社会管理央地关系的创新及其宪法保障
社会管理央地关系的创新及其宪法保障*
上官丕亮
社会管理创新的问题首先是中共中央提出来的，2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第一次提出：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007年党的十七报告再次强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”
一、目前社会管理央地关系的一大问题是地方挑战中央
近些年来，我国矿难事故不断、环境污染事件频繁、暴力拆迁事件时有发生、房价飞涨、社保基金被挪用大案频发……。总之，涉及社会管理的问题突出，正如胡锦涛总书记在党的十七报告中所指出的：“劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多”。
造成上述社会管理问题的原因是多方面的，然而其中有一个重要原因却往往被人们忽视，那就是地方政府不严格执行国家有关法律和政策，中央政府没有足够的权威来保证其制定的有关法律、法规和政策在地方得到落实。正如2006年年7月时任国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上所指出的：“国务院……在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。” 又如，2007年9月20日时任国家环保总局副局长潘岳在接受记者时披露：“有一个资源大省的环保局长，他一边被省长骂为什么摆不平环保总局，一边被我骂为什么不能严格执法。”“更为滑稽的是，很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给国家环保总局写匿名信。” 两位局长道出了目前一些地方政府不严格国家法律和政策从而导致中央的法律和政策无法在地方得到贯彻落实的困境。
再以前几年的农民负担问题为例，中央减轻农民负担的态度向来非常坚决，下发的红头文件一个接一个，却解决不了各地普遍存在的农民负担问题，不但屡禁不止，反而愈演愈烈。早在1985年，中共中央、国务院就下达了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》；1990年2月，国务院再次发出《关于切实减轻农民负担的通知》，同年9月中共中央和国务院又联合作出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》。然而，有令不止，农民负担的问题仍然扶摇直上。有资料显示：到了1991年，全国农民人均纯收入只比上年增长百分之九点五，而同期农民人均的“村提留”和“乡统筹”却增长了百分之十六点七，农村劳动力承担的义务工和劳动积累工强制以资代劳就比上年增长了百分之三十三点七！1991年12月，国务院颁布了具有法律效力的《农民负担费用和劳务管理条例》，但仍然收效甚微。到了1996年，中共中央、国务院又发布了一个著名的“十三号文件”，即《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》。然而，当年中国农民的负担却比历史上的任何一年都重。1997年5月，在短短的十六天时间里，中央接连发出了四个有关解决“三农”问题的通知，可是1997年各地农民承受的负担却是空前的。据农业部农村合作经济统计资料显示：1994年至1997年，四年的农民收入只是1993年的一点九一倍，而农民直接上缴国家有关部门的负担却是前一个四年年均的九倍，而且这几年农民直接承担的行政事业性的各项社会性负担，也是1993年的两倍以上，其中的集资摊派就达到了三点三八倍。 显然，中央为减轻农民负担而颁布的法规和政策，在地方得不到有效执行。
“上有政策，下有对策”，中央缺乏权威，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经成为活生生的现实。在2007年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。” 这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张而形象地呈现了出来。正如香港大学亚洲研究中心研究员甘阳先生所指出的：“事实上，中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。” 也许正因为如此，温家宝总理在今年“两会”上特别强调：“各地区、各部门对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政。”
二、社会管理央地关系的创新重点在于中央与地方社会管理权责划分的法治化
面对地方挑战中央的问题，显然我国目前社会管理的央地关系必须予以创新，当然首先我们要查找原因，然后对症下药。
为什么中央有关社会管理的政令在一些地方不畅通，一些地方政府不执行中央有关社会管理的法律和政策呢？原因也是多方面的，其中一个根源在于中央与地方的社会管理职责权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，也就是说，中央与地方在社会管理权责划分方面的法治化程度低。
虽然我国宪法第110条第2款规定了“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，但目前我国宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分，其法治化程度很低。我国宪法第89条在规定国务院的职权时规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。同时，在第107条规定地方政府的职权时规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。而我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定县级以上的地方各级人民政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。我们不难看出，现行宪法和法律对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样，根本没有在法律上划分中央政府与地方政府包括社会管理在内的各项职权。正如国务委员兼国务院秘书长马凯所指出的：“长期以来，我国政府管理中存在着中央与地方各级政府‘职责同构’的问题，中央政府与地方政府的事权划分规定不明确或规定得比较笼统，上下级行政机关之间的事权不清，导致中央与地方关系规范性、稳定性不够，权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也影响了政府职能的发挥。”
中央与地方的权责不分，导致的结果是在表面上中央什么都管，但是在实际上并没有相应的保障，“县官不如现管”。在事实上，地方掌握着很大的权力，地方几乎什么都管，正如《人民论坛》上的一篇文章所指出的：就拿县委书记来说，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。” 这样一来，在现实生活中，我国中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。例如，我国宪法规定矿藏、水流、城市的土地等属于国家所有，但在事实上它们并不是由中央自己直接而全面地管理，而主要是归所在的地方政府负责管理，并主要由地方政府来负责执行《矿山安全法》、《水法》、《土地管理法》等相关法律。然而，一些地方政府往往基于其自身利益的考虑而阳奉阴违地“变通”执行、“打折扣”执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。
就以前几年农村的义务教育为例，中央与地方的职责权限是不清晰、不明确的，在教育经费保障方面尤为突出，
鉴于目前我国中央与地方在社会管理的职责职权方面划分不清晰的状况，显然社会管理央地关系创新的重点应当是在法律上明确划分中央与地方的职责和职权。
值得高兴的是，国家首先在农村义务教育这一社会管理领域已经开始明确划分中央与地方的职责职权，着手社会管理央地关系的创新。
当然，新的《义务教育法》对农村义务教育经费保障这一社会管理领域对中央与地方职权划分的规定得还不够详细，后来国务院也没有根据《义务教育法》的规定制定行政法规性质的具体办法，还是2005年的那个通知，法治化程度仍不高。而且，在2007年即使是为了完善农村义务教育经费保障机制，也不再是国务院发文，而是由财政部、教育部联合发出通知。 暂且不说，上述中央与地方社会管理关系的创新刚刚开始，还局限在农村义务教育经费保障这一小方面，没有扩大到整个义务教育和教育领域。其他社会管理领域，如劳动就业、社会保障、食品安全、居民住房、安全生产、环境保护、卫生、体育、民政、人口计生、城乡建设等，中央与地方在这些领域的职责权限都同样存在划分得不够清晰、不够具体的问题，都需要进行央地关系的创新。显然，社会管理央地关系的创新，中央与地方社会管理的权责划分及其法治化任重而道远。
三、社会管理央地关系的创新应当注意充分发挥宪法的保障作用
正如前面所述，目前我国社会管理的央地关系需要创新，而且创新重点应当在于中央与地方社会管理权责划分的法治化。必须注意的是，在通过法治化的方式，合理划分中央与地方社会管理的职责权限，推进社会管理央地关系创新的过程中，我们不能忽视宪法的指导和保障，而应当充分发挥宪法的保障作用。
（一）要充分发挥宪法在社会管理央地关系创新中的立法指导作用
社会管理央地关系的创新，推进中央与地方社会管理权责划分的法治化，首先需要立法。在进行中央与地方社会管理权责划分方面的立法时，我们不应忽视宪法的指导作用，这是因为宪法是国家的根本大法，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”（宪法第5条第3款），宪法是普通法律的立法基础和依据。而且，对中央与地方管理权限划分的立法，宪法已有明确的原则要求（尽管宪法在规定国务院和地方政府的职权时未对二者的权限作明确的划分）。我国宪法第3条第4款明确规定：“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
根据宪法的要求，在立法划分中央与地方政府的社会管理权责时至少要注意两点：
第一，要贯彻确保中央的统一领导和中央权威的宪法精神。确保和加强中央权威，是解决目前一些地方挑战中央的问题的现实需要，也是维护国家统一的客观需要。“我们认识到一个弱势政府不能保证秩序和法治，而太过于强调地方分权的国家易于导致分裂。” 而且，加强中央权威也是保障公民基本权利的需要。对此，中外学者都有很好的论述：“一个宪法不能组织有效的、公共支持的、能够征税和开支的政府，它必然不能在实际中保护权利。”“已经有许多经验或研究都表明，一个弱政府不但不可能为社会提供必要的公共物品，例如国防和治安、社会福利，甚至很难保障人民的基本权利，人们将不得不更多依赖地方宗法家族势力或地方群体（小社会）。换言之，就总体来说，没有一个良好的强有力的全国政府，公民就不可能享有作为公民的权利。” 所以，我国在进行中央与地方社会管理职权划分的立法时务必遵循宪法明确规定的“中央的统一领导”的宪法原则。
那么，加强中央权威，是不是像目前一些学者所建议的收回放给地方的大多数权力呢？笔者以为，我们不能简单地“收权”，否则极有可能重复“一统就死，一放就乱，一乱就收”的怪圈。而且，如果“一些明显应由中央承担的职能如失业保险、社会保险以及社会安全等都由地方政府承担。地方自主程度直接取决于地方政府的财政能力，富庶地区有更多自由发展的空间，而贫困地区只能唯上级政府马首是瞻。” 所以，我们应当从制度上、体制上思考问题和解决问题，建议借鉴联邦制的有益经验，通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权，明确划分中央与地方政府在社会管理方面的职权，包括确立中央政府在一些重大事项（例如环境保护、安全生产等）上的专属管辖权，由中央专管的事项由中央直属机构直接管理，地方政府不能插手，以真正确保中央的权威。
第二，要贯彻充分发挥地方的主动性和积极性的宪法精神。确保中央的权威和中央的统一领导，但不能全部归由中央直管，地方政府没有一点自主权。在进行社会管理的立法时，应当规定一些由地方政府自主管理的事项，即使在中央与地方政府共同管理的事项上也应规定地方政府的一定自主权。建议“抓大放小”，也就是说，在纵向分权方面中央只负责重大的、全局性的管理，而地方性、无关全局的事项则应放手由地方去管理、去自治，充分发挥地方的自主性、积极性和创造性。
第三，按照功能最适当原则明确央地之间的权限划分。所谓“功能最适当”原则最初是用来解释和适用三权分立原则的。此即“功能的权力分立”，它是指就国家权力的行使在功能与组织上划分的依据是以各该事务于自身的组成结构及决定程序等各层面均具最佳条件者作为判断的标准；据此，各政府部门在以功能的权力分立作为划分标准下所享有的职权，均有其核心功能，而这些核心功能不应受到来自其他政府部门的干扰、逾越及侵犯。其采用的是功能主义的解释方法，即它不是从机关着眼，认为某种权力属于某一部门而不能由其他部门行使，而是从权力的作用着眼，在每个具体问题上观察权力行使的效果。 功能最适当原则也是划分中央和地方权力的重要原则。我们应该深入研究哪些事项必须由中央来做，除此之外，都交由地方或中央与地方共同来完成。在中央和地方共同承担责任时，按照功能最适当原则，确定哪一个主体最适当履行此项职责。
总之，在通过立法对社会管理的央地关系进行创新时，务必遵守宪法第3条第4款关于“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的规定，明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间的社会管理关系在法律上不明确、不完善的状况，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又维护地方应有的权力和利益，真正发挥“中央和地方两个积极性”。我们甚至可以考虑制定一部专门的《中央与地方关系法》。
（二）要充分发挥宪法在社会管理央地关系创新中的审查监督作用
没有监督，就没有真正的保障。有关社会管理特别中央与地方在社会管理方面职权划分的立法，既可以大力推进社会管理央地关系的创新，也可能违背宪法，从而使社会管理央地关系的创新偏离正确的方向。我国宪法规定，全国人大及其委员会监督宪法的实施，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。这就是我国的违宪审查制度。违宪审查制度是监督立法机关有关社会管理央地关系创新的立法是否违背宪法第3条第4款关于“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”规定的有效保障，我们应当充分运用。
固然，目前我国的违宪审查制度还存在机构不独立、程序不完善、范围过于狭窄等弊端以及“自己监督自己”的缺陷，我们应当完善现行违宪审查制度。然而，当务之急是全国人大特别是全国人大常委会尽快启动现行违宪审查制度，将我国的违宪审查工作真正开展起来。在全国积极推进社会管理创新的过程中，全国人大常委会至少应当随时关注并审查监督国务院所制定的有关社会管理的行政法规和地方人大及其常委会所制定的有关社会管理的地方性法规是否同宪法和法律相抵触，违宪必纠，以保障社会管理央地关系的创新及整个社会管理的创新不违背宪法的规定及其精神，不偏离正确的改革方向。
（三）要充分发挥宪法在社会管理央地关系创新中的执法解释作用
宪法还有一个重要的特别价值和作用――它是法律适用的解释依据。在社会管理的创新（包括央地关系的创新）中，宪法上有关社会管理的规定（包括央地关系的规定）乃至公民基本权利和国家机构的原则性规定是行政机关和司法机关在开展社会管理创新（包括社会管理央地关系的创新）的活动而执行有关社会管理的法律（当然包括社会管理央地关系创新方面的法律）的解释依据。这一点目前在我国往往被忽视。法律依据宪法而制定，至少在立法时考虑了不能与宪法相抵触，但我们在执行法律中理解、解释和适用法律时却往往忘记了宪法，不去考虑我们对法律的理解和解释是否符合宪法的基本精神、是否与宪法相抵触，显然这是不妥当的，这一点务必引起我们注意和改正。
法律解释是法律适用的前提和基本环节。正如一位学者所言：“法律在适用的时候，通常都需要解释。所谓解释，就是阐明法律的意义，作为适用于具体事件的一个步骤。法律何以需要解释？主要原因不外有二：（1）因为法律是抽象的规定，虽然以规律社会实际生活为目的，可是当某一具体事件发生时，该事件究竟与何种法律规定相当，而应受其适用，并非当然都是明显的，适用法律的机关首先要探求法律的义蕴，剖析各种法律原则相互间之关系，藉以了解其适用之范围，然后才能作一正确的判断。基此意义，则解释法律实在就是适用法律的一个逻辑推理的过程，审判机关或执行法律机关欲确定某一抽象法律，应适用某一事件，自然非经过这一过程不可。（2）因为法律是一般的原则，其内容常属固定，在成文法，更须赖正式的文书而为表现，为求明白易晓，所用文字，亦力求简洁，所以很难将各种复杂情况赅括无遗，而社会生活事实，又是变化万千，无从逆料，欲以固定的法则，和有限的法文，来适应变异无穷的事实，当然不免挂漏万，我们适用法律或研究法律，惟有善用推理的方法，才能阐明法律的涵义，因此解释无论在实务及学理上均居于重要地位。” 显然，执法者（包括司法者）在执行和适用法律时，离不开解释法律。近些年来，我国最高人民法院也开始认识到法院解释法律的重要性，明确指出：“在裁判案件中解释法律规范，是人民法院适用法律的重要组成部分。” 在很大程度上，我们可以说，执法者（包括司法者）适用法律的过程就是解释法律的过程。
既然执法者在适用法律时必须解释法律，那么执法者应当如何解释法律？法学界一般认为，法律解释的方法主要有六种：文义解释、体系解释、法意解释（历史解释）、比较解释、目的解释、合宪解释，此外还有偏重于社会效果的预测和社会目的的考量的社会学解释。 其中，“合宪解释”（又称“合宪性解释”，笔者称之为“依宪解释”），是法律解释的基本方法，是指依宪法来解释阶位较低的法律规范的一种法律解释方法。 既然适用法律必须首先解释法律，而依宪解释是解释法律的基本方法，那么执法者在适用法律时对法律进行依宪解释，就成为适用法律的应有之义。同时，执法者（包括司法者）在适用法律中应有宪法思维，积极开展依宪解释，依照宪法来解释和适用法律，这也是我国宪法的明确要求。我国现行宪法明确规定，宪法是“是国家的根本法，具有最高法律效力”（序言）、“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”（第5条第4款），“都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”（序言）。显然，作为国家机关的行政机关和司法机关在适用法律时也必须以宪法为根本的活动准则，理应进行依宪解释，依据宪法的基本精神来理解、解释和适用法律。这是行政机关和司法机关必须履行的宪法义务。
总之，执法者在执行和适用普通法律上的有关规定时必须依据宪法上的相关规定来理解和解释。显而易见，在推进社会管理央地关系的创新中，行政机关在开展相关社会管理活动以及司法机关在审理有关案件而执行和适用有关社会管理的法律规定时，必须依据宪法上的有关规定及其精神来理解、解释，开展依宪解释，至少要考虑自己对所适用法律的理解和解释是否与宪法相抵触，以保证社会管理央地关系的创新及至整个社会管理的创新符合宪法精神。
陈福今：《转变政府职能 推进社会管理创新――在首届福建·政府管理高层论坛上的致辞》，载《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2005年第3期。
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