引言

合宪性推定并非一个沉寂的概念。自21世纪初，合宪性推定逐步进入我国宪法学的理论视野，并在广泛的讨论中被逐渐接受，成为合宪性审查中一项原则性方法。即使近年来已鲜有学者针对合宪性推定展开专门研究，但它仍活跃在诸多相关宪法学议题的研究之中。特别是对于合宪性审查研究而言，合宪性推定始终是一个颇具分量的理论议题。

合宪性推定更绝非一个毫无争议的概念。尽管使用频次颇高，但在二十余年的研究中，学界对合宪性推定并未形成统一认识。一方面，学者们对合宪性推定概念的使用相当混乱。有的研究将合宪性推定理解为一种“解释方法”，将其与合宪性限定解释划等号[1]；有的研究则将其作为“合理审查基准”的适用结果[2]；还有研究则将其理解为司法审查制度下的举证规则[3]。另一方面，学界对于合宪性推定的适用范围也把握不清。对于合宪性推定原则能否在我国适用，存在完全相反的两种观点[4]；而在支持合宪性推定在我国适用的学者中，针对其能否适用于法律案“事中合宪性审查”，同样存在两种相反的观点[5]。合宪性审查实践中可以隐约观察到合宪性推定的影子。比如，审查机关始终对合宪性、涉宪性问题保持审慎态度，强调“对于是否合宪的判断坚持稳妥、慎重的处理原则”[6]。特别是，实践中不会针对每个合宪性审查建议都启动合宪性审查和研究回复。基于这些，重拾合宪性推定这个基础概念，厘清前述理论争议，为相关实践现象提供理论支持确有必要。

围绕学界的相关争议，可以归纳出几个重要的、必须明确的问题。第一，合宪性推定究竟是什么？它与合宪性限定解释、审查基准、举证责任分配的逻辑关系是怎样的？第二，全国人大常委会应否在合宪性审查中适用合宪性推定？第三，如果应当适用，那么如何确定其适用范围？以及第四，一个必要的延伸问题，即适用合宪性推定如何影响宪法程序法上的制度设计？本文的四个部分围绕这四个问题展开。在此之前尚需说明，本文研究的问题是全国人大常委会在备案审查的合宪性审查中，应否以及如何适用合宪性推定。文中的“合宪性审查”，仅指备案审查中的合宪性审查。至于全国人大常委会在其他工作中，以及其他主体在所谓合宪性审查中是否运用合宪性推定，不在本文的讨论范围内。

一、“合宪性推定”内涵新解

部分研究认为，合宪性推定无法适用于我国合宪性审查，其理由大致有三：第一，合宪性推定是三权鼎立的宪制架构的产物，它要求审查机关保持谦抑以尊重代议机关的地位，调整民主与立宪间的张力。而人民代表大会制度下的宪法监督属于自我监督，故不存在合宪性推定的适用空间。第二，合宪性推定主要适用于合宪性审查程序采用对抗辩论制的国家，我国采用的是立法机关审查模式，不需要两造辩论，因而不存在合宪性推定。第三，合宪性推定是对经济社会领域立法采用更为宽松的审查标准，但我国合宪性审查对经济社会立法与政治参与立法一视同仁，不存在更加宽松的审查标准。[7]那么，这些理由背后隐含的对合宪性推定的理解是否准确呢？回答这一问题，首先需详细考察合宪性推定的源流与实践。

（一）合宪性推定的源流与实践

美国联邦最高法院对合宪性推定理念的运用相当久远。1893年，塞耶（James B.Thayer）整理并分析了美国联邦最高法院和州法院的早期案件，发现法院行使司法审查权的范围相当狭窄，只有当立法是建立在对宪法明显错误的解释上时，法院才会推翻立法。塞耶就此指出：“除非存在明显违宪的情形，应该假定他们（立法者）的行为都符合宪法。为了确保法律的权威得到服从，这种信任必不可少。”[8]这种被后来者总结为“塞耶主义”（Thayerian）的理论已经包含了合宪性推定的精神。

在1937年的西岸宾馆诉帕里什案（West Coast Hotel Company v.Parrish）[9]后，为了尊让联邦和各州的立法，调和司法审查与民主间的紧张关系，美国联邦最高法院越来越倾向于依赖合宪性推定。据美国学者统计，在1890年至1936年的46年间，美国联邦最高法院仅12次引用合宪性推定原则。但在1937年之后的46年里，引用该原则的次数便达到61次。[10]

虽然美国联邦最高法院运用合宪性推定的频次不断增加，但其也早就明确地认识到，并非在所有类型的宪法案件中都应运用合宪性推定。1938年，斯通（Harlan Fiske Stone）大法官在卡罗琳产品案（United States v.Carolene Products Company）[11]中写下著名的“第四脚注”，为确定相对明晰的合宪性推定适用规则奠定了基础。斯通在脚注中指出，当《权利法案》所保障的基本权利、政治权利以及特定宗教、国籍和少数族裔的权利受侵害时，为了保护这些权利，法院应作更加严格的司法审查，对审查对象作违宪性推定；当公民的经济自由受到法律限制时，法院应该尊重立法机关的判断，作合宪性推定。[12]原则与例外是对立统一的，虽然在“第四脚注”之前就已经存在合宪性推定，但它仅在“第四脚注”为它划出例外（即违宪性推定）之后才真正成为一项原则。因此，观察合宪性推定的实践不能脱离违宪性推定。

在明晰合宪性推定源流的基础上，为了更进一步地理解合宪性推定，应当归纳相关判例，观察其实践效果。以下选取沃伦法院和伯格法院时期的10份宪法案件判决书，通过对比合宪性或违宪性推定与审查结论的关系，窥知“推定”如何影响宪法案件的审查结果。同时，通过观察审理这些案件所用的时间来探知合宪性或违宪性推定如何影响宪法案件的审查效率。此处将观察的结果归纳如附表所示。

附表 “推定”对司法审查效率与结论的影响

由附表可以归纳出两个显在现象：第一，适用合宪性推定的案件最终倾向于得出合宪结论，适用违宪性推定的案件则反之；第二，不论是比较平均数还是中位数，一般情况下，法院审理适用合宪性推定的案件用时更短。对于这两个现象，不论是将合宪性推定理解为解释方法还是举证规则，都无法周全地解释其产生的原因。而将合宪性推定理解为“合理审查基准”的适用结果，又难以解释为何在合理审查基准出现之前便存在合宪性推定。为解决这一难题，合宪性推定应被理解为一种合宪性证明难度调节机制。

（二）作为合宪性证明难度调节机制的合宪性推定

德国证据法学巨擘罗森贝克（Leo Rosenberg）精准地概括了推定的本质，即“从非要件的情况中，推断出存在作为法效果的要件特征所必需的事实”[23]。例如，某一法律事实的成立需要满足A+B+C，即三个要件事实同时存在。而推定就是当要件事实难以证明时，根据要件以外的X，去推断存在A+B+C，从而成立该法律事实。值得注意的是，在推定中，证明非要件事实X的难度通常远低于证明要件事实A+B+C。于是可以认为，推定最核心的效果就是降低（提高）与推定结论一致（相反）之事实的证明难度。

推定制度调整证明难度的功能可在部门法甚至社会心理学理论中获得佐证。例如，在刑法中，采取无罪推定原则的重要效果之一，即是提高了证明有罪的标准，要求追诉机关必须提供确凿充分的、足以排除合理怀疑的证据。[24]又如，在民法中，推定制度调节证明难度的功能也被用以调整不同民事主体间举证能力的落差。医疗侵权中的过错推定是一个典例。基于医疗机构隐匿、伪造、篡改病历资料等行为与掩饰过错之间的常态联系，便推定医疗机构存在过错。这种推定带来的效果是，证明过错的难度被削减近于无。心理学上的“首因效应”也可佐证推定对人认识事物的无形影响。首因效应揭示，信息出现的先后次序对印象的形成至关重要，首次接受的信息聚合而成的第一印象最为鲜明而牢固。[25]推定便是在审查者内心形成的某种“第一印象”。这种预设形成后，人们在推翻它时将更谨慎。可见，合宪性推定者，证明合宪难度低，违宪性推定者，证明合宪难度高，这其实是不言而喻的结论。

基于这种理解，结合对合宪性推定源流的考察，合宪性推定与审查基准分化、证明责任分配、合宪性限定解释等概念间的逻辑关系得以厘清，合宪性推定对审查结论与审查效率的影响得到更为周全的解释。具体可总结为以下四点。

第一，合宪性推定源于谦抑审查理念。考察历史发生逻辑可以发现，合宪性推定先于违宪性推定存在。违宪性推定案件是在原先的“谦抑审查→合宪性推定”模式的基础上开辟出的例外，采用的是“严格审查→违宪性推定”模式。可见，合宪性或违宪性推定是采用不同审查理念的结果。当审查者基于某种考虑，采用不同的司法理念时，就可能会作出合宪性或违宪性推定，预设审查对象的合宪性，并以此为起点开展审查。

第二，审查基准分化、证明责任分配等都是合宪性推定调整合宪性证明难度的特定表现。从历史上看，合宪性推定本身就早于宽松审查基准而存在。巴维特（Ashuosh Bhagwa）教授明白地解释了合宪性推定与宽松审查基准间的逻辑关系：“立法是带着强有力的合宪性推定来到法院的……只有在完全不合理的情况下，政府民主部门的行为才应该被推翻……由此，现代的宽松审查标准就诞生了。”[26]可见，不能将合宪性推定理解为宽松审查基准的适用结果，而应当相反。在不同的审查制度中，合宪性推定调整证明难度的表现也可以有所不同。在美国的司法审查模式下，分配举证责任必然是调整合宪性证明难度最为便捷有效的方式，但在不采取司法审查模式的国家，合宪性推定就不会衍生出举证责任分配机制。可见，将合宪性推定理解为一种举证规则也是误解，因为它是该种举证规则的原因。

第三，审查结论之所以倾向于与推定一致，正归因于推定对合宪性证明难度的调整。推定对证明难度的调整体现为审查规则的差异，在美国，这种差异形成了不同的审查基准。在违宪性推定下，公权力的行为必须出于“重大迫切”的公共利益，同时要求最小限制手段，且该手段与目的之间必须存在必要关联，这提高了合宪的证明难度。在合宪性推定下，仅要求公权力行为出于正当的公共利益，目的与手段之间仅存在合理关联即可，这降低了合宪的证明难度。[27]因此，合宪性推定案件便更易得出合宪结论。

第四，合宪性推定对审查效率的影响，既是源于合宪性推定下的宽松审查基准，也是合宪性推定与合宪性限定解释协同作用的结果。一方面，运用合宪性推定所导向的宽松基准进行审查时，纳入考虑的宪法事实更少。例如，宽松审查只需证明存在公共利益，无需证明公共利益“重大迫切”，法院就不必核定相关宪法事实之认定是否有误。另一方面，美国司法审查遵守“宪法回避规则”。当还存在足以规避合宪性问题的解释方法时，法院有义务选择该种解释方法。这一规则实际上就是“合宪性限定解释”的另一种表达。当合宪性推定与合宪性限定解释同时适用时，证明目的与推定相同，审查效率从而提升；当违宪性推定与合宪性限定解释同时适用时，证明目的与推定相反，审查效率从而降低。当合宪性推定成为原则，并例外地使用违宪性推定时，审查效率总体得到提高。这也说明，合宪性推定与合宪性限定解释是并列关系，并无交集。

二、全国人大常委会适用合宪性推定的可能性与必要性

否定合宪性推定在我国适用的观点之所以产生，大致有两点原因：一是长期以来合宪性推定的准确内涵未被挖掘，对此上文已作了澄清；二是我国合宪性审查制度的某些特殊性遮蔽了其中代表“事物本质”的普遍性。但从逻辑、基础和效果三方面进一步思考则可发现，合宪性推定有可能也有必要被全国人大常委会适用。

（一）逻辑：法实施意义上合宪性推定的延伸

合宪性推定并非仅在法审查的意义上被使用，“法实施意义上的合宪性推定”可能更明确地存在。首先，此种推定来自立法机关对法律合宪性的自我确认。立法程序中，立法者须严格控制立法的合宪性，法律颁行即意味着其合宪性是被立法者确认的。其次，此种推定也出于维护公共利益和秩序的考量。除非法律明显违宪，执法者内心必然要确信其合宪。否则，执法者动辄质疑法律的效力，社会秩序也将动荡不安。最后，这种推定也来自法安定性和可预期性的要求。如果立法的合宪性始终晦暗不明，公民将难以预期其行为后果。基于这些理由，法实施意义上的合宪性推定必然存在。

法实施意义上的合宪性推定可以说明合宪性推定在法审查意义上也存在。因为，立法被颁行到接受审查的过程，在时间上是连续不断的。如果肯定法实施过程中的合宪性推定，又完全否认法审查过程中的合宪性推定，无法说明为何一旦进入审查程序，所有推定都顷刻消失。推定在时间上延续的逻辑，可以类比行政行为的“公定力”。在公定力理论中，行政行为一经作出，“在被正当的有权机关撤销或确认无效之前，被推定为合法，任何人不得否定其效力”[28]。这意味着，即使进入司法程序，这种“合法性推定”也不会消失。同理，进入法审查程序后，仍然将合宪性推定作为一般情况，仅基于特殊考量和充分理由方推翻之，才是更加符合自然逻辑的结论。

（二）基础：全国人大常委会的谦抑审查原理

传统观点认为，合宪性推定是“三权鼎立”下司法权对立法权尊重的体现。“就是因为政府的各部门保有'它们自身的恰当权力而不相互冲突，或者相互侵蚀'，这才使国王和臣民依照他们的公正权利而得以保护。”[29]合宪性审查之所以要以谦抑和自制为美德，是为了避免过分干预其他国家机关的职权。

不存在分权原则似乎使全国人大常委会失去了谦抑审查的理由，但这一观点忽略了“多因一果”的可能性。合宪性推定的直接原因是审查权对立法权的尊重，但并非只有分权原则才为审查权尊重立法权提供理由。在我国，横向上国家机关间的分工，以及纵向上中央对地方的尊重，都是全国人大常委会谦抑审查的基础。

横向来看，全国人大常委会与其他国家机关存在事实上的权力分工。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”权力分工是民主集中制下“民主制约集中”的要求。按照较为通行的理解，“通过民主制约集中”是民主集中制遵循的逻辑之一，它是指形成民主的“复合制约结构”，防止过分集中的权力反噬集中行权的正当性与合法性。[30]在这一逻辑下，民主集中制要求各国家机关合理分工、相互配合，反对所有国家机关的职权都被集中行使。此外，人大自身的多重角色也是一个有说明力的论据。有学者指出，人大既是权力机关，又是立法机关，而其中居组织优位者只是作为权力机关的人大，作为立法机关的人大则与“一府一委两院”处于相对平等的地位。[31]在此基础上，如果考虑学界普遍认可的“有限监督”“支持型监督”[32]，便可知，纵使人大因与其他国家机关存在权力授受关系而享有更高的宪法地位，但在权力分工、职权独立的意义上，人大的监督权也并非更优位。这正是全国人大常委会开展合宪性审查时，保持适度谦抑的原理所在。

纵向上看，中央对地方的尊重也明确存在。我国在央地关系上形成了独特的“差序格局”，即不同地方分获的权力大小是不同的。粗略地看，分获权力较大者，是中央通过宪法及地方自治法的授权形成的“有自治权的地方”，这主要指特别行政区和民族区域自治地方。较小者则是“普通地方”。实践中，即使是对分获权力最小的普通地方，中央也并非实施单纯的单向治理。“地方在中国的政治系统内是一种双重机制，一头由上至下地代表中央的意志，另一头由下至上地代表辖区利益。”[33]这决定了中央对地方的领导不只是单向地发号施令。事实上，在中央集权的治理实践中，为了决策的顺畅执行，避免出现“上通下不通”的情况，中央征求地方的意见是常态。甚至，上级决策的作出在一定程度上取决于下级官员是否同意——如果同意，则自动批准决策；如果不同意，则提交上级官员决定，或者搁置。这种治理模式，被学者称为“共识型向下分权”[34]。这一提高国家治理可行性、适应性和有效性的治理策略，本质是以在中央的统一领导下尊重地方的积极性和主动性为核心的。

因此，不论是横向上还是纵向上，全国人大常委会都有理由、有必要在合宪性审查时采行谦抑的审查态度。即使我国不存在“三权鼎立”的宪制架构，也不代表不存在作为合宪性推定之思想基础的谦抑审查精神。

（三）需求：适用合宪性推定的三重意义

提升合宪性审查工作的能力和质量是全国人大常委会的工作重点。《全国人大常委会2025年度监督工作计划》明确将“提高备案审查能力和质量”[35]列为工作目标，而如果全面否认合宪性推定在我国的适用，不仅合宪性审查的能力和质量大打折扣，或许还会带来更多难以预料的问题。

第一，放弃合宪性推定等于冲击并削减回避违宪的价值共识。法治原则是《宪法》的基本原则之一。“法治”的核心内涵之一便是法的安定性和法秩序的统一与稳定。因此，在全国人大常委会的合宪性审查实践中，凝铸着维护法秩序的合宪性、回避违宪判断的价值共识。从比较法上看，这并不是个例。为了避免宣告法律违宪带来的政治秩序紧张和法律体系动荡，各国均在审查实践中极力回避违宪判断。[36]在法教义学中，法概念的形成具有贮存价值共识的作用，它可以使实践者不必重复进行价值衡量，降低决策成本。[37]合宪性推定这一概念凝聚了回避违宪的价值共识—通过形成特定审查规则，它帮助审查者更为从容地回避违宪判断及其带来的风险。而放弃合宪性推定便意味着这样一种可能，即大量立法动辄被质疑、推定、宣告为违宪，这势必会引起法秩序的动荡。

第二，放弃合宪性推定等于减损合宪性审查的效率。否定合宪性推定不等于否定合宪性限定解释，但也使合宪性限定解释的难度陡增。对美国司法审查实践的考察已经显示，当违宪性推定与合宪性限定解释被共同运用时，审查用时将被延长。这一结果与当下的合宪性审查制度完善方向相悖。作为合宪性审查的最主要制度依托，备案审查制度在实践中面临严重的效率问题。在依申请审查方面，“法制工作委员会法规备案审查室具体承担依申请审查工作，面临人员少任务重的压力，随着审查建议数量激增，快速增长的审查需求与备案审查工作力量不足之间的矛盾日益凸显，亟待解决”[38]。在主动审查方面，“全国人大常委会办公厅每年收到报送备案的法规、司法解释的数量连续五年维持在1000件以上。全国人大和地方各级人大都面临人手有限、审查力量不足与日益繁重的主动审查任务之间的突出矛盾”[39]。较大的审查负担和较弱的审查能力之间矛盾凸显，显然将拖累审查质量和能力的建设。此时，放弃合宪性推定无疑会加剧这种“负担过载”的局面。

第三，放弃合宪性推定等于窄化合宪性审查的制度完善空间。如前所述，合宪性推定将相应生发出调整合宪性证明难度的审查规则，这在事实上完善了合宪性审查制度。其一，在合宪性推定的框架下完善合宪性审查标准。审查标准本质是审查机关对制定机关的宽容程度，它回答了审查什么、不审查什么、审查力度如何等问题。全国人大常委会法工委法规备案审查室曾表示，“对审查标准的研究….要从审查机关与规范性文件制定机关之间的关系……等方面进行分析”[40]。这种“审查一立法”关系的分析，在很大程度上与合宪性推定适用范围的分析重合。这意味着，合宪性审查标准的体系化建构一定程度上依托于合宪性推定适用范围的界定。其二，在合宪性推定制度下完善审查程序规则。作为调节合宪证明难度的制度，合宪性推定在我国虽然不表现为某种举证规则，却可以是举证规则的变形呈现。例如，在依申请审查中，进一步规范审查申请的格式与内容、提高申请的论证要求，就是通过调整合宪性证明难度，进而完善审查程序规则的可行举措之一。放弃合宪性推定，就等于放弃了建构和完善这些规则的导向。

三、全国人大常委会适用合宪性推定的范围厘定

合宪性推定在我国的适用已获证立，有必要追问合宪性推定具体如何应用于我国合宪性审查。从域外实践来看，并非所有审查对象都毫无疑问地被推定为合宪。因此，当一项立法进入合宪性审查程序，应当通过某种前置判断来决定是否适用合宪性推定。

（一）对现有理论的检视、否弃或改进

现有研究主要借助明显违宪标准和三重基准理论来判断合宪性推定的适用范围。例如，有学者认为，“在未经判明'相当可疑'的理由，足以证明相关法律确系抵触宪法之前，应当推定其合宪”[41]。还有学者提出，要推翻合宪性推定.须证明法案显然“欠缺合理的事实基础”[42]。这些大致是出于明显违宪标准。此外，另有学者认为合宪性推定的界限“主要表现在如果立法侵犯了基本权利，将排除适用”[43]，同时强调，经济权利和商业贸易上的自由权利等一般也考虑适用合宪性推定。[44]这则是对三重基准理论的化用。

本文认为，合宪性推定发挥着削减审查负担的功能，因此判断是否适用合宪性推定时应尽可能摒弃复杂的价值判断，代之以客观简便的形式判断，避免审查负担不降反增。在这个前提下，可以考虑现有理论是否妥适，是否存在改进空间，或应否被否弃。

首先，三重基准理论因其无法剥离主观、模糊、复杂的价值判断而应当被否弃。三重基准理论的本质是基本权利的类型化。在三重基准理论看来，只有从宪法民主结构中推导出的对美国民主而言真正重要的权利才不适用合宪性推定。可见，其判断基础是对宪法的“结构论解释”。结构论解释无可避免地要将宪法理论和道德哲学相结合，其理论作业的过程充满争议。[45]一方面，许多权利是否存在都未可知。在美国，如女性是否享有基本的堕胎权，是否必须严格定义正当程序条款下的基本权利等，仍处于持续不休的激烈争论之中。[46]另一方面，类型化方案的模糊，又使是否适用合宪性推定的判断本末倒置地推迟到实质审查阶段。例如，有学者在运用此一进路时提出，“如果在审查机关看来，制定法的目的可以来充分地限制言论和出版自由，那么该制定法便具有正当性，从而可以'寻回'逃走的合宪推定”[47]。这无疑是在说，审查机关在确定是否适用合宪性推定之前，尚要进行一番实质审查，这无法发挥合宪性推定的应有功能。

其次，明显违宪标准契合合宪性推定的底层逻辑，因此应当保留，但该理论尚存在局限，有必要加以改进。明显违宪标准的合理性在于，其能够从合宪性推定的底层原理中推导出来。在合宪性推定中，用以支持推定的非要件事实是“该立法不明显违宪”。当作为基础的非要件事实消失，合宪性推定自然也将消失。但是，根据明显违宪标准，违宪是否“明显”，取决于是否存在支持立法合宪的合理理由。[48]这要求法院审查立法目的的正当性、手段的必要性等反而违背了合宪性推定的谦抑原理。例如，在洛克纳案（Lochner v.New York）[49]中，法院认为减少面包工人工时的规定属于未经正当程序侵犯契约自由。表面上看，该判决似乎违背明显违宪原则，但多数派法官强烈措辞传递出的信息却是案涉法案确实“明显”违宪——法官们以实体正当程序推翻联邦和州的立法，以捍卫绝对的契约自由，却仍然认为其遵循了明显违宪标准。[50]

因此，使用明显违宪标准时，不得不将违宪明显与否的判断与合理性审查剥离。此处有两种可行的改进方案。其一是诉诸一般理性人的文面判断。假设在一般人通常判断下，立法的表述与宪法规定显然矛盾，其程度已经一望即知，那么就可以认为法律明显违宪。其二是根据审查的启动方式评估违宪风险。例如，法定国家机关提出审查要求，其他国家机关书面提出审查建议，多个不同的社会组织或公民就同一立法书面提出审查建议，合宪性问题引起社会广泛关注导致主动合宪性审查，等等。以上情形都必然要求合宪性审查者负担更多论证义务。此时，若再行适用合宪性推定减轻这种论证负担，必然无法消解公众对立法的合宪性质疑，是不适宜的。

（二）是否适用合宪性推定的判断方法

1.对功能适当原则操作方法的建构

改进明显违宪标准仅剔除了部分不适用合宪性推定的立法，但尚不足以完全确定合宪性推定的适用范围。本文认为，在现有理论之外，还可以借助功能适当原则来判断是否适用合宪性推定。功能适当原则最基本的含义是“不适配禁止”，即当某国家机关的结构与某功能不匹配时，就禁止由该机关承担这样的职能。[51]运用功能适当原则判断是否适用合宪性推定意味着，仅对不宜由特定立法主体决定的事项，或特定立法主体功能发挥不佳的事项，才排除适用合宪性推定。不过，功能适当原则并不存在现成的操作方法，需要加以理论建构。以形成客观简便的判断方法为目标导向，本文对这种操作方法的建构立足于以下两个前提。

首先是合法性判断的“传导效应”。依据审查次序的要求，合法性审查先于合宪性审查进行。理论上，只有在当事人或制定机关对合法性审查的结果不服时，才会继续进行合宪性审查。[52]实践中，即使已经认定审查对象不合法，仍可能继续开展合宪性审查。[53]当前阶段，我国合宪性审查的对象不包括全国人大及其常委会制定的法律。这意味着，所有的合宪性审查对象都有先开展合法性审查的空间。而由于在合法性审查阶段不存在法审查意义上的合宪性推定，只有进入合宪性审查阶段，才考虑是否推定审查对象合宪。在这种情况下，合法性审查中形成的合法性判断就传导入合宪性审查中。这种合法性判断中也隐含了对立法者功能发挥是否适当的分析，可以作为判断依据。

其次是各国家机关适当功能呈现“相互交叠的同心圆结构”。“核心领域”不可侵入是功能适当原则的经典教义。[54]核心领域内的功能是该机构的“核心适当功能”，而在此之外，按功能之于该机构的适当程度由高到低向外扩展，就形成了国家机关的“适当功能的同心圆”。同时，国家权力的“区分并不具有绝对的排他性……恰当地完成国家任务不允许划出某种僵硬的边界”[55]。因此，各个国家机关适当功能的同心圆是相互交叠的，但交叠者仅可能是“非核心适当功能”。

根据以上两个前提，依据功能适当原则判断是否适用合宪性推定的方法可凝练为以下三点。

第一，若审查对象合法，那么强化合宪性推定。审查对象既然合法，就说明立法者的功能发挥基本适当，该立法行为处于立法者“适当功能同心圆”的“中心圆”内，因此可以强化合宪性推定。

第二，若审查对象因越权而不合法，或未能形成合法性判断，那么排除合宪性推定。这中间包含了两种情形。第一种情形是审查对象因越权而不合法。特定立法主体针对特定立法事项进行立法是否适当，规范上已有预设，这集中表现为法律中的权限规范。于是，“立法越权”就成为运用功能适当原则排除合宪性推定的有力理由。立法越权的实践形态多样，可以是违反法律法规等中的“法律保留”“上位法保留”，也可以是违反一些相对模糊的立法权限限制条款。后者如各类地方立法的权限概括地围绕一个模糊的法律概念，即“地方性事务”展开；又如，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第119条中对司法解释的最重要的限制在于“解释”——凡属于法续造层次的解释，均落入立法解释保留的范围。具象地看，以上情形中的立法行为均处于立法“适当功能同心圆”之外，凡合法性审查已经判断其越权违法者，均应根据功能适当原则的要求，排除适用合宪性推定。第二种情形是未能形成合法性判断。未能形成合法性判断的原因无外两种：要么是审查对象创设了上位法无法涵摄的规范：要么是构成了“穷尽法律救济原则”的例外。[56]在前一种情形下，审查对象有较为重大的越权风险，因此排除适用合宪性推定。在后一种情形下，穷尽法律救济原则的例外有二：一是具有普遍意义的情形；二是穷尽救济会带来不可避免的损害。[57]在我国的审查制度中，这两种情况的含义需要分别被限定为“同种合宪性疑问存在于大量类似立法中”和“先进行合法性审查会对公共利益或公民权利造成无法避免、难以挽回的损害”。前者类似于专项审查的情形，而诸如审查对象合法，但法律本身违宪的情形，则可归入后者。在这两种情形下，显然不宜通过合宪性推定减轻论证负担。

第三，若审查对象因其他原因不合法，那么视违法严重程度裁量地适用合宪性推定。如果审查对象仅存在轻微合法性问题，可以通过小幅度修改或补正加以纠正，一般不影响合宪性推定。如果审查对象违法严重，例如与法律的目的、原则根本抵触，即应排除合宪性推定。难于判断的是中度违法的情况。中度违法的情况下，立法行为处于“适当功能同心圆”之内。但由于存在一定合法性问题，其在价值引导、权利保护、社会治理等诸多方面的功能发挥并非最适，处于“非核心适当功能区”，从而与合宪性审查的功能发生交叠、竞争。此时，就需要评估审查与立法发挥同种功能时何者占优势。可供参考的考量因素主要有二：一是从内容来看，考察审查对象是否为高度专业领域的技术性规范。对于该等规范，不具有相应技术知识的审查者不宜作决定，因此考虑尽量适用合宪性推定。二是从程序来看，比较审查对象的立法程序与合宪性审查程序的民主正当性。民主程度低于合宪性审查者，说明其在民主功能和正当化功能上发挥不佳，可以考虑排除合宪性推定。

值得一提的是，当审查对象违法，但所违之法违宪的情况下，是否应为前述判断方法创设例外？本文认为，在这种情况下不应例外地适用合宪性推定。由于违宪性推定并不排除适用合宪性限定解释，前述情形下适用违宪性推定的效果，是在更严格的审查标准和更细致的说理下，审查对象被确认为合宪。此时，审查对象违法但合宪，这种情况不合逻辑，暗示法律本身存在合宪性问题，从而倒逼法律的修改或废止。

2.三阶判断法的提炼与演示

综上所述，可以提炼出是否适用合宪性推定的“三阶判断法”。在全国人大常委会法工委的合宪性审查实践中，可以考虑吸收和运用这套方法。

首先，应当考察审查对象是否明显违宪。违宪明显与否的判断不能诉诸合理性审查，而是取决于以下两个因素：第一，按照一般理性人的文面判断，法律的合宪性风险是否已经一望即知：第二，其审查启动方式是否折射出较高的合宪性风险。如未通过明显违宪检验，则排除合宪性推定。例如，在“交警调查交通事故查阅复制通讯记录案”[58]中，“公安机关交通管理部门调查交通事故时可以查阅、复制当事人通讯记录”显然与《宪法》第40条所规定的“因国家安全或者追查刑事犯罪需要……依照法律规定”相矛盾，并且，这种矛盾已然一望即知，应当排除适用合宪性推定。另外如“自治地方民族教育条例民族语言文字教学案”[59]，该案是首个因国家机关提出合宪性审查建议而启动的合宪性审查案例，因其启动方式折射出极

高的合宪性风险，因而排除适用合宪性推定。

其次，如果审查对象通过明显违宪检验，则应当看是否有合法性审查结论，如果无合法性审查结论，或合法性审查结论是越权，那么排除合宪性推定。如在“涉罪重点人员近亲属连坐案”[60]中，审查对象是“市辖区议事协调机构发布的通告”，该类规范性文件位阶必然低于规章。根据《立法法》第93条，规章没有上位法依据，不得减损公民权利。根据当然解释方法，市辖区议事协调机构制定的规范性文件更不得在没有上位法依据的情况下减损公民权利。基于此，该通告即已因越权而违法.应当适用违宪性推定。

最后，如果审查对象因其他原因违法，则根据其违法严重程度裁量地适用合宪性推定。对中度违法而难以裁量者，可以考虑从内容与程序两方面进行评估。以下可以“地方性法规民族语言文字教学案”[61]为例，演示评估过程。该案的合法性审查结论是“上述规定…………与国家通用语言文字法、教育法等有关法律的规定不一致”。如认定此为中度违法，则第一，从内容上看，该立法不属于高度专业领域的技术性规范；第二，从程序上来看，该案的审查对象《内蒙古自治区民族教育条例》（2016年）制定时，依据的是《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年），其规定立法过程中征求意见的民主程序不是必须的，而备案审查有较广泛的民主参与。[62]因此审查对象的程序民主程度低于合宪性审查。综合两方面的评估，应当对系争规定适用违宪性推定。

凡通过以上“三阶判断法”检验的立法，均推定为合宪。既已明确是否适用合宪性推定的判断方法，还有必要对这一规则的效力作出说明。本文认为，宜将上述适用规则定性为相对的、柔性的规则，当审查者有更强理由突破这一规则时，应当尽可能地尊重。这主要有三点理由：其一，实践中具体审查对象的特征各有千秋，“三阶判断法”也许难以包容诸多特殊情形，如过度限缩审查机关的裁量权，恐难以实现个案正义。其二，合宪性推定的价值取向不仅是为提升合宪性审查的效率，同时也是为提前筛选出合宪性风险较低的审查对象，以便将有限的审查力量集中，从而提升审查质量。因此，必须在效率与质量之间寻求“黄金分割点”，为质量取向的个案裁量开辟通道，以实现高质量的审查。其三，柔性效力与其说是对“三阶判断法”的消解，不如说是一种补强，它使得这一规则更具弹性，在实践中不断理性化，最大程度地发挥合宪性推定制度提升合宪性审查效能的作用。

四、全国人大常委会适用合宪性推定下的审查程序

制度设计牵一发而动全身。合宪性推定在价值上调和了权力分工下民主与法治间的张力，在技术上实现了法制统一与审查效能的兼容，在功能上最终导向合宪性审查能力与质量的提升，堪称宪法程序法上的“枢纽性概念”。在合宪性审查中明确地运用合宪性推定，将“自然生发”出宪法程序法的相关制度设计，形成繁简分流的合宪性审查程序。以下即举出几个较重要的制度指引，并加以阐明。

（一）合宪性推定下的审查启动

其一，坚持合法性审查先行的审查次序，即使仅存在合宪性疑问，也应先作出合法性判断。略过合法性审查而径行开展合宪性审查的问题在于可能导致合宪性审查的泛滥以及法秩序“泛宪法化”。从审查能力上来看，即使先行开展合宪性审查，恐怕多数也以形式上的“合宪性宣示”告终，这反而不利于维护宪法权威。坚持合法性审查先行的审查次序，并不会堵塞合宪性审查的通道，反而能提升合宪性审查的质效。一方面，相较于更具体可把握的合法性判断，合宪性判断的作业对象是更抽象的、高位阶的、政治性的宪法规范，需要一种深思熟虑后的决断。先行通过相对简单的审查确定合宪性推定的范围，并对多数适用合宪性推定的案件进行相对简单的合宪性审查，既有助于集中有限的审查力量，在效率上也不比直接进行合宪性审查低。另一方面，合法性审查先行的次序并非不存在例外，也没有排斥进一步进行合宪性审查的空间。

当前，全国人大常委会法工委备案审查室虽然清楚地表示，在合宪性审查时应当秉持谦抑、克制、慎重的原则，先行考量是否有必要直接适用宪法进行审查，[63]但实践中有时并非如此。这说明合法性审查先行的规则尚未成为一条刚性的审查规则，有待在未来的制度建设中进一步明确。

其二，进一步规范审查启动的形式条件。合宪性推定调整合宪性证明难度的效果可体现在审查启动，特别是依申请的审查启动的形式要件上。实践中，由于缺乏对审查建议形式和实质要件的相应规定，审查建议者有时完全依据个人的理解来撰写审查建议书，审查建议形式五花八门，内容和理由空洞抽象，给审查工作的开展造成一定困难。[64]解决这一问题的可能思路是，可在合宪性推定的指引下，以《立法法》第110条第2款为规范支点，对合宪性审查建议主体负担更重的宪法说理义务。《立法法》第110条第1款和第2款分别对审查要求和审查建议的提出条件作了差异化的建构，前者仅需“存在合宪性问题”，后者则需“同宪法相抵触”。全国人大常委会法工委国家法室主任童卫东指出，“存在合宪性问题”的意思是是是否合宪还存在疑问，需要由审查机关判断。[65]这一代表官方的解读不仅意味着《立法法》降低了六机关提出审查要求的门槛，事实上也折射出这样一种规范意涵，即审查建议主体提出建议时，必须完全确认系争立法的违宪性。这与合宪性推定的要求高度契合。

在具体的制度建构上，可参考德国法上法院申请审查的条件，要求合宪性审查建议者终局性地形成规范违宪性的确信。具体而言，建议主体应当在审查建议书中说明系争规范的意涵，以及其所抵触的具体宪法规范，最重要的是，应在审查建议书中充分地论证所有的解释可能性，只有在没有合理地支持系争规范合宪的解释方案时，才算是形成了系争规范违宪性的确信。[66]此外，还可以要求审查建议主体根据“三阶判断法”对系争规范是否适用合宪性推定进行初步判断，并将判断过程和依据附在建议书中，以供正式启动审查时参考。

（二）合宪性推定下的审查标准

通过审查标准的差异化建构来实现合宪性推定调整合宪性证明难度的功能，是域外较通行的做法，也有一定实践基础。在当下的备案审查实践中，审查标准可能因规范性文件的类型、内容呈现宽严分化，但尚未形成明确的适用规则。结合合宪性推定的要求，可以在现有实践的基础上，进一步构筑宽严分化的审查标准适用规则，具体而言：针对被推定为合宪的立法，适用更为宽松的审查标准：针对被推定为违宪的立法，适用更为严格的审查标准。

针对被推定为合宪的立法适用更为宽松的审查标准意味着留给立法者较大的形成空间.仅进行形式上的审查。这种形式上的审查有三个重点：第一是应当审查立法是否明显违背宪法目的。第二是应当审查立法是否明显抵触宪法规范。就这两个审查点而言，其工作已被是否适用合宪性推定的前置判断吸纳，只是仍有必要为保持审查形式上的完整，而作简单的确认。第三，应当审查立法的事实认定是否出现偏差。在立法事实认定上，不存在价值判断的空间，不应当认可立法者享有任何裁量余地，[67]因此即使在最宽松的审查标准下，也应当审查事实认定。由上可推知，在合宪性推定对应的宽松审查标准下，立法被判断为违宪的可能性微乎其微。这展现了“三阶判断法”高效的过滤筛选功能，一旦立法的确存在合宪性风险，近乎必然被推定为违宪。

针对被推定为违宪的立法适用更严格的审查标准意味着限缩立法者的形成空间，需要进行实质性的审查。此时，不仅要审查系争立法是否违背了宪法目的，还要审查其实现目的的手段是否适当、必要、均衡；不仅要审查系争立法是否存在明显抵触宪法的情形，还要细究是否存在不明显的抵触；不仅要审查立法事实认定是否存在偏差，还要审查立法的预测决定和价值判断是否可靠或合理。只有在违宪性推定下，多样的宪法解释方法、严格的比例原则、精巧的成本收益分析才有更为广阔的用武之地。此时，要证立立法的合宪性必须给出更为周延详尽的论证，而在用尽这些理论工具仍无法给出合理的支持立法合宪的解释方案时，便应宣布立法违宪。值得注意的是，与合宪性推定不同，在违宪性推定下，立法仍有一定可能性被判断为合宪。

（三）合宪性推定下的审查报告

审查报告客观反映了审查机构对系争立法开展审查的过程和结果，既然合宪性与违宪性推定导向不同的审查过程，就有必要建构差异化的审查报告规则。这一差异化的审查报告规则大致可以覆盖报告时限、报告内容、报告形式三个部分。

在报告时限上，针对适用合宪性推定立法的审查，其提出审查报告的时限应当被缩短。这是因为，当审查对象被推定为合宪，合宪性审查的工作量减小，审查节奏和效率提升，具备尽快作出审查报告的条件。当前，《法规、司法解释备案审查工作办法》规定：“专门委员会、法制工作委员会一般应当在审查程序启动后三个月内完成审查研究工作，提出书面审查研究报告。”这一规定未区分不同案件的具体情况。未来可考虑对适用合宪性推定和违宪性推定的案件规定不同的审查时限，前者提出报告的时限应在一个月以内，后者可维持三个月不变，但应当增设案件复杂、影响重大等情况下延长审查时限的相关规定。

在报告内容上，无论是适用合宪性推定还是适用违宪性推定的案件，均应当包括系争条款的内容以及相对应的宪法规范的内容，同时必须进行一定的宪法说理，最终给出审查结论。但从当下的合宪性审查实践来看，审查说理俨然已成为某种稀缺审查资源的象征，说理强度越高，反映出所倾注的审查资源越多。[68]为了合理地分配说理资源，应当对适用合宪性推定的案件简化说理，对适用违宪性推定的案件强化说理。这是因为，在合宪性审查中进行宪法说理的功能既在于说服，更在于实现宪法内涵的演化式积累，凝聚社会主体的宪法共识，同时为其他国家机关的宪法说理提供权威依据。[69]合宪性推定案件虽然数量更多，但涉及的争议更小，对这些案件进行说理很难发挥前述功能，从而宜在报告中进行简洁明了的说理。适用违宪性推定的案件则有必要强化说理，对系争立法的合宪性开展更周密的论证，既可对复杂重大的宪法争议作出实质性回应，也有利于推动合宪性审查实践的发展。

在报告形式上，每一件适用违宪性推定的立法审查完成后，均应当提出专门的、有独立载体的审查报告，且应以公开为原则，不公开为例外。这是因为，针对被推定为违宪的立法的审查应是细致而周详的，若无专门的、独立的、公开的审查报告，则无法确保审查者在审查过程中穷尽了全部的解释方案。此处，公开不仅是一种外部监督的要求，也有利于回应社会对系争立法合宪性的关注。毕竟，许多立法之所以被推定为违宪，是因为存在大量来自社会公众的合宪性质疑。当前的审查实践中，审查报告均被定性为一种“内部文件”，被要求在“严格把握”下以“适当的方式”向社会公开。[70]这一方案更宜应用于适用合宪性推定的案件。在适用合宪性推定的案件中，审查过程是简单高效的，甚至大部分案件可能并无太多公开的价值，因此更宜拣选有指导意义的典型案例，展示“三阶判断法”和宽松审查标准下的审查操作过程。这部分案件可以和所有适用违宪性推定的案件一起，尝试参考全国人大常委会在法律草案合宪性审议中发展出的“合宪性问题研究意见”，对每一个案件都作出一份类似“合宪性问题研究意见”的独立报告，并以公报、年鉴或官网为载体予以公布。

五、结语

本文的核心结论是，合宪性推定应被理解为一项根植于谦抑审查理念的合宪性证明难度调节机制。其制度化运行方式为：通过“三阶判断法”这一前置筛选程序，对进入审查范围的立法进行初步分流与定性，据此决定适用合宪性推定抑或违宪性推定；继而，此种推定导向繁简分流的程序规则，转化为具体的审查结论。这套机制环环相扣，在维护法秩序统一性与安定性的前提下，优化配置了有限的审查资源，提升了合宪性审查的效能与质量。

在本文对合宪性推定适用的探讨中，暗含着普遍性与特殊性的辩证关系。考夫曼（Arhur Kaufann）教授认为，法律规范并非圆满地包涵在法律理念中，而是要与具体的实践互相对应、交互作用才能得到具体的法。[71]在理念的法与具体的法之中起联结作用者，就是“事物本质”。如果能在各国合宪性审查的普遍现实中抽象出“事物本质”，就应当发现，合宪性审查的制度建构无法避免协调与立法权的关系、调节审查工作量等问题，这决定了合宪性推定的必然性。另外，“事物本质”必然要与实践交互作用才能转化为具体的法。只有将合宪性推定的根本原理与我国的具体制度相互参照，才有可能建构中国特色的合宪性推定制度——它绝不是美国版合宪性推定的镜像倒影，而是可以有独特的制度表现的。

【注释】

基金项目：本文系国家社会科学基金青年项目“全覆盖背景下地方'两院'规范性文件备案审查制度研究”（项目编号：23CFX081）的阶段性成果。

[1]参见黄宇骁：《论宪法基本权利对第三人无效力》，载《清华法学》2018年第3期，第191页。

[2]参见何永红：《基本权利限制的宪法审查：以审查基准及其类型化为焦点》，法律出版社2009年版，第84页。

[3]参见李少文：《工作型合宪性审查制度的程序设计》，载《法学评论》2021年第5期，第29页。

[4]支持观点可参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，商务印书馆2017年版，第348页；反对观点可参见郑贤君：《合宪性审查、宪法解释与宪法实施》，中国民主法制出版社2022年版，第119-137页。

[5]支持观点可参见陈道英：《立法事实在我国合宪性审查中的展开》，载韩大元、莫纪宏主编：《中国宪法年刊》（2019—2020·第十五卷），法律出版社2022年版，第80页；反对观点可参见邢斌文：《论立法过程中法律草案合宪性的判断标准》，载《政治与法律》2018年第11期，第64页。

[6]《备案审查中的合宪性审查问题研究》，载张勇主编：《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》，中国民主法制出版社2024年版，第299页。

[7]参见郑贤君：《合宪性审查、宪法解释与宪法实施》，中国民主法制出版社2022年版，第119-137页；王锴：《合宪性审查的百年历程与未来展望》，载《环球法律评论》2022年第3期，第80页；董建：《德国具体规范审查程序的功能及结构性回应》，载宋晓主编：《中德法学论坛》（第18辑·上卷），南京大学出版社2022年版，第43-44页。

[8]James B.Thayer，Origin and Scope of the American Doctrine of Constitutional Law，Harvard Law Review，vol.7，1893-1894，p.142.

[9]West Coast Hotel Company v.Parrish，300U.S.379（1937）.

[10]See Aaron Tang，Rethinking Political Power in Judicial Review，California Law Review，vol.106，2018，p.1770.

[11]United States v.Carolene Products Company，304U.S.144（1938）.

[12]参见何永红：《基本权利限制的宪法审查：以审查基准及其类型化为焦点》，法律出版社2009年版，第88-89页。

[13]Williamson v.Lee Optical of Oklahoma，348U.S.483（1955）.

[14]Flemming v.Nestor，363U.S.603（1960）.

[15]Goldblatt v.Town of Hempstead，369U.S.590（1962）.

[16]Lehnhausen v.Lake Shore Auto Parts，410U.S.356（1973）.

[17]Pension Benefit Guaranty Corporation v.R.A.Gray，467U.S.717（1984）.

[18]Bolling v.Sharpe，347U.S.497（1954）.

[19]McLaughlin v.Florida，379U.S.184（1964）.

[20]Reynolds v.Sims，377U.S.533（1964）.

[21]Harper v.Virginia Board of Elections，383U.S.663（1966）.

[22]Shapiro v.Thompson，394U.S.618（1969）.

[23][德]莱奥·罗森贝克：《证明责任论》，庄晓华译，中国法制出版社2002年版，第210页。

[24]参见易延友：《论无罪推定的涵义与刑事诉讼法的完善》，载《政法论坛》2012年第1期，第11页。

[25]参见沙莲香主编：《社会心理学》，中国人民大学出版社2011年版，第92-93页。

[26]Ashutosh Bhagwat，The Test that Ate Eeryzhing：Intermediate Scruiny in First Amendment Jurisprudence，University of linois Law Review，vol.2007（3），2007，p.786.

[27]参见何永红：《基本权利限制的宪法审查：以审查基准及其类型化为焦点》，法律出版社2009年版，第84页。

[28]王贵松：《论行政行为的违法性继承》，载《中国法学》2015年第3期，第111页。

[29][英]M.J.C.维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第43页。

[30]参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，载《中国社会科学》2019年第8期，第67-68页。

[31]参见林彦：《国家权力的横向配置结构》，载《法学家》2018年第4期，第38-39页。

[32]参见林彦：《国家权力的横向配置结构》，载《法学家》2018年第4期，第42-43页；黄明涛：《“最高国家权力机关”的权力边界》，载《中国法学》2019年第1期，第111-114页；蒋清华：《支持型监督：中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例》，载《中国法律评论》2019年第4期，第90-105页。

[33]田雷：《既往以为序章：中国宪法的制度展开》，广西师范大学出版社2021年版，第202页。

[34]Susan Shirk，The Political Logic of Economic Reform in China，University of California Press，1993，p.10.转引自田雷：《既往以为序章：中国宪法的制度展开》，广西师范大学出版社2021年版，第174-175页。

[35]《全国人大常委会2025年度监督工作计划》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2025年第3号，第432页。

[36]参见翟国强：《宪法判断的原理与方法：基于比较法的视角》，清华大学出版社2019年版，第53-59页。

[37]参见张永健：《法经济分析方法论20讲》，北京大学出版社2023年版，第242页。

[38]“依申请审查有关问题研究”，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202306/07cd22e78a2a48ab944613d787fae7c.shtml，2024年9月15日访问。

[39]“主动审查有关问题研究”，载中国人大网，http：//www.npe.gov.cn/npe/c30834/202308/03de98fe6a4641581a3fdbfa3716725.shtml，2024年9月15日访问。

[40]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第107-108页。

[41]周育：《合宪性解释研究》，上海人民出版社2021年版，第117页。

[42]林来梵主编：《宪法审查的原理与技术》，法律出版社2009年版，第175-177页。

[43]王书成：《合宪性推定论：一种宪法方法》，清华大学出版社2011年版，第161页。

[44]参见王书成：《合宪性推定论：一种宪法方法》，清华大学出版社2011年版，第164页。

[45][美]索蒂里奥斯·巴伯、[美]詹姆斯·弗莱明：《宪法解释的基本问题》，徐爽、宦盛奎译，北京大学出版社2016年版，第175-179页。

[46]See Richard H.Fallon，Strict Judicial Scrutiny，UCLA Law Review，vol.54，2007，pp.1317-1321.

[47]王书成：《合宪性推定论：一种宪法方法》，清华大学出版社2011年版，第165页。

[48]参见[美]迈克尔·J.佩里：《慎言违宪》，郑磊、石肖雪等译，清华大学出版社2017年版，第133页。

[49]Lochner v.New York，198U.S.45（1905）.

[50]参见杨洪斌：《洛克纳案、实体性正当程序与“明显违宪”标准的衰落》，载《交大法学》2023年第1期，第86-87页。

[51]参见[德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第383页。

[52]参见王锴：《合宪性、合法性、适当性审查的区别与联系》，载《中国法学》2019年第1期，第23页。

[53]例如，“民航发展基金案”就被认定为合宪但不合法。参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第2号，第352-353页。

[54]参见张翔：《国家权力配置的功能适当原则—以德国法为中心》，载《比较法研究》2018年第3期，第150页。

[55][德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第382页。

[56]至少在我国，直接针对规范提起的合宪性审查也应当适用穷尽法律救济原则。在德国，直接针对规范提起的宪法诉愿不适用穷尽法律救济原则的原因是已经不存在其他救济途径。因此显然，在存在合法性审查作为救济的前提下，仍应当先进行合法性审查。参见郑磊：《宪法审查的穷尽法律救济原则》，载《现代法学》2009年第1期，第10页。

[57]参见郑磊：《宪法审查的穷尽法律救济原则》，载《现代法学》2009年第1期，第10-11页。

[58]参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第1号，第241页。

[59]参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第1号，第246页。

[60]参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2023年备案审查工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2024年第1号，第229页。

[61]参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第2号，第353页。

[62]《内蒙古自治区人民代表大会及其常务委员会立法条例》（2001年）第39条：“列入常务委员会会议议程的地方性法规案，经常务委员会主任会议决定，可以将地方性法规草案在《内蒙古日报》上以蒙、汉两种文字公布，广泛征求各方面意见。”

[63]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第112页。

[64]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第67页。

[65]参见童卫东：《新<立法法>的时代背景与内容解读》，载《中国法律评论》2023年第2期，第199页。

[66]参见王锴：《论备案审查中法院申请审查的条件和路径》，载《浙江社会科学》2024年第8期，第79页。

[67]参见陈征：《论比例原则对立法权的约束及其界限》，载《中国法学》2020年第3期，第152-155页。

[68]参见李雷：《全过程人民民主视野下完善备案审查说法说理探究》，载《政治与法律》2025年第3期，第45页。

[69]参见任喜荣：《论最高国家权力机关的宪法说理》，载《法学家》2021年第3期，第19-22页。

[70]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第97-98页。

[71]参见[德]亚图·考夫曼：《类推与“事物本质”》，吴从周译，新学林出版股份有限公司1999年版，第29页。