摘要:宪法修改程序是宪法程序的组成部分，对保障宪法正常、有效的修改具有重要意义。应当树立程序正义的观念。完善会期制度，增设修宪提高权的主体及相关程序，议事活动进一步公开化、具体化和制度化，明确规定宪法修正案的公布机关。

关键词:宪法修改;程序;完善

中图分类号:DF2  文献标识码:A  文章编号:1000-0208( 2003) 0分024-OS

宪法修改是实体与程序的统一体,既包括宪法修改的实体内容,又包括宪法修改的特定程序。宪法修改程序作为一种宪法程序,是有关宪法修改的顺序、步骤和环节等过程性、操作性的程序规范。一方面,宪法修改程序是宪法修改制度的重要组成部分,具有保障宪法正常、有效修改的意义;另一方面,宪法修改程序又有独立于实体内容之外的自身价值,从宪法修改程序本身就能判断宪法修改的合法与正当与否。因此,“程序的正义必须反映在现实采取的程序之中,为了实现实体的正义必须不断地改善程”(P·3)

一、比较分析:宪法修改程序的主要内容和特点

基于对宪法的性质、宪法修改对宪法影响的不同认识,关于宪法能否修改的问题,理论界长期存在着主张和反对宪法修改两种观点。随着社会的发展和宪法观念的变化,对宪法能否修改的争论已经平息下来,宪法应在实际适用中得到修正和补充,已是人们的共识。各国宪法发展的历史,也证明了宪法修改的必然性。据不完全统计,世界上146个国家(截止至1976年)的成文宪法中,没有一部宪法禁止宪法本身被修改,规定了一个或更多的修改宪法程序的宪法占96%以上(P·107-109)。然而,新的问题也随之出现。一方面宪法应“与时俱进”,为形成良好的宪法秩序提供文本规范的支持,另一方面又要维护宪法作为国家根本法的稳定性与最高权威性,从而形成了成文宪法的稳定性与现实宪法的恒动性之间的矛盾。要解决二者的矛盾,主要办法在于严格宪法修改程序,以控制宪法修改的频度和期限,既增强宪法的适应能力,又保持成文宪法的相对稳定性。宪法修改程序问题于是成为宪法和宪法学关注的焦点问题之一。

(一)宪法修改程序的主要内容

根据有关国家宪法的规定,宪法修改的主体不同,宪法修改的程序也不一样。例如,由人民直接参与修改宪法,必然要采用公民投票的程序。瑞士宪法、1958年法国宪法都有公民投票的程序规定。由专门的机关或立法机关修改宪法,必定有修改宪法机关的组织程序、提案程序、审议程序、批准程序等。如1789年美国宪法第5条规定,由国会两院议员2/3的多数或2/3的州议会提出宪法修正案,修正案必须经3/4的州议会或州修改宪法会议的批准(P·154)。法国1791年宪法规定,必须有三届议会连续提议修改宪法的某项条文,才能成立修改宪法的动议。动议成立后要召集第4个议会,扩充其议员名额,以组成“修宪议会”(P·330)。尽管这样,但从宪法修改的过程来看,大致可以将宪法修改的程序分为提案、公告、议决、公布四个方面的程序。

1·提案程序

提案程序主要包括提案主体的组织程序和提案成立程序。各国宪法对有权提出宪法修改动议的主体都作了规定,有的还对这些主体行使修宪动议权规定了一定的条件。从各国宪法规定看,宪法修改的提案主体有以下几种:一是代表机关或代表。如美国联邦宪法第5条的规定、土耳其宪法第102条的规定和法国宪法第89条的规定。二是其他国家机关。有的国家宪法规定由行政机关、或国王、或总统享有修宪提案权。如瑞典宪法第81条、泰国1949年宪法第173条规定。三是公民。如瑞士宪法规定,有5万以上公民联署即可提案修改宪法;菲律宾宪法规定一定数量的公民可以提议修改宪法。四是政党。如多哥宪法第25条规定,联盟党中央委员会可以提出修正案。也有一些国家宪法规定的宪法修改的提案主体不止一个,宪法赋予几个主体有修改宪法的提案权。从程序上看,有两点必须注意:一是机关提案的,这些机关必然有严格的组织程序;二是议员或代表、公民提案的,必然要求达到法定的人数,提案才能成立。

2·公告程序

约有二十多个国家宪法明确规定了公告程序,如比利时、卢森堡等。公告机关有的为总统、立法机关,有的则是政府行政机关。少数国家的宪法虽然没有规定宪法修改草案的公告程序,但在修宪实践中通常将草案予以公告。从程序上看,主要涉及公告的形式和期限。

3·议决程序

决议过程一般包括辩论、审定、起草和表决四个步骤:(1)辩论。辩论程序是现代国家代议制度中议事活动的必要程序。如韩国国会议员提出宪法修改的议案后,议员对提出的议题是否成为议案有权参加讨论,并进行辩论。(2)审定。宪法修改草案提出之后,由法定机关作原则上的审查并决定宪法是否应作修改。瑞士宪法第120条规定,若国会两院中一院提出修改联邦宪法的议案,而另一院不予同意的。或经5万公民签署提议修改宪法,在此两种情况下,均应提交瑞士公民投票决定宪法修改与否。(3)起草。决定宪法应加以修改后,由法定机关对决定修改的内容,负责拟定修改草案,形成正式修改案。如比利时宪法第131条中规定,新议院应与国王共同决定提交宪法修改案的具体内容,然后由两院议员2/3以上出席,出席人数2/3以上决议来修正最终确定宪法案的具体内容。(4)表决。宪法修改案的通过必须经过表决以体现民意,获得合法的基础,主要有四种情形:一由国议会表决,如海地、意大利以及比利时等国。二由地方议会复决。如美国国会议定的宪法修正案,交由州议会复决批准。三由宪法会议复决,如印尼宪法的规定。四由人民复决。即国会通过宪法修改案后,再交由人民复决作最后决定,如瑞士宪法和韩国宪法的规定。

4·公布程序

宪法正式修改案经有权机关依法定程序表决通过后,由法定机关以一定方式予以公布,才能产生相应的法律效力。各国公布修宪案的机关主要有三种情况:一是由君主或国家元首公布,如挪威1814年宪法、爱尔兰宪法的规定。二是由代表机关公布,如巴西宪法第217条的规定。三是由行政机关公布。这种公布方式主要为美国所采用,即在实践中由国务卿宣告宪法修正案已经达到宪法规定的批准条件。

(二)宪法修改程序的特点

综观世界各国宪法修改程序的具体规定,虽各具特色,但也有共同的特点。可为我国宪法修改程序的完善提供参照和借鉴的主要有以下几个方面:(1)提案权主体法定。宪法对修宪提案权主体都有明确的规定。(2)会议制度比较完备,会期的规定较为明确。就会期而言,一是世界上许多国家的宪法都明确规定了较长的会期,如日本国会会期为150天,美国国会常会约为180天。二是会期继续原则的实行,韩国宪法规定,向国会提出的法案在会期中不以未经议决而废止,除国会议员任期届满。(3)议事活动民主、公开,表现为代表机关的议事活动向公民公开。一是议事报道自由、旁听自由、议会会议纪录公开,公民享有知情权;二是设置了辩论程序,议员对宪法修改案有不同意见可以按照法定程序进行辩论。(4)修宪程序的规范性和操作性比较强。宪法对修宪持十分慎重的态度,对修宪活动的各个环节都有专门的规定,形成了程序化的规则,如提案,议案的备案、移送、审定、辩论,议案的二读或三读程序,议案的表决、公布的方式,以及以上活动在闭会期间的开展都有详细的规定。总之,民主、公开、合理、有效是宪法修改程序的基本追求。

二、现状分析:我国宪法修改程序的问题和原因

纵观我国制宪及修宪的历史,应该说我国修宪的实践是比较丰富的,宪法修改程序也随着我国修宪实践的发展在逐步完善。1954年宪法第29条规定:“宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。”1975年宪法和1978年宪法仅规定“全国人大有修改宪法”的职权,而没有规定宪法修改的程序。1982年宪法则恢复了1954年宪法的规定,并增加了修宪提案的程序内容。如第62条规定了“全国人民代表大会”是我国行使宪法修改职权的主体,第64条规定了宪法修改的具体程序,即“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。”可以说,我国已有了宪法修改程序的初步规定但与其他国家的宪法修改制度相比较和宪法修改的现实需要来看,我国宪法修改的程序还存在一些不足,主要有以下几个方面:

第一,从宪法修改的提案方面看,提案主体过于单一,相关程序设置有许多不合理之处。(1)我国宪法修改提案主体只有全国人大常委会和全国人大代表,提案主体较少;(2)从全国人大常委会方面而言,在程序上存在的问题是没有将宪法修改提案和其他议案的提案作必要的区分;(3)代表的宪法修改提案,法定人数的要求过多。在会期较短和近3千代表的会议上很难达到五分之一以上的提议人数;(4)代表的宪法修改提案方式不明确,仅有“提议”的规定,缺少提议的操作规范;(5)宪法修改提案的前置程序,如宪法修改建议案与宪法修改提案之间缺少连接程序。

第二,从宪法修改的审议和通过方面看,缺乏专门的程序规定,具体而言有以下几点:(1)没有在程序上将宪法修改提案和其他议案的提案的审议进行区分;(2)没有大会审议和辩论程序的设置;(3)没有在审议和辩论基础上的对宪法修改提案的修改程序的设置;(4)没有对审议期限作明确规定;(5)表决程序过于简单化等。现行宪法修正案中的一些明显的失误或错误,不能不说与相关程序的缺乏有直接关系。

第三,从宪法修正案的公布来看,宪法没有规定公布程序,公布机关及生效时间不明确。宪法修改程序的上述问题,其原因是多方面的,但主要有以下几个方面:一是有关宪法修改的观念跟不上宪法发展的实践。宪法修改程序的缺失与简陋,实质上是排斥与抵制宪法修改的心理在修改宪法程序上的反映。二是受重实体轻程序的观念影响,忽视了宪法程序。三是从当代中国民主建设的方面看,有一种重民主的实质和内容,而轻视民主的形式的倾向。此外,宪法学对宪法程序,特别是对宪法修改程序研究的不够,也是一个原因。

三、对策分析:我国宪法修改程序完善的思考与建议

我国正处于社会政治、经济的转型时期,要解决宪法的权威性与适应性的矛盾就要适时地对宪法进行修改,宪法修改程序的价值日益凸显出来。笔者认为,我国宪法修改程序的完善,主要应从以下方面着手。

1·树立程序正义的理念

贝勒斯的程序正义理论认为,“程序正义问题遍及现代社会的各个方面,在国家的整个法律制度中,程序处于一种核心的地位。”(P·123)现行宪法修改程序的缺失,除制度上的原因外,很大程度上则归根于我国程序正义理念的贫乏,个人恣意行为和权力不规范运行的现象较为普遍。笔者认为,要完善宪法修改程序,首先要认识到程序的价值,改变以往“重实体轻程序”的倾向和程序工具主义的观念,树立程序正义和程序优先的理念。

2·完善会期制度

世界上大多数国家宪法都明确规定了较长的会期制度,为宪法修改活动的连续性、充分性提供了充分的时间保证。我国宪法规定“全国人民代表大会会议每年举行一次”,《全国人大议事规则》规定于每年第一季度举行,但对会期的长短均未作具体规定。在实践中,我国全国人大代表近3000名,但每次年会时间却只有15天左右,在如此短的时间里,全国人大代表要听取、审议并通过全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告以及人事任免、立法事项等多项议程,很难有充分的时间来进行宪法修改的各项活动及程序。笔者认为,要么延长会期,要么全国人大召开专门的修宪会议,这是保证有关程序到位的前提条件。

3·增设修宪提案权的主体及相关程序

我国宪法修改程序明确规定了修宪提案权主体为全国人大常委会或1/5的全国人大代表,从制度上并没有明确赋予其他主体的提案动议权或建议权。在我国的修宪实践中,一般是中共中央提出宪法修正的建议案后,①才启动宪法修改程序。我国可以在宪法中将党中央的提案权法定化,并设置相应的提案程序。此外,还可以针对1/5的全国人大代表的法定人数不易达到的问题,或减少法定人数,或赋予人大会议主席团或一定数量代表团的宪法修改提案权,并设置相应的提案程序。

4·议事活动进一步公开化、具体化和制度化

议事活动一般包括审议、辩论、表决三个具体环节,议事活动进一步公开化、具体化和制度化,要求完善审议程序、设置辩论程序和细化表决程序。

(1)关于审议程序的完善

宪法只特别规定了提案和通过程序,对宪法修改案的审议程序没有作出规定。全国人大组织法和议事规则也无相应规定。一是要成立专门的审议机关,我国1982年宪法全面修订时成立了宪法工作小组,但以后的三次修改都没有成立修宪工作的日常机关,以至于各代表团提出的审议意见无法被采纳。

笔者认为,可以借鉴1982年修宪的经验,在主席团领导下成立宪法工作小组或由主席团决定将法律委员会负责作为修宪工作的日常机关,专门负责接收、研究、转交修宪案及审议意见,并提出修正案草案的修改稿,经主席团讨论同意后提交大会表决。二是完善审议意见的采纳方式。对于经审议后没有采纳列入议程的修宪的提案,如果再次经法定主体提议,必须列入表决程序;如果没有被再次提议,修宪的工作机关应在相应的期限内给予书面答复并说明未采纳的理由。

(2)关于辩论程序的设置

虽然法律赋予了人大代表的提案权、发言权和表决权,但由于辩论程序的缺失使得讨论和审议往往只具形式。因此,应在人大议事活动规则中设置辩论程序,包括辩论登记、辩论的主持、辩论的议题、辩论顺序和时间限制、辩论秩序的维护、对辩论结果的表决及各方的不同意见予以记录备案,并予以公开,从而使人大代表在宪法修改中真正发挥作用。同时,也要借鉴我国1954年宪法的做法,将宪法修正草案向全国公布,交由全民讨论,广泛征集社会各界的意见和要求,进一步完善宪法修改的内容。

(3)关于表决程序的细化

我国对宪法修正案采用的是若干条一齐“捆绑式”通过的方式,这种简单的肯定或否定都是不可取的,应借鉴国外的做法采取一条一条逐次表决通过,使表决方式趋向科学、合理。另外,笔者认为,全国人大修宪议事活动及程序还应遵循议事公开原则、讨论自由原则、议事人数法定原则、会期继续原则,有关议事活动及程序应以这些原则为要求,作必要的完善。

5·明确公布机关。我国宪法未明确规定宪法修正案的公布机关,在实践中一般是由全国人大会议主席团以全国人大公告的方式公布。因此宪法可以明确规定由全国人大会议主席团,或者由国家主席根据全国人民代表大会的决定公布宪法修正案,并且规定宪法修正案生效的时间,以保持宪法修正案的庄严和权威。

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作者：中南财经政法大学宪法学教授、博导.

Perfection of the Constitution Revision Procedure of China

LIUMao-lin

(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan,Hubei Province 430073)

Abstract:The procedure of constitution revision is the composing part of constitution procedure, which is sigificantly important to guarantee the normal and effective revision of the constitution. The notion of procedural jusce shall be built up, the systemof session be perfected, the subject of the right of making motions on constitutiovision and relevant procedure be added, the activities of deliberation be further publicized, specified and instituonalized. The announcing organs of constitutional amendments shall be definitely prescribed.

Key Words:Constitution Revision; Procedure; Perfection