2026 年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《生态环境法典》，实施国家生态环境保护义务是该法典编纂的重要目的与特征之一。《生态环境法典》是分布于宪法序言、总纲、基本权利和国家机构部分的有关国家生态环境保护义务系统化实施的法律成果，规定了大量国家机构履职内容。本文一方面阐释国家生态环境保护义务的宪法渊源、基本内涵及其在《生态环境法典》中的表现形式与规范要求，对国家生态环境保护义务的宪法实施路径予以说明；另一方面对《生态环境法典》如何实施和完善其中的国家机构职责条款以有效履行国家生态环境保护义务加以讨论，以期为后法典时代的法律解释以及《生态环境法典》基础上的生态环境法律法规体系完善提供宪法智识。

一、国家生态环境保护义务的宪法实施

有别于以基本权利来推导和证成国家保护义务的论证路径，《生态环境法典》的编纂是我国宪法框架下国家生态环境保护义务的系统化实施，该义务的规范基础分布于《宪法》的序言、总纲、基本权利和国家机构四个部分，《生态环境法典》是对这些宪法规范系统化实施的结果。

（一）何谓“国家保护义务”

国家保护义务作为宪法概念，是指国家为维护和增进宪法上的法益而需要承认和遵守的责任，包含“国家”“保护”“义务”三个理解要点。宪法中的“国家”概念虽有多重意涵，1但在国家履行保护义务的语境下，“国家”的规范内涵应限于国家机关，指向创设与具体国家任务相匹配的国家机构，再经由国家机构行使国家权力来实现国家承担的保护义务。2“保护”可分为消极保护和积极保护，前者指国家不得侵害受宪法保护的法益以维持现状存续，3后者指国家应当排除相关法益所面临的侵害，同时包含国家为维系和增进法益而建构制度或投入资源的作为义务。4而“义务”尤其是法律义务作为现代法学知识体系中的基本范畴，其特征已经历从法律义务必然蕴含相应权利，到法律义务可能源于国家权力的转变。法律义务最初形成于以“权利—义务”为重心的私法概念体系，被认为是法律关系主体依法承担的“某种必须履行的责任”，即要求义务人依照权利人的请求作出一定行为或者不作出一定行为。5此种观点强调法律义务的强制性特征。但随着“权力”概念兴起，6法理学者逐渐意识到权利义务严格对应的范畴架构有其局限性，事实上法律领域中还存在着大量无义务的权利和无权利的义务。7因此法律义务内涵发展为不仅涵盖与权利相关的义务，还延伸至同权力相伴随的义务，后者往往指向无对应公民权利的国家及国家机关义务，实定法中的“义务”“职责”“责任”等规范形式由此均被纳入法律义务的范围。8有学者进一步指出，国家机关的职权与职责具有同构性，职权既是国家机关从事某种行为的资格或能力，也是国家机关必须实施相关行为的约束，怠于行使职权即构成失职或违法。9该观点实则将职权（职责）归入法律义务，并指出即使法律义务扩展至国家机关所承担的公职义务，其强制性特征仍未改变。法律义务本质与内涵的拓展为宪法上国家保护义务规范基础的扩张奠定了法理基础，同时意味着国家保护义务的推导路径不再局限于“基本权利—国家义务”的严格权利义务对应模式，还存在证成国家保护义务的其他论证路径。

从比较法的角度来看，20世纪70年代以来，德国联邦宪法法院提供了经由基本权利证成国家保护义务的三种模式：（1）从具体基本权利的客观价值秩序功能推导出国家保护义务；（2）从人性尊严原则推导出国家保护义务；（3）结合人性尊严原则和具体基本权利推导出国家保护义务。10上述三种论证模式中，以基本权利客观价值秩序面向作为论证基点最常被使用，对我国基本权利理论研究产生重要影响。11国内学者较多选择这一路径，少数主张从基本权利的主观权利面向推导出国家保护义务。12传统国家保护义务理论的形成和发展根植于自由主义和个体主义思想，围绕古典自由权的保护需求展开构建，是对早期西方立宪主义价值底色的延续。但社会结构与宪法功能转型事实上拓展了国家保护义务的规范证成路径，根本原因在于现代社会多元化治理需求要求国家积极作为——管理公共事务、调处社会冲突，以维护和实现公共利益。传统基本权利保护理论并不足以为该背景下强化国家治理能力提供充分的正当性基础，国家保护义务的证成有必要诉诸其他宪法规范。基于此，晚近德国联邦宪法法院主张，《德国基本法》上的基本国策条款对所有国家机关均具有拘束力，还曾在援引《德国基本法》第20a条即环境基本国策条款时，指出该条款科以国家以实现碳中和为目标的气候保护义务（Verpflichtung zum Klimaschutz）。13

相较于西方宪法，中国宪法更加强调社会本位，注重国家建构、社会调控和个体保护三者的有机统一，宪法的制定、修改和实施过程无不紧密围绕于此展开，15这为国家保护义务形成的规范拓展构筑了价值根基。早在1954年《宪法》制定过程中，主持宪法起草工作的毛泽东同志就曾强调：“我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”16这阐明了新中国宪法不仅是公民权利宣言书、保障书，而且承担着凝聚各方面力量来引领和保障社会主义国家建设的重要功能。此种宪法功能在1982年《宪法》中得以进一步强化，并突出体现在宪法序言和总纲部分，如明确规定国家的根本任务为“集中力量进行社会主义现代化建设”，并在1954年《宪法》的基础上对国家目标条款进行补充和发展，为新时期国家各方面工作设定系统性、原则性和纲领性的方向。

基于上述，国家负有实施包括序言和总纲在内的《宪法》规定的义务，宪法将国家根本任务和国家目标规定为较具开放性的宪法规范，并非旨在设立仅有宣示意义的方针条款，而是期待国家随着经济社会发展水平的提高，更为积极地落实宪法确立的目标，这为国家保护义务的持续履行和适时拓展提供了规范基础。

我国《宪法》序言部分的国家根本任务和总纲部分的大量国家目标条款，为国家保护义务理论的本土化构建提供了规范基础。以国家根本任务或国家目标条款作为国家保护义务的推导规范，至少存在以下两种论证模式：

（1）从国家目标条款中的“保护”和“保障”概念推导出国家保护义务。从现行宪法文本来看，总纲部分以“国家”作为主语并设定任务，并使用“保护”或者“保障”作为谓语动词，相关规定可被归入国家目标条款，由此推导出国家对相关领域的法益负有保护义务。不同于从基本权利出发推导的国家保护义务，此种义务的直接保护法益为国家法益或集体法益，但可能实现对个人法益的间接保护。16例如，《宪法》第12条第2款规定“国家保护社会主义的公共财产”，该条款直接科以国家保护国有财产和集体财产的义务，此项义务的履行情况又事关公民能否依法占有和使用国家或集体所有的自然资源并获得合法收益。

（2）部分国家根本任务和国家目标条款虽未使用“保护”或“保障”概念，但仍可通过目的解释等方法推导出国家保护义务。17对此，应结合有关规定作出融贯性解释。例如，《宪法》第15条第3款规定：“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”该条款旨在维护社会主义市场经济秩序，从中可以解释出立法机关应及时履行对市场经济主体法益的保护义务，这种义务又是对《宪法》序言所规定的“发展社会主义市场经济”及“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”等内容的具体化和规范化，应上升到国家根本任务层面予以理解和展开。18就基于生态文明建设目标所产生的国家保护义务而言，“环境权”在我国宪法上缺乏明确的规范依据，只有系统考察《宪法》序言和总纲部分关于生态文明的相关规定，才能阐释和理解国家生态环境保护义务，《生态环境法典》的编纂，是这些国家生态环境保护义务系统化实施的法律成果。

（二）立法具体化是国家保护义务实施的首要方式

全国人大常委会法工委主任沈春耀在谈及我国宪法实施的特点时指出：“通过建立健全法律法规和制度体系，推动和保障宪法实施，是我国宪法实施的基本途径。”19理论界通常将上述宪法实施方式称为立法具体化或宪法具体化。20这一宪法实施的基本路径可以概括为：立法机关基于宪法中明示或默示的立法委托，将具有高度原则性、抽象性、框架性的宪法规定及宪法原则、宪法精神，通过立法过程转化为更具明确性、可操作性的法律条款并付诸实施，从而将宪法承载的规范要求贯彻落实到国家和社会生活的各个方面。

就全国人大及其常委会制定的法律而言，立法对宪法的具体化形式主要分为以下三类：

（1）通过框架性立法将宪法国家机构条款适度具体化：21既为各类国家机构的组织形式、职能配置和运作程序提供较宪法规定更为明确的方向指引，也尽可能划定国家机构间的权责边界，从而在宪法框架内实现国家权力的合理配置和规范运行；同时兼顾国家机构履职活动的专业性、广泛性和复杂性，形成具有统摄功能且适度开放的法律规范，从而为国家机构在日常工作中发挥积极性、主动性和创造性保留探索空间。

（2）将基本权利转化为法律权利：明确基本权利保护的具体法律形式与法律范围。立法机关在考虑公法和私法的各自法律特征与调整方式的前提下，将基本权利保护价值予以统一性贯彻。其中公法制度包括形成国家机构对基本权利的积极保障方式及限制手段和程度，私法制度则指向界定平等主体间的权利义务关系，尤其是各类社会公权力主体的外在规制和侵权救济。22

（3）以具体措施推进国家目标实现：落实《宪法》序言和总纲规定的国家目标在相当程度上依赖于立法机关提出具体措施，包括为国家、社会和公民设定相应的法律义务，此种具体化形式往往同时运用于宪法国家机构和基本权利条款的具体化立法。

通过立法来具体化宪法并不同于宪法解释，解释只是“确定规范的内容”，而具体化则需要“创造性地充实一些原则性的规定”。23这要求立法者在充分调查和考量涉及具体宪法规定实施的立法事实的基础上，思考如何形成有利于“使每一项立法都符合宪法精神、体现宪法权威、保证宪法实施”的立法内容。24与制定单行法相比，《生态环境法典》编纂所承担的使命具有更高的挑战性，原因在于单行法仅是针对特定事项或局部领域制定的，宪法对单行法的价值统摄和规范控制往往呈现为单点或多点态势，即有针对性地通过单行法来贯彻实施个别宪法条款。而《生态环境法典》编纂面向具有相对独立性和重要性的法律领域，立法机关必须先对本领域内既有法律制度所涉及的宪法规范群进行系统检视，明确编纂该法典的根本法依据，并着重考察尚未被立法具体化的宪法相关规定是否已被直接且有效实施，筛查其中存在的立法空白。其后，立法机关在通过完善既有规则、处理规范冲突和填补制度空白将宪法予以具体化时，还应始终遵循宪法规范群的整体指引和约束，统筹考量不同宪法规范所保护的法益并加以平衡，同时注重借助《生态环境法典》对单行法和下位法的统摄、指引和协调功能来间接实施宪法，进而通过体系化的制度安排，提升宪法效力在部门法中的实现程度。此种立法具体化途径的系统性和整体性价值是制定单行法所无法替代的。以《生态环境法典》为例，立法机关经由编纂法典得以全面实施宪法生态文明规范群所衍生的国家生态环境保护义务，通过对各类宪法生态文明规范的制度内涵进行丰富和发展，25引导和约束中央和地方国家机关协同履行生态环境保护职责，从而有效破解既有生态环境单行立法和地方立法在实现国家生态环境保护义务上的碎片化和无序化问题。

立法具体化在国家保护义务实施过程中的困难及重要意义主要表现在：其一，国家根本任务和国家目标条款的高度抽象性和原则性，决定对其所对应的保护义务内容界定不易，如《宪法》序言确立的“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的发展目标和第26条规定的“国家保护和改善生活环境和生态环境”。这类条款虽为国家的施政方针指明了宏观方向，但其落实主要依赖于立法机关规定更为具体的措施，再由其他国家机关加以执行。立法机关在履行这类条款赋予的国家保护义务时，具有较为宽广的裁量余地，应在充分考量经济社会发展水平的基础上，决定国家保护义务的实现方式和程度。26其二，基本权利的内涵需要由立法来规定，如《生态环境法典》编纂所涉及的财产权和知情权。27宪法虽未明确委托立法机关就相关事项制定法律，但可视为存在默示的立法委托。基本权利保护范围应由法律形成，国家保护义务的内容通过基本权利内容的具体化而得以确定。

（三）国家生态环境保护义务的积极实施

国家生态环境保护义务在《生态环境法典》中的积极实施，突出体现在以下两个方面：

（1）《生态环境法典》总则编规定的编纂依据、立法目的、基本原则和基础制度等体现出部门法对宪法的价值贯彻和规范实施。该法典开篇即申明“根据宪法，制定本法”，强调法典编纂具有根本法基础即宪法关于生态文明建设的规定、原则和精神。同时，总则编还注重在立法目标的具体表述上与宪法生态文明规范相关内容保持协调，其中“保护生态环境”“保障公众健康”“建设生态文明”“全面推进美丽中国建设”等多数目标要求，均能在宪法文本中找到明确的规范依据。而总则编确立的“预防为主”“生态优先”“绿色发展”等生态环境保护的基本原则，亦内蕴于“防治污染和其他公害”“贯彻新发展理念”等国家根本任务和国家目标条款的规范内涵。此外，《生态环境法典》总则编在领导体制、指导思想和监管机制等方面也充分展现出该法典在生态环境领域对宪法规定、原则和精神的有效实施，如纳入新时代以来生态文明建设的重大体制创新和改革举措，强调节约资源和保护生态环境是我国的基本国策等制度安排，均为宪法生态文明规范在生态环境领域的具体化实施，对落实宪法所规定的国家生态环境保护义务具有重要意义。

（2）《生态环境法典》对国家及国家机关的生态环境保护职责进行了全面细致规定。从整部法典的文本结构和制度安排来看，宪法对于该法典编纂的规范指引和价值约束表现为以法律制度“对宪法有关规定的含义予以丰富、提升和拓展，赋予宪法有关规定重要的时代内涵和实践内涵”。28这尤其体现在该法典纳入大量以“国家”整体或具体国家机构为履职主体的职责性条款。笔者在对《生态环境法典》全文进行检索、统计和分析之后，发现为“国家”或国家机构设定职责的条款共有912条，在整部法典中的占比高达73.43%。其中，以“国家”作为履职主体的职责性条款有402条，以国家机构作为履职主体的职责性条款有660条，占比分别约为32.37%和53.14%。29职责性条款占比最高的分编是绿色低碳发展编，占比约为94.74%；占比最低的分编则是污染防治编，占比约为58.56%。有关《生态环境法典》中为“国家”或国家机构设定职责的条款统计情况，详见表1。

表1《生态环境法典》中为“国家”或国家机构设定职责的条款统计

二、国家生态环境保护义务从何而来

立法具体化是国家实施保护义务的首要方式。不同类型宪法规范所产生的保护义务在立法具体化路径和内容形成上存在差异，取决于规范本身的逻辑结构和体系定位。立法机关在具体化过程中应区分不同宪法规范的性质特征及其效力，这也意味着不同的宪法规范对立法具体化的意义、功能以及对形成法律的指示意义有所不同。《生态环境法典》的编纂充分体现了立法机关对居于《宪法》序言、总纲、基本权利与国家机构不同位置的生态环境保护相关条款的充分注意和全面考察，以此为基础形成统一、科学、有效的制度形式与内容。

（一）序言

《宪法》序言作为我国宪法的重要组成部分，绝非缺乏规范效力的历史叙事和政治宣言，而是宪法原则和精神的集中凝练，对宪法正文的理解和实施至关重要。其中载明的国家根本任务，更构成宪法结构中占据统领地位的基础性内容，对宪法正文的解释和实施发挥着指引作用，并为宪法秩序的形塑提供了基本政治与理论背景。因此，对于国家根本任务的分析和把握，不应脱离宪法的整体规范脉络和价值秩序，而应关注根本任务内容与《宪法》总纲、公民基本权利及国家机构职权在法效力上的相互作用关系。30国家生态环境保护义务在我国宪法上的确立及其法律化实施，着眼于序言部分涉及生态文明建设的国家根本任务规定，其应作为阐释和适用各类宪法生态文明规范的体系基点。

2018 年修正的《宪法》以国家根本任务的性质与形式，奠定了国家生态环境保护义务的宪法思想基础与价值指引。此次修正对《宪法》序言中载有国家根本任务的第七自然段作出多处修改，充分彰显出加强生态环境保护的国家意志，进一步明确了国家生态环境保护义务的规范基础。首先，此次修正增加了“贯彻新发展理念”的要求，其中包括绿色发展理念。国家在绿色发展理念的约束下，负有对个人环境权益和环境公共利益进行协调和平衡的宪法义务，需要积极建立和完善相关制度和程序。绿色发展理念作为国家根本任务内容，还可能成为《宪法》正文中国家目标与基本权利实现的限制性因素，同时引导和推动国家权力的合理配置和高效运行。

其次，此次《宪法》修正将包括生态文明在内的“五个文明”协调发展写入《宪法》，并将“美丽”纳入建设社会主义现代化强国的发展目标。前者是统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”总体布局的宪法化表达。生态文明建设由党的主张转化为宪法上的国家根本任务，为生态环境治理的制度化和法治化提供了规范指引。《宪法》总纲中原有的环境保护国家目标，在推动生态文明协调发展和建设美丽的社会主义现代化强国这一国家根本任务与发展目标的统摄下得以强化其规范效力，从而更有效地获得履行。国家根本任务的高度抽象性和原则性特征，也决定其法律化实施既依赖于设置立法宗旨、管制原则等统领性条款，还要结合《宪法》正文中的生态文明规范，落实为具体的生态环境保护制度。概言之，《宪法》序言作为国家根本任务的规范载体，为建立国家生态环境保护义务体系奠定了宪制基础，为我国生态文明建设事业提供了更为广阔的制度发展空间。

（二）总纲

《宪法》总纲对国体、政体、国家结构形式及国家基本制度、根本制度与发展目标作出系统性规定。在文本体系的安排顺序上，总纲条款先于基本权利和国家机构的结构安排，凸显其根基性意义，具有面向《宪法》中其他章节内容乃至部门法秩序的纲领与引领功能。与《宪法》序言中的国家根本任务条款相比，总纲条款因其具备较高的明确性而发挥更强的规范效力，对《生态环境法典》的结构和内容安排具有比较直接和明显的指示意义。具体而言，《宪法》第9、10、26条等直接涉及生态文明建设的总纲条款，均具有国家目标的规范形态，与《宪法》序言共同体现出生态环境保护的国家性、目标性、任务性与纲领性，构成国家生态环境保护义务证立的重要规范基础，并直接或经由其他宪法规范对生态环境法治体系发挥引领和形塑功能。通过与《宪法》序言中生态环境保护的思想基础与价值指引相连接，生态环境保护的多项国家目标规定得以进一步落实，为编纂《生态环境法典》提供了根本法依据。立法机关应当遵循总纲条款所规定的生态环境保护义务实施形式，围绕生态文明建设开展具体的法律设计，其中，亦可适当设置较具抽象性和概括性的生态环境保护原则和措施，从而充分发挥总纲条款对生态环境法律秩序的辐射力。

《宪法》总纲条款对生态环境法律秩序的引领和形塑功能，主要体现在以下四个方面：

（1）国家在生态环境保护中的主导性与义务主体地位，根源于生态环境保护的国家性特征。《宪法》第9、10条分别规定了矿藏、水流等自然资源以及城市、农村和城市郊区土地的国家所有或者集体所有，为国家生态环境保护义务的建立和履行提供了国家法益基础。基于此，《宪法》第9、10、12、26条均以明示或默示方式科以国家在自然资源利用、土地利用和转让、公共财产保护、生活和生态环境治理等方面的作为义务，私主体则处于不得侵害公共利益的消极地位。例如，《宪法》第10条规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。”该条虽未设定国家的相关义务，但将其与《宪法》序言规定的国家机关“保证宪法实施”职责的规定作体系解释，可推导出国家具有对不合理使用土地行为予以规制的宪法义务。由此可见，生态环境保护在宪法层面上并非私主体间的利益协调，国家作为生态环境利益的所有者和保障者，必须在生态文明建设领域中承担主导性的制度建构及落实责任。

（2）相关宪法规范也呈现出目标性特征，为国家机关履行生态环境保护义务指明了方向、提出了要求。例如，《宪法》第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”该条所规定的义务主体是国家，包括立法机关、行政机关以及司法机关。通过编纂《生态环境法典》，将原有分散混杂的生态环境法律制度进行统筹协调、编订纂修、集成升华，正是立法机关积极履行上述义务的体现。其一，立法机关应当及时将目标内容加以适度展开和充实，以此为行政和司法机关落实国家目标提供规则基础。其二，立法机关依据环境保护国家目标条款制定法律后，并非已经完全实现了国家目标设定的立法义务，判断生态环境状况是否“改善”的参考基准是不断变化的，立法机关负有在现有生态环境质量基础上加以提升的持续性义务，且在目标实现程度和方式上享有较为广阔的形成空间。31其三，立法机关在制定生态环境领域以外的其他法律时，始终受到环境保护国家目标的约束，应以立法形式推动生态环境保护理念融入社会生活各方面，如以环境保护国家目标的规范内涵对具有关联性的基本权利进行填充，进而通过保障基本权利来间接实施国家目标。而其他国家机关在日常工作中，也负有依据国家目标作出合宪性判断的义务。32在立法机关已对环境保护国家目标条款进行具体化背景下，其他国家机关承担义务的主要方式是严格履行相关法律赋予的生态环境保护职责，以及在解释和适用相关法律、制定配套法规和司法解释时，注意国家目标内容并积极落实。

（3）生态环境保护的任务性是指框定国家履行生态环境保护义务的核心领域。环境保护国家目标条款不仅指出国家应有的努力方向，还包含须及时落实为法定生态环境保护职责的基础性和关键性任务，此即国家生态环境保护义务的核心领域。具体而言，环境保护国家目标条款科以国家的核心保护义务有三种形态：①立法机关对特定事项的具体化义务。例如，《宪法》第10条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。此项规定系明确科以立法机关制定法律规范这一作为义务，立法机关的裁量余地仅限于就宪法委托的立法事项填充实质内容。②国家机关禁止特定行为的积极义务。例如，《宪法》第9条第2款规定“国家保障自然资源的合理利用”，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。《宪法》虽未明确由何种特定机关通过何种程序，对组织和个人侵害自然资源的行为进行预防和惩治，但该禁止性要求已科以所有国家机关积极作为以禁止上述行为的义务。③避免破坏生态环境的国家机关消极义务。例如，《宪法》第26条规定国家“防治污染和其他公害”“组织和鼓励植树造林，保护林木”，从中亦可推导出避免制造污染和滥伐林木的消极国家义务，对私主体相关行为的管控和整治力度则处于立法机关的裁量空间。

（4）生态环境保护的纲领性为国家发展生态环境保护义务预留出形成空间。环境保护国家目标条款的纲领性特征，主要表现在明确“保障”“改善”“鼓励”“防治”等义务，其规范功能在于为生态环境保护制度体系的持续发展和完善提供兼具稳定性和开放性的宪法依据，避免过度限缩生态文明建设制度实践的探索空间，而相应国家保护义务的内容形成，将在较高程度上依赖于立法和行政机关的具体化。环境保护国家目标条款的纲领性，对于国家发展和履行风险预防义务尤为重要，面对生态环境风险由传统污染物向全球气候变迁、生物多样性保护、生态系统修复等新领域快速扩张，国家有必要及时采取预防性措施以维护公共利益、回应人民期待和追求代际公平。然而囿于人类认知能力和国家资源的局限，完全预见或消除风险性因素并不现实。33鉴于《宪法》第26条第1款“防治污染和其他公害”并未限定国家履行风险预防义务的领域和途径，国家机关可因应预防需求的动态调整，不断拓展和细化自身风险预防职能，国家生态环境保护义务的规范内涵也将由此得到充实和丰富。

（三）基本权利

国家生态环境保护义务也部分源于基本权利，包括财产权以及经由“国家尊重和保障人权”原则推导出的生存权、知情权等权利。立法机关对于环境相关基本权利的具体化任务主要指向建立基本权利侵害的救济机制，以及实现和提升基本权利保障标准的制度条件。从基本权利保障的规定中推出国家保护义务的具体内容，还应该考虑《宪法》总纲的相关规定。我国1982年《宪法》首次将基本权利章节置于国家机构章节之前，此种结构安排体现了基本权利章节与总纲有密切联系，是总纲的延长的宪制理念，34立法机关在形成基本权利保障范围及国家义务措施时应该注意到总纲相关条款。

《宪法》第33条第3款“国家尊重和保障人权”作为统摄和整合基本权利体系的概括性人权保障条款，尚不足以证成“环境权”作为一项未列举的基本权利，35但通过结合《宪法》第2、3、27、35、41条来证成环境知情权的基本权利地位，则具有比较充分的正当性。知情权的正当性首先来源于《宪法》第2条第1款所确立的人民主权原则，言论自由、国家机关及其工作人员接受人民监督的活动原则及批评权、建议权、申诉权等基本权利建立了公民充分、真实、及时地从国家机关获取信息的权利。与“国家尊重和保障人权”条款相结合，知情权在我国宪法上具有基本权利地位是基本可以成立的。36而环境知情权作为知情权在生态环境治理领域的具体展开，是指公民依法享有获取、知悉与生态环境问题和政策有关的生态环境信息的权利。37国家对此承担的保护义务主要指向制度性保障及组织与程序保障，即建立国家机关主动公开及公民请求国家机关公开生态环境信息的制度机制，此种义务构成完善生态环境领域的信息公开和公众参与制度的宪法基础。

《生态环境法典》编纂还涉及作为基本权利的财产权和生存权的保障。就财产权而言，我国宪法上的财产权保障结构包含存续保障和价值保障双重层次；其中存续保障属于传统保障，强调对财产本身的维持；而价值保障强调对财产价值的维护，保障权利主体使用与处分财产的自由，其作为存续保障的救济手段，使财产权具备法律限制的可操作性。38此种宪法保障结构，在生态环境领域主要落实于针对私主体的生态保护补偿机制，如为保护草原生态实行禁牧或休牧、在自然保护地建设中实施退耕还林还草等举措。通过公平合理的补偿避免生态环境保护成本不成比例地由特定个人承担，是财产权价值保障结构的应有之义。此外，对于《宪法》没有明确规定的生存权，通常被认为是不言自明的基本权利。而国家生态环境保护义务与公民生存权保障存在密切关联，国家应当通过持续保护和改善生态环境，履行对生存权的尊重义务和保护义务，其履行义务的下限基准在于满足公民的生存需要，上限基准则为消除生态破坏和环境污染对公民身心健康的损害和威胁。特定生态环境问题可能同时对多项公民基本权利构成限制，如林业主管部门划定生态公益林范围，同时落入相关权利人的知情权与财产权保护范围，相关权利人有权在行政决策制定和实施过程中依法及时获取相关信息，以及在区划界定完成后向国家机关提出数额合理的森林生态权益补偿请求，国家须对上述基本权利一并予以保障。

（四）国家机构

国家机构及其职权设置，是国家目标实施与基本权利实现进而推进国家根本任务完成的组织、程序保障。与其他部分的宪法规范相比，其意义和特征在于：第一，规定内容本身具有确定性，从而形成相对明确的立法指示效力；第二，需要在与国家根本任务和国家目标的实施、基本权利实现的交互关系中，把握国家机构设置与职权配置的目的、内涵等。这意味着，立法机关在具体化国家机构条款时，应结合相关机关的职权属性以及《宪法》序言、总纲和基本权利条款中的生态文明要求，明确其生态环境保护职责。

《宪法》国家机构章节仅在第89条规定国务院“领导和管理……生态文明建设”，其规范功能首先在于明确国务院在生态环境保护事业中负有重要行政职责与职权，同时间接表明生态文明建设并非仅由国家权力机关通过立法承担。但此种制度设计不应阐释为除国务院及各部门之外，其他中央和地方国家机关无须承担保护生态环境的宪法义务。前文指出，生态文明建设的国家根本任务和国家目标，对国家机构具有普遍拘束力，同时生存权、财产权和知情权等基本权利的保障，也需要国家保护义务的履行。各类国家机构均为国家生态环境保护义务的履行主体，只是在履行领域和方式上存在差异。以各级人民检察院为例，根据《宪法》第134、136条的规定，检察院作为国家法律监督机关依法独立行使检察权。基于检察权的法律监督属性，检察院应当主动监督法律的执行和遵守。39因此，检察院履行国家生态环境保护义务的主要途径，应为监督生态环境领域立法的实施情况，针对行政机关未能有效制止的污染环境和破坏生态行为向法院起诉或提出检察建议。此种义务履行方式在生态环境法典中主要体现于环境公益诉讼制度，检察机关通过提起公益诉讼来维护生态环境领域立法所代表的环境公共利益，也同时监督行政机关依法履行生态环境保护职责。

综上，宪法框架下的国家生态环境保护义务体系建立在“一中心、多层次”的构造基础上。“一中心”系指国家生态环境保护义务的形成和发展，均以《宪法》序言载明的国家根本任务为核心。“多层次”则指《宪法》各部分中的生态文明规范所形成的差异化的国家生态环境保护义务，立法机关因此承担不同类型的具体化任务。其中，序言部分关于生态文明建设的国家根本任务规定具有价值统摄力，可发挥规范供给补足功能。而环境保护国家目标和基本权利条款，分别对应面向环境公共利益和个人环境权益的国家保护义务，前者构成国家生态环境保护义务的主要宪法渊源，后者为国家尊重和保障生存权、财产权和知情权保护范围内的个人环境权益提供规范基础，国家应当建构制度、组织和程序来保障上述基本权利在生态环境领域中的有效实现。

三、国家生态环境保护义务的法典表达

《生态环境法典》作为《宪法》的下位法，在编纂过程中将上述宪法规范所确立的差异化国家生态环境保护义务予以具体化，使其成为实施宪法、落实国家生态环境保护义务的重要法律形式。其核心在于明确国家及各类国家机构的生态环境保护职责，并建立抽象与具体化履职机制相结合的义务实现模式。

（一）国家生态环境保护义务的法典表现形式

1. 形成生态环境保护制度体系

宪法实施语境中生态环境保护制度的形成，是指立法机关在宪法确立的框架秩序内形塑体制机制，指引和约束各类国家机关协同履行该规范群形成的国家生态环境保护义务，以法律内容确定宪法生态文明规范的内涵。如表2所示，从《生态环境法典》的规范结构与规范内容来看，该法典对于生态环境保护制度的积极形成，显著体现在频繁使用“建立”“采取”“实行”“实施”等具有指令性、确定性和任务性特征的规范表述方式。这类条款在梳理和整合既有生态环境领域核心规则的基础上，针对长效治理机制尚未建立或健全的问题领域，将国家生态环境保护义务的相应内容分解和转化为国家整体或特定国家机构创设基本制度或采取管控措施的明确职责，同时注重对职责内容及衔接机制进行系统性设计，以期构建科学完备的生态环境保护制度体系。40

表2《生态环境法典》中“国家”和国家机构职责规定所使用的高频动词统计

值得注意的是，《生态环境法典》所形成的生态环境保护制度具有较强的规范效力，履职主体的裁量空间通常受到压缩，此种规范构造与相关条款所实施的国家保护义务内容有关。若以法定行为的约束强度作为分类标准，国家生态环境保护义务在整部法典中呈现出的规范形态可划分为羁束性要求和裁量性要求，其中前者还可根据行为指令类型，再细分为命令性要求和禁止性要求。41而《生态环境法典》较多采用羁束性要求，原因在于相关条款在宪法层面上主要指向国家不得直接实施或者协助实施破坏生态环境行为的消极义务，以及预防、排除和修复生态环境损害的积极义务，以上两方面义务的核心意旨系保持生态环境现状，属于国家生态环境保护义务体系中较具重要性的组成部分，因此，立法机关多采用羁束性规范，以强化对国家机关履行相关职责的刚性约束。

整体来看，《生态环境法典》在形成生态环境保护制度体系方面的贡献主要包括两个层面：一是通过总分结构的法典编纂体例，搭建起生态文明法律制度体系的核心框架。不仅《生态环境法典》总则编对生态环境单行立法中的基础性和共通性规定加以抽象和集成，各分编也都设立专章，对本领域内的通用性规则作出具体规定，此种立法技术安排有利于统筹多元调整手段和适应治理目标变动，从而实现法典内部和外部的规范协同。42二是围绕重点生态环境问题推进制度创新和优化。《生态环境法典》各编均重视以法典化形式，确认和巩固生态文明建设成果，完善和发展生态环境法治体系，43这一特点尤其体现于涉及多种生态环境要素或者监督管理体制调整的重要制度创新。例如，《生态环境法典》针对光污染和电磁辐射污染防治等法律规范供给不足或临时缺位的新领域，设置专门章节并作出较为系统的专门规定；确立生态环境保护督察制度，对生态环境保护督察主体、对象和范围进行界定；赋予设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构实施特定执法行为的权限。

2. 促进生态环境保护事业发展

促进生态环境保护事业发展，是国家生态环境保护义务在《生态环境法典》中的另一重要表现形式。这主要体现于该法典的大量条款使用“加强”“鼓励”“支持”“推进”等具备引导性、方向性和持续性的表述。此类条款非以刚性管控措施为重心，而是侧重于对财政投入、市场引导等柔性治理手段的长期运用，即通过引导社会资源合理配置、提升公众生态环保意识和法治观念、激励生态环境领域技术创新等途径，使国家改善生态环境质量的积极义务得到持续和充分履行。

改善义务履行方式和标准亦随生态环境状况变化而动态调整，因此立法机关更多选择以裁量性要求对义务内容进行具体化，允许国家机关在综合衡量环境治理需求和公共财政能力的基础上，积极审慎选择适当措施来落实《生态环境法典》提出的施政目标。具体而言，《生态环境法典》促进生态环境保护事业发展的前瞻性功能首先表现为国家对社会力量参与生态文明建设的常态化和系统性支持。例如，总则编第11条规定，国家支持生态环境科学技术研究、开发和应用，加强生态环境保护工作的科技支撑和人才培养；第140条规定，国家鼓励企业事业单位和其他生产经营者自愿公开相关生态环境信息。由于生态环境保护事业是具有高度公共性、长期性和复杂性的系统工程，仅依靠国家力量不足以应对日益复杂的生态环境问题，因此，该法典试图通过设置柔性规范来动员和整合各方面力量，进而“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，44为国家履行环境质量改善义务提供可持续的资源保障和智力支撑。另外，《生态环境法典》还通过引入较多原则性、引领性规定，推动国家不断提升环境质量改善义务的履行标准。此类条款主要针对制定专门法律的条件尚未成熟的新兴领域，由法典率先确定后续制度建设和实践发展的基本原则，有利于增强生态环境问题治理的整体性、协同性和时效性，减少探索过程中的政策冲突和资源浪费。

3. 确认与保障公众健康与生态环境权益

国家对生存权、财产权和知情权等环境相关基本权利的保护义务，在《生态环境法典》中主要表现为公众健康与生态环境权益的立法确认与保障机制。该法典开篇即申明其立法目的包括“保障公众健康和生态环境权益”，并且将“健康”与“生态环境权益”并列表述，这意味着从二者关系角度来理解和把握“生态环境权益”更为妥当。在全面推进美丽中国建设的时代背景下，公众生态环境权益诉求已转型为超越健康层次的复合型利益诉求，因此，生态环境质量改善对生活品质的提升作用更加受到社会关注，这对国家生态环境保护义务的实现程度提出了更高要求。45《生态环境法典》对上述权益诉求作出了积极回应，并形成程序与实体并重的立法思路。在程序性权益方面，该法典在对《环境保护法》《环境影响评价法》《标准化法》等现行生态环境法律及相关法规、规章中的公民程序性权利进行体系化整合的基础上，又对信息公开与公众参与机制中的若干环节加以优化，如要求负有生态环境保护监督管理职责的部门加强协调沟通，以保证公开的生态环境信息准确一致；明确生态环境领域标准的制定应当履行公众参与程序，科以接受举报的机关向实名举报人反馈处理结果的义务。在实体权益方面，《生态环境法典》尤其重视对生活环境和生态环境进行协同保护，旨在通过系统性举措为公众健康权益和生活品质提供更严密的法治保障，46如将油烟污染物、恶臭气体等群众反映强烈的突出生态环境问题纳入防治范围，强化对露天焚烧秸秆、排放建筑施工噪声及社会生活噪声等污染行为的监管力度。

4. 构建生态环境损害救济体系

建立行政监管、民事赔偿、刑事追责有机衔接的全链条生态环境损害救济体系，是国家生态环境保护义务在法律责任分配层面的具体展开。其意义在于，国家生态环境保护义务既包括事前明确管制标准或支持措施以提供行为指引，也要求国家在污染环境和破坏生态行为发生后，追究违法主体的生态环境损害责任，从而使受损的公共利益得到有效修复。

首先，《生态环境法典》设置“法律责任和附则”专编，整合和完善分散规定的生态环境损害责任规则，进而形成更加系统完备、严格规范的法律责任追究体系。具体而言，该法典通过确立生态环境损害赔偿优先、生态环境公益诉讼补充介入的责任追究机制，明确民事责任、行政责任、刑事责任的适用条件和衔接规则等制度设计，为实现生态环境损害救济制度的体系化构建和统筹性推进奠定基础。47

其次，《生态环境法典》总结并吸收了近年来生态环境执法与司法实践积累的经验，针对实践中亟待解决的突出问题作出了一系列制度创新。具体而言，该法典明确了生态环境损害追责以直接性修复为优先的基本要求，引入生态环境损害赔偿磋商程序和替代性修复措施，要求提起生态环境损害赔偿诉讼时提交生态环境损害情况、损失费用和修复费用等证明材料，以协助司法机关准确认定损害事实，合理确定赔偿范围。

最后，《生态环境法典》在生态环境违法行为的处罚力度上，亦体现出立法机关对国家生态环境保护义务的积极履行。这体现为，对于该法典前四编的禁止性和义务性规定，“法律责任和附则”编均设有对应处罚措施，同时针对水污染、土壤污染、海洋污染等重点领域，在先前立法的基础上提高行政罚款数额或增加行政处罚种类。48

（二）国家机构生态环境保护职责的立法模式

为“国家”或国家机构设定生态环境保护职责，是实施国家生态环境保护义务在《生态环境法典》中的最显著体现与最有力举措。按照履职主体分类，《生态环境法典》设定国家机构生态环境保护职责的立法模式，可分为由“国家”作为抽象履职主体、由国家机构作为具体履职主体、由“国家”和国家机构共同作为履职主体三种类型，下文将分别予以说明。

1.“国家”作为抽象履职主体的立法模式

《生态环境法典》中的生态环境保护职责条款约有27.63%采用“国家……”的表述且未提及具体国家机构，即抽象意义上的履职主体是作为整体的“国家”。然而，抽象的政治共同体无法行使国家权力，国家必须根据履行国家职能的需要来创设各类国家机构，再通过国家机构的分工协作来具体行使国家权力。49《生态环境法典》频繁设置以“国家”为抽象履职主体的生态环境保护职责，而非直接明确承担相应职责的国家机构，此种立法模式旨在发挥宪法生态文明规范尤其是国家根本任务和总纲条款对公权力配置和运行的规范指引功能，为国家生态环境保护义务内容在立法和行政过程中的继续具体化提供基本法律依据。

具体而言，大多数以国家为履职主体的职责性条款都呈现出较高的普遍性和抽象性特征，往往涉及多部门、跨区域、跨层级的管辖事项。若由《生态环境法典》逐一列举有关部门所承担的职责事项，将耗费大量立法资源用于重复单行法和下位法的规定，也难以避免在职责配置上出现遗漏。此外，其中诸多条款的规范目的系提升生态环境质量或防范生态环境风险，从而履行国家保护生态环境的积极义务，此种义务要求立法机关及时应对当前和未来我国面临的新兴环境问题，但由于生态环境治理的复杂性和系统性，大量新兴环境问题的适当治理主体及机制在编纂法典时仍无法确定。此时，立法机关采用以国家作为抽象履职主体的立法模式，既能为后续部门协同、区域合作和制度细化保留必要的弹性空间，也同时强调国家负有生态环境保护义务的宪法定位，为所有国家机构合力应对相关环境挑战提供指示。50如表3所示，以《生态环境法典》生态保护编和绿色低碳发展编为例，采用上述立法模式的生态环境保护职责条款占比明显高于其他分编，与此相对应的是，这两个分编针对尚无专门立法的前瞻性领域设有较多原则性、引领性规定，如生态保护编第680条规定“国家建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系”，绿色低碳发展编第942条规定“国家采取积极应对气候变化的政策和措施”，并要求“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。

表3《生态环境法典》中仅由“国家”履职的生态环境保护职责条款统计

2. 国家机构作为具体履职主体的立法模式

如表4所示，《生态环境法典》中的生态环境保护职责条款约有55.92%选择以国家机构作为履职主体，并未提及整体意义上的“国家”。

表4《生态环境法典》中仅由国家机构履职的生态环境保护职责条款统计

不同于由“国家”履职的抽象立法模式，采用此种立法模式的条款通常涉及较为明确、具体的义务内容，要求有关部门严格按照该法典规定的权限和程序履职，如总则编第12条规定“教育行政部门、学校应当将生态环境法律法规和生态环境保护知识纳入学校教育内容”，污染防治编第196条规定“国务院生态环境主管部门组织开展大气环境质量和大气污染源监测”。从宪法层面来看，以国家机构为履职主体的职责性条款更多指向国家生态环境保护义务体系的核心领域，包括环境保护国家目标条款所包含的基础性和关键性任务，以及国家对环境相关基本权利本质内涵的保护义务。由于上述宪法义务所指向的环境公共利益和个人环境权益具有高度重要性，立法机关有必要在法典中形成相应的生态环境保护制度以确认和保障此类环境利益，尤其需要明确承担有关生态环境保护职责的国家机构，从而确保环境保护核心目标实现。例如，污染防治编第345条明确要求国家海事管理机构制定全国船舶重大海上溢油污染事件应急预案并报国务院生态环境主管部门、应急管理部门备案，第336条又分别规定国务院交通运输、渔业渔政主管部门及国家海事管理机构、军队生态环境保护部门对船舶污染海洋环境事件的监管权限。立法机关形成上述制度安排的宪法逻辑在于，重大海上溢油事故的应急处置涉及多个部门，相关环境突发事件又可能严重影响周边海域作业渔民的经济收入，乃至对沿海地区居民的健康权益产生极大威胁，因而有必要及时通过立法，指引有关部门构建权责清晰、运转高效的跨部门协同权力架构，从而有效实现公民生存权、财产权和环境保护国家目标的核心义务。

3.“国家”与国家机构共同作为履职主体的立法模式

如表5所示，《生态环境法典》中约有16.45%的生态环境保护职责条款同时以“国家”与国家机构作为履职主体，从立法语言来看，此类条款所规定的职责内容总体上介于前两种立法模式之间。《生态环境法典》选择此种立法模式往往旨在兼顾立法的精准性和开放性，既指引和激励国家机关及其工作人员在生态环境保护工作中有针对性地开展实践探索，同时借由明确组织领导和统筹协调相关工作的具体部门，在法典层面上构建特定部门牵头、相关部门协同配合的工作格局，保障《生态环境法典》规定的生态环境保护制度落地生效。

表5《生态环境法典》中由“国家”和国家机构共同履职的生态环境保护职责条款统计

从宪法实施的角度看，立法机关不仅为确保环境保护国家目标和环境相关基本权利所衍生的核心保护义务得以有效实现，形成相对应的具体生态环境保护职责并限定履职主体，还通过设置由“国家”整体履职的抽象职责形式，对各类国家机构协同履行国家生态环境保护义务发挥价值引导和路径建构功能，同时为进一步的制度构建保留规范基础。例如，《生态环境法典》绿色低碳发展编第1035条在规定国家建立健全碳排放统计核算制度的基础上，进一步明确国务院统计部门组织开展全国碳排放统计核算工作，国务院生态环境和市场监督管理部门会同有关部门组织制定重点行业的企业碳排放核算标准和技术规范等具体职责，立法机关由此为碳排放统计核算这一新兴治理工具预留出较为充裕的政策形成空间，同时建立较为清晰的基本职责分工机制。

四、后法典时代生态环境保护领域的国家机构履职

国家生态环境保护以《生态环境法典》生效实施为节点进入后法典时代。围绕生态环境保护的问题，也从宪法框架下生态环境保护义务的法典化构建，进入《生态环境法典》全面有效实施的领域。国家生态环境保护义务的法典化实施，并非停留于复述和阐释宪法关于生态文明制度的规定、确定宪法义务内涵，其根本意义在于为实施国家保护义务而构建国家机构的生态环境保护职责体系并加以履行。国家机构履职是国家推进生态环境保护义务实现的重要形式。宪法生态环境保护义务法典化实施路径的阐释与说明，有利于推动在《生态环境法典》基础上继续完善生态环境法律体系，统筹推进相关领域规范性法律文件的制定、修改和清理，并为如下问题的解决提供宪法理论基础。

首先，生态环境保护职责的后续立法配置分配与具体内容，仍需审慎考量，应当在生态环境保护义务立足的整体宪法结构和宪法渊源效力基础上，结合立法的一般宪法原则再行具体化。《生态环境法典》中的生态环境保护职责条款较多采用“依法”、“依照法律规定”以及“依照法律、行政法规规定”等表述，从而在中央和地方、立法和行政机关之间划分出生态环境立法权限，并将其中部分立法事项划入法律、行政法规或地方性法规的保留范围。这为形成统一分层的生态环境保护职责体系提供了规范基础和操作路径。例如，《生态环境法典》总则编第100条规定，负责审批建设项目生态环境影响报告书的生态环境主管部门应当“依照法律规定”对编制单位、编制主持人和主要编制人员有关违法行为进行信用监管，第54条规定企业事业单位提出信用修复申请后，有关部门应当“按照规定”开展信用修复。目前，生态环境信用监管的通常方案是建立公民、法人或其他组织的“信用档案”，对于符合规定条件的严重失信主体，还可以依法依规将其列入严重失信主体名单并采取相应惩戒措施。51上述规定的问题在于，信用监管和恢复私有财产权具有同样的影响和干预效力，但开展依据分别是“法律规定”和“规定”，具有不同的法律规制层级及立法地位，信用修复保护则未能获得清晰的立法地位。所以，未来立法机关在实施《生态环境法典》过程中，需要对生态环境立法事项分配进一步审慎考量，在环境保护义务立足的整体宪法框架和宪法渊源效力基础上，结合立法事项分配的一般宪法原则进行具体化立法，即根据国家生态环境保护义务所依赖的宪法规范基础进行类型化处理，区分制度形成与基本权利保障等不同义务形式，并根据其不同意义与功能明确立法权归属。

其次，部分生态环境保护职责条款的履职主体有待细化和明确，这既倚重于进一步的法律解释，也需要适时再立法。目前《生态环境法典》设有大量以国家整体为履职主体的职责条款，以具体国家机构为履职主体的规定也较多采用“国务院有关部门”“地方各级人民政府”“县级以上人民政府”等宽泛表述，同时不乏尚未规定履职主体的职责性条款。对于这类职责性条款的履职主体，应首先考虑依据国家权力配置的功能适当原则，通过法律解释进一步明确相关部门的职责事项和工作要求。52但对于无法依靠法律解释技术加以明确的，如生态保护编第857条规定“国家加强自然保护地监测网络体系建设……及时评估和预警生态风险”，由于我国尚未制定统一规范各类自然保护地的综合性立法，《国家公园法》《自然保护区条例》和有关中央文件虽已涉及自然保护地的分类分级管理、设立调整、分区管控等问题，但尚未充分明确自然保护地监测网络建设的具体职责分工，也未细化自然保护地区域内生态风险防控的具体要求，53未来立法机关可以对各方面的经验做法进行总结评估，通过制定或修改单行立法来予以具体化。

再次，部分生态环境保护职责条款的履职主体和职责形式的适配度需要进一步提升。目前，《生态环境法典》还设有诸多职责具体但履职主体宽泛的规定，需要在解释适用或后续修改中对履职主体的范围加以限定，提升履职主体和职责形式的适配度。例如，《生态环境法典》总则编第34条规定“国家实行自然资源资产离任审计，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计”，污染防治编第424条规定“国家采取有效措施，鼓励研究开发、生产、销售、使用在生态环境中可降解且无害的农用薄膜”。原则上，以“国家”为履职主体的职责内容应具有较高的普遍性和抽象性，但“对领导干部履行自然资源资产管理情况进行审计”和推广“可降解且无害的农用薄膜”均属于指向明确、边界清晰、内容具体的工作职责，前者只能由各级审计机关独立履职以确保审计结果客观公正，后者应由各级农业农村、生态环境等有关部门在各自职责范围内结合实际制定支持措施，上述规定若将具体国家机构设为履职主体，同时明确部门间的协调机制，显然更有利于督促相关单位积极主动履职尽责，避免部门职能产生交叉、冲突或疏漏，54进而通过行政过程促进国家生态环境保护义务落实。

最后，部分生态环境保护职责条款具有较为显著的价值评判性或政策导向性，这对我国未来生态环境执法司法水平提出挑战。例如，生态保护编第711条要求国家通过提升森林生态系统功能和增强生态产品供给能力，“为人类生活、生产提供优良空气、优美生态环境”，然而“优良空气”和“优美生态环境”的判断标准并不确定，无法对国家机构履职活动产生有效约束。又如，总则编纳入了诸多关于健全生态保护补偿制度的政策性条款，包括鼓励社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金、推动绿色信贷、绿色债券、绿色保险等绿色金融产品健康发展等举措，但相关条款散见于总则编第6章和第8章，缺乏对政策要素的系统性整合，不同补偿和激励手段的适用边界和联动机制并不明晰，在实施中可能发生交叉重叠。55后续解释此类条款应侧重于从政策语言到立法语言的规范转换，适当限缩国家机关及其工作人员的裁量空间，从而保障生态环境保护职责的稳定性和可操作性。

【注释】

本文系中国政法大学科研创新项目资助成果。

1参见陈明辉：《何谓“国家”？——我国现行法上的三种国家概念》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2025年第1期。

2 参见韩大元：《国家人权保护义务与国家人权机构的功能》，载《法学论坛》2005年第6期；王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，载《中国社会科学》2019年第8期。

3 先前研究在德国基本权利理论和实践的影响下，通常将国家对基本权利的消极保护义务称为尊重义务。但事实上德国联邦宪法法院在1975年的第一例堕胎案判决中首次明确确立“国家保护义务”概念时，指出国家不得直接侵害未出生的生命，还应当对此类生命采取保护和促进措施，尤其需要防范第三人的不法侵害。这说明德国联邦宪法法院最初所阐述的国家保护义务兼具消极和积极的双重面向，只是后来该国法院主要在积极保护的意义上使用该概念。Vgl. BVerfGE 39, 1(41-42).

4 参见韩大元：《宪法文本中“人权条款”的规范分析》，载《法学家》2004年第4期。

5 参见孙国华主编：《法学基础理论》，法律出版社1982年版，第310页。

6 自20世纪80年代起，国内众多法理学者开始关注“权力”作为法学基本范畴的重要地位。参见郭道晖：《试论权利与权力的对立统一》，载《法学研究》1990年第4期；沈宗灵：《权利、义务、权力》，载《法学研究》1998年第3期；童之伟：《再论法理学的更新》，载《法学研究》1999年第2期；葛洪义：《探索与对话：法理学导论》，山东人民出版社2000年版，第193—202页；公丕祥主编：《法理学》，复旦大学出版社2002年版，第199—200页。

7 参见徐显明主编：《法理学》，中国政法大学出版社2007年版，第89页。

8 参见童之伟：《法权说之应用》，中国社会科学出版社2022年版，第3—4页。

9 参见沈宗灵主编：《法理学》（第4版），北京大学出版社2014年版，第64页。

10 参见李建良：《宪法理论与实践（一）》，学林文化事业有限公司1999年版，第122—129页；王进文：《基本权国家保护义务的疏释与展开——理论溯源、规范实践与本土化建构》，载《中国法律评论》2019年第4期。

11 国内宪法学界较为推崇从基本权利的客观价值秩序功能推导出国家保护义务的论证模式，但也有学者对此提出挑战，指出以客观价值论为基础的国家保护义务在理论推导和边界划定等方面存在困境，主张结合我国《宪法》第33条第3款的概括性人权条款和具体基本权利条款，推导出公民受国家保护的主观权利。参见李海平：《基本权利的国家保护：从客观价值到主观权利》，载《法学研究》2021年第4期。

12 参见李海平：《基本权利的国家保护：从客观价值到主观权利》，载《法学研究》2021年第4期。

13 该判决书特意在表述方式上与基本权利的国家保护义务作出区分，目的是在肯认国家义务内容发生扩张的同时，强调此种义务虽具有拘束所有国家机关的客观法效力，但无法导出公民基于个人或公共利益的主观请求权，而基本权利的客观价值秩序在特定情形下可再主观化。Vgl. BVerfGE 157, 30(138f.).

14 参见李忠夏：《宪法功能转型的社会机理与中国模式》，载《法学研究》2022年第2期。

15 毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》（1954年6月14日），载中共中央文献研究室编:《毛泽东文集》（第6卷），人民出版社1999年版，第329—330页。

16 参见王锴、刘犇昊：《宪法总纲条款的性质与效力》，载《法学论坛》2018年第3期。

17 参见王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019年第5期。

18 参见陈玉山：《论国家根本任务的宪法地位》，载《清华法学》2012年第5期。

19 沈春耀：《全面加强宪法实施和监督》，载《人民之友》2018年第7期。

20 参见胡锦光、苏锴：《论中国语境下宪法实施和法律实施的关系》，载《法学论坛》2024年第1期；李海平：《部门法宪法具体化的正当性及类型——与陈景辉教授商榷》，载《中国法律评论》2021年第4期。

21“框架性立法”的内涵、功能等参见喻文光：《PPP规制中的立法问题研究——基于法政策学的视角》，载《当代法学》2016年第2期；黄锡生、王中政：《我国〈国土空间规划法〉立法的功能定位与制度构建》，载《东北大学学报（社会科学版）》2021年第5期。

22 参见刘志鑫、翟国强：《中国宪法发展四十年：回顾与展望》，载《法治现代化研究》2018年第5期。

23[德]托马斯·M.J.默勒斯：《法学方法论》（第4版），杜志浩译，北京大学出版社2022年版，第413—414页。

24 习近平：《谱写新时代中国宪法实践新篇章——纪念现行宪法公布施行40周年》，载《人民日报》2022年12月20日，第1版。

25 参见全国人大常委会法工委宪法室：《编纂生态环境法典推动宪法关于生态文明制度规定全面有效实施》，载《中国应用法学》2026年第2期。

26 参见许育典：《宪法》，元照出版有限公司2011年版，第447—448页。

27 参见王锴：《立法具体化是宪法实施的方式吗？》，载《法学论坛》2024年第1期。

28 全国人大常委会法工委宪法室：《为谱写新时代中国宪法实践新篇章不懈努力——2025年全国人大及其常委会宪法工作和宪法实施情况综述》，载《法治日报》2026年3月2日，第2版。

29《生态环境法典》全文中同时以“国家”和国家机构作为履职主体的职责性条款数量有150条，笔者在核算整部法典及各分编中职责性条款总数时，并未对此类条款进行重复计数。

30 参见陈玉山：《中国宪法序言研究》，清华大学出版社2016年版，第100—114页。

31 从比较法经验来看，德国联邦宪法法院亦主张立法机关基于宪法上的保护义务而制定法律后，并非已永久性地履行其保护义务，还负有在合理期限内持续关注法律是否产生预期保护效果的观察义务（Beobachtungspflicht），若发现法律实际上不能达到宪法要求的保护程度，立法者即负有通过修改或补充现行规定来排除缺陷的改善义务（Nachbesserungspflicht）。Vgl. BVerfGE88 , 203(309 f.).

32 参见林明锵：《论基本国策：以环境基本国策为中心》，载李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集编辑委员会编：《现代国家与宪法：李鸿禧教授六秩华诞祝贺论文集》，月旦出版社股份有限公司1997年版，第1498—1499页。

33 参见陈海嵩：《国家环境保护义务论》，北京大学出版社2015年版，第110—111页。

34 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第621页。

35 近年来，学界围绕能否通过解释或修改《宪法》确立“环境权”的基本权利地位已有较多讨论，部分代表性研究指出，“环境权”在我国宪法上缺乏充分的规范依据，其作为基本权利的核心内涵和保护范围均难以确定。参见陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，载《法学研究》2014年第3期；陈真亮：《环境保护的国家义务研究》，法律出版社2015年版，第21—31 页。

36 参见章剑生：《知情权及其保障——以〈政府信息公开条例〉为例》，载《中国法学》2008年第4期。

37 参见王文革：《环境知情权保护立法研究》，中国法制出版社2012年版，第1—2页。

38 参见秦奥蕾：《论财产权的宪法地位与保障结构》，载《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2015年第6期。

39 参见王锴：《人民检察院法律监督的体系分析》，载《法学研究》2024年第1期。

40 参见杜建勋：《生态环境法典编纂中的宪法自觉》，载《甘肃政法大学学报》2026年第1期。

41 参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》（第2版），高等教育出版社2018年版，第86—87页。

42 参见吴凯杰：《面向生态环境法典的体系化理论：领域法范式及其展开》，载《法学研究》2026年第2期。

43 参见施春风：《何以生态环境法典——生态环境法典编纂中的几个重要问题》，载《法律适用》2026年第5期。

44《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，人民出版社2018年版，第26页。

45 参见张璐：《生态环境权益的理性认知与体系化解释》，载《中国人口·资源与环境》2026年第1期。

46 参见吕忠梅：《〈生态环境法典（草案）〉评述与展望》，载《中国法律评论》2025年第4期。

47 参见秦天宝：《以法典之智开创“生态环境检察”新局面》，载《检察日报》2026年4月7日，第3版。

48 参见李鸿忠：《关于〈中华人民共和国生态环境法典（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2026年生态环境法典特刊，第292页。

49 参见陈明辉：《论我国国家机构的权力分工概念、方式及结构》，载《法商研究》2020年第2期。

50 参见刘洪岩：《域外环境法典编纂的实践与启示》，法律出版社2021年版，第94页。

51 参见王瑞雪：《公法视野下的环境信用评价制度研究》，载《中国行政管理》2020年第4期。

52 参见黄承梁：《深入开展生态保护修复成效评估》，载《经济日报》2026年3月25日，第10版。

53 参见陈海嵩：《论生态环境法典中国家义务的体系化表达》，载《比较法研究》2026年第2期。

54 参见宋华琳：《政府职能配置的合理化与法律化》，载《中国法律评论》2017年第3期。

55 参见刘洪岩、高晓璐：《面向实施效能的〈生态环境法典〉融贯路径——以总则编为视角》，载《中国社会科学院大学学报》2026年第1期。