改革还处在探索过程当中，有关部门认为全面采纳政务类公务员与事务类公务员分类的条件尚不成熟，这一建议没有被采纳。
（二）领导职公务员与非领导职公务员
在我国公务员法中，在重要性程度上可以与西方国家政务类公务员与事务类公务员划分相比的，是领导职务与非领导职务的划分。这是从《国家公务员暂行条例》开始的。根据公务员是否承担领导职责，可以将公务员分为领导职务与非领导职务两大类型。领导职务承担领导职责，非领导职务不负有领导职责，承担岗位职责，但部分较高职务层次的非领导职务，可协助同级领导职务工作，或者经授权负责或协调某一方面的工作。
但从实践来看，条例中新增设的四种非领导职务效果并不是很好。（1）由于职数的限制，这些非领导职务大多由担任领导职务者转任特别是晋升来担任，成为解决其待遇问题的平台。这一方面导致专业技术人员、责任较大的公务员很难沿着非领导职务向上攀升。另一方面使得非领导职务“虚职化”现象严重，基本成为领导职公务员的退休站。（2）这些非领导职务在法律上不是领导，但事实上又往往担负着一定的领导责任，甚至出现上一级别的非领导职务对下一级别的非领导职务实行“领导”，实际上增加了一个管理层级，名实不符。因此，有人主张，取消非领导职务中的层级划分，统一称为干事，用级别来解决干部待遇问题。但这一主张在立法中没有被接受。在公务员起草过程中，有一种意见认为，现在非领导职务的设置很不科学，虚职多，不能有效地解决公务员职级待遇问题。而且助理调研员以上的非领导职务，实际上已变成不是领导的领导，使本来就“官多兵少”、超职数配备领导干部的矛盾更加突出。主张非领导职务则只有“干事”一个层次，合并组成单一的职务序列，另外通过级别来拉开不担任领导职务公务员在工资等待遇上的差距。这一主张没有被接受。
四、 关于男女公务员同龄退休问题
1978年全国人大常委会批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》中规定，党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，男年满60周岁，女年满55周岁，可以退休。1993年《国家公务员暂行条例》规定，男年满六十周岁，女年满五十五周岁的，应当退休。
我国实行男女退休不同龄的政策，是从1950年代延续下来的，其本意是体现党和国家对广大妇女的关心和照顾。近年来，这一政策遇到了一些新情况，来一直有人在呼吁男女公务员同龄退休，全国妇联也进行了专题调查，提出男女公务员同龄退休的建议。其主要理由是：（1）男女公务员退休不同龄，影响对女干部的选拔使用，损害妇女担任公职的权利，不利于男女平等国策的实施，损害我国的国际形象。宪法中规定，中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭生活方面享有和男子同等的权利。中央也提出把男女平等作为社会发展的基本国策。如不能同龄退休，导致女公务员待遇不平等，女性被缩短了5年的参政时间，影响了女公务员的政治参与和事业发展，减少了女公务员进入领导岗位的机遇和可能性，影响了对女性公务员的培养。现在还有的地方把女后备干部限制为县级40岁，地市级45岁，这就将许多优秀女干部排除在选拔的范围之外。（2）女性公务员较早退休，造成部分女性公务员退休待遇较低，公务员退休后的待遇与工龄密切相关，女性比男性退休早，导致其工龄相对较短，工资相对较低，退休费比男性少。根据国家有关规定，工作年限在35年以上，退休金按其工资的95％发放，工龄不足35年者按90％发放，如按一般大学毕业年龄从22岁参加工作算起，到55岁退休，工作年限必然不足35年。而同龄男性公务员退休年龄延迟5年必然享受95％的退休金。另外，按照每2年工作称职的公务员晋一档，5年晋一级的规定，女公务员提前5年，又少两档半和一个级别。以上两点，无疑在客观上造成了男女经济待遇的不平等。（3）女性就业群体中，具有较高知识层次的女性公务员较早退休，也造成人力资源的浪费。我国实施人才强国战略，公务员是人才中的一个重要力量。而且公务员是国家投入成本最高，培养开发时间比较长的人员，有的女公务员在工作中积累了比较好的经验，而且现在只有一个子女，子女长大成人后妇女有更长的时间集中精力投入工作。55岁以后的女性公务员工作熟练、社会经验阅历丰富。特有的谦和谨慎、细腻及不善张扬的特点在处理、协调、解决复杂疑难问题时，更具有亲和力、协调力和辨别力。如果这时从岗位上退下来，实际上是一种女性人才的浪费。（4）通过延迟女性退休年龄，实行男女公务员同龄退休，可以从整体上延长社会就业年龄，降低社会养老负担系数，减轻养老保险基金的支付压力，缓解人口老龄化带来的社会问题。
公务员法草案的起草部门对于要不要规定男女公务员同龄退休问题十分重视，在立法调研过程中听取了全国妇联、国家发展和改革委员会、财政部、劳动和社会保障部的意见，并请国家统计局做了专题统计分析。经过深入研究和反复论证，最后形成的意见，实行男女公务员同龄退休政策，从长远来看有有利的一面，但目前条件还不成熟。延迟女性公务员退休年龄，势必减少大学生和军转干部的就业渠道，还会引起国有企业特别是事业单位人员的攀比。按照国家统计局的测算分析：如果在机关和事业单位这个范围内延迟女性退休年龄，对城镇失业率的影响是平均每年0.09个百分点，在五年内累计多占用就业岗位100万；如果在机关、事业和国有企业这个范围内延迟女性退休年龄，对城镇失业率的影响是平均每年0.35个百分点，五年内累计多占用就业岗位500万，因此，在当前整个社会就业压力较大的情况下，延迟女性公务员退休年龄，实行男女同龄推许，对就业形势会有显著影响，并可能会对下岗事业人员产生某些心理影响，引发新的社会矛盾。鉴于此，并考虑现行退休年龄政策的复杂性，参照劳动法的处理办法，在公务员法中不具体规定公务员的退休年龄。采取这一方案，目前公务员的具体退休年龄，仍执行现有政策规定，同时也为将来条件成熟时实施男女同龄的政策以及规范退休年龄规定留下了共建。至于因不同龄退休给女同志退休待遇造成的不平衡，可以专门研究解决办法。
在国务院将公务员草案提交全国人大常委会审议后，一些常委委员和部门、地方和专家针对公务员退休年龄也提出了意见。有的认为，退休年龄是退休制度乃至公务员制度的一项重要内容，本法不应回避，草案对录用公务员的最低年龄要求做了规定，也应当明确退休年龄。关于如何规定退休年龄，有不同意见：一是建议实行男女同龄退休，规定不论男女，都是六十岁退休。除了前面的理由外，有代表或委员提出，减轻就业压力的任务不应只由女公务员这样一个特殊的群体来承担。如果退休确实有利于减轻就业压力，应该将退休年龄统一定在58岁。还有人提出，解放初期谈男女同工同酬，现在上升到公务员同进同出，是历史必然。不应按照性别区分退休年龄，公务员法不是工会法，毕竟脑力劳动不是体力劳动，年龄与能力没有很大的区别。国家应该成为坚决执行男女平等基本国策的表率，与企业应有所不同，企业选择是市场行为。二是主张男性可以60岁，女性可以56、57、58、59。认为男女同龄退休，既然是退休制度改革的方向，就应该在公务员法里有所体现。从缩小男女退休年龄差，逐步达到同龄退休。比如说女公务员退休年龄规定到56、57、58、59周岁都可以，这样既体现了缓解目前社会就业压力的实际，更能体现我们国家要逐步实现男女公务员同龄退休的方向。三是建议维持现行规定，男六十岁退休，女五十五岁退休。但有的委员在同意维持现有规定的同时，建议解决两个问题：一是将原来中央有关部门所规定的一些政策应当延续下来，并加以切实落实。现在实际上一到50岁基本上就不被提拔了，这是因为提拔女干部的时候会考虑到她还有几年就退休了。但男同志到50岁还可以继续晋升。如果处级提不上来，局级的女干部就很少，到部级、国家一级就更少了。中组部和人事部曾出台了两个办法，一是副处以上女干部可以干到60岁，二是有高级职称的、属于专业技术人才的女同志也可以干到60岁。这两个办法有些地方执行了，有的地方没有执行。建议把这项政策延续下来，以解决妇女干部较少，高层女领导青黄不接的问题。其二规定如果女同志55岁退休，工龄不足35年的也按35年考虑。只有做到以上两点，才能从政治上不影响女同志参政，从经济上也不影响其收入，和男同志实现真正平等。这样也有利于家庭稳定、社会稳定。
全国人大法律委员会经同人事部反复研究认为，男女同龄退休是退休制度改革的方向，要积极创造条件，逐步实现。但是，目前社会就业压力很大，对公务员的退休年龄作调整的客观条件不具备。因此，法律委员会建议对上述规定以不作修改较为稳妥，最后表决通过的公务员法维持了草案的规定。
五、关于公务员如何对待上级错误的决定命令的规定
为了保障管理的统一与高效，公务员有服从上级决定与命令的义务；而根据法治原则的要求，公务员有遵守国家法律、法规规定的义务。当上级的决定、命令合法正确时，这两个义务是一致的，但当上级的决定与命令违法错误时，就涉及到如何平衡的问题。公务员法（草案）原规定，公务员“不得对抗上级决定和命令”。一些常委委员、地方、专家提出，公务员服从上级的命令是公务员应当遵守的纪律，但草案这一规定过于绝对，为防止执行上级违法或者错误的决定或者命令而对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失，公务员有权提出纠正意见；对于执行明显违法或者错误的决定或者命令，公务员本人应承担相应的责任，以增强公务员的责任。法律委员会经研究，赞成这一意见，建议增加一条，规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令。执行的后果由上级负责，该公务员不承担责任，但是公务员执行明显违法的决定或者命令的，不得免责。”（草案二次审议稿第五十四条）（《全国人大法律委员会关于<公务员法（草案）>审议结果的报告》（2005年4月21日））
在对草案二次审议稿进行审议的过程中，有些常委委员提出，这一条的规定很重要，既要考虑公务员应当执行上级决定或者命令，保证政令畅通，又要考虑公务员要对法律负责，对人民负责。因此，法律应当明确，公务员执行上级决定或者命令，在什么情况下应当承担，承担什么样的责任，在什么情况下应予免责。法律委员会经反复认真研究认为，为了保证政令畅通，上级决定或者命令即使有错误，公务员应当提出意见，但要执行，执行后果由上级负责。但是需要有个例外，如果上级决定或者命令明显违法，如刑讯逼供、做假帐、走私等，公务员当然有权拒绝执行，否则，除上级应当承担责任外，该公务员也要承担相应责任。这样就形成了本条的规定。（全国人大法律委员会主任委员杨景宇：《全国人大法律委员会关于公务员法（草案二次审议稿）修改意见的报告》（2005年4月26日））为此，《公务员法》第五十四条最后规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”
六、关于实行统一的公务员工资制度
公务员要不要实行统一的工资制度，如何实行？对这一问题，主要有三种意见，一种意见认为，各地方的经济发展水平、物价水平差距很大，应当允许各地方根据实际情况确定地区附加补贴，以体现不同地区收入差异的客观情况。第二种意见认为，国家应逐步缩小不同地区公务员工资水平的差距，提高艰苦边远地区公务员的待遇，实行统一的工资制度。第三种意见提出，目前公务员的工资制度不统一，同一地区的不同机关、不同部门的工资差距比较大，建议公务员的工资实行属地原则。经反复研究，《公务员法》确立了公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，同时，公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴以及住房、医疗等补贴、补助。其目的就是既要维护工资制度的统一性，又要考虑不同地区物价消费水平的差异，不同地区自然地理环境下劳动付出上的差异，不同工作岗位劳动付出的差异，更好地体现按劳分配原则，发挥工资的调节导向作用。
七、关于是否建立荣休金制度
在公务员法起草阶段，有关部门曾经有建立荣休金制度的设想，并在初稿中做了原则规定。设置荣休金制度的基本设想是，为了鼓励长期为机关服务和褒奖勤政、廉政工作的公务员，在其依法退休时，根据工作年限发给一次性荣休金。因贪污受贿等违法违纪行为而受过降级以上纪律处分的公务员，不得发给一次性荣休金。一次性荣休金不同于养老保险金等退休待遇。前者是对公务员在职工作的奖励，后者是退休公务员的基本生活保障。建立荣休金制度的理由是：其一这有助于改革和完善公务员的激励制度，健全预防腐败制度体系。在公务员正常退休时，根据为国家和机关工作时间的长短，发给不同等次的一次性退休奖金，可以强化公务员预期收益意识，减少后顾之忧，适当提高公务员退休后的福利水平，有利于为机关留住和吸引高素质人才。在加强公务员廉政思想教育和纪律教育的同时，通过适当的物质鼓励，调动公务员廉洁从政的内在约束力，有利于在一定程度上防止“59岁现象”。从国外的情况来看，英国地方政府的一次性退休金制度、新加坡的廉政公积金制度以及香港的“操守基金”制度，都是在养老保险以外，有条件地给予公务员一次性退休奖金的制度，这一制度对于稳定公务员队伍，促进廉政建设起到了积极作用，制度运行效果也比较好。其二，建立荣休金制度具有可行性。一方面，实行荣休金制度，在我国现行退休制度中有一定地工作基础，可以与退休管理中有关做法相衔接。《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定，获得全国劳动英雄、劳动模范称号的在退休时仍然保持其荣誉的干部，有特殊贡献的干部，其退休费可以酌情高于规定标准的5％至15％。设置荣休金制度，实际上就是将奖励退休费的做法加以规范和扩大，发挥其激励勤政廉政的功能。另一方面，实行荣休金制度，虽会增加一些财政开支，但这不仅是必要的，也在可以承受的范围内，发放荣休金不同于普遍增长工资水平，是在公务员退休时发放的，每年退休的公务员仅占公务员队伍总数较小的比例，且荣休金水平可以低起步，根据国家财政能力逐步提高发放水平。这样不会显著增加国家财政开支。在征求意见过程中，财政部、国家发展和改革委员会都对此持基本赞成态度。在公务员法草案设立荣休金制度的消息透露后，激起了社会舆论的较大反响，很多人反对设立荣休金制度，其理由一是担心给政府带来过重财政负担，二是认为难以保证设立荣休金制度就能遏制腐败。因此，在国务院提交给全国人大常委会审议的草案中没有明确提及荣休金制度，在最终审议通过的公务员法中也没有加入这方面的内容。设立荣休金制度的利弊如何，国家将来是否设立荣休金，这一问题还有待进一步研究。
八、 关于公务员录用考试与司法考试的关系。
公务员范围扩大后，法官、检察官也属于公务员，由此产生了对于通过国家统一司法考试的人员，是否需要通过公务员录用考试后才能进入法官、检察官队伍的问题。对此有两种不同意见，一种意见坚持“两考”，认为两种考试的性质不同，不能相互替代；另一种意见认为，司法考试的要求更高、难度更大，可以替代公务员录用考试。经反复研究，寻求两种意见的最大公约数，在两种意见之间寻找到一个结合点，即确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法资格考试取得资格的人员中公开选拔。这一制度既维护了公务员录用考试的统一性，同时又使法官、检察官的选拔增加了新的渠道和机制，减轻了考生负担。