目前，国内外对法律解释学的研究已有长足发展，研究成果表明：法律解释学正在悄悄地影响着传统法学的主流意识，引领着法学在研究方向上由偏好理论研究向重视法律适用转变，在法律解释的主体上由机关向个人转变，在解释的目标上由限制解释向创造性解释转变。[①]根据这一研究成果，结合我国现行行政解释体制的弊端，我们认为，我国的行政解释在理论上应相应地进行改造。“谁有权制定法律，谁就有权解释法律”的命题已经无立足之地，承认适法者个人的解释是法治的要求。

试想，行政机关的抽象解释形成的法规和规章，究竟是立法呢，还是解释呢？如果是行政立法，没有法律授权，应属无效，如果是解释，形成了普遍规范，是否有侵夺立法权之嫌？机关不是真实存在的人，不具有思维能力，谈何创造性解释？以机关的名义作出解释难免让人怀疑有逃避责任之嫌。而且，以行政机关名义作出的解释往往是法制办的人员制作的，而他们充其量具有法律知识，而缺乏行政专业知识，且不是实际的执法者，不是闭门造车是什么？因此，我们主张取消行政机关的行政解释，目前至少应当是减少这种解释，进而研究和发展行政执法人员的个人解释理论和实践。我们试着为行政解释赋予一个新的含义：行政解释是指行政执法人员（即公务员）在具体执法过程中将行政法律规范适用到法律事实中的一个判断过程。本文所说的行政解释的概念即是在这个意义上使用的。

一、行政解释的定位

法律的全部意义在于适用，那种离开法律事实而抽象解释法律文本的行为不过是在玩弄文字游戏而已，法律文本只有在实践中与事实结合才能获得生命。

纵观世界各国的法制史，我们会发现，真正意义的法律适用的有权主体只有两类人员，一类是法官，一类是公务员，法官行使的是司法权，公务员行使的是行政权。从实质上来说，两种权力都是一种适法权，都是一种将法律适用到具体事实中从而实现法的价值的权力，由于司法权的被动性和行政权的主动性，在行政法规范的适用顺序上，公务员要先于法官，行政解释要早于司法解释。“法律的适用首先是处在第一线工作的行政人员的任务。他们在适用法律时，必须根据他们的专门知识和经验，确定事实存在的情况极其法律意义。”[②]当然，这里的“法律”修改为“行政法规范”就显得更为准确和严密。

公务员适用法律的全部过程包括：

㈠ 对法律法规规章的理解。理解是法律适用的前提，没有理解，适法者就无所适从。首先要理解法律文本的字面含义；其次要理解法律文本中体现出来的法律精神、法律原则；再次要理解立法者的立法目的。伽达默尔说，有理解，便会有不同。理解的不同是由理解的“前见”决定的，“前见”包括理解者的人生观、世界观、成长经历、知识背景等，因为这些因素的不同，决定了理解的不同。他第一次为“前见”正名，批判了长久来排斥前见的传统，他认为，前见是不可避免的，是理解的前提，没有前见就不能理解。[③]但是，我们认为，理解的差异性并不能否定理解的相似性和趋同性，理解者的职业共同体更加强了这种统一的可能性。依法治国、依法行政都要求行政执法者具备必要的法律知识，进行公务员考试和考核，接受大致相同的系统教育，培养大致相同的行政观念，就是力求培养思想统一的高素质执法队伍的反映。

㈡ 对法律事实的了解和认识。法律是一门实践科学，重在适用，离开适用，法律就是一堆废纸，一座空中楼阁。法律适用的载体就是法律事实，法律适用的过程就是法律文本与法律事实相结合的过程，这一结合的主体就是适法者，结合的媒介就是法律解释，因此，我们说行政解释的对象不仅包括法律规范，还包括法律事实。行政执法人员在作出处理之前，必须首先对客观事实进行充分调查、分析和了解，将与法律有关的事实保存下来，将无关的事实撇掉，从而形成法律事实。这一过程是事实认定和证据保存的过程，同时执法者也会在头脑中形成初步的判断，为下一步的找法和最终的判断奠定基础。

㈢ 寻找相关的法律法规规章。这是找法的一个过程，就是将法律事实放到法律文本中相应的位置，对号入座，进行比较、推理，最理想的结果就是能够在法律文本中找到与法律事实相同或相似的法律条文。如果找法找错了，张冠李戴了，结果肯定是错的，因此这是适法者作出决定的关键性一步。

㈣ 解释法律文本和法律事实。这是适法者将法律文本与法律事实相结合的过程，在这一过程中，执法者的任务就是全面阐释法律的意义，全面认定事实的性质，为判断结果论证理由，因此，这是执法者为自己的“产品”进行正当理由的证成过程。尽管理解与解释的界限不是泾渭分明的，但两者还是有明显区别的。从运动的方向上来看，理解是从实践到思维，从具体到抽象，从个别到一般的一个过程，是事物进入到人的头脑中，人的大脑运用想像、逻辑、对比、归纳等思维方式对其进行加工的过程；而解释则正好相反，它是从人的头脑中向外输出产品的过程，它把理解的成果运用语言符号的形式表现出来，它最终的目的是为判断寻找理由，以期当事人能够接受处理结果。

㈤ 作出行政裁决。至此，一个完整的行政行为终结。

行政解释行为集中反映在第四阶段，这一阶段是法律文本与法律事实进行结合的阶段，是法律适用的核心阶段。在这里，行政解释就是一座桥梁，联结了法律文本和法律事实，将法律适用到具体案件，法律获得了生命。因此，行政解释离不开法律适用，行政执法离不开行政解释。“企图把解释法律与适用法律分开的人采取的是诡辩的区分法。一个法律术语只有在它适用于特定案件中的事实时才有意义。意义在适用中获得生命。意义很容易在适用中受到歪曲。抽象地确定法定术语的意义就是在学究活动中绕圈子。只有当我们把如此确定的意义适用于手头的案件时，此法才真正得到了解释。”[④]

由此我们可以得出结论：行政执法人员的行政解释是行政执法行为中的重要组成部分，是一种具体行政行为。

二、行政解释与行政自由裁量

“裁量”的本意是指判断、衡量。美国《布莱克法律辞典》对裁量的定义是：为法官和行政机关工作人员所享有的、在他们所认为合适或必须的情况下，行为或不行为的选择权；如果没有证据表明滥用裁量权，这种行为或不行为不能被推翻。[⑤]

美国著名行政法学家伯纳德·施瓦茨给行政裁量下的定义是，“当我们说行政裁量权时，我们的真正含意是指行政官员或行政机关拥有从可能的作为和不作为中做选择的自由权。”[⑥]

在传统上，学界将行政行为分为羁束性行政行为和自由裁量行政行为，所谓羁束性行政行为是指行政主体对行政法规范的适用没有或只有较小的裁判余地的行政行为，自由裁量行政行为是指行政主体对行政法规范的适用具有较大的裁判余地的行政行为。[⑦]从以上定义可以看出，羁束性行政行为与自由裁量行政行为之间的区别仅仅在于裁量余地的大小，其实没有绝对无裁量余地的行政法规范，因为模糊性的法律文本需要理解，更需要适用到具体的法律事实中去，法律文本与法律事实的结合需要人的主观判断，法律规范中不可能囊括所有的法律事实，没有一个法律规范完美到不需要人的解释即能够作出判断和结论，只不过是解释的程度和裁量的空间大小不同而已，因此，行政自由裁量权无处不在。洛克早就承认：“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”[⑧]只要承认行政行为都有解释和裁量的成分，就可以把行政行为叫做自由裁量行为足矣，将行政权称为行政自由裁量权不为过。说它自由裁量，不是任意裁量，这个自由是有限度的相对的，因为世界上任何人或组织都没有绝对的自由，正如孟德斯鸠所言：“人生而是自由的，却无往不在枷锁中。”[⑨]说它自由裁量，是指在法律规定的范围内裁量，必须遵循两个原则：一是合法原则，一是合理原则。合法原则是从形式意义上来说的，合理原则是从实质意义上来说的，后者比前者的要求更高。

那么，行政解释与行政自由裁量的关系是什么？我们说，在某种程度上行政解释就是行政自由裁量的化身。行政解释与行政自由裁量有着共同的特点：第一，二者都是具体适法行为的一种，具有实践性；第二，二者都具有理解和判断的成分，具有裁量性；第三，二者都离不开适法者个人的积极行为，具有能动性。由此看来，行政解释好像完全归属了行政自由裁量，其实不然，行政解释与行政自由裁量还有很大的区别，主要表现在：

⒈ 行政解释重在解释，行政自由裁量重在裁量，裁量不等同于解释。解释的突出特点在于其创造性，裁量重在其选择性。行政自由裁量只能在法律规定的空间和幅度内作出为与不为和怎样为的选择，不能逾越文本设定的界限，如果说它有解释的成分的话，那么这种解释就是严格的文义解释，它的理论前提是：法律文本是完美的“良法”。行政自由裁量的“自由”是有严格限制的，是法律文本内的自由，因此说这种自由其实是不自由。如果说行政自由裁量是在完全尊重法律规范的基础上进行的，那么行政解释就是对法律文本的超越，“在这一过程中，解释者通过与法律文本心领神会的交流，塑造了法律的意蕴――一个可能的意义世界。法律的意蕴既非法律文本的原意(客观性)，也非法律文本释放出的重要意义。法律意蕴是解释者在理解法律文本的过程中出现的第三者。”[⑩]也就是说行政解释的意蕴“来自于法律，又高于法律”。因此，行政裁量是一种机械的裁量，行政解释是一种能动的解释。

⒉ 在外延上，行政自由裁量与行政解释不尽相同。行政自由裁量包括行政执法的过程与行政裁决的结果，它贯穿于行政执法的全部阶段。行政解释集中体现在法律文本与法律事实的结合阶段，它的表现载体是说明理由部分。二者有交叉的部分，但并非完全重合。

⒊ 权力的直接来源不同。行政解释权直接来自宪法，宪法将行政权赋予行政机关和行政人员，意味着同时也将行政解释的权力赋予了行政人员，因为行政解释是行政执法的附属权力，行政执法离不开行政解释，所以行政解释当然就是行政权的附属权力，或者说隐含权力。行政自由裁量权直接来自法律的规定，行政法律规范中规定的行政执法人员所具有的行为幅度，是行政自由裁量权的直接依据，行政主体只能依据法律规定的裁量余地进行裁决，不得突破限制，否则就是越权或滥用权力。

⒋ 适用原则不尽相同。行政执法人员行使行政裁量权时，仅仅掌握好合理性原则，一般不会考虑合法性原则，因为它的来源是法律的直接规定，法律赋予了行政执法人员的裁量权，意味着裁量是在法律范围内的裁量，判断其正当性的标准只能是合理性原则。而行政解释就必须同时遵循合法性和合理性原则，行政解释不是来自法律规范的直接规定，而是宪法的原则性授权，解释的空间广，判断的自由大，因此需要更多的原则来限制和规范。

⒌ 适用的主要目的不同。行政自由裁量的目的在于作出一个合理的结果，以令治人。行政解释的主要目的在于阐述一个正当的理由，以理服人。

如此说来，行政解释相对于行政自由裁量既有共性又有个性，个性的存在表明了行政解释具有存在和研究的必要性；共性的存在有助于我们研究行政解释时可以借鉴行政自由裁量权的理论成果。

三、行政解释存在的必然性

㈠ 行政解释的现实基础

有的学者主张废除自由裁量权，他们担心赋予行政机关和行政执法人员自由裁量权是危险的，他们说：“当操作程序出现例外事项时，在任何时候、任何情况下均不可把处理例外事件的自由裁量权授予直接操作人员，否则会酿成大乱。而应当是严格规定，每当操作人员遇到例外事件时，必须立即将问题上交，主管领导应会同专家做出及时研究，找出个案处理的方法。”从中反映出对行政执法队伍的极大不信任，也违反了行政效率原则，不仅在理论上是错误的，在实践中也是行不通的。不能因为行政自由裁量权和行政解释权具有极大的危险性，就不去承认它的存在。不管我们承认不承认，它是现实存在的，不管我们重视不重视，它时刻都在产生着影响。我国现行的行政解释体制将行政解释权赋予上级行政机关和行政立法机关，它们是有权的行政解释主体，但它们的解释只是停留在文本层面的解释，还处在一种不确定状态，还没有与法律事实进行结合，还没有对当事人产生实际的法律效力，也就是说，这种解释还没有实现解释的有效性，因而我们说，这种抽象解释没有实际的法律效力，说它有权，其实无权。而广大的行政执法人员尽管不是有权的法定解释主体，法律没有明确授予其行政解释权，但是他们既然是有权的适法者，因而在实际地解释着法律法规规章等法律文件，实际地发挥着对当事人的影响。行政裁决、行政复议、行政处罚、行政许可等具体行政行为最终产生法律效力，难道不是说行政执法人员的法律解释发挥了作用，产生了效力？因此，我们说，这种具体解释最终产生了实际的效力，说它无权，其实有权。一个事物在事实上发生着作用而没有发现，叫作视而不见，发现了却不原意承认，叫作自欺欺人，我们不去承认行政执法人员在真正行使着行政解释的权力这一事实，难道不是自欺欺人吗？明智的做法就是，承认并重视行政自由裁量和行政解释的普遍性、能动性和创造性，正确引导加强监督，这是法治的要求。 

在自由资本主义阶段，政府的角色是“守夜人”，那时管的最少的政府才是好政府。现代社会是一个复杂的社会，飞速发展的社会，利益呈现多元化，有限的社会资源需要政府去调控与配置，这时“最好的政府不是管事最少的政府，而是能够促进生产提高人民福利的政府，考虑政府权力时，应首先着重发挥权力的效益，其次才是防止权力的滥用。”也就是说，政府最初是以公共利益的维护者、管理者、服务者的角色出现的，人们既然将权力交给政府，首先要信任他，才能让他发挥最大的作用，然后才是担忧，设计一套合理的制约机制，来规范行政自由裁量和行政解释。

㈡ 行政解释的理论探索

⒈ 三权分立的宪政理论是行政解释的理论渊源。现代法治国家基本上都奉行“三权分立”的国家权力分配机制，这种分配的任务首先是由宪法来完成的，因为宪法是一个国家的根本法，是一切权力和权利的来源。如果说司法解释来自司法权，那么我们可以说行政解释来自行政权，这是毫无疑义的。我国宪法第八十五条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”第一百零五条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”宪法同时规定了行政机关的职权，表明行政机关是行政法规范的执行机关，行政人员即公务员是行政执法人员，这意味着宪法将行政权赋予行政机关和公务员的同时，也将行政解释权赋予了公务员，公务员是具体的执法者，因此公务员的行政解释就有了合法的理论渊源。

⒉ 不确定法律概念和判断余地理论既是行政自由裁量权的理论基础，也是行政解释权的理论基础。

德国是不确定法律概念和判断余地理论的发源地。德国学者Hermann Reuss对不确定法律概念的研究颇有见解，他认为，不确定法律概念是法律规范的构成部分，对其解释和适用是否正确属于法律问题，不存在行政机关的判断余地，法院有权审查。德国学者Otto Bachof首次使用“判断余地”一词，他认为，行政机关对不确定法律概念有部分的判断余地，在判断余地范围内，法院无权审查；行政机关适用不确定法律概念时有判断余地并不违背法治国家原则。德国学者Carl Hermann Ule主张，对不确定法律概念的适用是一种主观价值判断，法院对此应予以尊重而无权审查。德国学者Dietrich Jesch综合上述三学者的理论，提出了自己的认识，认为每一法律概念都是由“概念核心”与“概念外围”两部分组成的，前者为绝对确定部分，后者为不确定部分，非经解释无法适用；两部分的界限并非固定不变；对法律规范的适用都必须有价值判断，价值判断也就是行为选择；行政机关有权解释法律概念中“概念外围”的适用意义，法院无权审查。

尽管学者对不确定法律概念和判断余地理论有争议，但是在以下几点上可以达成共识：第一，不确定法律概念是普遍存在的。第二，不确定法律概念是行政机关拥有判断余地的原因之一。第三，不确定法律概念只有经过解释才能具体适用。第四，行政机关有权对不确定法律概念进行解释和适用，对此法院应予以尊重。

⒊ 行政解释是实现个体正义的有效手段。公共利益是行政存在的基础，也是行政执法者的出发点和归宿，行政法是维护公共利益的法，它以普遍正义为最大追求。然而，行政法的抽象规范在追求普遍正义的时候，往往以牺牲个体正义为代价。适法过程中的行政解释将抽象的规则具体化，将一般的原则特殊化，力求实现不同利益间的平衡，有效缓解了公共利益与个人利益之间的紧张关系，是实现个体正义的有效手段，它的功能就是“追求统一规则下的个案正义，而不是统一规则下的普遍公正和一般正义。”

㈢ 行政解释的正当性分析

司法解释存在的正当性不能排除行政解释存在的正当性，司法解释的存在取决于司法权，而行政解释的存在不仅由行政权决定的，而且与行政权和行政法的特点息息相关。

行政解释的必要性是由行政权的如下特点决定的：

⒈效率性。司法权是被动的，法官可以足不出户，在法院“守株待兔”，拿到起诉状可以按照程序有条不紊地进行；而行政权具有主动性，且行政行为待处理的事件大都是突发性的，留给行政执法人员思考的时间并不多，甚至是刻不容缓，这就要求行政执法人员在遇到紧急情况下，要当机立断，迅速作出处理，如果事事向上级请示，势必耽搁时间，使人民利益受损。

⒉ 公权性。行政权是一种公权力，是行政人员代表国家和社会行使职权，是受人民的委托管理国家和社会事务的，因此，行政职权是神圣不可放弃的，行政人员在执法过程中，不能因为法律没有相应的规定而拒绝管理，必须依据职权作出处理，否则就是失职。

⒊ 专业性。行政权是一种技术性的权力，它往往涉及到一些专业性很强的领域，对这些领域的管理就需要专业性很强的技术人员，对此，法官可能就是“门外汉”，这时，行政技术人员依法从专业知识出发作出行政处理，理应受到尊重。

行政解释的正当性也是由行政法的如下特点决定的：

⒈ 行政法是一门新兴学科，不完善，有漏洞。我国的行政法还处在刚刚起步阶段，发展还极不完善，我们仅仅制定了几部有限的行政法规范，有的是处在探索阶段，更多的领域还是空白，不能做到有法可依。这些法律漏洞只能由行政执法人员来弥补，这是他们的职责所在，他们不能拒绝行政。法律漏洞的补充就需要行政人员的行政解释，解释得合法合理就被公众接受，也为立法机关提供了立法经验和参考。

⒉ 行政法的立法不能适应社会的发展。行政法的领域非常广泛，因为社会的快速发展，新的领域不断出现，立法滞后；即使立法非常健全，也不能完全满足因为新的领域的不断出现而对法律规范的需求，立法机关的立法精力和能力是有限的，行政解释就有了用武之地。

⒊ 行政法是一门不系统的部门法，矛盾难免。行政法领域的广泛性与差异性，往往会造成法律的冲突，法律的统一性就会受损，而协调各方面的利益冲突的角色非行政执法者不可，那么，他们可以利用行政解释来维护法律的统一。

㈣ 行政解释与法治

或许有人会担心，行政解释和自由裁量的发展会不会违反法治原则？

行政解释和自由裁量虽不能归入“人治”的范畴，但是却有“人治”的因素。“人治”与“法治”是中外古今长期论战的主题之一，时至今日，法治备受尊崇，人治备受冷落，这是历史的选择。但是，当我们抛弃了人治而选择法治的时候，却不能忽视人在法治中的地位与作用。法治不排除执法人员的主动精神，不否定执法人员的创造性和积极性，允许他们根据自己的判断以最好的方式完成法律的目的。这种方式的人治是法律授予执法人员的自由裁量权，和法治不但不冲突，而且是法治的补充。法治不单纯是规则之治，“徒法不足以自行”，规则是静态的法，只有预测和指引作用，如果不能转化为动态的法，就不能产生实际的法律效果。适法者是实现法律由静态变为动态的主体，法律文本只有经过具体适用和解释，才能释放可能的意义。文本是原则的、机械的东西，人的主观判断具有灵活性，可以弥补文本之不足，适法者的主观能动性是法律能否实现价值的关键，所以应该说法治是高素质的适法者加规则之治，法治的实现离不开人的解释和裁量因素。

“法治和自由裁量权的关系不是互相排斥，而是互相补充。法治允许自由裁量权的存在，是立法者经过考虑认为确有必要时，才授予行政机关自由裁量权力。法治原则只反对不必要的自由裁量权，因为不必要的和过分的自由裁量权，必然导致专横、任性、自私自利，违反法治原则。”具有人治因素的行政解释和自由裁量不仅不与法治背道而驰，而且与法治是相辅相成、互为补充的，甚至是法治不可缺少的重要因素。

四、行政解释与司法解释

我们一谈到行政解释和司法解释，必然会认为司法解释是第一位的，行政解释是第二位的，行政解释必然要受司法解释的严格审查，这是传统法学的主导观点。不可否认，司法解释具有更大的合理性和最终的法律效力，但传统观点表现出来的对行政解释的极大怀疑甚至是仇视的态度，实在值得商榷。我们认为，行政解释不是怪物，不是魔鬼，我们无须用坚硬的铁链将其锁定，我们只须为他设置防线，进行监督。司法解释不过就是一张网，一张密度适当的网，这张网不能过细，过细就会使行政解释透不过气来，束缚了他的手脚，不能发挥应有的作用；当然这张网也不能过粗，过粗就可能会使任性、武断的行政解释成为漏网之鱼。

我们对于司法权是一种判断权的命题深信不疑，却不知行政权在多数情况下也是一种判断权，尤其是在具体行政行为中表现强烈。司法权是一种最终判断权，这种判断集中体现于法官的司法解释，行政权是一种的初次判断权，其判断性集中体现在行政官员的行政解释上。司法的判断权是关于谁是谁非和如何解决的判断权，是法官站在中立的立场，以正义和公平为理念，进行定纷止争；行政执法的判断权是关于违法与否和如何处理的判断权，是行政执法人员以国家和社会发言人的身份，以效率和秩序为理念，进而作出行政处理。行政官员可以用其知识认定事实，行政官员一般是行政工作的专家，相对法官来说，他们特别有能力通过推理、经验、对有关产业的经营和经济状况的仔细研究处理他们的事务，即便起初是外行，他们通过实践很快就能掌握有关专业的专门知识。尽管行政解释与司法解释在许多方面有很大不同，但两者使用的武器却都是法律，因此，法官和行政执法人员都离不开对法律的理解与解释，只不过就是解释的最终效力不同而已。

现如今，社会的复杂多变使行政解释的地位和作用逐渐显现出来，传统观点正在被修正，行政解释的优越性逐渐被法治国家的司法判例所认可。下面介绍美国两个著名的司法判例，以期能从中了解国外对行政解释的发展，加强我们对行政解释的再认识。

谢弗朗诉自然资源保护委员会案

该案争议的问题是解释1977年清洁空气修正法中，空气污染的“固定的污染源”一词的意义。法律没有界定该词的意义。环境保护署制定一个执行法规，对“固定的污染源”解释为以工厂作为污染单位。自然资源保护委员会反对该解释，认为应当以每个污染来源如每个烟筒作为污染单位，并请求法院撤销这个法规。上诉法院认为环保署的解释错误，撤销了该法规。最高法院撤销了上诉法院的判决，并且说明审查法律解释的标准。

该案确立的规则是：法院只能审查行政机关的法律解释是否合理，不能用法院认为是正确的解释代替行政机关合理的解释。解释法律的权力已经从法院移转于行政机关，法院的作用仅仅是监督行政机关的解释，撤销行政机关不合理的解释。所谓不合理的解释，主要是指不符合法律的目的，不考虑应当考虑的因素，而考虑了不相干的因素等权力滥用、专横、任性现象。由此可知，谢案对法院提出的要求，不是重视行政机关的解释，而是必须接受行政机关合理的解释。

该案反映出来的理念：⒈法律的解释不单是技术问题，往往涉及政策的选择。决定政策的权力属于国会和行政机关，不属于法院。⒉行政机关对它所执行的法律比法院熟悉，由行政机关解释能适应具体情况。⒊由行政机关解释，全国统一。法院分布各地，不同的法院对同一法律问题可能作出不同的解释。⒋行政机关受总统领导，对选民间接负责，法院不对选民负责。⒌行政机关解释法律的权力，仍然处在国会的限制和法院的监督之下。法院仍可以撤销行政机关不合理的解释。⒍行政机关只能对他负责执行的法律和由他制定的法规具有解释的权力。

谢弗朗案判例是美国当代行政法的一个重大发展。该案虽然违反了传统法律观念，但是至今美国最高法院没有变更这个判决，国会也没有表示反对，说明它们已经认可了该案所确立的一系列新规则。

格雷诉鲍威尔案

该案争执的问题是，烟煤法中生产者一词是否适用于某一铁路开采的煤矿。该铁路承租了一块产煤地段，欲开采煤矿。煤矿管理机关认为铁路不能享受生产者的待遇，法律规定能否享受生产者待遇由管理机关决定。上诉法院撤销了管理机关的决定，认为铁路是生产者。最高法院撤销了上诉法院的判决，认为行政解释是合理的。

格雷诉鲍威尔判例在美国确立了一个行政法原则，在此后的司法实践中被多次使用。该原则内容包括：“当案件的问题是一个意义广泛的法律名词的特定适用时，必须由执行这个法律的机关首先决定。审查法院的作用是有限的……。行政机关的决定只要在记录中有根据并且有合理的法律基础时，法院必须接受”。“只要它（行政机关）对法律的解释合理，不能由于法院可能喜欢另一种法律意见而推翻它”。大法官布莱克说：“如果行政官对法定术语作了解释，我们就应当承认这种解释。即便这种解释并非是唯一合理的解释，如果我们在司法诉讼的一审程序中审理这一问题的话，即便我们可能作出不同解释，我们也有责任接受行政解释。”弗兰德利法官说：“如果委任某一行政机关执行一部法律，如果此行政机关对法定术语所作的解释可以作为此术语的一种合理解释，那么即便法院可以作出不同解释，它也应当确认行政机关的解释。这是确定无疑的。”

从上述两个判例中，我们至少可以得出如下认识：对行政法规范的解释，行政执法者具有优先权；司法解释对行政解释的审查是有限审查；行政解释只要具有合理性，法院应当予以尊重；法院不能用自己的解释代替合理的行政解释。

当然，上述结论的成立必须设置一个前提条件，那就是行政解释必须接受司法审查。行政解释的合理性与否是经过司法审查后得出的判断，如果不经过司法机关的审查，行政解释的正当性合理性就无从得知，不经法律正当程序得出的判断是妄断和武断，不具有法律效力。

 

论文发表于《法律方法》2007年第6卷

文章来源：《法律方法》2007年第6卷 发布时间：2008/1/26