2023年通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》）明确要健全备案审查案例指导制度。备案审查案例指导制度的建立是我国备案审查工作创新发展的重要成果之一，也是提高备案审查能力和质量的重要抓手。从实践来看，根植于备案审查工作实践的备案审查案例指导制度建立时间尚短，很多制度细节还有待进一步完善，许多问题还有待理论回应与学术探讨。因此，有必要结合我国备案审查实践，对备案审查案例指导制度的历史脉络进行梳理，细致分析备案审查案例指导制度的构造，以厘清备案审查案例指导制度在我国备案审查实践中的功能定位与完善空间。

一、备案审查案例指导制度建立的驱动因素

备案审查案例指导制度属于中国特色案例指导制度的一部分。通过发布指导案例（典型案例）指导有关部门工作，是我国法治建设实践中的重要方法。在备案审查案例指导制度建立之前，我国的案例指导制度陆续在司法[1]、行政执法[2]和纪检监察工作[3]等领域进行了探索和完善。随着我国备案审查工作的推进，备案审查案例指导制度也应运而生，率先在人大备案审查工作中建立起来。要准确分析和全面了解备案审查案例指导制度，首先要分析备案审查案例指导制度建立的驱动因素。笔者认为，可以从经验积累、现实需求和制度准备三个方面展开。

（一）经验积累：通过典型案例指导人大监督工作的早期实践

《备案审查决定》将备案审查案例指导制度规定在“加强工作联系指导”部分，是对人大监督工作经验的总结和提炼。准确把握上级人大和下级人大的关系，是全面分析备案审查案例指导制度的基础。在我国，上级人大和下级人大之间不存在法律上的领导关系，但是存在法律上的监督关系、业务上的指导关系和工作上的联系关系。[4]在监督工作中，上级人大通过多种途径遴选和发布典型案例，指导下级人大监督工作，是提升人大监督工作质量、确保人大监督效果的重要方法。类似的实践在备案审查案例指导制度建立之前就长期存在于人大监督工作中，这些早期的实践为备案审查案例指导制度的建立积累了经验。具体而言，早期的实践包括：

第一，上级人大通过发布典型案例，支持和督促地方人大的监督工作。例如，1986年的全国人大常委会工作报告就披露，全国人大常委会“支持和督促一些地方纠正违反宪法和法律的行为”，“常委会办公厅编印的《工作通讯》也注意刊登一些地方采取措施纠正不依法办事的错误做法”。[5]

第二，人大公开典型案例，借助社会监督和舆论力量，推动人大监督工作和相关宣传教育工作。全国人大常委会的委员长多次主张公开违宪违法的典型案件。例如，乔石委员长在1993年谈到健全人大监督机制时就提出：“对违宪违法的典型案件，可以组织调查，有的可以通过舆论工具公之于众。还要继续做好普法教育工作，进一步增强广大干部和群众依法办事的观念和能力，坚决同各种违法现象作斗争。”[6]李鹏委员长在1998年谈到人大监督工作与舆论监督问题时也指出：“我们对监督的报道要坚持正面宣传为主的方针，多宣传严格执法、依法办事的典型，同时也要继续发挥舆论监督的作用，对于那些严重违法的典型案例，要给予‘曝光’，使广大干部、群众从中受到教育。”[7]从实践来看，人大系统定期评选、结集出版优秀人大新闻宣传作品，其中包含了大量人大监督工作案例，产生了积极的社会效果。[8]

第三，汇编出版相关人大监督典型案例，供各级人大工作人员参考。除了在全国人大常委会工作报告和全国人大常委会机关刊物上公开典型案例外，人大系统还出版相关人大监督案例汇编，例如，法律出版社在1992年出版了张秉银主编的《人大法律监督案例选编》，人民日报出版社在2001年出版了董哲、肖元编的《地方人大监督案例选》。这些案例汇编的出版，是人大监督工作案例公开的有益探索，也为后续备案审查典型案例的汇编出版积累了宝贵经验。

（二）现实需求：应对地方立法权主体扩容给备案审查工作带来的新挑战

2014年党的十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”，[9]2015年修正后的《中华人民共和国立法法》实现了地方立法权主体的扩充，随之而来的不仅仅是备案审查工作量的激增，还包括立法和备案审查工作的复杂化。在这一大背景下，如何高效率、高质量地解决地方立法中存在的共性问题，同时统一备案审查的尺度，成为备案审查工作中的新挑战。

从全国人大常委会法工委历年的备审年报内容来看，应对地方立法和备案审查工作的新挑战成为备案审查案例指导制度建立的直接驱动力。2021年12月，全国人大常委会法工委在《关于2021年备案审查工作情况的报告》中首次提出：“适时发布体现地方立法共性问题、具有指导意义的典型事例，探索开展备案审查案例指导工作。”[10]2022年12月，全国人大常委会法工委在《关于2022年备案审查工作情况的报告》中再次提出：“为推动解决地方立法共性问题，统一审查标准和尺度，探索建立备案审查案例指导制度，选编有关事例实例作为备案审查工作案例印送地方人大参考。”[11]可见，备案审查案例指导制度的建立有着非常明确的针对性，就是为了“解决地方立法共性问题，统一审查标准和尺度”。

（三）制度准备：备案审查工作案例的系统性披露

备案审查制度的建立，除了经验积累和现实需求的驱动之外，还需要有必要的制度准备。案例指导制度需要建立在比较完善的案例披露制度基础上。在充分披露备案审查工作案例的基础上，才有可能形成比较成熟的指导案例遴选制度，从而遴选出具有高度代表性和典型意义的指导案例。

在2017年之前，我国人大备案审查工作整体上缺乏系统性案例披露制度，处于“鸭子凫水，暗中使劲”的状态，备案审查工作的公开性、透明度不高，备案审查工作的案例缺乏统一、系统的披露渠道。2017年之后，随着备案审查制度的发展，备案审查工作案例的披露数量日益增加，披露渠道日益丰富，披露规范化程度日益提高，为备案审查案例指导制度的建立提供了有利条件。[12]这主要体现为以下两点：

第一，公开审查标准。如上文所述，备案审查案例指导制度的建立是为了“统一审查标准和尺度”。那么，审查标准的公开就成为备案审查案例指导制度的关键前提之一。2019年，全国人大常委会委员长会议通过并印发了《法规、司法解释备案审查工作办法》，其第三章第三节“审查标准”包含了合宪性、政治性、合法性、适当性四条审查标准。《备案审查决定》第十一条进一步从合宪性、合法性、适当性三个方面规定了六项重点审查内容，备案审查工作案例指导制度要围绕这三条标准的适用和把握而展开。

第二，建立了多层次、多渠道的备案审查案例披露渠道。2017年以来，各级人大常委会通过定期公开备审年报、定期整理出版备案审查案例汇编、[13]建设备案审查案例网络专栏、[14]运营公众号[15]等多种渠道，披露了大量的备案审查工作案例。备案审查案例披露的常态化为备案审查案例指导制度的遴选创造了条件，积累了经验，也进一步提升了备案审查案例在备案审查工作实践和理论研究中的重要性。

综上所述，在经验积累、现实需求和制度准备的共同驱动下，备案审查案例指导制度应运而生。2023年《备案审查决定》将这一制度法定化，随后部分地方性法规中也对备案审查案例指导制度作出了规定。[16]2024年8月，国务院通过的《法规规章备案审查条例》第二十四条也规定：“国务院备案审查工作机构应当加强对省、自治区、直辖市人民政府法制机构规章备案审查工作的联系和指导，通过培训、案例指导等方式，推动省、自治区、直辖市人民政府提高规章备案审查工作能力和质量。”备案审查案例指导制度的适用领域和范围逐步扩展，未来可以全面覆盖所有备案审查工作领域。

二、备案审查案例指导制度的概念分析

作为我国案例指导制度的组成部分，备案审查案例指导制度与其他案例指导制度相比，有着特定的含义。我们可以从“备案审查案例指导制度”的概念入手，明确其含义。

第一，关于“备案审查”。备案审查案例指导制度中的“备案审查”，是指规范性文件的备案与审查相结合形成的法律制度，是有关国家机关依法将其制定的行政法规、监察法规、地方性法规、规章、司法解释以及其他规范性文件报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、存档，依法进行审查并对违宪违法等问题予以纠正的法律制度。目前，我国已经形成由党委、人大、政府、纪委监委、法院、军队等各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。[17]备案审查案例指导制度，即在上述机关的备案审查工作实践中运行。需要注意的是，法律不是备案审查的对象，备案审查案例指导制度中不包含全国人大常委会针对法律和有关法律问题决定的合宪性审查案例。[18]

第二，关于“备案审查案例”。备案审查是一种抽象审查，备案审查本质上是对规范文件制定权的监督，不以发生具体案件或诉讼为前提。[19]因此，备案审查不处理具体的法律纠纷，备案审查案例的核心内容是围绕下位法是否符合上位法问题作出的判断。与司法案例、执法案例不同，备案审查案例不仅具有法律性，也具有较强的政治性。备案审查案例的政治性，不仅体现在备案审查制度具有保证党中央令行禁止的政治功能，还体现在备案审查机关在提出审查意见时，要考虑宪法和法律的规定、原则与精神，还需要综合考量法律实施的实际效果、实际情况发展变化的趋势方向、规范性文件制定的背景情况以及审查结论可能产生的影响等，把握好备案审查的标准。备案审查案例中，不仅要从法律层面判断下位法与上位法是否抵触，还要从党中央大政方针、立法事实、立法背景、法律实施状况等多个方面予以考虑。因此，备案审查案例并不是围绕具体纠纷展开的司法式案例，而是备案审查机关依法审查纠正规范性文件相关规定的具体事例。[20]

第三，关于“备案审查指导案例”。备案审查指导案例是备案审查案例指导制度的核心。在全国人大常委会法工委2024年备审年报中，首次出现了“指导案例”的表述，即“选取地方人大审查纠正的若干典型案例作为指导案例印送地方人大，并在中国人大网公开”。[21]在众多备案审查工作案例中，“备案审查指导案例”是最具代表性的备案审查典型案例。“备案审查指导案例”的范围应当严格界定。首先，从实质标准上看，“备案审查指导案例”应当高度体现备案审查工作中的共性问题，反映备案审查标准适用的重点和难点。其次，从发布主体来看，备案审查指导案例应当由有关中央国家机关发布。以人大系统的备案审查工作为例，全国人大常委会法工委和地方各级人大常委会法制工作机构都可以搜集整理备案审查典型案例，开展备案审查案例交流，但只有全国人大常委会法工委才有权发布备案审查指导案例，指导地方各级人大常委会的备案审查工作。最后，从公开渠道和公开形式来看，备案审查指导案例有着特定要求。目前，全国人大常委会法工委遴选的备案审查指导案例通过内部工作文件印送地方人大，并通过“中国人大网”，在全国人大常委会法工委主页开设的“备案审查工作案例选编”栏目不定期公开。[22]自2023年以来，这一栏目共公开了5批备案审查指导案例。

三、备案审查指导案例的构造

健全的案例指导制度需要以完善的案例公开制度和规范的案例编写体例为基础。目前，全国人大常委会还没有就备案审查指导案例的遴选、撰写和发布程序公开作出统一规定，但从实践来看，全国人大常委会法工委发布备案审查指导案例已经实现常态化，备案审查指导案例在体例和结构上也逐步走向规范化。围绕已经发布的备案审查指导案例，我们可以对备案审查指导案例的构造进行分析。

（一）备案审查指导案例的内容构成

截至2025年7月，“中国人大网”上一共公开了5批备案审查指导案例，从实践来看，备案审查指导案例的内容构成可以从以下三个角度展开分析：

第一，从案例来源来看，备案审查指导案例既可以是全国人大常委会备案审查工作中的典型案例，也可以是地方人大常委会备案审查工作中的典型案例。其中，2023年发布的两批备案审查指导案例和2025年7月发布的备案审查指导案例是全国人大常委会法工委审查处理的案例。2024年发布的两批备案审查指导案例则是来源于地方人大常委会的备案审查实践，由全国人大常委会法工委选取发布并印送地方人大常委会。

第二，从备案审查指导案例涉及的主题和对象来看，每一批次发布的备案审查指导案例涉及的案例数量和主题数量并不相同，涵盖不同种类的审查对象。有的批次备案审查指导案例可以由某一件备案审查典型案例独立构成，例如2023年8月发布的“对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例”，就是由单一案例构成，全国人大常委会法工委根据有关部门提出的建议，对某省物业管理条例关于移交专业经营设施设备所有权等规定进行了审查。有的同一批次的备案审查指导案例是由多个相同主题的备案审查典型案例提炼而成，例如2023年1月发布的“关于地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例”，就是全国人大常委会法工委收到公民、组织提出的地方物业管理条例关于限制业主共同管理权有关规定与《中华人民共和国民法典》关于建筑物区分所有权有关规定不一致的审查建议43件后，针对地方物业管理条例中限制业主共同管理权有关规定进行审查研究的案例。还有的同一批次的备案审查指导案例是由多个涉及不同主题的备案审查典型案例构成。例如，2024年6月发布的指导案例（备案审查工作案例2024年第1号），就是由三个独立的备案审查典型案例构成，涉及地方人大常委会对有关城市供水管理、房地产限售和燃气安全管理等规定的审查，审查对象涵盖地方政府规章和地方政府部门规范性文件；2024年11月发布的备案审查指导案例（备案审查工作案例2024年第3号），也是由三个独立的备案审查典型案例构成，包括地方人大常委会对涉企平等保护、信用惩戒措施设置和规范性文件备案范围等规定的审查案例，审查对象涵盖自治州政府规范性文件、地方政府部门规范性文件和政府内部文件。从我国人大备案审查工作实践来看，备案审查指导案例围绕相关规范性文件是否符合上位法展开。由于审查方式和审查建议内容不同，一个备案审查指导案例中，既可以针对一件规范性文件中某一条规范开展审查研究，也可以针对一件规范性文件中多条规范开展审查研究，还可以围绕特定问题，针对多件规范性文件中不同条款开展审查研究。

第三，从审查方式来看，备案审查指导案例涵盖了依申请审查、主动审查、专项审查和联合审查等多种审查方式。《备案审查决定》中规定了依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查五种审查方式。备案审查指导案例中包含的具体案例审查方式，以依申请审查为主，同时注重涵盖主动审查（备案审查工作案例2024年第1号，案例1；备案审查工作案例2024年第3号，案例1）、专项审查（备案审查工作案例2024年第3号，案例2）以及联合审查（2023年8月发布的“对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例”），指导地方人大常委会运用多种方式开展备案审查工作。

（二）备案审查指导案例的体例结构

备案审查指导案例是备案审查案例指导制度运行的重要载体。在撰写上，应当具备规范的体例。2023年以来，全国人大常委会法工委发布的备案审查指导案例，在体例上逐步走向规范化，结构日益成熟。具体而言，备案审查指导案例的体例结构应当包含标题、编号、审查要旨和案例正文四部分内容。

第一，标题。备案审查指导案例的标题简明扼要地反映了备案审查指导案例的主题，位于备案审查指导案例编号和正文的正上方。从实践来看，标题有两种写法。第一种是全国人大常委会的备案审查案例标题。指导案例的标题结构是“关于（对）+规范性文件简称+审查对象及主题+审查研究案例（后缀）”，标题中不需要出现案例的来源信息。例如2023年1月发布的“关于地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例”，以及2023年8月发布的“对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例”。第二种备案审查指导案例来源于地方人大常委会审查研究处理的典型案例。这一类指导案例的标题结构是“关于地方人大常委会对+审查对象及主题+审查案例（后缀）”。例如，全国人大常委会2024年6月发布的指导案例标题是“关于地方人大常委会对有关城市供水管理、房地产限售和燃气安全管理等规定的审查案例”，全国人大常委会2024年11月发布的指导案例标题是“关于地方人大常委会对涉企平等保护、信用惩戒措施设置和规范性文件备案范围等规定的审查案例”。

第二，编号。指导案例的发布是一项持续性工作，对同一机关发布的备案审查指导案例进行编号，既方便区分相关指导案例，也方便有关部门查询、参考和援引。[23]从实践来看，全国人大常委会在2023年1月和8月发布的备案审查指导案例并没有编号。但从2024年开始，备案审查指导案例开始出现特定编号。备案审查指导案例的编号位于备案审查指导案例大标题下方正中，结构为“备案审查工作案例+年份+第X号”，数字使用阿拉伯数字。例如，全国人大常委会2024年6月发布的“关于地方人大常委会对有关城市供水管理、房地产限售和燃气安全管理等规定的审查案例”编号为“备案审查工作案例2024年第1号”，全国人大常委会2024年11月发布的“关于地方人大常委会对涉企平等保护、信用惩戒措施设置和规范性文件备案范围等规定的审查案例”编号为“备案审查工作案例2024年第3号”。但是，2025年7月发布的备案审查指导案例在官网上并无编号。

第三，审查要旨。这是全国人大常委会法工委2025年7月发布的备案审查指导案例中出现的新内容。在阐述案例基本情况和审查研究情况之前，用简练的语言陈述相关指导案例的核心结论，有利于阅读者高效、准确把握相关指导案例的精髓。“审查要旨”的出现，进一步推动了备案审查指导案例的规范化。

第四，正文。备案审查工作案例的正文没有统一和具体的格式，但从实践来看，应当包含备案审查工作案例的基本信息。完整的备案审查工作案例，在正文中大体应当包含案例基本情况、审查研究工作情况、审查意见和处理结果四部分内容。其中根据需要，审查研究工作情况、审查意见和处理结果可以合并为一个部分。

其一，案例基本情况。这一部分应当包含案例涉及的基本事实背景，具体包括：审查发生的大体时间、审查的主体、审查的具体方式、争议涉及的规范性文件具体条款。案例基本情况详略不同，可以根据实际需要确定。其中，争议涉及的规范性文件具体条款是核心内容，必不可少。为了突出审查的重点和针对性，审查机构可以对规范性文件中涉及的争议进行梳理总结。例如，全国人大常委会法工委2023年8月公布的“对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例”涉及某地方性法规的相关规定，“案例基本情况”部分较为简洁：

近期，全国人大常委会法制工作委员会根据有关部门提出的建议，对某省物业管理条例关于移交专业经营设施设备所有权等规定进行了审查。主要涉及以下三个方面的问题：（1）地方物业管理条例能否规定建设单位在竣工验收后将供水、供电、供气、供热等专业经营设施设备的所有权移交给专业经营单位。（2）地方物业管理条例对损坏房屋承重结构、主体结构的违法行为规定的处罚幅度能否低于上位法规定。（3）地方物业管理条例能否对业主未实际入住使用的物业服务费交纳比例作出规定。

其二，审查研究工作情况。这一部分包括审查程序启动后备案审查工作机构初步研究、函告制定机关、征求意见、实地调研等审查程序运行的实际情况。根据《法规、司法解释备案审查工作办法》第三章第二节“审查程序”规定的协商沟通程序，审查研究工作中，全国人大常委会法工委在审查法规、司法解释时发现法规、司法解释存在问题的，应当函告制定机关，要求制定机关在限定时间内作出说明并反馈意见，并且可以征求有关国家机关和部门的意见，通过座谈会、听证会、论证会、委托第三方研究等方式，听取国家机关、社会团体、企业事业组织、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见。在审查研究中有较大意见分歧的，经报秘书长同意，向委员长会议报告。审查研究工作中的沟通、协调、调查、争议解决机制，是做好备案审查工作的重要基础。备案审查指导案例中包含审查研究情况，有利于相关成熟经验和工作方法的推广，提高人大备案审查工作能力。

在备案审查指导案例中设置“审查研究工作情况”部分，是披露备案审查过程中有关国家机关和组织沟通协商细节的重要方式。全国人大常委会法工委2023年1月公布的“关于地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的审查研究案例”，就将“审查研究工作情况”放置在“案例基本情况”之后，披露了全国人大常委会法工委“就地方物业管理条例相关规定制定背景和主要考虑征求制定机关意见，就相关民事争议和司法审判实践情况征求最高人民法院意见，就相关规定是否与国务院《物业管理条例》相一致征求司法部意见，并就有关问题召开座谈会，听取司法部、住房和城乡建设部、民政部等相关部门意见”。同时，“审查研究工作情况”还分别列举了有关部门对地方物业管理条例限制业主共同管理权有关规定的相似意见，体现了法工委与有关部门就相关问题达成一致意见的过程。

需要注意的是，工作案例中的“审查研究工作情况”的内容可以根据实际情况进行简化，并入“审查意见”或者“审查意见与处理情况”部分。例如，全国人大常委会法工委在2023年8月发布的“对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例”中，就没有独立设置“审查研究工作情况”，只是在“审查意见”部分简要提及，全国人大常委会法工委依法要求制定机关说明情况，并征求了有关部门的意见。全国人大常委会法工委2024年6月发布的备案审查指导案例（备案审查工作案例2024年第1号）中包含的三个备案审查典型案例，在“审查意见和处理情况”部分简单交代了相关审查研究工作情况。而全国人大常委会法工委2024年11月发布的备案审查指导案例（备案审查工作案例2024年第3号）中，则没有出现“案例基本情况”“审查意见和处理情况”等类似标题。

其三，审查意见。审查意见是备案审查指导案例中必不可少的核心内容，是相关人大常委会法制工作机构在审查标准框架下对规范性文件进行审查后提出的意见，审查意见围绕审查标准的应用而具体展开。

在备案审查实践中，一般情况下由人大常委会法制工作机构向规范性文件制定机关提出审查意见，由制定机关自行纠正规范性文件中存在的问题，而无须人大常委会作出正式的决定。审查意见包括人大常委会法制工作机构的论证意见和结论。根据实际需要，备案审查工作案例中可以省略论证意见，直接列出结论。从实践来看，根据结论的不同，审查意见可以分为否定性意见、肯定性意见和提醒性意见。

（1）否定性意见，即在审查标准框架下对规范性文件的内容进行了否定性评价。否定性意见应当围绕重点审查内容展开，[24]明确指出规范性文件中存在的问题。目前，全国人大常委会法工委发布的备案审查指导案例中的审查意见均为否定性意见。在提出否定性意见后，还应向规范性文件制定机关提出相应的处理建议。例如，在“对地方物业管理条例有关移交专业经营设施设备所有权等规定的审查研究案例”中，全国人大常委会法工委法规备案审查室提出：“地方物业管理条例关于建设单位向专业经营单位移交专业经营设施设备所有权的规定、关于损坏房屋承重结构和主体结构的处罚规定，以及关于业主未实际入住使用的物业费交纳比例的规定与上位法不一致，应当予以纠正。地方人大及有关方面应对涉及上述问题的地方性法规、规章、规范性文件等加强梳理研究和备案审查，及时修改完善相关规定，并在以后相关立法和备案审查工作中注意把握。”

（2）肯定性意见，即在审查标准框架下对规范性文件的内容进行了肯定性评价。在备案审查实践中，大部分规范性文件是没有问题的，存在问题、需要纠正的规范性文件是少数，包含肯定性审查意见的备案审查工作案例一般不具有典型性，指导意义不大。但是，人大常委会法制工作机构对规范性文件中规定的探索性、创新性或者其他争议较大的规定作出肯定性评价，对于准确把握审查标准、支持地方开展地方立法探索具有积极意义。例如，2021年有公民针对地方性法规设置了高于道路交通安全法的行政处罚提出审查建议。全国人大常委会法工委研究认为相关规定“既符合法律的原则和精神，又一定程度补足了法律规定的滞后。为发挥地方立法实施性、补充性、试验性作用，应当允许地方在合理范围内先行探索，逐步形成行之有效的经验，既解决实践急需，又为下一步修改完善国家法律提供实践依据”。[25]

（3）提醒性意见，即没有对规范性文件的内容进行否定评价，但提出制定机关应当适时对规范性文件进行完善的意见。规范性文件备案审查工作具有高度的复杂性，审查意见并不是非此即彼的简单结论。有些规范性文件虽然没有获得否定性评价，但内容或者制定程序存在瑕疵，备案审查工作机构可以提醒制定机关注意相关瑕疵，并建议制定机关适时处理相关问题。例如，《规范性文件备案审查案例选编》第10号案例中，全国人大常委会法工委依申请对某省具有法规性质的规范性文件进行审查，认为其中设置的罚款未超出行政处罚法关于地方性法规设定行政处罚权限规定的范围，但未依法进行备案，程序上存在瑕疵。[26]又如《规范性文件备案审查案例选编》第11号案例中，全国人大常委会法工委依申请对某省地方性法规进行审查，提出“不能认为其与法律相抵触”，但相关规定“存在立法瑕疵，也容易使人误解”，建议相关部门做好宣传工作，并建议该省人大在下一步修改特定地方性法规时完善相关内容。[27]在未来，备案审查指导案例中也可以包含肯定性意见与提醒性意见，丰富备案审查指导案例的内容。

其四，处理结果。备案审查工作应当坚持“有错必纠”。备案审查指导案例应当彰显规范性文件备案审查纠错机制的有效运行。备案审查机关经过审查，发现规范性文件存在不合宪、不合法、不适当情形，可以采取与制定机关沟通，向制定机关提出书面审查意见，约谈制定机关负责人或函询督促、撤销或者要求制定机关修改或废止相关内容等多种纠错措施。[28]备案审查指导案例中应当交代有关机关对相关规范性文件处理的结果，这也是各级人大常委会落实“有错必纠”方针、通过备案审查工作回应社会公众关切的重要方式。全国人大常委会法工委在2024年和2025年发布的备案审查指导案例中，都交代了相关规范性文件纠正处理的具体情况。

四、备案审查指导案例的效力

在我国现有的各类案例指导制度中，指导案例都没有法定的强制拘束力，其应然效力基本上定位于在处理同类案件时“应当参照”[29]或者“严格参照”。[30]备案审查案例指导制度建立后，备案审查指导案例也没有法定拘束力，而是供各级人大常委会和其他有关部门“交流”和“参考”。[31]关于备案审查指导案例的效力，可以从备案审查指导案例的法律性质和应用机制两个方面展开分析。

（一）备案审查指导案例的法律性质

第一，从内容上看，备案审查指导案例的核心内容是审查标准的适用经验。审查标准是规范性文件备案审查制度运行中最为关键和核心的内容，[32]统一审查标准和尺度，是备案审查案例指导制度的直接目的。从实践来看，备案审查机关一般通过与规范性文件制定机关沟通协商、督促制定机关自行修改或废止相关规范性文件的方式处理存在问题的规范性文件。备案审查机关提出的审查意见，一般情况下是备案审查工作机构的意见和建议，而不是权力机关通过的具有法律效力的决定或者决议。[33]但需要注意的是，备案审查制度的功能是切实保证党中央决策部署贯彻落实，保障宪法和法律实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一。备案审查制度相关功能的实现，以党的领导为政治后盾，各级党委应当支持同级人大常委会备案审查意见的落实，增强备案审查的制度刚性。宪法和法律也赋予了各级人大常委会依法撤销相关规范性文件的权力，为审查意见的落实提供了宪制安排。[34]

第二，从形式上看，全国人大常委会法工委发布的备案审查指导案例，并不是规范性文件。全国人大常委会法工委在“中国人大网”上发布的指导案例，不是以公文形式发布的，也不属于规范性文件的范围。

第三，从对象上看，全国人大常委会法工委发布的备案审查指导案例主要面向地方各级人大常委会。发布备案审查指导案例是全国人大常委会联系和指导地方各级人大常委会备案审查工作的重要方式，地方各级人大常委会在备案审查工作中，应当积极接受上级人大常委会的工作指导，主动学习、参考相关指导案例。其他承担备案审查工作的党政机关，如党委、政府、纪委监委、法院、检察院、军队等，应当根据工作需要关注和参考全国人大常委会法工委发布的备案审查指导案例。

（二）备案审查指导案例的应用机制

备案审查案例指导制度的有效运行，需要确保备案审查指导案例在实践中发挥相应效力，保证指导案例发挥“参考”的效果，促进备案审查案例交流。具体而言，备案审查指导案例的应用机制体现在以下六个方面：

第一，地方各级人大常委会应当积极主动学习和熟悉备案审查指导案例，并配合上级人大常委会开展备案审查指导案例的收集、报送、遴选工作。各级人大常委会在相关工作培训、工作交流中，应当充分运用备案审查指导案例，提高培训和交流质量。

第二，各级人大常委会应当在备案审查工作中重视参考备案审查指导案例。首先，地方各级人大常委会在整理、发布备案审查典型案例时，不得发布与全国人大常委会备案审查指导案例结论矛盾的备案审查工作案例。其次，各级人大常委会在备案审查工作中，应当主动参考备案审查指导案例中相同或相似的案例，统一审查标准。最后，各级人大常委会在备案审查工作中参考备案审查指导案例时，应当以适当的方式引用备案审查指导案例，彰显备案审查指导案例的影响力。

第三，党委、政府、纪委监委、法院、检察院、军队等机关的备案审查工作机构，在各自的规范性文件备案审查工作中，也要重视备案审查指导案例。在移送审查和联合审查等工作中，需要人大常委会法工委与其他机关备案审查工作机构相互沟通和配合，备案审查指导案例也可能包含其他机关备案审查工作机构开展审查和研究的经验。其他机关备案审查工作机构在涉及相同或类似问题时，需要参考全国人大常委会法工委发布的备案审查指导案例，了解全国人大常委会和有关地方人大常委会对审查标准的运用情况，在备案审查衔接联动机制中，充分发挥备案审查指导案例的作用。

第四，各级人大及其常委会在立法工作中，应当重视备案审查指导案例。备案审查工作应当与立法工作紧密结合，在法律、法规草案审议过程中，有关主体可以根据备案审查指导案例中涉及的类似问题，对法律草案和法规草案提出修改建议，人大常委会应当重视相关建议。同时，规范性文件制定机关应当以备案审查指导案例为线索，适时开展规范性文件清理工作。

第五，在执法实践中，各级行政执法机关应当重视备案审查指导案例中的审查意见，将与指导案例中存在类似问题的规范性文件排除在执法依据之外，并重视行政相对人根据相关备案审查指导案例提出的陈述和申辩意见。

第六，在司法实践中，诉讼参与人可以根据备案审查指导案例中的审查研究意见，反对将存在相同或者类似问题但仍然有效的法规、司法解释作为裁判依据。人民法院在裁判过程中应当重视相关意见，并慎重选择裁判依据。在司法实践中，个别当事人已经重视通过引用相关备案审查典型案例来主张权利。在“沈阳某物业有限公司与沈阳市苏家屯区某花园住宅小区业主委员会物业服务合同纠纷上诉一案”[35]中，当事人就引用了《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》中提到的“地方性法规以未按时缴纳物业费为理由限制业主参选业主委员会的资格，与民法典的有关规定相抵触”的审查意见，质疑《辽宁省物业管理条例》中类似规定的合法性。法院最终并未适用该条例，并指出：“业主委员会委员是否缴纳物业费与其作为选举和更换业主委员会的成员资格无关。”

五、代结语：备案审查案例指导制度的完善空间

当前，备案审查案例指导制度在我国落地不久，实践中还存在诸多有待完善的地方，总体而言，还可以在以下三个方向上着力完善：

第一，适时推动人大之外其他备案审查机关的备案审查案例指导制度的建设。目前，除了全国人大常委会法工委公开发布备案审查指导案例外，党委、政府、纪委监委、法院和检察院、军队等系统还未公开发布备案审查指导案例。有关部门应当继续推进备案审查案例指导制度建设，将备案审查案例指导制度推广到各领域的规范性文件备案审查工作实践中。同时，党委、政府、纪委监委、司法机关和军队应当根据备案审查工作的需要，适时发布相关领域备案审查指导案例，注意不同领域备案审查指导案例的衔接问题。在联合审查工作实践中，有关部门可以探索联合发布备案审查指导案例。

第二，持续推进备案审查指导案例规范化。全国人大常委会备案审查指导案例在发布渠道、撰写格式和引用技术等细节上还可以进一步完善。首先，可以进一步拓宽案例发布渠道。除了目前“人大内部印发+人大官网公开”的渠道外，也可以考虑在全国人大常委会机关刊物《中国人大》上刊载，方便实务部门和理论界有关人员引用。未来条件成熟时，可以尝试通过公文的形式公开发布相关备案审查指导案例。其次，可以进一步完善备案审查指导案例的撰写格式，制定统一的备案审查指导案例格式范本，指导各级人大常委会备案审查典型案例的遴选和编写工作。最后，可以在进一步积累经验的基础上，参考“两高”指导性案例制度实践的成熟经验，由全国人大常委会法工委适时制定并公开关于备案审查案例指导工作的规定，重点就备案审查指导案例的编写规范、引用格式、类似案件不同结果的理由说明等问题作出规定，强化备案审查指导案例对备案审查实践的指导功能。

第三，进一步完善备案审查工作案例的公开机制，拓展备案审查案例公开的深度和广度。在备案审查工作案例公开的过程中，应当进一步强化审查研究情况的细节公开程度，充分展示备案审查工作中对审查标准的具体掌握情况，重视审查结论论证过程和论证理由的公开。要探索建立更加系统的备案审查工作案例公开制度，在条件成熟时可以建立统一、公开的备案审查工作案例数据库，进一步发挥备案审查典型案例对立法和备案审查工作的积极影响。

【注释】

[1]参见陈树森：《我国案例指导制度研究》，上海人民出版社2017年版，第71-74页。

[2]参见赵静波、姜城：《行政指导性案例类型化研究》，知识产权出版社2023年版，第1-5页、第87-102页。另外值得注意的是，2023年修订的《行政复议法》对行政复议案例指导制度也作出了规定，其第四条第四款规定：“国务院行政复议机构可以发布行政复议指导性案例。”

[3]参见冀晓鹏：《执纪执法指导性案例制度的特点、作用及完善路径》，载《廉政文化研究》2023年第1期，第83-88页。

[4]参见阚珂：《全国人大与地方人大是什么关系》，载《法制日报》2015年7月27日，第3版。

[5]陈丕显：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》1986年第4号，第53-65页。

[6]乔石：《乔石谈民主与法制》（下），人民出版社、中国长安出版社2012年版，第340页。

[7]李鹏：《李鹏文集》（下卷），人民出版社2024年版，第402页。

[8]参见中国人大制度新闻协会、全国人大常委会办公厅新闻局编：《人大制度好新闻评选》（第二集），中国民主法制出版社2001年版，第3-21页。

[9] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第9页。

[10] 沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第1号，第249页。

[11]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2022年备案审查工作情况的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2023年第1号，第157页。

[12]有记者将这一变化称为“由‘鸭子凫水’变乘风破浪”，参见朱宁宁：《备案审查进行时——〈法治日报〉新时代备案审查报道集萃》，中国民主法制出版社2022年版，第27页。

[13]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编：《规范性文件备案审查案例选编》，中国民主法制出版社2020年版；张勇主编：《规范性文件备案审查案例选编》（二），中国民主法制出版社2024年版。

[14]例如，广东省人大常委会在其官网“广东人大网”上设立了备案审查典型案例专栏，发布广东省人大常委会、广东各市级人大常委会和县级人大常委会备案审查工作中的典型案例。

[15]例如，2021年，全国人大常委会法工委创建“备审动态”微信公众号，发布备案审查工作动态、典型事例和理论研究成果，积极讲好备案审查故事。参见前引[10]，沈春耀文，第248页。

[16]截至2025年5月，重庆市、广东省、北京市、甘肃省的人大常委会通过的规范性文件备案审查工作条例中均包含了“备案审查案例指导制度”的内容。

[17]张勇主编：《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》，中国民主法制出版社2024年版，第99页。

[18]值得一提的是，2020年全国人大常委会法工委法规备案审查室编著的《规范性文件备案审查案例选编》中包含了两个法律案例，涉及《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》关于收容教育的规定与《中华人民共和国人民武装警察法》关于人民武装警察部队领导体制的规定的合宪性审查问题。这两个案例虽然被收入《规范性文件备案审查案例选编》，但其实不是备案审查案例。参见前引[13]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编书，第1-4页。

[19]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第4页。

[20]在备案审查实践中，“事例”与“案例”的表述经常并存，比如《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》中提出：“适时发布体现地方立法共性问题、具有指导意义的典型事例，探索开展备案审查案例指导工作。”参见前引[10]，沈春耀文，第249页。

[21]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2025年第1号，第153页。

[22]http://www.npc.gov.cn/npc/c2597/c5854/bascgz/bascgzalxb/.下文中引用的备案审查指导案例内容均来自这一网址。需要注意的是， 实践中，备案审查指导案例未必全部即时在网上公开。备案审查工作案例2024年第2号的内容，暂时还没有在网上公开。

[23]例如，《〈最高人民法院关于案例指导工作的规定〉实施细则》第十一条第一款规定：“在办理案件过程中，案件承办人员应当查询相关指导性案例。在裁判文书中引述相关指导性案例的，应在裁判理由部分引述指导性案例的编号和裁判要点。”

[24]《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》在审查标准的基础上明确规定了六项重点审查内容。其第十一条规定：“在审查工作中，应当重点审查以下内容：（一）是否符合宪法规定、宪法原则和宪法精神；（二）是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向；（三）是否超越权限，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；（四）是否违反上位法规定；（五）是否违反法定程序；（六）采取的措施与其目的是否符合比例原则。”

[25]前引[10]，沈春耀文，第247页。

[26]前引[13]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编书，第20页。

[27]前引[13]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编书，第22页。

[28]前引[19]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书，第144页。

[29]《最高人民法院关于案例指导工作的规定》（法发〔2010〕51号）第七条规定：“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。”《中央纪委国家监委发布第一批执纪执法指导性案例》在“编者按”中也提到：“今后，各级纪检监察机关在办理同类案件、处理同类问题时，应当参照指导性案例。”参见《中央纪委国家监委发布第一批执纪执法指导性案例》，载《中国纪检监察报》2021年8月4日，第7版。

[30]《最高人民法院关于发布第一批指导性案例的通知》（法〔2011〕354号）。

[31]2022年全国人大常委会备审年报中的措辞是“收集整理……典型案例……印发地方人大交流，并送中央办公厅、司法部等单位备案审查工作机构参考”。参见前引[11]，沈春耀文，第157页。

[32]前引[19]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书，第107页。

[33]根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》的规定，制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以依法提出确认有关规范性文件违法并要求制定机关限期修改或者废止、要求制定机关自行修改或者废止、依法予以撤销、依法作出法律解释的议案或建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议作出相关决定。

[34]例如，某省人大常委会法工委在依申请审查省高法发布的规范性文件时，省高法复函认为该文件不存在违法问题。省人大常委会法工委研究后认为，省高法复函理由不成立，并明确告知省高法，如果省高法不能自行修改或者撤销，省人大或者全国人大可能采取纠错程序。经过沟通，与省高法达成共识。参见前引[13]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编书，第124页。

[35]辽宁省沈阳市中级人民法院（2022）辽01民终10511号判决。2025年5月底，辽宁省人大常委会通过《关于修改〈辽宁省建设工程质量条例〉等五件地方性法规的决定》，删除了《辽宁省物业管理条例》中的争议条款。