引言

“完善和加强备案审查制度”是党的二十大报告中关于备案审查制度的重要论述。[1]既有研究虽已较为系统地论证了备案审查的规范控制功能，但对其在司法实践中的功能拓展尚未给予充分关注。值得注意的是，近年来随着备案审查实践的深入推进，审查机关围绕规范性文件作出的合宪性或合法性判断呈现出日益明显的司法化适用趋势。这一制度变迁标志着备案审查正经历从传统的“抽象规范控制”向“具体司法适用”的功能拓展。

备案审查的权威在于实施。我国备案审查制度构建了多种灵活的纠错方案：从“沟通协商”到“书面审查意见”再到“纠正和撤销决定”。现有制度虽已明确规范被纠正和撤销后的法律后果，但尚未充分考虑从作出书面审查意见到修改、废止乃至制定新法之间的过渡期内的法律适用问题。作为法律适用的核心机关，人民法院在处理上述规范衔接问题时面临着尤为严峻的挑战。2024年9月，最高人民法院在继续强调维护宪法权威的基础上，还特别提出“全面贯彻实施宪法”“必须在司法审判工作中把依宪治国的要求落得更实、更细、更好”“严格依照宪法执行司法解释、司法政策备案审查制度”[2]的全新制度命题。在此背景下，如何立足于宪法实施的整体框架，在司法审判中构建并完善备案审查与司法审判之间的衔接联动机制，从而切实维护备案审查的制度权威，构成了本文的核心研究议题。基于此，本文从公开的司法裁判文书中援引全国人大常委会法制工作委员会（以下简称法工委）备案审查意见的实践考察出发，[3]对搜集到的83份有效裁判文书展开系统分析，[4]剖析人民法院在面对备案审查意见时的理论困惑与实践难题。在此基础上，本文运用传统法释义学研究方法，厘清备案审查意见在司法裁判中的应然功能定位，并进一步探寻其在审判实践中得以规范适用的可能路径。

一、备案审查意见司法适用的实证考察

（一）备案审查意见司法适用的总体状况

既有研究虽已就“备案审查意见的司法适用”问题展开初步探讨，[5]但尚缺乏系统性的实证考察，未能充分揭示实践中存在的真实问题。为弥补上述研究的不足，本部分采用案例统计分析的实证研究方法，以“全国人大常委会”“法工委”“备案审查”或者相应规范性文件的名称等作为关键词，在人民法院案例库、中国裁判文书网、北大法宝、威科先行、Alpha等多个数据库中进行全面检索。经逐案筛选与去重，截止2026年1月1日，共获取83份有效裁判文书，构成了本文实证分析的基础样本。在此基础上，这一部分通过对裁判文书中关键变量的描述，系统考察备案审查意见在我国司法裁判文书中的时间分布、援引主体结构与具体情形、裁判结果与备案审查意见的一致性，以期客观呈现备案审查意见在我国司法实践中的适用实态。

1.样本裁判的时间分布

司法裁判文书对法工委备案审查意见的援引始于2017年。这一起点与法工委首次向全国人大常委会作备案审查工作报告的制度化进程相呼应，标志着备案审查制度的影响已实质性延伸至司法实践领域。在2017年至2020年间，案件数量初具规模并形成小高峰，集中于“地方性法规以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的规定”（以下简称“审计结果规定”）的相关争议。[6]虽然2020年后案件数量略有回落，[7]但2024年因《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第88条第1款溯及力审查意见的出台，案件数量有所回升。[8]总体而言，2017年至2025年间，司法裁判对备案审查意见的援引整体呈现出阶段性增长趋势，已成为我国司法实践中一项可见的、具有制度意义的客观现象。

2.援引备案审查意见的主体结构与具体情形

从援引主体的分布来看，当事人主动援引备案审查意见构成了样本中的主要情形（63次），占比高达72.4%（援引总频次87次）。其具体实践可区分为两种路径：多数情形下（53次），当事人主动援引备案审查意见作为支持其诉讼主张的权威依据，并将其融入诉讼说理之中；[9]少数情形下（9次），当事人将备案审查意见作为证据材料提交至法院，用以证明特定法规范存在合宪性或合法性问题。[10]除此之外，司法实践中尚存在具有价值宣示功能的特殊援引情形（1次）。[11]值得说明的是，部分案件中当事人将备案审查意见既作为事实理由提出，又作为证据材料提交。另有部分情形下，当事人与法官均引述了备案审查意见，因而导致援引总频次高于样本案件总数。

从诉讼策略角度看，之所以存在两种典型援引情形，主要源于当事人对备案审查意见在诉讼中功能定位的差异化运用。在第一类援引方式中，当事人将备案审查意见所蕴含的合宪性或合法性判断嵌入部门法规范适用的论证链条，通过建构权威性的说理依据以实现实质性论证。第二类援引方式则呈现出独特的程序法特征。鉴于法官对当事人提交的证据材料负有审查认定的法定义务，当事人将备案审查意见作为证据提交，可在程序上迫使法官作出必要回应。此种方式巧妙利用了证据规则的程序刚性，通过将备案审查意见转化为证据能力的技术性判断，有效降低了法院回避审查该意见的可能性。尽管这两种方式在诉讼策略上存在差异，但其本质目的具有内在统一性，旨在激活备案审查制度在司法裁判中的规范控制功能，通过构建下位规范与上位法存在实质性抵触的法律论证框架，请求法院依法适用上位法或者其他适格法规范，最终支持自己的诉讼请求。

相比之下，法官主动援引备案审查意见的情形相对有限（24次），占比仅为27.6%。这表明，法官在援引备案审查意见时呈现出较为显著的被动回应型特征，其启动依赖于当事人在诉讼中的先行引述。具体而言，在当事人将备案审查意见作为证据提交的9起案件中，法院均通过证据规则对其进行程序性审查并作出回应，但普遍否定其证据属性。[12]而在当事人将备案审查意见作为事实理由提出的情形中，法官则享有更大的裁量空间：部分法官回应了当事人提出的备案审查意见，并将其作为辅助性论证材料融入司法判断；[13]另一些法官则未予正面回应，转而通过独立的规范解释与适用完成论证。[14]

3.裁判结果与备案审查意见的一致性

为系统探究裁判结果与备案审查意见之间的一致性，以下首先对样本裁判文书进行初步归纳，将其划分为八大类型，并在此基础上分析案件类型对裁判结果的潜在影响。在样本处理上，本部分排除了仅涉及程序问题的裁定以及那些仅作价值宣示而无关事实判断的9个样本，[15]最终以74个有效样本作为分析基础。

表1 裁判结果与备案审查意见的一致性程度

基于表1可以看到，绝大多数案件（95.9%）的裁判结果与备案审查意见保持一致。[16]尤其在涉及《公司法》第88条的案件（14例）中，全部裁判结论与备案审查意见完全一致。值得注意的是，针对《公司法》第88条所引发的法律适用问题，法工委在2024年备案审查工作报告中明确指出，“公司法第八十八条规定不溯及既往……将督促有关司法解释制定机关采取适当措施予以妥善处理。”[17]随后，最高人民法院于2024年12月24日发布《最高人民法院关于＜中华人民共和国公司法＞第八十八条第一款不溯及适用的批复》，明确要求“对于2024年7月1日之前股东未届出资期限转让股权引发的出资责任纠纷，人民法院应当根据原公司法等有关法律的规定精神公平公正处理。”[18]基于此，只要法官根据有关法律的规定精神公平公正作出裁判，即便判定转让人、受让人承担连带责任的，亦应认为与备案审查意见中不溯及既往的核心原则相契合。这也在制度逻辑上解释了为何该类案件的裁判结论能够保持高度一致性。

然而，在极少数案件（3例）中，法院所作裁判与备案审查意见之间呈现明显分歧。其中两起案件为“梁某某诉新兴县广播电视台劳动合同纠纷案”所涉“超生即辞退”类争议。审理法院在裁判文书中指出：“因《广东省人口与计划生育条例》[19]属于生效的法律规定，在没有被废止或者修正的情况下，具有法律规定的强制效力”。[20]不难发现，法官在此实际上秉持了形式主义的司法立场，尽管存在备案审查意见，但相关规范尚未经法定程序予以废止或修正，因此仍应承认其形式上的有效性。据此，法官选择继续适用该规范作出裁判，便具有逻辑上的自洽性。此外，另外一起裁判不一致的案件则在后续再审程序中得以纠正。[21]

（二）备案审查意见司法适用的理论与实践困境

从理论视角观之，即便相关法规范已被法工委认定存在瑕疵（以下简称瑕疵规范），只要其尚未经法定程序修改、废止，乃至制定新法，仍应具备形式上的有效性。在此逻辑下，法官原则上并无必须遵从备案审查意见的义务，依旧可以适用瑕疵规范作出裁判。然而，实证分析却呈现出与上述理论推演完全背离的实践图景。在样本案件中，高达95.9%的裁判结果与备案审查意见保持高度一致。这一理论推演与司法实践之间的巨大反差，催生并确立了本文的两大核心议题。

首先，是何动因促使法官在瑕疵规范效力未决的情形下，仍倾向于遵从备案审查意见？从司法权的本质属性出发，其功能边界应严格限定于具体争议解决与个体权利救济，并不自动包含对抽象规范秩序的整体统合功能，但司法实践却呈现与理论推演完全相悖的场景，那么法官是否有权力（甚至有义务）尊重备案审查意见，其能否获得法理层面的体系化证成？其次，若此种遵从行为或义务能够获得法理证成，又应如何在司法实践中予以规范建构？具体而言，既然法工委已对瑕疵规范给出了结论，法官是否有必要基于个案，针对同一规范提出再次审查的请求？如果不能，法官又能否在个案裁判中直接援引备案审查意见？是作为裁判依据还是裁判理由？上述由义务证成到路径构建的递进式追问，构成了后续研究的基本框架与核心线索。

二、备案审查意见司法适用的正当性理由

备案审查意见司法适用首先需要回应的核心问题是，当法官在个案中遇到已被全国人大常委会认定违宪或违法的法规范时，是否负有超越一般审判职责、专门尊重并贯彻备案审查意见的特殊义务。对此，一个普遍的制度共识应在于，制度的权威根植于有效实施。备案审查制度的权威性固然源于全国人大常委会的宪法地位，但其真正落地生根更有赖于各类公权力主体对审查结论的实质遵从。人民法院作为法律适用的核心机关，其对备案审查意见的尊重态度与实施程度，直接决定备案审查制度能否从抽象的形式权威转向现实的实质权威。有鉴于此，本部分将从必要性与独立价值两个维度，系统论证司法实施备案审查意见的正当性理由。

（一）司法实施备案审查意见的必要性

全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，由其主导的备案审查工作具有明确的宪法授权，其审查对象覆盖行政法规、地方性法规、司法解释等各类规范性文件。相较于行政立法监督、司法附带审查等局部性监督方式，备案审查在我国立法监督体系中居于顶层位置，由此奠定了其制度权威的核心根基。基于此，全国人大专门委员会、全国人大常委会工作机构作出的备案审查意见，并非普通的内部工作文件或指导性意见，而是法定监督机关针对规范性文件合宪性、合法性作出的权威判断，对各级国家机关的规范适用活动具有天然的指引与拘束效果，从而形成应然层面的制度权威。[22]

在实然层面，备案审查的制度权威不仅源于审查主体的最高国家权力机关常设机关的地位，更依赖于其在行政执法、司法裁判乃至社会生活等一切场域中的普遍遵从与一致实施。若备案审查仅停留于形式上的结论宣告，无法获得其他国家机构与社会主体的认同与实施，那么其制度价值将被架空，制度权威亦形同虚设，备案审查终将沦为缺乏实效的“无牙之虎”。人民法院是承接并落地备案审查结论的关键环节，理当肩负起维护备案审查制度权威的职责。因此，在司法审判过程中，法院面对全国人大常委会已经认定为违宪或违法法规范的适用问题时，虽存在多种可能裁判路径，例如技术性回避备案审查意见、选择适用其他法规范、将备案审查结论在裁判说理中附带援引，甚至直接依据备案审查意见作出裁判，但基于备案审查的制度权威，人民法院在审判活动中原则上不应采取回避立场，而应积极回应全国人大常委会作出的备案审查结论，通过具体的适用机制，在其审判职权范围内贯彻该结论所体现的宪法精神与法制统一的内在要求。正是通过这种在个案中的积极回应与贯彻落实，备案审查的权威在动态的实施过程中得以不断强化，有效防范司法裁判与宪法及法律的根本精神发生偏离。从实践来看，近年来公民与社会组织向全国人大常委会提出审查建议的数量持续增长。结合本文实证研究亦可发现，司法裁判场景中绝大多数备案审查意见，均由案件诉讼当事人主动援引提出。上述趋势充分说明备案审查制度的社会参与度与社会影响力正在不断攀升。在此背景下，面对当事人在诉讼过程中主动援引备案审查意见的情形时，法官理应积极回应诉讼当事人的法治诉求，通过审慎甄别并妥当选择涉案法律规范，凝聚司法层面的法治共识。

（二）司法实施备案审查意见的独立价值

备案审查的权威在于实施。备案审查制度的核心功能是维护法制统一，[23]人民法院作为法律适用的核心主体，尊重并落实备案审查结论自是其应有之义。然而，司法实施备案审查意见的意义并不止于此。人民法院凭借其独特的权力属性与专业优势，相较于其他公权力主体，在维护和实现法制统一的过程中能够发挥独具特色的作用。这也使得司法实施备案审查意见在必要性之外，更具备了不可替代的独立价值与制度意义。

从权力属性来看，司法审判权在本质上属于国家事权。这一根本属性直接决定了，司法实施备案审查意见具备区别于其他实施路径的独立价值。我国法院系统虽按行政区划设立，但各级法院在性质上均为国家设立在地方的审判机关，而非隶属于地方的司法机构。司法审判权具有超越地方利益、保障全国法律统一适用的核心使命，这一价值取向与备案审查制度的目标高度契合。具体而言，各级法院无论层级高低、无论设立于何地，均负有贯彻落实国家层面立法监督结论的职责，不存在地域、层级上的适用例外。相较于其他国家机关的实施方式，各级法院能够立足于国家法制统一的全局立场，不受地方利益掣肘，在个案裁判中统一执行全国人大常委会的备案审查结论，确保该结论在全国范围内无差别、无偏差地落地实施，从根本上消除地方化、碎片化实施可能引发的法制割裂风险。

从专业能力来看，人民法院作为法律规范的实施者，在规范识别、法律解释与适用论证方面具备与生俱来的专业优势。司法裁判的核心任务在于通过“特殊情形命题”将抽象规范予以具体化。而长期的审判实践使人民法院自身形成了一套体系化的解释方法与论证技艺，构成了司法权区别于其他国家权力的专业理性。相较于立法机关侧重宏观、原则性的规范判断，人民法院更擅长在个案中精准把握规范意旨、厘清适用边界，因此在贯彻实施备案审查意见、维护法制统一方面具有其他公权力主体不可比拟的专业优势。正是依托此种扎实的专业能力，人民法院在个案中持续贯彻、适用备案审查意见，能够以最精准、最规范、最贴合实践的方式实现审查结论的制度落地，在消解规范冲突、弥合法律体系缝隙、确保法制统一方面发挥独特作用。这一专业优势不仅构成司法权区别于其他公权力的本质特征，更稳固了司法在实施备案审查意见中不可替代的作用。

从效力调控方式看，司法审判权展现出渐进式规范调适的制度智慧。立法机关主要通过抽象的备案审查程序，以宣告特定法规范违宪或违法的方式实现体系性矫正。此种方式虽具有权威性，但可能面临两难困境。若制定机关及时对相关法规范予以废止、修改或者制定新法，规范的骤然失效可能引发整体法秩序的震荡；若制定机关未及时废止、修改或者制定新法，备案审查意见又将面临刚性不足的争议。与之形成功能互补的是，人民法院通过在个案中排除适用已被认定为违宪或违法的法规范，是以“有限否定”的方式实现规范纠偏。这种“个案效力排除”模式，既不否定该法规范在整体法秩序中的形式效力，又能在具体案件中实现个案正义，因此它不仅有效避免因规范骤然失效可能引发的法秩序震荡，还能切实维护全国人大常委会备案审查的权威，实现备案审查刚性权威与法秩序稳定性的动态平衡。在此基础上，司法裁判通过持续实施备案审查意见的个案积累，形成“规范调适的蓄水池”，为法制演进提供了必要的缓冲空间。同时，其也与立法机关的备案审查共同构成层次有别、功能互补的规范控制体系，彰显司法实施备案审查意见的独特价值。

据此，在司法审判过程中，若当事人主张案涉法规范已经全国人大常委会认定存在合宪性或合法性瑕疵时，法官既不得因为规范不明拒绝裁判，也不得刻意回避备案审查意见作出裁判，而应在裁判中充分尊重并积极回应备案审查结论。有待进一步讨论的是，面对此类瑕疵规范，法官应采取何种裁判路径？法官能否依据既有《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第110条第1款之授权，启动提请全国人大常委会重新审查的程序？若前述路径不可行，法官能否在裁判中直接援引备案审查意见？如可援引，又应遵循何种规则加以适用？这些问题构成本文后续的研究思路。

三、备案审查意见的效力及其对人民法院的拘束效果

为确保论证与解决方案的完整与周延，在探讨备案审查意见司法适用的可行路径时，首先需明确人民法院能否依据既有的《立法法》第110条第1款之授权，就已被全国人大常委会作出审查结论的法规范再次提请审查。基于一事不再议的原则，全国人大常委会的审查结论应具有权威性，重复提请缺乏正当性基础。同时，我国现阶段尚未实现备案审查与司法审判的程序衔接，即便人民法院启动再次审查程序，相关审查结论也难对个案裁判形成直接拘束力。综上，人民法院提请再次审查的路径应予排除。在此前提下，备案审查意见能否为司法裁判适用，便成为本文后续路径探讨的核心议题。而要实现司法层面的直接适用，必先厘清两项前置性问题：备案审查意见在整体法秩序中的效力如何，以及其能够对司法裁判形成何种拘束效果。

（一）关于备案审查意见效力的理论争议

我国宪法与法律尚未对备案审查意见的效力问题作出成体系的规定，司法实践中关于备案审查意见的效力也存在多元认知。在此背景下，学界虽围绕该问题展开持续探讨，但对其能发挥何种类型效力等核心问题仍未形成通说。依据各学说对效力认可程度的强弱差异，可将现有代表性观点归纳为如下几类。

其一，普遍拘束力说。该学说主张全国人大常委会作出的合宪性与合法性判断应具有“拘束全国各机关的普遍效力”。[24]它的拘束对象首先是原规范的制定机关，次则在其他规范性文件存在相同问题时，延伸至其制定机关等。[25]然而，该学说在理论上或将面临一个根本性质疑：其所主张的普遍拘束力，可能打破现行宪法秩序下各国家机关的功能分配，在国家机关之间形成紧张关系，故需对其效力边界予以进一步界定。其二，先例约束力说。该学说借鉴普通法系的遵循先例原则，主张将备案审查结论视为具有先例地位的非正式法源。在适用范围上，备案审查意见“不仅可以约束备案审查工作，还可能外溢到审判权和立法权的行使之中”。[26]至于发挥何种司法功能，有学者提出其是一种弱于指导性案例“参照”地位的“参考材料”。[27]其三，跨程序拘束力说。该学说将备案审查意见理解为“废止规范”，认为其在“内容上不带有外部直接的实体处分性，但都具有程序上的处分性”，这种程序效力“会指向不同国家机构相应程序的启动与变更，引发相应的程序后果”。[28]该观点着眼于未来即将发生的确定性效力，因此也有学者将其表述为“过渡性拘束力”。[29]其四，政治拘束力说。该学说主张备案审查意见对规范制定机关产生非强制拘束力，认为“只有在制定机关作出同意纠正的决定之时，备案审查机关的沟通意见与书面审查意见才会产生拘束力”。[30]其五，拘束力否定说。学界主流观点在否定“书面审查意见”拘束力的同时，又普遍承认“纠正与撤销决定”具有拘束力。据此，有学者主张通过强化“纠正和撤销决定”的普遍约束性来提升备案审查的制度刚性，反映出对形式法治主义的路径依赖。[31]

总体来看，近年来学界对于备案审查结论效力的关注呈现出上升趋势，但不足之处尚可概括为如下两点。一是，理论焦点失衡。现有学说过度集中于“纠正和撤销决定”的应然效力探讨，却对实践中发挥核心作用的“书面审查意见”的效力缺乏体系化阐释。二是，效力射程狭窄。现有研究多局限于备案审查意见对制定机关的拘束效力，未能从宪法秩序的整体视角出发，全景式考察对其他公权力主体以及社会主体产生的辐射效应。综上来看，备案审查意见效力的理论研究仍处于碎片化阶段。

（二）法源维度的备案审查意见

对备案审查意见的效力研究，最终须落脚于司法适用的实践路径。为此，有必要在整合不同观点的基础上，探求其对法官裁判所产生的特殊拘束效果。

首先需要厘清的是，备案审查意见能否作为法律规范取得正式法源地位，进而成为司法裁判的直接依据？综观上述不同立场可知，尽管我国宪法与法律未作明文规定且学说上存在争鸣，但主流观点均否定其作为法律规范的拘束效力。从制度设计看，备案审查意见系全国人大专门委员会、常委会工作机构针对特定审查对象作出，其初始拘束对象原则上限于瑕疵规范的制定主体。法工委结合实践亦指出，备案审查意见是“以书面方式督促制定机关采取措施，自行纠正规范性文件中存在的不合法或者不适当的问题”，[32]“制定机关对于书面审查意见，应当在规定的期限内予以反馈”。[33]由此可见，备案审查意见的制度功能根植于立法监督程序，其规范地位区别于可作为裁判依据的法律规范，故而无法直接成为作为司法裁判依据的规范渊源。

然而，对备案审查意见法源地位的探讨不应局限于审查结论本身，而应立足于备案审查的制度权威。那么基于此项权威，备案审查意见能否对司法裁判产生实质性影响？有必要认识到，法官并非“自动售货机”，司法裁判也不是机械的法律适用过程。尽管只有法律、法规等正式法源才能成为法官裁判的直接依据，然而实践中影响法官的法律认知与论证的因素极为多元。无论是生活中的习惯法，还是最高人民法院发布的指导性案例、会议纪要、[34]指导意见，[35]抑或地方“两院”以“解答”“纪要”“指南”“通知”“意见”“指引”等形式发布的大量司法解释性质文件，[36]尽管它们均非法定的裁判依据，有些规范性文件甚至尚未获得制度层面的正当性确认，[37]但它们确实能够事实上影响到法官对法规范的理解与适用，甚至直接或间接地出现在裁判文书的说理论证部分，进而真正影响到案件的裁判结果。此类材料被认为是广义上的法源，即一切影响司法裁判的真实因素。在此背景下，备案审查意见在司法裁判中的功能，与前述非正式法源具有同等的实践意义。全国人大常委会针对法律规范作出的权威判断，虽不能成为裁判的直接依据，却可发挥法律认知的制度功能，为法官正确理解与适用现行法提供权威参考。基于此，应当承认备案审查意见对司法裁判具有某种特殊的拘束效果。

进一步需追问，备案审查意见对司法裁判所发挥的拘束功能，究竟有何特殊性？从制度本质审视，全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关，其所作出的审查判断尽管不直接具备法规范的拘束力，却能在法律实施过程中形成独特的拘束效果。此效果具有广泛的辐射性，不仅直接作用于规范制定主体，更延伸至包括实施机关与相关利益群体在内的多元主体。而基于功能适当原则，该效果在尊重宪法确立的权力配置秩序的前提下，针对立法、行政、司法等不同性质的国家机关，形成与其职能特征相适应的差异化拘束功能。具体到司法裁判领域，备案审查意见主要通过拘束法官援引何种裁判依据来发挥作用。一方面，法官必须尊重备案审查的权威，这是一项强制性义务，而非可以自由选择的裁量权，备案审查意见因此呈现出近似正式法源的特质。另一方面，司法实践中法官通常又不会将备案审查意见作为裁判依据，而是将其融入说理论证，进而实质性影响裁判结果，由此又体现出非正式法源的实践表征。尽管兼具二者特征，备案审查意见既非正式法源，也非一类非正式法源，而是构成法院选择适用法规范的直接依据——虽不直接决定案件的裁判结果，却能够通过拘束法官选择裁判依据，间接影响到案件的最终走向。这也解释了为何实证研究中有超过九成样本案件的裁判结果与备案审查意见保持高度一致。总体来看，此种间接作用的发挥，既尊重了全国人大常委会备案审查制度权威，又为司法机关依法独立行使审判权预留了必要的制度空间，最终在宪法秩序下实现立法监督与司法裁判的动态平衡。[38]

四、人民法院适用备案审查意见的制度构建

备案审查的权威在于实施。在审判实践中，人民法院可通过建构三阶递进式适用规则，为备案审查意见融入司法裁判文书提供可操作的适用路径。

（一）排除适用“瑕疵规范”

在司法适用的首要环节，法官应基于实施法制统一的义务，审慎选择并适用适格法规范。若诉讼所涉法规范业经备案审查意见认定为与上位法相抵触，则法官负有在个案中排除适用并转而援引相关上位法或法律体系内其他适格法规范作为裁判依据的义务。需要明确的是，此种排除适用的法律效果仅局限于个案，既不直接否定瑕疵规范的一般效力，也不替代有权机关对其进行改变或撤销。尽管我国现行法律未明确赋予法院“规范选择适用权”，但该权力已在立法机关的权威释义及司法机关的长期实践中形成共识。

首先，我国《立法法》构建的是一套侧重于立法权内部层级监督为核心的规范冲突解决机制。该法第107条规定，当下位法违反上位法规定时，由有权机关予以改变或撤销，并未直接授予法院在司法裁判中排除适用瑕疵规范的权力。值得关注的是，法工委在后续编撰的立法法释义书中，针对第107条所涉规范冲突问题，进一步阐释了“不能适用”的立场，明确指出若下位法与上位法相冲突，则“下位法就不能适用”。[39]尽管法工委并非法定的法律解释机关，但其作为立法准备与条文起草的核心机构，其观点在有权机关作出正式解释前，已然构成司法机关探寻立法原意的重要权威参考。

其次，最高人民法院通过司法解释、工作纪要与指导性案例的渐进式积累，也构建起一套规范冲突的司法适用规则。2000年《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释〔2000〕8号，已废止）第62条第2款首次确立“合法有效”的规范援引标准。2004年《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》进一步将“规章及规范性文件”扩展至全部“下位法”。2012年最高人民法院发布的指导案例5号则在裁判要点3明确宣告“地方政府规章违反法律规定设定许可、处罚的，人民法院在行政审判中不予适用”。[40]最终，司法实践实现了由个案层面排除适用特定法规范，到对所有违法地方政府规章一体拒绝适用的范式转变。这一系列司法规则表明，即便在欠缺外部备案审查结论的情形下，法院系统内部亦已形成规范冲突时优先适用上位法的司法逻辑。因此，当存在明确的备案审查意见时，该意见实际上为司法裁判提供了更具权威性的规范适用指引，为法院排除适用瑕疵规范提供了更加充分的正当性基础。

（二）将备案审查意见作为排除适用“瑕疵规范”的依据

在司法适用的第二阶段，法官应将备案审查意见作为排除适用瑕疵规范与选择适用适格法规范的依据（即裁判依据的依据），策略性地融入裁判文书的释法说理之中。

备案审查在司法适用中的权威性，应当体现为对法官排除适用瑕疵规范并选择适用适格法规范之行为的强制拘束力，而非要求法官将备案审查意见作为裁判依据，直接依据其作出裁判。由此而言，法官援引备案审查意见，在方法论上区别于直接适用法律规范的简单涵摄，核心在于证成个案法律选择的正当性问题。在三段论的论证结构下，备案审查意见应作为支撑大前提的论证依据，这就要求法官不仅要娴熟掌握案件事实与法律条文的涵摄技艺，更需具备更为抽象的法规范与备案审查意见之间的涵摄能力。

实证考察也可发现，绝大多数援引备案审查意见的裁判文书普遍存在引用形式化的倾向。例如在“审计结果规定”类案件中，有的法官直接表述为“根据2017年6月5日全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室做出的（法工备函〔2017〕22号）《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》……原、被告合同中约定的‘工程结算审计完毕后付至95%’应属无效”。[41]此类表述在完整引出复函文号与核心意旨后，并未进一步阐述该审查意见与裁判依据之间的规范关联，这导致备案审查意见在裁判文书中呈现出类似于裁判依据的直接效力，其虽在形式上彰显了对备案审查意见的遵从，却在实质上弱化了司法裁判本身对所适用法规范的说理义务。因此，为促使备案审查意见的功能发挥，法官在未来司法裁判中应着力阐释备案审查意见、被排除的瑕疵规范与最终适用的有效规范三者间的法理关联与逻辑脉络。此适用方式旨在表明，备案审查意见仅作为法官对案涉法律规范作出刚性选择的依据，并非代替法官对案涉法律问题的独立判断，进而在维护法制统一的同时，切实保障司法裁判的独立性，实现备案审查制度权威与法院依法独立行使审判权的有机统一。

（三）强化备案审查意见司法适用的效果

在司法适用的最终环节，法官应自觉、系统地运用法学方法，将备案审查意见策略性地融入个案裁判的论证体系，从而实现由“形式性援引”到“实质性融贯”的转化。

其一，以法律解释学方法构建备案审查意见司法适用的规范基础。法官应重点运用体系解释与目的解释方法。体系解释着眼于法律规范的外在逻辑关联，为备案审查意见的适用提供形式合理性基础，而目的解释则通过探究法律体系的内在价值目标，为其适用提供实质正当性依据。在具体方法运用上，法官可首先通过目的解释，深入阐明特定备案审查意见所欲维护的规范目的（例如保障市场公平竞争、维护公民基本权利等），从而为排除与之相抵触的瑕疵规范确立论证基础。继而，法官应借助体系解释技术，通过构建法规范之间的逻辑关联，将备案审查结论与正式法源（如法律、法规、司法解释）及非正式法源（如指导性案例、习惯法、司法解释性质文件）进行逻辑衔接，从而在裁判中确立更具确定性与适格性的规范依据，最终增强裁判依据的系统性与说服力。

其二，以法律修辞学方法优化论证过程的对话效果。实证研究显示，在诉讼当事人主动援引备案审查意见作为支持其主张的论据时，多数法官未在裁判文书中作出针对性回应。此种处理方式不仅弱化了司法裁判的对话功能，也错失了借助备案审查意见深化法理阐释、凝聚法律共识的宝贵契机。因此，法官应避免作出“采纳”或“不予采纳”的简单处理，而是要运用对话式法律修辞构建理性沟通的论证框架。例如，法院在裁判文书中可采用如下表述方式：“当事人所引备案审查意见，明晰了案涉法律问题的裁判依据，本院进一步结合具体案件事实，对相关法律争议作出如下判断……”。此类修辞策略，一方面在形式上彰显法院对备案审查制度的充分尊重，另一方面也在实质上维护了法院于个案中进行独立法律判断与论证说理的裁量权，实现了备案审查的制度权威与法院依法独立行使审判权之间的动态平衡。

结语

备案审查的生命在于实施，权威也在于实施。从制度发展的动态演进视角分析，备案审查制度正处于重要的功能转型期，其制度重心正逐步从传统的抽象规范审查向司法适用场域延伸。

司法实施备案审查意见具有必要性及其独立价值。当法官发现案件涉及已被全国人大常委会备案审查机构认定存在合宪性或合法性瑕疵的法规范时，法官应当通过三重递进式的裁判技术实现制度目标。首先，基于备案审查意见排除瑕疵规范的适用；其次，将备案审查意见作为排除适用瑕疵规范的依据；最后，运用适当法学方法增强裁判说理的可接受性。然而应当承认，当前司法实践在参考备案审查意见过程中，仍面临审查结论公开机制尚不完善的现实困境。现阶段，备案审查工作的反馈与公开仍具有一定程度的封闭性，未能充分满足司法适用的需求。未来有必要进一步提升备案审查意见公布的详细程度与说理透明度，并为司法机关获取此类审查结论提供制度化、便利化的程序与途径。

【注释】

基金项目：本文系国家社科基金青年项目“备案审查意见的司法适用研究”（24CFX010）的阶段性成果。

[1] 参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）》，载《人民日报》2022年10月26日。

[2] 郭士辉：《以优质高效的审判工作做好宪法实施“大文章”——“十一个坚持”在法院落地生根综述之四》，载《人民法院报》2024年9月22日。

[3] 我国的备案审查制度呈现多层次、多元主体参与的特征。然而，在现行法律制度下，能够作为司法裁判直接依据的正式法源限于法律、行政法规以及地方性法规等规范性文件。对于上述法规范，法官在司法裁判中并无实质性的审查权力，其适用具有受拘束性。在各类备案审查对象中，行政法规、地方性法规及司法解释是法工委开展备案审查工作的主要对象。基于此，为明确研究边界与重点，本文所探讨的“备案审查意见的司法适用”，特指法工委在全国人大层面形成的备案审查意见如何在司法裁判中发挥作用，而不涉及其他备案审查主体（如国务院、地方人大等）所作审查意见的司法援引与适用问题。

[4] 应当指出，当前司法裁判文书的入库筛选机制受到案件类型、审级分布、地域覆盖、裁判结果等多方面的影响，因此作为本文研究样本的83份裁判文书难免存在结构性偏差。然而，值得关注的是，即便在有限的“可见”样本范围内，已能清晰观察到备案审查意见在司法适用过程中的典型问题。进一步而言，那些未被入库公开的“不可见”的裁判文书，其存在的问题的复杂性与严重性很可能远甚于已公开部分。

[5] 在关于“备案审查意见司法适用”的有限研究中，曾有学者通过实证考察检索到31份有效裁判文书。然而，该研究的分析范围主要局限于“审计结果规定类”的案件，并在此基础上对司法援引备案审查意见的整体情况进行初步描述。参见赵计义：《全国人大常委会法工委备案审查意见的司法功能及其限度》，载《苏州大学学报（法学版）》2023年第4期，第3页。

[6] 2017年至2020年，案件援引数量分别为4例、5例、11例、16例。

[7] 2021年至2023年，案件援引数量分别为10例、5例、6例。

[8] 2024年至2025年，案件援引数量均为13例。

[9] 例如，当事人通过援引法工委针对《最高人民法院关于适用<<>中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释（二）》第24条所作出的备案审查意见，指出原司法解释与《中华人民共和国民事诉讼法》关于举证责任的规定、《中华人民共和国合同法》关于合同相对性原则的规定以及《中华人民共和国婚姻法》第41条关于共同债务认定标准的规定之间存在的规范冲突，进而主张应适用在备案审查推动下制定的新司法解释。参见广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03民终34452号民事判决书。

[10] 例如，当事人提交法工委法规备案审查室《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）作为证据材料，以证明相关条款与上位法相抵触，从而否定其可适用性。参见湖北省武汉市中级人民法院（2023）鄂01民终6717号民事判决书。

[11] 例如，当事人通过摘录《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告》中关于“对与宪法法律相抵触的法规、司法解释有权予以撤销、纠正”的表述，主张法院在解释和适用法律时应自觉遵循宪法精神与立法目的。参见山东省青岛市中级人民法院（2019）鲁02民终9417号民事判决书。

[12] 例如，有的法官在裁判文书明确指出，该意见“是对地方立法的建议，与本案不具有关联性，本院不予确认”。参见福建省长汀县人民法院（2022）闽0821民初1371号民事判决书。另有法官在裁判中直接认定“规定不是证据，不予质证”。参见湖北省武汉市中级人民法院（2023）鄂01民终6717号民事判决书。

[13] 例如，有的法官再次援引备案审查意见，认为根据《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》，该约定应属无效。参见河北省唐山市路南区人民法院（2017）冀0202民初3633号民事判决书。

[14] 例如，有的法官认为“双方在合同中未明确以审计报告作为认定工程款的依据”，故不支持“以审计报告作为认定其具体施工工程的工程价款的结论”。参见贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27民终3949号民事判决书。

[15] 排除的9个样本分别为：最高人民法院（2020）最高法民申3900号民事裁定书；贵州省黎平县人民法院（2023）黔2631行初13号行政裁定书；河南省郑州市中级人民法院（2021）豫01民再17号民事裁定书；河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01民再658号民事裁定书；江苏省盐城市中级人民法院（2025）苏09民辖终21号民事裁定书；四川省绵阳市涪城区人民法院（2025）川0703执异39号执行裁定书；甘肃省兰州市中级人民法院（2025）甘01民终2188号民事判决书；山东省青岛市中级人民法院（2019）鲁02民终9417号民事判决书；浙江省杭州市中级人民法院（2020）浙01民终8575号民事判决书。

[16] 例如，在“审计结果规定”类案件中，有的法官明确指出，“2017年6月5日，全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室曾对中国建筑业协会复函，法工备函〔2017〕22号：地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。故上述报告不能作为工程结算的依据”。参见湖南省常德市武陵区人民法院（2019）湘0702民初3150号民事判决书。

[17] 《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2025年第1号，第151页。

[18] 《最高人民法院关于<<>中华人民共和国公司法>第八十八条第一款不溯及适用的批复》（法释〔2024〕15号），载《中华人民共和国最高人民法院公报》2025年第2期，第13页。

[19] 裁判文书中将《广东省人口与计划生育条例》写作《广东省人口和计划生育条例》，本文在此采用该法规范的法定名称。

[20] 广东省云浮市中级人民法院（2019）粤53民终470号民事判决书。

[21] 该案为北京新兴建宇建筑工程有限公司诉北京市海淀区圆明园管理处建设工程施工合同纠纷案。二审法院曾将案涉工程经海淀区常务会审核通过作为工程款支付的必要条件，认为“因审计结果长时间未作出，本案即将陷入审计僵局，使得结算无法进行。”新兴建宇公司对此提出再审，主张原审判决“引用《海淀区政府投资项目管理办法》第36条规定，认定案涉工程款应经政府常务会审议，属于适用法律错误。”再审法院支持了新兴建宇公司的部分请求并予以改判，其裁判理由指出：“根据全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室向中国建筑业协会出具《复函》的精神，即使‘在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定’，都属于‘限制了民事权利，超越了地方性权限’，应当予以‘清理、纠正’，因此是否经海淀区常务会审核通过并不影响《审核报告》的效力。”参见北京市高级人民法院（2019）京民终1491号民事判决书；北京市高级人民法院（2021）京民再79号民事判决书。

[22] 全国人大常委会也通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》等规范建构备案审查的制度权威。

[23] 纵观既有研究成果，关于备案审查制度的核心功能，理论界主要有宪法监督说与维护法制统一说两种代表性观点。例如谭清值认为，“备案审查是符合中国国情、具有中国特色的一项宪法性监督制度”，并主张“‘保障宪法法律实施’是总括性功能”。参见谭清值：《备案审查制度基本功能的成熟度：标尺与方法》，载《东方法学》2025年第3期，第186页。而刘松山则认为，“备案审查与宪法监督有一定关系，但不能将两者混同起来，甚至过于乐观地认为备案审查就是宪法监督”。参见刘松山：《备案审查在宪法监督中的定位、完善重点及合宪合法性检讨》，载《政治与法律》2025年第3期，第2页。秦前红则进一步明确“维护法制统一是开展备案审查工作必须坚持的基本原则之一”，也是“备案审查最直接的目的之一”。参见秦前红：《备案审查实施法制统一原则的必要性、可能性及其难点》，载《中国法学》2024年第6期，第167、183页。本文认为，备案审查主要针对抽象法规范的合宪性与合法性审查，虽具有宪法监督的部分内容和特点，但不宜将备案审查与宪法监督简单等同起来，其核心功能仍应定位于维护法制统一。

[24] 参见陈运生：《宪法判断的效力》，法律出版社2010年版，第241页。

[25] 参见张翔：《论备案审查的效力》，载《环球法律评论》2024年第4期，第47页。

[26] 黄明涛、张梦奇：《全国人大常委会备案审查决定的先例约束力》，载《苏州大学学报（法学版）》2022年第4期，第12页。

[27] 参见赵计义：《全国人大常委会法工委备案审查意见的司法功能及其限度》，载《苏州大学学报（法学版）》2023年第4期，第7页。

[28] 王旭：《备案审查的跨程序拘束力研究》，载《中国法学》2025年第3期，第195页。

[29] 参见王理万：《论备案审查意见的过渡性效力》，载《法治时代》2025年第8期，第24页。

[30] 姜秉曦：《备案审查意见作为溯及既往立法的合宪性理由》，载《政治与法律》2024年第11期，第100页。

[31] 参见段沁：《论合宪性审查决定的普遍约束性及其限度》，载《华东政法大学学报》2023年第5期，第97页；田伟：《规范合宪性审查决定的类型与效力》，载《中国法律评论》2020年第1期，第78页；程庆栋：《论全国人大常委会审查决定的法律效力》，载《北京社会科学》2021年第2期，第75页；达璐：《合宪性审查决定的效力与实效》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2021年第5期，第124页。

[32] 全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第145页。

[33] 全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第153页。

[34] 最高人民法院除制定司法解释外，还会颁布“会议纪要”形式的规范性文件引导司法实践工作。例如，《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）、《全国法院毒品犯罪审判工作座谈会纪要》（法〔2015〕129号）。

[35] 最高人民法院除制定司法解释外，还会颁布“指导意见”形式的规范性文件引导司法实践工作。例如，《最高人民法院关于进一步加强刑事冤错案件国家赔偿工作的意见》（法〔2015〕12号）、《最高人民法院关于防范和制裁虚假诉讼的指导意见》（法发〔2016〕13号）。

[36] 例如《广东省高级人民法院关于粤港澳大湾区内地人民法院审理涉港澳商事纠纷司法规则衔接的指引（一）》《佛山市中级人民法院印发<<>关于解除破产案件债务人财产保全和相关执行措施的工作指引（试行）>的通知》。

[37] 有学者就明确指出，地方“两院”制定的司法解释性质文件并未获得法律层面和最高司法权层面的正当性。参见秦前红、王杰：《地方“两院”司法解释性质文件的存废困境及其化解》，载《人权法学》2024年第3期，第1页。

[38] 有学者认为，“根据国家权力配置的原理，在权力分工之下，全国人大常委会不能‘代行’审判权或者检察权”。参见张翔：《论备案审查的效力》，载《环球法律评论》2024年第4期，第48页。

[39] 参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第299页。

[40] 参见鲁潍（福建）盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案，最高人民法院指导案例5号（2012年）。

[41] 河北省唐山市路南区人民法院（2017）冀0202民初3633号民事判决书。