特定问题调查：规范内涵、实践效能与制度变迁
关键词：国家权力配置；民主集中制；权力分立；权力混合；国家机构组织法
一、问题的提出
1982年12月4日颁行的《中华人民共和国宪法》（以下简称“八二宪法”或《宪法》）第71条恢复并优化了1954年《中华人民共和国宪法》（以下简称“五四宪法”）第35条设立的人大特定问题调查制度。“八二宪法”实施四十年来，人大特定问题调查权沿着“先中央、后地方”的顺序逐渐配置、完善。迄今为止，中央尚未针对任何特定问题启动这一制度，地方人大相关实践的总体数量稀少，人大级别越高、启动并实施这一制度的困难就越大。在我国特定问题调查制度“规范归规范、事实归事实”的现状面前，学界展开了丰富的讨论研究，在优化特定问题调查权的配置、提升制度效能上给出了具有建设性的意见和建议，建立了基本的制度期待。本文将梳理我国宪法上特定问题调查制度的历史由来和演进过程，尝试分析制度变迁内在的规律和逻辑，回应相关的争议问题，完善相应的规范建构，以期为特定问题调查制度的理论建设和制度发展提供智识支撑。
二、立宪原意与当代内涵
（一）立宪原意：辅助人大行使监督权
“八二宪法”在国家机构全国人民代表大会（以下简称“全国人大”）这一节的第71条设置了特定问题调查制度，与第70条共同承接前面关于全国人大、全国人民代表大会常务委员会（以下简称“全国人大常委会”）职权的规定，同时续接全国人大代表以及常委会组成人员的规定，这是立宪者富有深意的安排。
特定问题调查委员会的调查权，是宪法赋予全国人大及其常委会的一项重要权能，人们对这种权力的通常理解是“人大行使监督权的一种特殊手段”。如果从立宪原意上看，宪法设立的特定问题调查委员会主要是为了辅助人大行使监督权。对“八二宪法”第71条的具体理解是：“特定问题调查委员会一般是针对‘一府两院’的监督工作成立，就代表或常委会组成人员提出对行政、司法机关或领导人的某种违法或失职行为进行调查，待查清问题后提出报告，作为代表大会或常委会采取适当措施的根据。”将特定问题调查权置于监督权体系内，辅助人大及其常委会行使监督权，这种功能定位的基础在于：“五四宪法”第35条设立特定问题调查制度，就是为了人大更好地监督其他国家机关。“七五宪法”、“七八宪法”均删除了关于特定问题调查制度的规定，“八二宪法”第71条恢复并完善了“五四宪法”关于特定问题调查委员会的内容，应当视为“五四宪法”的延续。“八二宪法”修改草案“继承和发展了“五四宪法”的基本原则”，所以关于“八二宪法”第71条的立宪原意，可以追溯到“五四宪法”特定问题调查条款的形成过程。
“五四宪法”特定问题调查条款是经历了前后三个不同版本的基础上形成的。1954年3月23日，中共中央提出了“五四宪法”草案（初稿），该草案第31条是特定问题调查条款的1.0版。1954年6月14日，中央人民政府委员会第三十次会议通过了《宪法（草案）》，该草案将三个月之前初稿中的1.0版本（第31条）修改为第35条，这是特定问题调查条款的2.0版。1954年正式通过的《宪法》第35条是特定问题调查条款的3.0版。通过梳理条款的形成过程可以发现，“五四宪法”最后确定的“特定问题调查委员会”其实是脱胎于原先的“各种委员会”，而特定问题调查委员会的“调查”是脱胎于“调查和审查工作”。
1954年9月15日，刘少奇同志在在第一届全国人大第一次会议上作了《关于宪法草案的报告》，该报告关于第35条介绍和说明的是即将成形的特定问题调查条款3.0版。刘少奇同志指出：
第35条规定的是全国人民代表大会为着调查特定问题组织的委员会。这种委员会是临时性的组织，是全国人民代表大会为了监督其他国家机关的工作而组织的一种委员会，所以这种委员会和第34条规定的委员会具有不同的性质。……又依照宪法草案第31条的规定，全国人民代表大会常务委员会有责任监督其他国家机关的工作，为着实行这种监督，常务委员会应当也有权组织这种调查特定问题的委员会。
也就说，特定问题调查制度、特定问题调查权“打娘胎里出来”时，就是为了全国人大及其常委会更好地行使监督权。与“五四宪法”同时期通过的还有《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》），该法第30条规定了特定问题调查委员会的组织和工作由全国人大及其常委会临时决定。这意味着，特定问题调查委员会依附并服务于全国人大及其常委会，特定问题调查权并非一项独立的权能，而是辅助性权能。再加上前述宪法草案的说明，关于特定问题调查权的立宪原意十分清楚，即辅助人大行使监督权。
需要指出的是，我国“五四宪法”第35条关于特定问题调查委员会的规定，与苏联1936年宪法第51条的内容相似度非常高，不论是条款的内部结构还是内容表达，都体现了苏联宪法的特点。可以这样认为，我国“五四宪法”人民代表大会特定问题调查权的最初设立在很大程度上吸收了苏联的做法和经验。苏联1936年宪法第51条将调查委员会与监察委员会并列，主要是为了便于苏联最高苏维埃行使监督职权。
宪法文本的表达方式、相关法律的具体设置，也可以印证调查权的辅助性。例如，“八二宪法”第71条的表述模式是“A……根据B的报告，作出相应的决议”，显而易见的是，B是为A服务的，即特定问题调查委员会为人大或人大常委会服务；又如，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第39条预设组织特定问题调查委员会的前提条件之一是“各级人民代表大会常务委员会……需要作出决议、决定”；再如，根据《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）第84条的规定，组织调查委员会是为了人大及其常委会对预算、决算中的重大事项或者特定问题的监督；以及《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方人大和政府组织法》）关于特定问题调查的规定也是为了服务人大具体的罢免、撤职工作。
综上所述，我国《宪法》第71条确立的特定问题调查制度的主要定位、基本职能在于辅助人大行使监督权。
（二）当代内涵：辅助人大的所有职权
然而，如果将特定问题调查制度的服务对象限定为人大监督权，那是不全面的，限制了调查权的基本范围。为什么人们会认为调查权服务于（或者主要服务于）监督权呢？一方面，人大“四权”的划分已经成为习惯。在人大工作中，人们一般把人大及其常委会的职权概括地表述为四权――立法权、决定权、任免权和监督权。但是，在宪法和法律中找不到这样完整的四权表述。这是彭真同志针对1980年地方首次设立人大常委会的情况，依据《地方人大和政府组织法》的规定，把地方人大常委会的职权分为四个方面作了概括地解读。需要指出的是，这四权的划分，并非是穷尽的、绝对的，因为有些职权很难直接划分为哪一权的范围，有些职权可能同时属于不同的权力范围。另一方面，关于特定问题调查的法律规定有不少集中在监督领域。例如，《监督法》第七章专门规定特定问题调查，《预算法》第84条关于特定问题调查的规定属于“第九章监督”的内容。但是，根据《地方人大和政府组织法》第31条第5款和《全国人大议事规则》第44条第1款的规定，在国家机关工作人员的罢免、撤职之前，也可以进行特定问题调查，此时既可以说属于四权中的监督权（关于人事的监督权），也可以说属于任免权。由此可见，调查权不仅辅助人大行使监督权，还辅助包括立法权、决定权、任免权等在内的全部职权。
“特定问题调查”兼具了特殊性与一般性，其特殊性在于“特定问题”，一般性在于“调查”。究其本质而言，特定问题调查的核心任务是搞清楚“什么是特定问题”“为什么有这样的特定问题”以及“如何解决这个特定问题”。从这个意义上讲，调查权的最终目标是通过调查活动帮助人大及其常委会摸清事情的原委，以便于人大及其常委会更好地履行法定职责。也就是说，这里的调查首先是人大及其常委会履行职责的手段，根本上是一种工作方法。当把调查作为人大的一种工作方法时，不论是特定问题调查还是一般问题调查，都指向一种基础性的认知和实践活动――调查与研究。具体而言，这里的调查，指的是“通过对事物的考察，来了解和认识客观事物与现象的感性认识活动，是收集资料的过程，其任务在于搞清‘是什么’”；研究，指的则是“通过对调查得来的感性材料进行审定加工，以达到弄清事物本质的理性认识活动，是分析资料的过程，其任务是探究‘为什么’以及‘怎么办’”。我们党和国家机关体系历来重视调查研究工作，毛泽东同志把调查研究称为党领导中国革命必须解决的“第一重要的问题”，并提出了“没有调查就没有发言权”的著名论断，可以说，我们党的调查研究传统和作风，是在毛泽东的倡导下形成和发展起来的。早在1941年，党中央就通过了《中央关于调查研究的决定》；直到今天，调查研究依旧是党不断坚持、一直提倡的工作方法。从这个意义上看，注重调查研究工作，才能了解和反映真实情况，为人大民主、科学、准确、有效决策提供依据，避免脱离实际、出现偏差和失误，是各级人大及其常委会做好各项工作的根本。具体而言，“关于特定问题进行的调查，是为大会决定相关问题服务的，目的在于查明特定问题相关的情况、问题以及建议，便于人大就该问题作出科学合理的决议”。
虽然《宪法》第71条的立宪原意是辅助行使监督权，但该条并没有出现“监督”二字，特定问题调查委员会条款也并非出现在《宪法》第62条关于全国人大监督权的规定、第67条关于全国人大常委会监督权的规定之后。即便具体的文本结构和立宪原意可以帮助我们理解调查权的功能之一是辅助人大行使监督权，但《宪法》第71条调查权的功能不限于辅助人大行使监督权。许崇德先生在解释《宪法》第70条和第71条的作用时曾指出：“1982年宪法以上关于各专门委员会以及临时性的调查委员会的规定，标志着人大制度的进一步完善，因而有利于发挥最高国家权力机关的作用，提高最高国家权力机关的权威性。”这为我们提供了两点思路：第一，调查权是一种辅助性的权力；第二，宪法设置专门委员会、特定问题调查委员会有利于发挥人大的功能，那么其中调查权的行使是为了人大能够更好地行使宪法和法律规定的职权。
通过上述分析可知，调查制度的基本定位是辅助人大及其常委会行使所有的职权（不限于监督权），作为调查制度分支的特定问题调查与常规问题调查，都理所当然地要发挥辅助人大及其常委会行使职权的职责。
三、效能欠佳的制度原因
自从“五四宪法”第35条首次规定了特定问题调查条款，以及“八二宪法”第71条恢复并完善了这一制度以来，全国人大及其常委会尚未组织过任何关于特定问题的调查委员会。早在1979年，针对“渤海二号”沉船事故就有人大代表提议由全国人大组建特定问题调查委员会，近年来，社会民众呼吁全国人大针对温州动车追尾事故（2011年）、天津滨海新区爆炸事故（2015年）、山东疫苗事件（2016年）、北京雾霾治理（2017年）、李文亮医生被训诫事件（2020年）、徐州丰县铁链女事件（2022年）等组织特定问题调查委员会、启动特定问题调查，但这些建议均未得到采纳。从这个层面上讲，由宪法规定的特定问题调查制度在中央层面至今尚未被激活，特定问题调查权也始终处于国家最高权力机关及其常设机关“职权武器库”中的“冷兵器”，没有制度实践，也就没有因实践而产生的效能。
与中央层面的“沉睡”状态相比，地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会的事例相对丰富，调查活动的涉及面也较为多样，部分调查还具有地方特色，特定问题调查活动在当时、当地均能起到很好的作用，在查明事件原委、督促其他国家机关依法正确履职、保障人民群众合法权益等方面取得了良好的效果。以2014年浙江省云和县人大常委会关于财政存量资金特定问题调查为例，特定问题调查的“破冰之旅”经《浙江人大》杂志报道后，得到张德江同志的高度重视，他要求全国人大财政经济委员会、预算工作委员会组成联合调研组，了解云和县采取特定问题调查这一监督形式的情况。根据已有的研究、新闻报道和已经公布的文件，本文发现并整理出的特定问题调查事例共有58个。自从1986年地方人大首次获得特定问题调查权以来至今已有36年，仅能发现58个事例，确实不可谓多。地方特定问题调查委员会绝大多数都是地级市和县（区）人大常委会组织的，省级人大及其常委会很少启动，目前只有湖南、江西、辽宁、陕西、西藏这五个省（自治区）组织过省级特定问题调查委员会。这一点说明，现实中越往上实施这一制度的难度越大，要考虑处理与其他国家机关的关系问题越多，抑制了层级较高地方人大及其常委会开展实践。从启动的地域分布上看，浙江省范围内组织过18次特定问题调查、湖南省范围内组织过12次特定问题调查，其余省份较少，有个别省份至今为止尚未组织过特定问题调查。这表明，不同地域的权力机关对特定问题调查这种法定履职手段的认识、看法是不一样的，实践经验丰富的地方已经能够相对熟练的、经常的、规范的启动并实施这一制度，在实践中不断探索具体工作的开展方式、逐步细化相关规定，在结果上可以充分享受因制度效能的发挥而带来的制度便利，实践较为稀少的地方仍然存在这样或者那样的禁锢，既无法发挥这种制度的实际效能，也为将来实质性启动特定问题调查增加成本。
从整体上看，相对于人大其他制度而言，我国特定问题调查制度的实践效能确实相对低下。探究原因，需要首先从制度规范入手，分析相关的法律规范是如何建构特定问题调查制度的，考察现有规定与充分发挥制度效能之间存在哪些距离。
（一）特定问题不明减损实践效能
特定问题调查制度能否发挥效能，首先取决于“特定问题”的范围。正是有了特定问题，才有特定问题调查委员会的运行空间，因为调查委员会的组建、调查活动的启动、调查权行使的全过程都是围绕“何为特定问题”而展开的。在尚未完成具体的制度建构之前，“特定问题”与“公共利益”和“人权”等不确定法律概念一样，均令人捉摸不透，不具有可操作性。关于特定问题，当前的制度规范主要存在四个方面问题。
1.缺乏判断何为“特定问题”的操作制度和程序
“五四宪法”和“八二宪法”均将特定问题的判断权授予了全国人大及其常委会，即“认为必要的时候”；1954年《全国人大组织法》和1982年《全国人大组织法》分别规定了“调查委员会的组织和工作，由……临时决定”和“调查委员会的组织和工作，由……决定。”这在一定程度上细化了特定问题的判断权，但仍然显得宽泛、空洞。需要指出的是，1954年《全国人大组织法》的表述是“由……临时决定”，1982年《全国人大组织法》改为“由……决定”，这里体现了关于特定问题判断权的进一步完善。在1954年及以后，特定问题调查委员会的组织和工作是临时决定的、一事一议的，全国人大及其常委会组建特定问题调查委员会的决定只对当前这个调查组织有效。但是，在1982年以后，特定问题调查委员会的组织和工作既可以是临时决定的，也可以是“事先一般性决定”+“当时特别性决定”。
也就是说，全国人大及其常委会可以事先作出组建特定问题调查委员会的一般性决定，实际上发挥类似“《特定问题调查委员会组织法》”或者“《特定问题调查委员会工作规定》”这类制度建构的功能，从一般意义上明确特定问题调查委员会的宪法和法律地位、职权范围、工作程序等关键性问题，在没有专门的法律规定时，这种一般性决定作为制度性建构的一部分是长期有效的。从这个角度看，全国人大及其常委会有义务通过决定的方式事先建构特定问题调查委员会的组织和工作制度。当遇到需要进行调查的特定问题时，全国人大及其常委会可以再作出一个针对当前特定问题的临时决定。至于法律或者人大决定如何建构组织和工作制度，需要首先对可能出现的特定问题进行体系化梳理，并且进行类型化建构。
2.已被特定化、具体化的“特定问题”相对稀少
根据现有的法律、全国人大常委会决定，已经被法定化的特定问题包括以下4类：第一，罢免案、撤职案、弹劾案；第二，预算、决算中的重大事项或者特定问题；第三，对经济工作的监督；第四，国有资产管理情况，这是将中共中央《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》中的相关要求予以法定化。近年来，浙江省慈溪市、嘉兴市、嘉兴市南湖区和秀洲区、宁波市鄞州区和奉化区、云和县、常山县、湖南省岳阳市云溪区、山东省郯城县相继组建特定问题调查委员会，针对本地国有资产情况进行清查，摸清楚国有资产家底及其存在的问题。由此可以看出，已经法定化、具体化的特定问题均属于重大事项，这决定了处理问题时应坚持审慎决定的原则，启动特定问题调查，就是审慎决定的体现。除此之外，党中央还具体列举了2类特定问题：第一，需要回应社会关切的问题，例如，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》都要求通过询问、质询、特定问题调查等回应社会关切；第二，对检察机关依法履职情况的监督和支持工作，在《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中，党中央要求“通过……特定问题调查等方式，监督和支持检察机关依法履行职责。”前述已经被法定化的4类特定问题和相对具体的2类特定问题，仍然无法涵盖宪法和法律特定问题调查的应然范围。
特定问题调查委员会的启动具有被动性，如果法定化、具体化的特定问题始终较少、特定问题的具体范围始终处于宽泛模糊的状态，那么特定问题调查很难进入各级人大及其常委会的工作计划。综合考察人大各种履行职责的手段，人大及其常委会听取和审议工作报告（包括专项工作报告），审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，这几类是最常见的；自从2017年年末以来，全国人大常委会听取备案审查工作情况的报告已经成为每年固定的议程；针对法律法规实施情况的检查（即执法检查），《监督法》第22条要求：“每年……有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”也就是说执法检查应当年年都推进，以《全国人大常委会2022年度监督工作计划》为例，全年计划对包括《乡村振兴促进法》等法律进行5次执法检查。“这样按照监督工作计划年复一年、周而复始的监督工作模式，很容易产生认识和行动上的惯性定式，即监督工作只以完成监督工作计划所安排的内容为目标，将监督手段局限地锁定在几种经常性监督形式上。”质询、撤职以及特定问题调查经常不在年度工作计划之中。如果因为这些手段（尤其是特定问题调查）需以发生某特定事件为前提才能启动，所以不写入年度工作计划，那么全国人大及其常委会使用这种手段的能力很可能落入“用进废退”的循环，特定问题调查制度也会逐渐被遗忘、被休眠。
3.现有关于特定问题的判断标准过于抽象、空洞
关于特定问题的范围，宪法和法律设置了2种相对抽象的判断标准。
第一，由人大及其常委会自行判断，即“认为必要的时候”，《宪法》第71条、《全国人大议事规则》第51条、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《全国人大常委会议事规则》）第32条就是这类规定方式，判断标准并没有具体回答何为特定问题，因为“必要”与“特定”同样的抽象、模糊，不具有明确性，但是明确了判断特定问题的主体，即除了宪法和法律明确规定的以外，授权全国人大及其常委会认定其他属于特定问题的权力，简而言之，全国人大及其常委会认为某一问题或者某一类问题属于特定问题，那这就是特定问题。
第二，属于职权范围内事项，即《监督法》第39条的规定。与第一种判断标相对主观存在不同，第二种判断标准相对客观，能够被特定问题调查委员调查的特定问题，必须属于各级人大常委会职权范围内的事项。《监督法》第39条实际上设置启动特定问题调查委员会需同时满足的三重门槛：属于职权范围，需要作出决议、决定，有关重大事实不清。第一重门槛实际上是依据自身法定职权进行调查，即属于职权范围内的事项，必须受到宪法和法律关于人大及其常委会职权的规定约束。
现实中，这2种相对抽象的判断标准仅能够提供一个基础的框架，但不能提供具体的、明确的指引。由于宪法和法律关于特定问题的范围规定较少，在判断某一个或者某一类事项是否属于特定问题、是否要启动特定问题调查上，人大及其常委会顾虑较多。具体而言，不明确何为特定问题的后果之一是职权泛化，此时“人大自行决定需调查的事项也可能引起被调查者和公众的合理性怀疑，对人大调查工作的开展构成阻抗”。现实中，大多数情况的结果往往是这项制度继续被“冷藏”。例如，2003年孙志刚事件发生之后，何海波等5位学者联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序；2011年温州动车追尾事故发生后，全国人大常委会委员范徐丽泰提议全国人大常委会成立特别调查委员会调查温州动车事故；2017年，沈岿教授呼吁全国人大尽快成立特定问题调查委员会推动雾霾治理。对这些事件的调查，属于人大及其常委会法定职责范围内的事项，当时的实际情况也可以被认为“必要的时候”，但由于缺乏对特定问题更为清晰详细的列举，最终没能由人大及其常委会启动特定问题调查。
4.特定问题容易介入其他国家机关职权范围
由于宪法和法律迄今为止没有明确规定何为特定问题，这使得人大及其常委会在考虑是否要启动特定问题调查时顾虑较多。从权力分立与权力混合的角度看，谨慎组建特定问题调查委员会的原因可能在于，人大及其常委会行使这项权力或许会干预到其他国家权力的行使，出现权力的碰撞。“人大也可能出于涉嫌干涉行政权和司法权的考虑，引来非议和不良评价，对于一部分涉及行政权和司法权的特定问题主动规避甚至视而不见。”人大组织的特定问题调查或许会涉及个案，法院系统不愿意人大推行个案监督，认为这样会干预法院独立行使审判权。当年《监督法》迟迟未能出台，这其中包括“能否进行个案监督”这类具体的、直接的问题，个案监督始终是《监督法》制定过程中绕不过去的重大争议问题之一。
2007年7月1日《监督法》施行之前，在地方人大特定问题调查事例中，对司法机关进行个案监督占据了相当大的比重。在这些个案监督中，调查委员会的调查报告会涉及，甚至是推翻法院、检察院对具体案件事实、性质的判断。例如，1989年浙江省龙泉市人大常委会特定问题调查委员会对山林纠纷案件进行调查，发现了“由于法院采信了墙甲方提供的伪造的证据、导致了错判”，当地人大常委会作出《关于〈本县仓坞三队、墙甲二队山林权界调查报告〉的审议报告》，丽水地区中级法院对此案进行复查，后撤销原判。再如，1992年辽宁省凌海市人大常委会特定问题调查委员会在关于安某某贪污、挪用公款案的调查报告中指出：“市检察院认定事实不清，定性不准，适用法律不当……建议市人大常委会应对此案做出决定，责令市人民检察院撤销对安某某的免诉决定，并对其立即采取必要的强制措施，重新组织得力办案人员，在法定时限内终结此案。……”又如，1994年山东省菏泽市人大常委会关于吴氏故意杀人特定问题调查委员会报告指出：“案件事实很清楚，证据很确凿，吴氏构成《刑法》规定的犯罪构成的4个要件，完全符合刑法规定的故意杀人罪的主要特征，构成了故意杀人罪。检察机关不批准逮捕是错误的。”以上事例在当时纠正了司法机关对案件错误的定性、判决，在当时对纠正冤假错案、打击司法腐败起到了重要作用，获得了当地人民群众的认可和支持。
但是，关于个别案件的特定问题调查不可避免会进入到司法裁判领域，进而引发学界、实务界关于个案监督的讨论。这场争论直接反映在《监督法》制定过程中。时任全国人大法律委员会主任委员杨景宇曾详细列举了是否应当规定个案监督的两类意见，这两类意见针锋相对，真实反映了当时“监督是必要的、但又怕超越权力边界”的担忧。正式通过的《监督法》并没有为人大常委会保留个案监督的权力，主要考虑到宪法对行政机关、审判机关、检察机关有明确的职权划分，这些规定要求人大及其常委会要保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。因此，《监督法》将各级人大常委会监督司法工作的形式、范围、目标限定为：“主要是通过听取和审议‘两院’专项工作报告、执法检查等形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等，促进公正司法”。《监督法》正式颁行之后，各地人大及其常委会组织特定问题调查委员会不再涉及对某个具体司法案件问题的调查。但是，由于“何为特定问题”至今未有定论，特定问题调查权的边界到底在何处，也始终处于不确定状态。这也造成了人大对撤职、罢免、特定问题调查等刚性的法定监督手段“图安稳的不想用、胆子小的不敢用、环境差的不能用”局面。
（二）关键要素不清致使实施困难
所谓关键要素，是指特定问题调查制度从启动到结束这期间的系列重要的制度要件。关键要素可以包括：“必要的时候”的判断标准，“必要的时候”可否是经常性的、周期性的，调查委员会在调查过程中可以使用哪些具体的调查手段和调查方法，与其他国家机关在调查工作中的具体关系，为了调查工作顺利开展可以采取哪些保障性措施，关于委员会组成人员的保障，调查报告如何形成、如何提交、具备何种法律效力，等等。不论是法律还是地方规定，在这些关键要素上都相对简单、粗糙，不具有可操作性、可执行性，无法为将来某个特定时刻要不要启动、如何启动特定问题调查制度提供明确指引。
在若干关键要素中，本文选择“调查报告”这一具体的要素为例，阐述因关键要素规定不具体而产生的理论和实践争议，以及这种不具体在特定问题调查制度效能方面产生的实际影响。调查的尾声是提交调查报告，调查报告将具体地展现调查过程、调查方法、调查结论以及未来行动的方向，作为人大及其常委会作出决议的“前材料”，应当明确调查报告的法律地位、法律效力以及使用方式。调查报告应当对当时设立调查委员会的理由作出回答，至少包括三部分内容：调查的基本过程、调查的结论及其依据、关于特定问题的处理建议。
第一，没有明确规定是否要公开调查报告。现行法律并未对特定问题调查报告的公开进行强制性规定，《全国人大议事规则》和《监督法》也只是规定了“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况与材料”。地方性法规在这方面照抄了《全国人大议事规则》和《监督法》的规定，例如江西省、河北省、福建省、重庆市等省市制定的实施《监督法》办法均规定：“调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况与材料”。这种规定聚焦调查过程中的公开问题，并且赋予了调查委员会可以不公布的权限，但是没有规定调查结束后调查报告是否要公开的问题。有学者认为，应当通过立法保障公众的知情权，促进特定问题调查的公开制度，这不仅有利于人民对人大的监督，另一方面在于“强大的民意关注，不仅会增加‘特委会’独立实施监督权的底气，同时也有利于‘特委会’充分掌握相关反馈信息，全面了解事实的真相”。也就是说，调查公开可以更好地推进调查工作，形成良性循环。“根据人权保障宪法原则的要求，为了促进民众参与特定问题调查的监督以及增强监督的有效性，建议应将调查情况及材料、调查报告等及时向民众公开。”只有这样，才能够从根本上贯彻落实以人民为中心的基本理念，将特定问题调查制度的实际功能更好地转化为国家治理的效能。
第二，没有明确规定调查报告是否约束人大及其常委会的后续行为。调查委员会向组织它的人民代表大会或者人大常委会提交调查报告，人大或者人大常委会收到报告之后的行为同样值得讨论，这里体现了调查报告的价值。从现有的法律规定来看，人大及其常委会的后续行为方式可以分为三类。其一，根据调查委员会的报告，作出相应的决议，《宪法》第71条、《全国人大常委会议事规则》第32条就是这么规定的。这意味着只要调查委员会提交调查报告，全国人大、全国人大常委会必须根据报告作出决议，不可以不根据调查报告作出决议，也就是说调查委员会提交的报告对人大及其常委会有拘束力。“从维护特定问题调查的严肃性和权威性出发，特定问题调查委员会的调查结束并提出调查报告后，人民代表大会或其常务委员会必须据此作出相应的决议，以表明观点和态度，纠正被监督者的错误，这是人大特定问题调查权得以完整行使的必然要求。”申言之，如果不作出这样的决议，特定问题调查权会始终处于悬而未决的状态之中，使其后的制裁手段因缺乏基础而无法提出。其二，在罢免案、撤职案的调查报告提交之后，人民代表大会下次会议或者以后的常委会会议根据调查报告审议决定，《全国人大议事规则》第44条、《地方人大和政府组织法》第31条和《监督法》第45条就是这么规定的。需要指出的是，即便调查委员会提交了调查报告，人大及其常委会依旧有权力决定是否将罢免案、撤职案提请会议审议和作出决定，如果决定不将罢免案、撤职案提请会议审议的，那么对该罢免案、撤职案的处理即到此结束。其三，根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议，《全国人大议事规则》第54条、《地方人大和政府组织法》第36条和第58条、《监督法》第43条就是这样的规定的。也就是说，此时人大及其常委会既可以选择作出决议，也可以选择不作出决议。这种方式看上去与第一种相矛盾，有学者就此认为“这样的规定不仅与宪法的规定相矛盾，而且也难以达到监督的目的”。
第三，没有规定调查报告的结论是否具有（或者具有何种）法律效力。根据目前现有法律的规定，调查报告是否具有法律效力仍存在可以讨论的空间。如果将特定问题调查委员会看作是与人大专门委员会相类似或者并列的机构，那么调查报告或许与专门委员会相关的报告一样，仅体现人大组织内部的过程性工作。例如，在某某法律草案（或者修正草案）正式表决之前，宪法和法律委员会将向人大或者常委会提交“关于XX草案审议结果的报告”，即使该报告指出“XX草案是合宪的”，也不能认为宪法和法律委员会正在行使合宪性审查权、有权作出符合宪法的认定。然而，特定问题调查委员会是具有独立性的委员会，调查工作也不同于一般的审议法律草案、提交研究报告，特定问题调查委员会的调查报告在法律地位上存在一定的特殊性。由于调查报告承载着调查活动的结论，作为人大及其常委会权能的分支，因此，有学者认为特定问题调查委员会的调查结论应当具有权威性。当人大或者人大常委会表决通过了调查报告的决议，那么调查报告正式具有法律效力，“经过决议后的调查报告具有权威性和终局性，应当予以承认”，权威性的表现为“在同一问题结论的认定上，一切机关的调查结论都必须服从于调查委员会的结论”，终局性表现为“经过人大或常委会决议后的报告……应当排除一切司法审查”。然而，现有的规定并未体现法律效力。
（三）启动门槛高抑制实施可能性
关于启动特定问题调查权的门槛，现有法律规定呈现出两个特点：第一，启动主体的不平等性，即人民代表大会主席团、全国人大常委会委员长会议、地方人大常委会主任会议提议启动特定问题调查要远比人大代表联名、常委会组成人员联名容易得多；第二，在提出不同的议案、动议当中，提议组建特定问题调查委员会的人大代表、常委会组成人员人数要求始终较高。
根据《全国人大议事规则》第52条第1款的规定，有权在代表大会会议期间提议组织关于特定问题调查委员会的主体仅限于：（1）主席团；或者（2）三个以上的代表团；或者（3）十分之一以上的代表联名。大会主席团虽然人数较少，但成员基本上限于党和国家领导人；三个以上代表团或者十分之一以上的代表，这样的人数要求是非常高的。全国人大每年举行一次会议，会期均较短。即使发生了需要组建特定问题调查委员会的情况，如果没有处于全国人大会议期间，那么很难专门为此召开人民代表大会。根据《监督法》第40条的规定，有权在常委会会议期间提议组织关于特定问题调查委员会的主体仅限于：（1）委员长会议或者主任会议；或者（2）五分之一以上常务委员会组成人员书面联名。与人民代表大会会议期间的启动要求相比，在常委会会议期间的启动特定问题调查委员会的人数要求有所降低，显得更为可行。但是，这里还存在两方面的问题：第一，代表大会会议期间，一旦有符合法定条要求的提议之后，“由主席团提请大会全体会议决定”，主席团不再审查决定；在常委会会议期间，即使有了五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，还需要经过“委员长会议或者主任会议决定”才能提请常委会会议审议。第二，在代表大会闭会期间、常委会会议召开期间，《监督法》并没有规定非常委会组成人员的人大代表可以提议组建特定问题调查委员会，即使达到了代表总人数的十分之一以上也不行。“我国人大会议制度具有特殊性，若要在会期内达到法定的启动人数，实际上很难实现；地方也多次通过实践证明，成立调查委员会的提议主体更多的是由人大主任牵头向常委会提起的动议。”这些都说明了特定问题调查委员会的启动之艰难。
以十三届全国人大第一次会议应出席代表2980人为参考数据，本文整理出提出不同议案、动议的全国人大代表人数要求。通过对比可知，全国人大代表联名提议组织关于特定问题调查委员会的人数要求（十分之一以上代表联名、超过298名代表），仅次于修改宪法（五分之一以上代表提议、超过596名代表）、临时召集全国人大会议（五分之一以上代表提议、超过596名代表），与提出罢免案（十分之一以上代表、超过298名代表）持平，远高于提出其他3类议案的人数要求：提出属于全国人大职权范围内的议案、提出法律案、书面提出质询案（三十名以上的代表联名、超过30名代表）。所以，由全国人大代表提议组织特定问题调查委员会的难度系数非常高。
以第十三届全国人大第一次会议选出的常务委员会组成人员175人为参考数据，本文整理出提出不同议案、动议的全国人大常委会组成人员人数要求。通过对比可知，全国人大常委会组成人员联名提议组织关于特定问题调查委员会的人数（五分之一以上书面联名、超过35名常委会组成人员），与提出撤职案的人数持平，远高于提出其他3类议案的人数要求：提出属于全国人大常委会职权范围内的议案、书面提出质询案、提出法律案（十人以上联名、超过10名常委会组成人员）。所以，由全国人大常委会组成人员提议组织特定问题调查委员会的难度系数最大。
立法者之所以要在《监督法》中对提出组建特定问题调查委员会议案、撤职案规定比较高的人数要求（均为五分之一以上书面联名），是慎重原则的体现。例如，立法者认为“组织特定问题调查委员会，是一个比较重大的事项，不应轻易启动，因此，全国人大议事规则和地方组织法参照人大代表提出罢免案的要求，对向代表大会提议组织特定问题调查委员会规定了一个比较高的人数要求，体现了慎重原则。”既然组建特定问题调查委员会的人数要求是参照了提出罢免案的规定，那为什么全国人大代表提出罢免案的人数门槛要这么高呢？立法者有这样的考虑：
联名提出撒职案比人大代表在人大会议上联名提出罢免案的门槛要高，而提出罢免案的门槛又高于代表联名提出候选人的要求，这其中体现了深层次的制度设计考虑。……联名提出候选人，是为了广泛发现优秀人才，充分发扬民主，因此门槛不宜过高，并且提出的候选人过多，也可以通过协商、讨论逐步集中。而提出罢免案是对已经过半数当选人员的否决动议，必须具有相当的群众基础，得到一定数量代表的支持，以保证经多数人通过的国家机关工作人员任职的相对稳定性。……为保证提出的撤职案具有一定的委员基础，体现严肃、慎重的精神，因此监督法将联名提出撤职案的人数规定为全体常委会组成人员的五分之一以上。
坚持这种严肃的、慎重的原则结果是，由符合法定人数的人大代表、常委会组成人员提议组建了的特定问题调查委员会的事例较少，地方现有实践可以表明，已经组建的特定问题调查委员会往往是由主任会议提请的。这种人数设置大大限制了调查权启动及实施的可能性。立法者或许更加强调组建特定问题调查的民主性。“根据现代民主制度的安排，议会由于得到公民选举而获得政治上的合法性地位，议会监督权的合法性、正当性来源于这一民主前提，这就要求调查权的行使必须有民主基础、符合民主监督的理念。”法律将大部分具体的、特定的问题调查权配置给了行政机关及其工作部门，人大及其常委会调查权得以启动和实施的基础在于具备超越效率的民主价值，即人民民主原则。
然而，“民主条件设置过高，相反会抑制民主的实践。”现实是，我国特定问题调查启动门槛的制度设计却似乎走向了民主的反面。“从我国启动程序分类看，调查权力在启动后到调查报告的形成的整个过程中，并不必然产生民主判断效力。调查形成的调查报告仍需全体会议议决才具有民主政治效力，降低调查权启动的程序民主条件，并不会侵蚀民意机关的民主基础。因此，调查机制的启动程序不应设置过高条件，而应在人大制度民主价值与调查制度的功能价值之间作出合理的平衡。”有必要对现有的门槛作出反思，正视特定问题调查权的功能，适度降低提议组建的人数要求，增加制度的活力。
四、制度定位与功能变迁
（一）后置替补的制度定位
关于特定问题调查制度实际的功能定位，可以分别从“特定问题”与“调查”两条线索展开分析。结果发现，特定问题调查往往处于制度体系后置的、替补的位置。如果从特定问题角度看，除了法律已经具体列举的若干问题属于特定问题之外，在哪里、如何发现特定问题成为这一制度启动的线索，现有规定往往让特定问题承接在其他制度实践中发现的问题；如果从调查角度看，现有制度往往让特定问题调查填补常规性调查的不足。如果相关问题可以通过其他制度实践予以明晰，如果相关调查可以通过常规性调查予以解决问题，那么无需启动特定问题调查。现实的情况是，前置性发现并处理问题的制度实践往往较为发达、常规性调查工作往往较为发达，因此特定问题调查处于制度实践的“末流”处境。
1.其他制度发现的问题演变为“特定问题”
如果从制度发生史来看，特定问题调查制度是早在“五四宪法”确立的制度，属于人大制度体系中的“元老级”制度；如果从《监督法》关于监督方式的列举来看，特定问题调查是与听取和审议专项工作报告、审查审议决算计划预算审计等工作、执法检查、备案审查、质询和询问、撤职等方式相并列的监督手段。但是，不论是发生史的考察，还是并列的制度设计，都没有为特定问题调查制度争取到相对靠前、经常适用的制度定位，反而变成了承接其他制度实践发现问题的后续工作阶段。也就是说，现有制度规定频繁地将“何为特定问题”转化为“其他制度实践发现了什么问题”，使得与特定问题相关的调查制度及其程序处于人大工作制度中的“下游”阶段。
通过梳理中央和地方的相关规定可以发现，特定问题调查制度往往承接了其他制度实践发现的问题，包括承接罢免案、撤职案、弹劾案这类与人事相关的特定问题，承接人大及其常委会在一般性、常规性监督工作中发现的问题，承接听取专项工作报告中发现的问题，承接审议相关计划、预算、决算中发现的问题，承接执法检查中发现的问题，承接询问和质询中发现的问题。大量存在的这种“承接式”的制度规定，固然可以在一定程度上弥补前述“何为‘特定问题’不明确”的弊端，在一定程度上将“特定问题”具体化，建立其他问题与特定问题之间的衔接，但是也存在这样明显的风险：本可以作为“特定问题”而进入特定问题调查程序的情况，被其他制度的实践提前“截胡”。也就是说，如果将特定问题调查制度作为分析处理其他问题制度的后续工作，那么实际上很可能不再需要启动特定问题调查程序了。原本是并列关系的若干制度，现实中的这种“前后衔接”规定，使得特定问题调查制度面临“无特定问题”的尴尬处境，自然也就不需要组织特定问题调查委员会了。
2.以“特定问题调查”填补“常规调查”的不足
《宪法》第70条和第71条这两个条文的体系位置决定了专门委员会的调查与特定问题调查委员会的调查是相并列的制度，对比上下两个条文的内容可知，前者属于一般情况、常规性质的调查，后者属于特殊情况、补充常规调查的特殊调查。问题的关键在于，如果对作为特殊情况的“特定问题”范围不作明确的、具体的规定，那么特定问题调查委员会的调查权将一直处于“备而不用”的状态。
调查和研究工作是人大的一种工作方法，这就意味着不论是专门委员会，还是特定问题调查委员会，都要进行调查研究工作。以《宪法》第70条关于专门委员会的职责为例，专门委员会最直接、最根本的职责是“研究、审议和拟订有关议案”。研究、审议、拟定议案的基础，是调查。不论是在专门委员会的工作实践还是具体制度，这一点都可以得到印证。在工作实践方面，调查和研究作为专门委员会的工作方法始于专门委员会的设立，可以这么说，全国人大各专门委员会向全国人大及其常委会提交的各项议案，都是在调查研究的基础上得出来的。需要着重说明的是，针对某些重要重大、疑难复杂的问题，全国人大专门委员会也会组织针对这一问题的工作组、调查组，赴中央有关机关、地方开展调查研究活动。此外，全国人大各专门委员会的工作报告也集中体现了为解决某些问题专门组织若干个调查组、工作组到地方进行调查活动。所以，需要接受调查的问题可以被划分为一般问题和特殊问题，前者原则上由专门委员会进行调查（有些时候也可以由常委会工作机构来调查），向人大或常委会提出调查报告。
从实际情况看，与其说我国采取专门委员会与特定问题调查委员会两者并用的做法，不如说特定问题调查委员会主要是填补专门委员会常规调查的不足。一方面，现有的实践机制是，专门委员会的调查是特定问题调查委员会调查的前置程序。例如，“在一般情况下，人大常委会在行使职权中，遇有事实不清需要调查的，首先应由人大专门委员会或常委会工作机构进行调查，向常委会提出调查报告，不必组织特定问题调查委员会。”也就是说，当人大专门委员会、常委会的工作机构无法胜任调查工作时，原有的调查推进不下去，或者无法得出客观真实的调查结论，才考虑启动组建特定问题调查委员会。为了弥补常规调查方式在能力上的不足，《宪法》和其他法律为特定问题调查委员会配备了向一切有关的国家机关、社会团体和公民获得材料的权力。另一方面，当由专门委员会不合适调查的情况出现时，可以直接组建特定问题调查委员会，但是出现这种情况的频率非常低。什么是“由专门委员会不合适调查的情况”呢？全国人大常委会法制工作委员会在编写《监督法释义》时有这样的列举：关于罢免案、撤职案中提出的有关罢免理由、撤职理由。撤职之前，如果认为有些事实还不清楚，《监督法》第45条的规定体现了用慎重的方法对待慎重决定。“这样规定，有一个缓冲的时间，可以避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定，体现了对人的处理要慎重的原则。”特定问题调查就是一种慎重的方法，一般情况下不轻易提起；撤销国家机关工作人员的职务是一项慎重决定，一般情况下也不会撤职。
人大专门委员会、常委工作机构实际上几乎完全垄断了特定问题调查委员会发挥作用的所有空间。现实中不存在特别重大的问题，或者即使存在这类问题，人大专门委员会或者常委会工作机构可以调查解决，特定问题调查委员会的启动空间被实质性的压缩。
（二）情况摸底的功能转向
本文根据被调查的特定问题的内容、范围和种类，将已经收集整理出的地方人大特定问题调查合计58个事例划分为6类，按从多到少排序分别是：第一，关于一般行政管理问题调查委员会事例（共33例）；第二，关于司法案件特定问题调查委员会事例（共11例）；第三，关于廉政监督特定问题调查委员会事例（共5例）；第四，关于经济、财政、预算工作特定问题调查委员会事例（共5例）；第五，关于个案纠纷特定问题调查委员会事例（共3例）；第六，关于人事任免特定问题调查委员会事例（共1例）。
这6类事例的基本情况如下。第一，针对一般行政管理问题展开的特定问题调查，是地方特定问题调查委员会制度的主要实践，特定问题包括环境保护、土地管理、国有资产监督、食品安全，以及其他涉及人民群众权益、公共利益的重要问题。需要指出的是，中央要求的传导性对推动地方实践产生明显的效果。自从中共中央《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（2017年末）、全国人大常委会《关于加强国有资产管理情况监督的决定》（2020年末）相继出台之后，地方近年来关于加强本地国有资产管理的地方性法规、工作文件等制度性建设日益完善，关于国有资产管理的特定问题调查活动逐渐活跃起来，这一领域特定问题调查的首要功能体现在摸清本地国有资产的实际“家底”，了解监管、运营方面存在的基本问题。第二，在《监督法》颁行之前，对司法案件进行个案监督是调查的重点。《监督法》明确禁止个案监督之后，各地特定问题调查委员会的实践转向本行政区域内的与人民群众生产、生活息息相关的领域，例如食品安全、大气污染、河水污染等问题。在前述列举的个案监督中，调查委员会的调查结论基本上与司法机关的结论相反，人大常委会根据调查委员会的调查报告要求或者责令司法机关纠正错案，但是没有直接代替司法机关纠正、改变原先的行为。第三，以组织特定问题调查的方式进行廉政监督的问题比较少（一般而言已经通过其他制度或者方式予以查明事实并解决问题），而且相关实践发生的时间也较为久远。第四，特定问题调查制度的实践可以覆盖到经济、财政、预算工作方面存在的问题，这类问题具有较强的经济性，与资金直接相关。第五，处理不同主体之间的纠纷，可能构成地方组织特定问题调查的起因，在调查的过程中发现违法线索或者违法事实，地方人大常委会有可能直接对纠纷的性质、结果作出认定，也有可能直接作出解决纠纷的决定（或者责令政府通过行政管理的方式解决纠纷）。第六，关于罢免案的特定问题调查只有1次（1988年陕西省人大常委会“罢免冀玉锁陕西省人民检察院检察长职务案”调查），属于极其稀少的领域。
结合上述事例，可以这么认为：特定问题调查制度的适用范围在发生变迁，人大特定问题调查制度逐步放弃了个案监督（包括是否要罢免某个人的职务），将特定问题转向某类事务，原本在具体的案件中认定事实的工作逐步转变为在系列、宏大、宽泛问题中摸清情况，在调查工作的具体规模、调查时长、调查人次等方面日趋扩大，特定问题调查制度的工作重心逐步泛化。
以纵向对比的角度看，全国人大及其常委会获得特定问题调查权要远早于地方人大及其常委会，但是为什么迄今为止尚未组织过特定问题调查委员会，地方人大及其常委会却能够持续不断的开展相关实践呢？为什么级别越高、实践越少呢？这与不同层级人大的民主正当性距离有关。除了县乡两级人大代表是直接选举产生之外，其他各级人大代表均通过间接选举产生，在这一背景下，与人民群众生产生活、公共利益相关的特定问题，更容易通过人大代表或者常委会组成人员的提议进入到基层人大及及其常委会的议题中，组建特定问题调查委员会的可能性也就越高。当然，权力的分立与混合也可以解释这种现象。地方人大及其常委会特定问题调查事例，逐渐演变为针对某项一般性工作、某个具有代表性事件的全面摸底，经过制度变迁的特定问题调查呈现出调查泛化的特点，这需要配备一个强有力的调查组织。然而，地方人大尤其是县级人大的代表数量少、常委会组成人员数量少，单一专门委员会的数量及其工作人员少，无法有效承担起这种复杂治理工作的调查任务。混合权力更加有助于实现国家权力运行的效能，人大使用特定问题调查权这项混合权力开展调查、研究工作，能够更有效地摸清家底、了解情况。简而言之，这项权力相比于其他权力、这类组织相比于其他组织在基层更管用。随着人民代表大会级别越高，人大代表、常委会组成人员的数量也越多，人大各专门委员会、常委会各工作机构的工作分工水平越高、组织建设也更为完备，能够较好地完成相关调查工作，人大在开展各项专门性的工作（例如听取专项工作报告、审查预算决算等）中发现的问题可以通过现有的工作机制予以解决，也就很少会流入到特定问题调查委员会管辖的阶段了。
五、代结语：完善特定问题调查制度的理论展望
由“五四宪法”确立并经“八二宪法”优化升级的特定问题调查制度，在近四十年的运行发展中尚未充分发挥应有的制度效能，学理建构和实践机制均相对薄弱。
在“八二宪法”颁行四十周年的历史契机，既要坚持立宪者创设特定问题调查制度的初衷，把“辅助人大更好地行使监督权”作为特定问题调查制度运行的基本目标，也要将特定问题调查制度与人大及其常委会的其他职权相衔接，全方位辅助人大履行宪法和法律职责，充分发挥特定问题调查制度的效能，以推进人民代表大会的组织和能力建设。特定问题调查制度的功能逐渐从监督个别事件向大规模情况摸底转变，这是地方人大在实践中遵循功能适当原则的结果，宪法需正视并接受这种功能变迁，但必须坚持特定问题调查作为一项独立的宪法制度，保留其独特的调查手段、调查效果，避免沦为视察、调研、走访等工作的泛化或杂糅。
在推进特定问题类型化具体化、调整特定问题调查启动门槛、改进特定问题调查制度定位、细化特定问题调查关键要素等方面，需首先摒弃“调查=将要追责”的刻板印象、改善调查活动背后的政治环境。更为关键的是，需在宪法学理上完成涉及多种不同性质国家权力分立与混合的理论重构，将特定问题调查权置于宪法混合权力理论的视角下，结合实际的调查目的配置具体的调查职权，通过“一事一议”的决定实现对调查权的动态赋权和精准控制。人大特定问题调查制度在实施机制、实践效能等方面的发展，必然依赖于一个崭新的、符合中国实际情况的宪法混合权力理论的提出与精耕细作。
*本文系2019年国家社会科学基金项目“我国国家权力配置的功能主义原理研究”（项目编号：19BFX041）的阶段性研究成果。
《宪法》（1982）第71条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”
《宪法》（1954）第35条规定：“全国人民代表大会认为必要的时候，在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关。人民团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”
从人大特定问题调查权纵向配置的顺序上看，1982年《宪法》和《全国人民代表大会组织法》为全国人大及其常委会配置特定问题调查权，1986年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第26条为县级以上地方各级人大及其常委会配置特定问题调查权，中央先于地方获得特定问题调查权。
近年来代表性成果参见王宇欢：《人大特定问题调查方法的优化》，载《法学》2021年第12期；戴激涛：《我国特定问题调查制度的宪法逻辑及其展开》，载《江西社会科学》2019年第4期；郭大林：《限制与重构：特定问题调查权的基本权利之维》，载《甘肃政法学院学报》2019年第4期；李燕：《我国特别调查制度的法律建构》，载《江西社会科学》2018年第7期；秦前红、王宇欢：《特定问题调查制度研究》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2016年第6期；郑贤君：《试论全国人大调查权与审判权的界限》，载《首都师范大学学报（社会科学版）》2015年第3期；等等。
《宪法》（2018）第70条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”
王世瑚：《特定问题调查》，载杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第172页。
蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第2版，第350页。
彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第146页。
《宪法（草案）》（初稿）（1954年3月23日）第31条规定：“全国人民代表大会所设立的各种委员会进行调查和审查工作的时候，一切国家机关、人民团体和公民都有义务向这些委员会提供必要的材料。”韩大元：《“五四宪法”制定过程》，法律出版社2014年版，第496页。
《宪法（草案）》（1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议通过）第35条规定：“全国人民代表大会设立的各种委员会进行调查和审查工作的时候，一切有关的国家机关、人民团体和公民都有义务向这些委员会提供必要的材料。”韩大元：《“五四宪法”制定过程》，法律出版社2014年版，第511页。
《宪法（草案）》（1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议通过）第34条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。全国人民代表大会设立的各种委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。”
《宪法（草案）》（1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议通过）第31条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（五）监督国务院、最高人民法院和总检察长的工作；……。”
刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载《人民日报》1954年9月16日，第3版。
《全国人民代表大会组织法》（1954）第30条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会依照中华人民共和国宪法第35条的规定，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会临时决定。”
《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（根本法）》（1936）第51条规定：“苏联最高苏维埃认为必要的时候，对于任何问题可以组织的调查委员会或者监察委员会。一切机关和公职人员都有义务执行这些委员会的要求，并向它们提供必要的材料和文件。”
刘少奇同志对借鉴苏联宪法的做法予以说明：“宪法起草委员会在从事起草工作的时候，参考了苏联的先后几个宪法和各人民民主国家的宪法。显然，以苏联为首的社会主义先进国家的经验，对我们有很大的帮助。”他还指出：“有些外国资产阶级报纸失望地发现，在我们的宪法草案中所宣布的道路，‘就是苏联所走过的道路’。是的，我们所走的道路就是苏联走过的道路，这在我们是一点疑问也没有的。苏联的道路是按照历史发展规律而为人类社会必然要走的道路。要想避开这条路不走是不可能的。”刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载《人民日报》1954年9月16日，第2-3版。
《各级人民代表大会常务委员会监督法》第39条规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”
《预算法》第84条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条第5款规定：“向县级以上的地方各级人民代表大会提出的罢免案，由主席团交会议审议后，提请全体会议表决；或者由主席团提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由本级人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。”《全国人民代表大会议事规则》第44条第1款规定：“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表，可以提出对全国人民代表大会常务委员会的组成人员，中华人民共和国主席、副主席，国务院的组成人员，中央军事委员会的组成人员，国家监察委员会主任，最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案，由主席团交各代表团审议后，提请大会全体会议表决；或者依照本规则第六章的规定，由主席团提议，经大会全体会议决定，组织调查委员会，由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。”
1980年初，地方各级人大常委会刚刚设立，各方面的工作开始起步，工作制度还不健全，地方各级人大常委会的同志对怎样行使职权还不大熟悉。针对这种情况，当年4月，全国人大常委会召开了省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会。彭真同志根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》解释地方人大常委会的任务、职权：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第27条、28条作了明确规定。主要是四条：第一，制定、颁布地方性法规。……第二，讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项，有权批准本地区‘国民经济计划和预算的部分变更’。……第三，人事任免。……第四，监督本级政府和法院、检察院的工作。……”彭真：《关于地方人大常委会的工作》，载彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第59-61页。
参见阚珂：《人大及其常委会“四权”表述的由来》，载《法制日报》2015年7月20日，第3版。
梁华：《地方人大调查概论》，中国民主法制出版社2004年版，第1页。
参见杨明伟：《毛泽东与调查研究》，载《学习时报》2018年2月26日，第A1版。
乔晓阳主编：《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法导读与释义》，人民出版社2010年版，第92页。
许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第822页。
统计截止时间为2022年8月31日。
详见《全国人民代表大会议事规则》第44条第1款、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第31条第5款、《各级人民代表大会常务委员会监督法》第45条第3款、《香港特别行政区基本法》第73条第9项、《澳门特别行政区基本法》第71条第7项的规定。
《预算法》第84条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”
“二十四、全国人民代表大会常务委员会通过听取和审议专项工作报告、执法检查、询问和质询、特定问题调查、专题调研等方式，加强对国务院及其有关部门经济工作的监督。……二十五、……对不执行决定决议或者执行决定决议不力造成严重后果的，全国人民代表大会及其常务委员会可以通过专题询问、质询、特定问题调查等方式加强监督。”《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》，载《人民日报》2021年12月25日，第5版。
“全国人大常委会以每年听取和审议国务院关于国有资产管理情况的报告作为履行人大国有资产监督职责的基本方式，并综合运用执法检查、询问、质询、特定问题调查等法定监督方式。……全国人大常委会针对国有资产管理存在的问题，可以依法进行质询和特定问题调查，可以根据审议和监督情况依法作出决议。”《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》，载《人民日报》2020年12月27日，第2版。
《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（2017年12月30日）指出：“全国人大常委会视情况需要可以综合运用专题询问、质询和特定问题调查等方式，必要时可依法作出决议。”
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日）指出：“完善人大工作机制，通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”
“不断丰富和探索监督形式，用好听取审议工作报告、开展询问、质询、特定问题调查、专题调研、办理群众线上线下来信来访等，回应社会关切，强化各方面依法履职。”《坚持和完善人民代表大会制度加强和改进新时代人大工作――全国人大常委会办公厅负责人就〈中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见〉答记者问》，载《人民日报》2021年12月27日，第4版。
《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（2021年6月15日）指出：“各级人民代表大会及其常委会要通过听取和审议检察机关工作报告、专项工作报告以及开展法律实施情况检查、询问和质询、特定问题调查等方式，监督和支持检察机关依法履行职责。”
《法规、司法解释备案审查工作办法》第52条第1款规定：“法制工作委员会应当每年向全国人大常委会专项报告开展备案审查工作的情况，由常委会会议审议。”
《各级人民代表大会常务委员会监督法》第22条规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”
《全国人大常委会2022年度监督工作计划》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2022年第3期，第564-571页。
刘一纯：《人大监督的实效考察与优效机制研究》，中国社会科学出版社2014年版，第42页。
《各级人民代表大会常务委员会监督法》第39条规定：“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”
“仅以‘特定问题’四字概括规定需要人大进行调查的诸多职权内事项，人大操作起来无所适从，该职权可能泛化，即不当干涉其他国家机关的权力行使，亦可能虚化，即为避免越权而不愿意放手展开调查。”简敏、刘洪波：《特定问题调查权的立法与完善》，载《甘肃社会科学》2006年第4期，第49-50页。
简敏、刘洪波：《特定问题调查权的立法与完善》，载《甘肃社会科学》2006年第4期，第50页。
苏新建：《人大监督程序研究――基于议事程序的视角》，中国法制出版社2014年版，第264页。
全国人大常委会办公厅研究室编：《地方人大是怎样行使职权的》，中国民主法制出版社1992年版，第224-225页。
全国人大常委会办公厅研究室编：《地方人大行使职权实例选编》，中国民主法制出版社1996年版，第115页。
魏祥军：《“特定问题调查”已过十年历历在目似乎就在昨天――访菏泽市首次特定问题调查议案发起人胡九学》，载《山东人大工作》2004年第9期，第32页。
参见杨景宇：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》，载全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第188-189页。
乔晓阳：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》，载全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第201页。
参见邵拥军：《特定问题调查权的研究和思考》，载《人大研究》2005年第9期，第16页。
傅林、徐龙崇：《我国监督法对特定问题调查的立法疏漏》，载《湖南警察学院学报》2013年第2期，第29页。
戴激涛：《以人民为中心：特定问题调查的地方经验》，载《人大研究》2020年第3期，第27页。
曹承峰、鲍挺、朱业生：《特定问题调查专题研究》，载全国人大常委会办公厅研究室编：《人大监督专题研究》，全国人大常委会办公厅研究室印刷，2002年10月，第316页。
参见王世瑚：《特定问题调查》，载杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第183页。
邵拥军：《特定问题调查权的研究和思考》，载《人大研究》2005年第9期，第17页。
秦前红、王宇欢：《特定问题调查制度研究》，载《中国地址大学学报（社会科学版）》2016年第6期，第144页。
周鹄昌：《地方人大怎样组织特定问题调查委员会》，载《现代法学》1988年第1期，第52页。
秦前红、王宇欢：《特定问题调查制度研究》，载《中国地址大学学报（社会科学版）》2016年第6期，第144页。
《全国人民代表大会议事规则》第52条第1款规定：“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。”
《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第16条第2款规定：“全国人民代表大会代表的名额不超过三千人。”
《各级人民代表大会常务委员会监督法》第40条规定：“委员长会议或者主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议。”
秦前红、王宇欢：《特定问题调查制度研究》，载《中国地址大学学报（社会科学版）》2016年第6期，第141-142页。
《全国人民代表大会议事规则》第52条第18款。
《宪法》（2018）第64条。
《宪法》（2018）第61条第1款、《全国人民代表大会组织法》第8条第2款。
《全国人民代表大会组织法》第20条、《全国人民代表大会议事规则》第44条第1款。
《全国人民代表大会组织法》第17条、《全国人民代表大会议事规则》第23条第2款。
《立法法》第15条第1款。
《全国人民代表大会组织法》第21条、《全国人民代表大会议事规则》第48条、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条第1款。
《各级人民代表大会常务委员会监督法》第40条第2款。
《各级人民代表大会常务委员会监督法》第45条第3款。
《全国人民代表大会组织法》第29条、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第18条第3款。
《全国人民代表大会组织法》第30条、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第39条、《各级人民代表大会常务委员会监督法》第35条第1款。
《立法法》第27条第1款。
全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第147页。
全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第163-164页。
胡锦光、温泽彬：《论议会调查权的配置与限定》，载《河南省政法管理干部学院学报》2011年第5-6期，第18页。
秦前红、王宇欢：《特定问题调查制度研究》，载《中国地址大学学报（社会科学版）》2016年第6期，第141页。
温泽彬：《人大特定问题调查制度之改革》，载《法学》2015年第1期，第49页。
例如，《河北省人民代表大会常务委员会关于监督司法机关工作的规定》第13条规定：“常务委员会在监督司法机关工作中发现的特别重大典型违法问题，可以依法组织特定问题调查委员会进行调查。”
例如，《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第12条第2款规定：“常务委员会对专项工作报告的评议情况，应当及时向有关机关通报。对人大代表、常务委员会组成人员提出的问题以及社会各界反映强烈的重大问题，常务委员会应当要求有关国家机关进行专题汇报和说明，可以采取听证、论证和组织特定问题调查等方法，查清事实，依法予以纠正或者督促有关国家机关依法纠正。”
例如。《预算法》第84条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”以及《磁县人大常委会特别问题调查暂行办法》第3条、《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第32条第2款、《四川省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第28条、《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第25条、《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第21条的规定，等等。
例如，《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》（1993年9月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过）（已废止）“十、对执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议报告，委员长会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律实施主管机关严格依照法律程序办理。”以及《河北省实施《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》办法》第37条第3款、《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第46条、《四川省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第52条第3款、《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第44条第3款、《甘肃省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第43条的规定，等等。
例如，《云南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第58条第2款、《四川省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第82条第2款、《重庆市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第67条第2款的规定，等等。
参见刘政、于有民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书：1949-1998》，中国法制出版社1999年版，第521、579、585页。
参见刘政、于有民、程湘清主编：《人民代表大会工作全书：1949-1998》，第622-623、628、639-640、650页。
王世瑚：《特定问题调查》，载杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第175页。
参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第146页。
《各级人民代表大会常务委员会监督法》第45条规定：“……或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。”
乔晓阳：《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法（草案）〉修改情况的汇报》，载全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法释义》，法律出版社2008年版，第204页。 作者简介：陈伟（1992- ），男，江苏连云港人，法学博士，现为山东大学法学院助理研究员，研究方向为宪法学、行政法学。 文章来源：《中国政法大学学报》 2022年第6期 发布时间：2022/12/22