从技术层面看，城市规划的核心是土地资源的有效利用、城市空间布局的优化和人居环境的改善。从法律层面看，城市规划的核心则是公权与私权的关系问题。城市规划绝不是超越所有财产关系、利益关系的空想，只有充分认识城市规划中的法律关系，才能更正确地认识城市规划的内涵，从而有效地实施城市规划。

　　一、城市规划实际上是基于公共利益对以土地为依托的财产权利益关系的调整

　　根据现行法律规定，我国的城市土地属国家所有，但地上建筑物、构筑物的所有权分属于公民及各类组织。城市规划所管辖的范围并不只局限于城市土地，城市的发展空间必然地向农村地区延伸，而农村土地属集体所有。

　　个别的、独立的财产权，当其权利不产生外部效应、与公共利益不相冲突时，财产权人行使权利应当是完整的、充分的，但财产权的行使在相当多的场合会产生外部效应，或者与公共利益相冲突，其权利不能不受到一定的制约。故而，财产权的保护不是绝对的、无条件的。法律意义上的城市规划，是因公共利益的需要将私有财产权置于公共权力管辖之下的一种方式，表现为公权对私权的干预和制约。

　　城市规划对财产权利的制约，主要体现在三个方面。一是满足公共利益的直接需要，如城市道路等基础设施建设，公用服务设施建设，文化、体育、教育、医疗及其他公共福利设施建设等，需要利用城市土地，而实施国家对土地使用权的收回，并征收地上建筑物。二是满足公共利益的间接需要，如为了城市土地的更有效利用，对现有土地使用性质作出调整，不但直接影响了建筑物的价值量，而且对建筑物的财产权利实施了某种管制。三是满足特定要求，对建筑物的使用或维护作出直接的管制，如在特定地段限制改变建筑物外貌，限制在一定的范围内、一定的条件下使用建筑物等等。这些制约，其实质是对私权的制约。

　　技术层面的城市规划本身不是法律，规划师也不具有创设法律制度的权力，而是通过法定的程序，将城市规划表现为公众意志，将私有财产权置于公共权力的管辖之下，并将城市规划对土地的管制和对财产权的限制赋予政府法定的权力。城市规划的公权特征基于两个方面，一是关于建设活动的限制性规定作为社会共同遵守的准则，二是政府依法根据城市规划作出的决定具有法律效力。而财产权人应当依据私益服从公益的原则，遵循关于建设活动的限制性规定，并服从政府根据公共利益需要所作出的决定。

　　二、城市规划中公权使用的约束

　　公权约束是现代法学理论普遍认同的原则。城市规划中的公权行使同样是有条件的，应当受到约束：

　　其一，城市规划对私权的干预和对财产的管制应当确实是基于公共利益的需要。城市规划的实施应当尽可能少地构成对私权的干预。这就对城市规划的制定提出了两个问题：一是对土地使用性质的调整、对建设活动的管制，是否构成对私权的某种干预；二是这种干预是否从公共利益需要出发。遗憾的是，在城市规划的制定中，往往并非十分认真地考虑这两个问题，而是经常超越财产关系过于理想化地构想城市空间结构。如果这两个问题在城市规划的编制中被充分考虑，城市规划的认同度就会大得多，就可能减少不必要的大规模地拆除原有建筑，城市规划实施的阻力也会小得多，从而减少实施城市规划的成本。

　　其二，城市规划应当符合多数人的意志。既然城市规划代表的是公共利益，公众在城市规划中的参与是十分重要的。不可否认，城市规划是规划专家的创作，但过于技术化的城市规划如何体现公众的意志，如何减少规划专家利益观念的局限性，则是一个值得考虑的问题。

　　其三，城市规划的编制中应当建立规划编制者和决策者意志的有效约束机制。不可否认，城市规划所体现的公权给规划师、官员个人意志左右城市规划留下了空间，有时候就会出现“一任市长，一轮规划”，规划师、行政长官也会将编制城市规划作为个人标新立异、树立丰碑的舞台。因此，应当建立健全城市规划的编制、调整制约程序，对城市规划的重大变更，动议者应当详尽阐述理由，经民主决策方能付诸行动，并置于公众的监督之下，避免城市规划因领导人的变更而随意变更，减少个人权力不恰当地左右城市规划。

　　其四，在城市规划的实施中，公权的使用应当有度。城市规划的实施是否具有强制力，是一个有争论的问题。事实上，争论的焦点不在于作为远景目标的城市规划本身的强制力，而在于城市规划实施时序的强制力。城市政府出于加快地方经济社会发展的愿望，以公权推进城市规划的实现，有时候容易出现公权的无度扩张，“形象工程”、“政绩工程”似乎也从此找到了依据。法律上很难界定在实施城市规划过程中公权使用度的边界，但有一点是应当明确的，即城市规划的实施时序不应当具有普遍强制力。城市规划的实施时序应当基于城市经济社会发展的能力，以可能和必要为前提。同时，城市规划的制定和实施，必须将实施成本作为重要的考虑因素。特别是涉及已成立的私权时，应当充分听取权利人的申诉，保障权利人的合法权益不受侵犯，确因公共利益需要应当依法给予补偿。

　　三、私益的建设活动应当符合私权平等的原则

　　作为各项建设活动所依据的准则，城市规划所管辖的不仅仅是公益的建设活动，也包括私益的建设活动。城市规划的实现，既依靠公共部门的投资建设，也依靠私人部门的投资建设。在成长型的城市中，从建设量上比较，私人部门的投资往往要大大超过公共部门，即私益的建设活动占主要比重，私益的建设活动是城市规划实施的主要动力源。从实施城市规划的角度说，私益的建设活动也是实现城市较佳空间布局的组成部分，符合城市整体的、长远的利益，当私益的建设活动对其他公民和组织不构成利益冲突时，私益的建设活动只需要符合城市规划，并遵守相关的法律法规，即满足了私益与城市规划所体现的公益的统一性要求。但大量的私益建设活动是与其他财产权人的利益相关联的，形成了私益建设人与财产权人的交易关系，这就产生了实施城市规划中私权间的法律关系问题。

　　法律对权利人的私权保障是平等的，不应当因为某一私益建设活动而准予对其他权力人剥夺或使其蒙受损失。城市规划的实施不应当是对私权的简单排斥。公益的建设活动，政府可以依据法律，对财产权人的财产予以征收；私益的建设活动，政府不应当动用公共权力征收财产。依据私权平等的原则，在私益的建设活动中，私益建设人应当与利益相关人协商一致，取得其同意，并对其损失给予赔偿。

　　在实际生活中，很可能出现私益建设人难以与所有相关利益人协商一致的情况，个别财产权利人可能因为各种合理的或不合理利益期望，拒绝有偿让渡财产。在这种情况下，简单的绝对平等，事实上会造成多数人的利益受损。因此，比较好的制度是在受损赔偿的前提下，采取多数相关利益人同意的原则。在对财产权人正当、合理的利益请求给予赔偿的基础上，少数人的利益应当服从多数人的利益。

　　 (作者系建设部政策法规司司长)

文章来源：《法制日报》2004年2月5日第10版 发布时间：2007/12/24