2023年12月29日全国人大常委会通过了《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》），俗称“小备案审查法”，为今后一段时期内持续推进备案审查工作提供了法治依据、法治保障和制度支撑。[1]《备案审查决定》的亮点之一是完善了全国人大常委会在刚性处理阶段“依法作出纠正和撤销决定”的类型，由此形成了备案审查决定的四类型构造。[2]其中，第一种类型为“确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关限期修改或者废止”（以下简称“确认违宪违法要求限期修改废止”），很明显与时间效力相挂钩，首次提出了“限期修改废止”的将来失效主张。但其他三种决定类型——“要求制定机关自行修改完善有关法规、司法解释，或者要求制定机关进行清理（以下简称‘要求制定机关修改清理’），依法予以撤销，依法作出法律解释”，从文字表述上看，无法确定具体的适用条件，也很难与第一种类型作出明显区分，而且未与“何时失效”问题相关联，这为备案审查刚性决定的适用带来极大的不确定性。为此，本文依据《备案审查决定》的制定意图和法条表述，并结合备案审查实践，合理构建备案审查决定各种类型的适用条件与时间效力，试图形成疏密相当、宽严衔接的分层化序列，从而推动备案审查制度进一步提质增效。

一、备案审查决定应内在包含时间效力因素

备案审查决定的类型与备案审查的效力制度有着密切的关系。备案审查机关在确认规范性文件违法违宪或不适当后，需要选择最恰当的纠错决定，其中一个重要考量因素就是规范性文件的失效时间。规范性文件失效包括三种情况：立即失效、将来失效和自始无效。[3]立即失效是较为常见的一种情况，也就是自此失效，能够有效维护已有法秩序的稳定和公民的信赖利益，为绝大多数国家所采用。此时审查机关在利益衡量后将法治的天平偏向了法的安定性，牺牲了公民相对较小的权利或者考虑到保护公民权利的成本太高从而选择放弃。将来失效，主要考虑到规范性文件失效后引起的法律真空状态更加不利于调整对象的权利保护或社会关系的调整，所以容忍了瑕疵法律的存续。同时，延迟失效可以留给制定机关充足的时间制定新法或进行部分修改、废止。[4]如果审查机关明确提出了定期失效的时间，那么到了该截止日期，规范性文件即当失效，而无论制定机关是否已经修改或废止。[5]自始无效是对规范性文件最严厉的处理方式，表明备案审查结果有溯及力，即所有依据该规范性文件作出的司法裁判、行政行为等都将归于无效，已经形成的法秩序将恢复到规范性文件颁布前的状态。自始无效的判断，往往是基于重大的公民权利保护需要，从而选择放弃法的安定性、国家公权力机关的权威性以及原规范性文件所保护的法益。[6]自始无效的溯及力问题影响深远，需要审慎作出。与此相对应，我国的备案审查决定类型也应该包含这三种情况，以适应不同的时间效力要求。

以国外的合宪性审查为例，各国创设了不同的合宪性审查决定类型，以妥善解决时间效力问题。例如《意大利宪法》第136条规定，当宪法法院宣布法律或者具有法律效力的法令之某项规定违宪时，则该规定在判决公布之日起失去法律效力。再如奥地利宪法规定了立即失效和将来失效两种类型。《奥地利宪法》第140条第5款规定，如宪法法院判决撤销某项违宪法律，则联邦总理或有关州州长必须立即公布撤销判决，撤销自公布之日终结时生效。宪法法院在判定法律违宪时还可以指定一个不超过18个月的期限，该期限届满后，撤销才生效。又如德国联邦宪法法院的合宪性审查判决类型较为丰富，涵盖了不同情况下的三种时间效力。宪法法院作出的违宪无效宣告判决，包含着立即失效和自始无效两种情况，从实践来看，立即失效是普遍做法，但在刑事法律违宪时对刑事司法裁判具有溯及力，当事人可以启动再审。由于违宪无效宣告将直接导致规范性文件被废止，所以德国联邦宪法法院还发明了其他三种变种裁判，以适应不同的情况。这三种变种裁判分别为对违宪的规范做不一致宣告、吁请裁判以及合宪性解释。从数据上看，违宪无效宣告在实际操作中适用得较少，更多的案件是通过变种裁判来处理的。其中，不一致宣告允许违宪规范先存在，但立法机关需要采取行动废止或者修改法律，宪法法院往往在裁判主文中直接为立法者设置期限，具体期限从9个月到4年不等。这种“不一致宣告”裁判类型就属于将来失效，至于在将来失效的时间节点前，该规范性文件是否继续有效，则有赖于具体情况。而吁请裁判更加柔和，宪法法院会判定被审查的规范仍然合宪，但呼吁立法者采取行动，以形成完全符合宪法要求的状态，或者防止未来可能面临违宪。这种判决主要适用于因社会情况发生变化而导致的违宪疑虑，或者宣布违宪可能导致不良的政治后果，类似于不适当情况。这种判决对应的时间效力接近于将来失效，需要制定机关自行修改废止相关的法律。[7]而合宪性法律解释是通过法律解释的方式避免法律违宪，不存在时间效力问题。

需要强调的是，我国备案审查结果有备案审查刚性决定和备案审查柔性意见之分。备案审查刚性决定需要较为直观地体现时间效力，而备案审查柔性意见具有较为灵活的时间效力处理方式。备案审查机构与制定机关沟通协商或作出书面审查意见的内容，包括了规范性文件是否存在问题，以及存在问题后如何处理的方法、方式和步骤；对于时间问题，制定机关也要书面提出处理计划和时限，提出后审查中止。[8]也就是说，柔性处理过程中，如果需要规范性文件立即失效或预期失效的，就会在沟通协商或者书面审查意见中予以明确说明，而制定机关也需要采取相应的处理措施。如果需要规范性文件立即失效，而制定机关不同意或同意后没有立即废止修改，此时一般会继续采取约谈催告的方式督促制定机关，不会直接动用刚性的撤销方式。为了达成规范性文件立即失效的效果，实践中审查机关创设了“规范暂时停止适用”的替代性方法，[9]规范性文件本身虽然没有立即失效，但无法适用，避免了规范性文件继续适用所可能导致的公民权益受损或公共利益受到侵害。至于自始无效，由于溯及力问题需要通过法定程序来处理，时间上没有立即失效那么急迫，因此可以在制定机关修改废止规范性文件时一并对溯及力问题作出具体规定，也可以由有权机关通过发布专门的决定或通知等进行处理。[10]

二、我国目前备案审查决定类型的时间效力安排

我国的备案审查刚性决定，经过全国人大常委会制定的《备案审查决定》的扩充和《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）修改的完善，目前已经基本定型。《备案审查决定》颁布前只有两种决定类型，一种是对法规等规范性文件的撤销，另一种是针对司法解释，要求“两高”修改废止或由全国人大常委会作出法律解释。《备案审查决定》颁布后扩充了两种新的类型，分别为确认违宪违法要求限期修改废止和要求制定机关修改清理。2024年《监督法》修改，明确了司法解释违反上位法时可以采取撤销方式。之前对能否撤销“两高”的司法解释争议较大，基于立法权对司法权的尊重和礼让，人大对司法机关的监督应该相对温和，[11]保证其依法独立行使审判权和检察权，[12]因此对司法解释不能撤销，原《监督法》对此仅设计了“要求‘两高’修改废止或直接由全国人大常委会作出法律解释”的替代性方式。但《监督法》的修改结束了学界纷争，明确对司法解释可以撤销，目前备案审查决定的四种类型均可适用于司法解释。

这四种备案审查决定类型在时间效力上作何安排，需要立法予以明确。之前《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《监督法》中针对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等有关法规以及司法解释，虽规定了撤销和要求修改废止或作出法律解释两种不同的备案审查决定方式，但从文本表述上看，两者并没有显示出规范性文件在失效时间上的差别，仅仅是就审查对象不同而作的特别区分。《法规、司法解释备案审查工作办法》与上述规定一致，地方上有关备案审查的地方性法规，普遍采取撤销的备案审查决定。因此，在目前的备案审查相关规定中，并没有将备案审查决定与备案审查的时间效力问题相挂钩。究其原因，是之前对备案审查的时间效力问题思考不成熟，所以没有形成一套与之相匹配的备案审查决定类型。此次《备案审查决定》在原有基础上作出明显的类型化区分，为处理备案审查的时间效力问题提供了一定的制度空间，可以依托不同的决定类型形成规范性文件自始无效、立即失效以及将来失效的分层布局，为我国备案审查时间效力制度的完善奠定规范基础。[13]

（一）撤销

《备案审查决定》第十四条第一款第（三）项明确规定了“依法予以撤销”的备案审查决定类型。撤销是我国备案审查纠错决定中最严厉、最刚性的措施，因为它直接使法规、司法解释等失去法律效力，所以适用时需特别谨慎。《立法法》仅规定了普遍意义上（基本针对所有的立法）的撤销这一种纠错方式，而《备案审查决定》则增加了相比而言更柔性的“确认违宪违法要求限期修改废止”和“要求制定机关修改清理”类型，其目的就是在刚性处理阶段作严厉程度差异有序的分工，缓解直接撤销可能导致的弊端。撤销可用于所有的规范性文件。现行宪法和法律规定撤销适用于“同宪法、法律相抵触”的情况。[14]

对于时间效力，撤销从理论上看可能引起两种时间效果，一种是一般情况下的立即失效，另一种是特殊情况下的自始无效。全国人大常委会法工委曾多次提及，撤销可能引起溯及力问题。“如果规范性文件被有权机关通过法定程序予以撤销，则产生撤销决定的时间效力问题，即对规范性文件被撤销前已经依据被撤销的规定作出的决定或者判决的案件如何处理的问题。”“目前还难以对备案审查中撤销决定的溯及力问题作出统一的规定。对规范性文件被撤销后的溯及力问题，需要对各方当事人和其他关系人的利益以及社会利益进行综合考量，同时还要考虑对法秩序安定性的影响等因素，慎重作出处理。”[15]从总体来看，“规范性文件发生抵触，应当纠正。但是对已经依据规范性文件做出行政或司法行为的，要从保护法律秩序稳定性出发，妥善处理。对已经形成的稳定社会关系，一般不宜‘翻烧饼’”。[16]从全国人大常委会新近的解读来看，撤销可导致立即失效，但似乎并没有提及撤销的溯及力问题，需要进一步明确。“撤销是由全国人大常委会直接决定终止规范性文件的效力，被撤销的规范性文件从全国人大常委会作出撤销决定时即失去效力，不需要制定机关再履行法定程序。”[17]

（二）确认违宪违法要求限期修改废止

《备案审查决定》第十四条第一款第（一）项规定了“确认违宪违法要求限期修改废止”的决定类型。该种类型相较于撤销更加宽松，其并不直接改变规范性文件的效力，体现了审查机关对制定机关立法裁量权的尊重；但其毕竟对规范性文件作出了违宪违法确认，无疑会给制定机关带来一定的政治压力。从规定上看，其可适用于所有的立法，其适用的情形为“与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神”，涵盖了违反宪法和法律两种情况。首先，“相抵触”应理解为法规、司法解释的规定在文面上就与宪法、法律的规定相反，或者尽管表面上没有与宪法、法律的规定相反，但意图抵消、规避、架空宪法和法律。其次，违背宪法、法律的原则和精神，属于违反宪法和法律的概括性规定条款，以及内含于宪法和法律中的精神。这两种情况都属于违反宪法和法律，只是判断的依据和判断的难度存在差别。如果仅从字面表述看，似乎“确认违宪违法要求限期修改废止”适用的情形与“撤销”有一定重合。

从时间效力来看，该种类型非常明确地指出了“要求制定机关限期修改或者废止”，其中“限期”一词赋予了规范性文件在该期限内存续的效力，因此属于将来失效。它和撤销在时间效力上有非常明显的区分，撤销不可能将来失效。

（三）要求制定机关修改清理

《备案审查决定》第十四条第一款第（二）项规定了“要求制定机关修改清理”的决定类型。该决定类型并没有确认规范性文件违宪违法，表明其不存在违宪违法情况，但是在适当性等方面存在问题，必须予以纠正。全国人大常委会法工委的意见较为模糊，认为该种情况适用于“存在一般违法问题或者在适当性等方面存在问题”。具体而言，一是法规、司法解释虽然不存在与宪法、法律相抵触的问题，但是存在其他需要纠正的问题。根据立法法等的规定，立法不仅不能抵触上位法，也不能存在一般合法性问题，还应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，倡导和弘扬社会主义核心价值观，等等。这些方面存在问题的法规、司法解释，也属于需要通过备案审查纠正的范畴。二是法规、司法解释虽然在制定时不存在合法性等方面的问题，但是由于上位法进行了修改，或者现实情况发生了较大变化，全国人大常委会可以要求制定机关对法规、司法解释开展清理，修改或者废止不符合、不衔接、不适应新的上位法和情况发展变化的规定。[18]从官方的阐述来看，上述所谓的“一般违法问题”区别于“与宪法、法律相抵触”，指的就是“不适当”，而不是违法。

该种决定类型适用的情况显著轻微，与国外的吁请判决（警告性判决）较为相似，它们在性质上都属于规范维护型纠错方式。[19]吁请判决的发明主要是基于合宪和违宪之间并非泾渭分明，对轻微违宪或者濒临违宪的法规范不适宜直接作出违宪判断，从而不作违宪宣告而是直接要求制定机关对法律进行修改。由此可以将警告性判决分为对事实上已经构成违宪的规范的消极维护以及对尚属合宪的规范的积极确认两种，而贯穿这两种类型的因素就是事实关系之改变。[20]即基于法规范具有动态性，会因社会变迁而变迁，原本合宪的规范可能会随着社会的发展而在某一时刻违宪甚至已经违宪。这种情形与我国上位法制定或修改后，下位法未及时更新和因现实情况发生重大变化而不宜继续施行的情形非常类似。对于立法后未及时更新是否属于违法，学界存在争议，有人认为违法，[21]也有人认为不违法。[22]立法者在制定规范时无法预见规范违法而导致主观上无法归责的，不能以严重违法来苛责其制定后未及时更新，[23]在实践中一般将这归为不适当。[24]

从总体上看，要求制定机关修改清理可适用于规范性文件不适当的情形。2023年修改的《立法法》第一百一十六条新增了基于“维护法制统一的原则和改革发展的需要”对规范性文件进行清理的规定，这是首次在法律层面对清理制度进行规定。该条采取广义的清理概念，在对象上包含了法律在内的所有规范性文件，在清理的方式上包括了集中清理、专项清理和定期清理三种。[25]具体而言，清理主要针对规范性文件与新制定或修改的上位法中不符合、不衔接、不适应，因现实情况发生重大变化不宜继续施行以及适应改革开放经济发展需要等情形。要求制定机关清理的一般是某个领域或某一时期内的多个规范性文件，统一解决的是规范性文件存在的共性问题，而要求制定机关自行修改完善的一般是某一单个的规范性文件。

从时间效力上看，要求制定机关修改清理的决定作出后并不立即改变规范性文件的效力，而是对制定机关科以强制性的纠正义务，以促进法律秩序的有效衔接，待制定机关修改清理后，规范性文件才失效，属于将来失效的类型。该种决定一经作出，制定机关就应当遵循并开始修改完善的工作，清理工作存在梳理阶段，从而使规范性文件的修改废止的时间较长。

（四）作出法律解释

《备案审查决定》第十四条第一款第（四）项规定了“依法作出法律解释”的决定类型，该类型仅针对“两高”的司法解释。根据《监督法》第四十三条规定，全国人大有关专门委员会、常委会法制工作委员会经审查认为“两高”作出的具体应用法律的解释同宪法、法律规定相抵触或者存在合宪性、合法性问题，而“两高”不予修改或者废止的，应当提出撤销或者要求“两高”予以修改或者废止的议案、建议，或者提出由全国人大常委会作出法律解释的议案、建议，由委员长会议决定提请常委会审议。由此可知，“作出法律解释”和“撤销”、“要求‘两高’修改废止”具有可选择性，它们之间是并列关系，具体由备案审查相关机构根据实际情况而定。“作出法律解释”可以适用于所有违宪违法不适当的情况，而之所以全国人大常委会要自行作出法律解释，可能考虑到情况较为紧急，或者属于全国人大常委会法律解释权限范围而不宜由“两高”作出司法解释等情况。

在时间效力上，全国人大常委会“作出法律解释”，司法解释是否立即失效，即是否还需要“两高”废止才失效，目前并没有确切的规定。全国人大常委会法工委在是否失效的措辞上有明显的不同。其在解释原《监督法》“作出法律解释”时认为，“全国人大常委会通过的法律解释同法律具有同等效力，司法解释同全国人大常委会的解释不一致的，即行失效”。[26]其在对《法规、司法解释备案审查工作办法》的“作出法律解释”进行解读时强调，“法律解释议案通过后即取代原有的司法解释”。[27]再看对《备案审查决定》的解读，“在法律位阶上，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力，与之不一致的司法解释当然不应再适用”。[28]如果仅从上下位阶法律规范冲突来看，司法解释与立法解释相抵触，理论上应无效，但必须经过废止修改或撤销程序才能终止司法解释的效力，法律解释中也不宜明确宣布与之相抵触的某司法解释无效。但如果从备案审查监督权行使来看，作出法律解释明显是纠正有问题的司法解释，立法可以赋予这种监督方式内含撤销司法解释使其立即失效的法律效力。此外，全国人大常委会作出法律解释后，对于司法解释还可能产生溯及力，即过去依据该司法解释作出的司法裁判一并失去效力，可以启动再审予以纠错。这和采取“撤销”的法律效力相同，因为全国人大常委会作出法律解释的适用情况之一就是替代“撤销”。

三、备案审查决定时间效力的制度优化

（一）形成宽严相济的备案审查决定分层化结构

就目前的备案审查决定类型来看，它们在适用的具体情况以及时间效力上还缺乏明确的界定，这一方面会导致备案审查机关难以准确选择备案审查决定类型，另一方面也给选择哪种时间效力带来不确定性。首先，从违法违宪不适当的程度来看，目前并未形成一个宽严相济的序列：“撤销”和“确认违宪违法要求限期修改废止”似乎均可适用于违宪违法情况，而“要求制定机关修改清理”似乎也可适用于一般违法问题，具体的适用条件仅依据决定的名称很难判定。而撤销往往被公认是一种最为严厉的决定类型，但目前从违法违宪的程度上并未体现出来。其次，从时间效力而言，撤销是否可以导致自始无效并无明确规定，而“确认违宪违法要求限期修改废止”与“要求制定机关修改清理”都属于将来失效，二者在将来失效方面是否有所不同，“作出法律解释”是否导致立即失效，以及能否溯及既往，都没有明确的规定。

因此，基于规范性文件违宪违法不适当程度的不同，不同的备案审查纠错决定应当存在明显的分层谱系，即彼此之间应当具有明显的区分度并保持一定的距离，在合法和违法之间合理地依次分布。[29]《备案审查决定》的四类决定方式，需要进一步明确其适用条件和时间效力，提升制度实施的精准性。首先，撤销不仅适用于“与宪法法律相抵触”，而且要限缩在严重的违宪违法情形，这也体现出《备案审查决定》在撤销之下设定其他决定类型的意义，从而将撤销定格在最后的“撒手锏”地位，一经撤销，规范性文件立即失效。同时，由于撤销适用于最严重的违宪违法，引起的社会影响较大，可能带来严重的公民权益侵害和公共利益损失问题，并且可能与溯及既往的情形相吻合，所以特定情况下可以考虑溯及既往。其次，与撤销形成差序排列，“确认违宪违法要求限期修改废止”仅针对一般的违宪违法，但该种情况只能将来失效，如果需要立即失效，就形成了制度漏洞，所以该种决定类型要与“规范暂时停止适用”制度相配合，满足规范性文件一般违宪违法但又不适宜将来失效的情况。但需注意的是，“规范暂时停止适用”须满足一定的条件，必须存在“避免法规范所保障权利或公共利益遭受难以恢复的重大损害”、情况急迫。[30]再次，“要求制定机关修改清理”应明确限定在“不适当”的情况，不适用于“违宪违法”，这样就明显和上述“撤销”和“确认违宪违法要求限期修改废止”形成了适用情况差别有序的逻辑闭环。尤其是上位法修改废止或情势变更，也应归入“不适当”。一般不适当的情况不是非常严重和急迫，将来失效就可以满足。如果严重不适当需要立即失效的，也可以搭配上述“规范暂时停止适用”措施。最后，“作出法律解释”是上述几种决定类型的替代性方式，适用的情况和时间效力也较为灵活，所以如上文所述，适用于所有的违宪违法不适当情况，在时间效力上除了不包括将来失效，可以立即失效和自始无效（如表1）。

（二）将来失效类型应附带立法指示

对于将来失效类型，审查机关应该附带立法指示，即要求制定机关采取何种形式、在何期限内，甚至对修改的内容作出指示。德国联邦宪法法院作出宣告不一致判决后，一般会附带立法指示，对立法机关科以对不一致的法律进行修改以消除违宪状态的义务，实践中可能采取判决立法者改正、在合理期间内消除违宪状态以及明确具体修改期限等方式。意大利宪法法院甚至作出了创造性判决，直接在判决中弥补立法遗漏使之合宪，或制定新的法条。[31]但这种创造性判决引起很大争议，认为可能侵蚀了立法权。我国备案审查针对将来失效类型，也可以考虑在决定中对立法机关作出修改废止清理期限，以及选取哪种纠正方式，甚至是修改内容的指示。因为在柔性处理阶段，审查机关和制定机关已经就规范性文件的违宪违法不适当问题进行过充分的沟通协商，而且人大和其他国家机关之间并非对抗性的分权关系，最终以解决问题为准。

（三）将来失效类型应附带适用指示

附带适用指示是指审查机关对于规范性文件在将来失效的过渡期间以及期限届满后能否适用所作的指示。审查机关作出的将来失效决定并没有使规范性文件失去效力，而是要经过一个过渡期，等待制定机关修改废止才能失效。因此，这里就存在两个效力未定期间：一是在过渡期内，尽管规范性文件暂时成立尚未失效，但它的违宪违法已经确定，因此是否继续适用需要指示；二是过渡期满后，如果制定机关不予修改废止，则规范性文件是否继续有效也需要审查机关予以明确。首先，对于过渡期间内的适用问题，目前德国联邦宪法法院原则上采取适用禁止，特殊情况下可以继续适用或者自行作出过渡期间规则以保证规范适用的连续性，[32]而我国台湾地区则一般情况下适用，但经过个案衡量也可以不予适用。其次，对于过渡期满后的适用，若制定机关未在规定期限内对其进行修改或废止，应当作出适用指示以避免长时间的法律未定状态。以德国联邦宪法法院为例，若立法者不予改正，则宪法法院会进一步判决各级法院在类似案件中自行以合宪方式作出判决，因为在此期间法律处于一种未定状态，若这种状态持续太久也可能违宪。这是基于联邦宪法法院并没有清除违宪状态的能力，即使作出不一致判决也需要立法机关通过修改或废止相关规范来清除违宪状态。但何为“以合宪方式作出判决”仍不明确。[33]如果和上述过渡期间附带立法指示相衔接，原则上适用禁止，那么即使过渡期满也应该继续“禁止适用”，但如果是“继续适用”，则需要进一步明确是否还可以适用。

对于我国备案审查的将来失效决定，过渡期间原则上可以继续适用，过渡期满则禁止适用，但允许有例外。首先，审查机关采用限期失效并设定一个过渡期，其目的之一是保持原有法律的效力，防止出现法律真空，所以如无特定公民权利保护和公共利益维护需要，过渡期间不得采取适用禁止。其次，过渡期满应采取逾期失效的适用指示，[34]因为审查机关设定过渡期是想给相关各方一定的适应期，保证制定机关可以有充足的时间民主立法，所以过渡期满后原法律丧失存在的价值，如无必要一般不得继续适用。但基于法律关系调整的必要性，也可例外继续适用。

结语

《备案审查决定》第十四条全面构建了全国人大常委会在沟通协商后刚性处理阶段的备案审查决定类型，是在《立法法》和《监督法》基础上对我国备案审查决定的慎重考量和总体规划。虽然我国至今并未启动备案审查刚性处理决定，但为了提升备案审查的影响力和权威性，在必要情况下启用刚性处理决定符合逐步增强备案审查制度刚性的目标。目前备案审查决定类型由之前立法规定的“撤销、要求‘两高’修改废止或由全国人大常委会作出司法解释”，整合扩张为“确认违宪违法要求限期修改废止、要求制定机关修改清理、撤销、作出司法解释”四种，主要是在撤销之下增设了两种相对温和的决定类型，兼顾了备案审查对象、违法程度和时间效力，从而形成了疏密相当、宽严相济的分层谱系，进一步提升了刚性处理决定适用的可接受度和科学性。

根据《备案审查决定》的意图、文本表述和实践需要，应该对备案审查决定的适用条件和时间效力予以准确界定。鉴于备案审查四种决定类型中的撤销、确认违宪违法要求限期修改废止和要求制定机关修改清理三种决定类型可适用于各种规范性文件（包括司法解释），而作出司法解释仅适用于司法解释，因此前三种可作比较式分析，后者单独探讨。首先，从违法程度上看，以上三种违法程度逐渐递减，撤销对应严重违宪违法，确认违宪违法要求限期修改废止对应一般违宪违法，要求制定机关修改清理对应不适当；其次，在时间效力上，撤销可以自始无效和立即失效，而后两种适用于将来失效，但可借助“规范暂停适用”产生立即失效后果。而全国人大常委会作出法律解释的决定类型仅针对司法解释，是其认为情况较为紧急或属于自身法律解释权限范围，但又不适宜采用撤销或由“两高”作出司法解释的情况，此时可适用于违宪违法不适当的所有情形，一般可以自始无效或立即失效。

目前《备案审查决定》的规定较为原则，从文字表述看，缺乏对适用条件和时间效力的清晰阐释，而且从第一项到第四项，尤其是前三项的排列顺序不符合违宪违法不适当的轻重程度，这为刚性处理决定的适用带来了极大的不确定性。建议我国未来在制定备案审查专门立法时要弥补现行规定的不足，选择合适的备案审查决定名称，加强各决定适用条件的表述，并衔接合理的时间效力类型，同时规定将来失效类型要附带立法指示和适用指示。

【注释】

本文为国家社科基金重大项目“习近平总书记关于尊重和保障人权的重要论述研究”（项目批准号：22&ZD004）的阶段性成果。

[1]参见严冬峰：《〈备案审查决定〉的出台背景和主要内容解读》，载《中国法律评论》2024年第1期，第200页。

[2]《备案审查决定》第十四条第一款规定：“依法作出纠正和撤销决定。制定机关未按照书面审查意见或者处理计划对法规、司法解释予以修改、废止的，全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以依法提出下列议案、建议，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定：（一）确认有关法规、司法解释与宪法、法律相抵触或者违背宪法、法律的原则和精神，要求制定机关限期修改或者废止；（二）要求制定机关自行修改完善有关法规、司法解释，或者要求制定机关进行清理；（三）依法予以撤销；（四）依法作出法律解释。”

[3]参见刘国：《备案审查结果的追溯力：效力判定及个案救济》，载《苏州大学学报（法学版）》2024年第4期，第93-94页。

[4]参见翟国强：《宪法判断的原理与方法：基于比较法的视角》，清华大学出版社2019年版，第211-214页。

[5]参见陈运生：《地方人大常委会的规范审查制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第315页。

[6]参见梁洪霞：《关于备案审查结果溯及力的几个基础问题——兼与王锴、孙波教授商榷》，载《法学论坛》2022年第2期，第68-70页。

[7]参见田伟：《规范合宪性审查决定的类型与效力》，载《中国法律评论》2020年第1期，第80-87页。

[8]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第144页。

[9]参见黄卫：《备案审查暂停规范效力决定的理论及制度建构》，载《政治与法律》2024年第10期，第132页。

[10]参见梁洪霞：《备案审查溯及力制度的实践探索与立法展望》，载《苏州大学学报（法学版）》2024年第4期，第109页。

[11]参见谭清值：《合宪性审查的地方制度构图》，载《政治与法律》2020年第2期，第72页。

[12]参见林彦：《国家权力的横向配置结构》，载《法学家》2018年第5期，第36页。

[13]参见梁洪霞：《进一步提升备案审查制度刚性》，载《中国社会科学报》2024年3月12日，第A5版。

[14]例如《宪法》第六十七条第七项、第八项规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

[15]前引[8]，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室书，第172-173页。

[16]梁鹰：《备案审查工作的现状、挑战与展望——以贯彻执行〈法规、司法解释备案审查工作办法〉为中心》，载《地方立法研究》2020年第6期，第18页。

[17]张勇主编：《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》，中国民主法制出版社2024年版，第155页。

[18]前引[17]，张勇主编书，第155-156页。

[19]杨子慧：《宪法法院法规违宪审查之裁判类型与效力——以德国法为中心，并谈我国之改革》，载《中正大学法学集刊》2014年第5期，第208页。

[20]前引[4]，翟国强书，第226页。

[21]参见郑磊、赵计义：《2019年备案审查年度报告评述》，载《中国法律评论》2020年第2期，第187-188页。

[22]参见《“合宪性视野下的备案审查”研讨会全程记录（上）》，丁祖年发言部分，载微信公众号“浙江暨浙江大学立法研究院”，mp.weixin.qq.com/s/5--_wzhzw_ton8zXj1RFlA.

[23]前引[4]，翟国强书，第224页。

[24]重庆市人大常委会备案审查工作委员会编：《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作办法重庆市人大常委会规范性文件备案审查基准》，第31页。

[25]杨临宏：《立法法：原理与制度》，云南大学出版社2011年版，第156页。

[26]全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第109页。

[27]全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》，中国民主法制出版社2020年版，第129页。

[28]前引[17]，张勇主编书，第157页。

[29]参见程庆栋：《新时代法规备案审查制度和能力建设研究》，法律出版社202３年版，第233页。

[30]参见前引[9]，黄卫文，第140-143页。

[31]前引[4]，翟国强书，第216-217页。

[32][德]克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特：《德国联邦宪法法院：地位、程序与裁判》，刘飞译，法律出版社2007年版，第426-435页。

[33]前引[32]，克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特书，第435-440页。

[34]参见郑磊：《备案审查程序三大板块初探》，载《中国法律评论》2020年第1期，第47页。