一、问题的提出

1983年，肖蔚云先生在国际宪法学协会第一次世界大会上发表题为《关于新中国的制宪权》的学术报告，首次回应了西方学界关于新中国制宪权的提问。[1]该报告探讨了人民权力如何真正实现的问题。这一问题也是中西方宪法理论长久以来的共同关切。从卢梭、西耶斯到施密特，再到内格里、洛克林等学者均持续探究人民如何通过制度化的途径制定宪法、实现主权意志。

围绕这一问题，中国宪法学界也展开了广泛的讨论。[2]几代学者得出若干奠基性结论：人民通过人民代表大会制度行使制宪权，这直接体现了人民主权原则；[3]“五四宪法”是新中国的第一部宪法[4]，其制定开辟了与西方契约论不同的中国立宪道路。[5]然而，已有研究虽对新中国制宪权的理论基础作了“定调式”总结，却未具体阐明：人民究竟如何通过代表行使制宪权？新中国制宪权代表是如何被建构出来的？又如何在制宪过程中真实地表达人民的意志与利益？这一代表结构的问题，正是理解“五四宪法”诞生的关键所在，关涉中共中央如何作出制宪决定并起草宪法草案初稿，以及第一届全国人民代表大会如何通过宪法的具体过程。

因此，厘清两个核心问题至关重要：第一，在“五四宪法”制定过程中，人民的制宪权代表是如何构建的？第二，这一结构如何确保制宪权代表真实地代表人民的制宪意志和根本利益？深入分析这两个问题不仅为回应西方关于制宪权理论之问——人民如何在制度上行使制宪权——提供了中国自主的智识方案，更是接续了中国宪法学界关于制宪权理论的研究传统。

基于此，本文运用制宪权的理论话语，重新审视《关于中华人民共和国宪法草案的报告》所涉及的制宪历史过程。首先，通过梳理“五四宪法”制定的八个具体环节，明确新中国制宪权代表为中共中央与第一届全国人民代表大会；其次，通过考察制宪过程中的政治与法律程序，具体分析新中国制宪权代表的复合结构及其三次制宪决断行为（即中共中央作出制宪决定、中共中央宪法起草小组起草宪法草案初稿、第一届全国人民代表大会通过宪法）；最后，从代表理论的哲学争论出发，论证该复合结构如何使人民的“制宪意志”与“根本利益”内外统一，从而保障新中国制宪权代表真实地代表人民作出制宪决断。

二、“五四宪法”的制宪权代表：中共中央和第一届全国人大

关于制宪权的讨论，常使人联想起人民亲自制定第一部宪法的场景。卢梭在《社会契约论》中曾言：“每一部未经人民亲自批准的法律都是无效的”[6]，但他同时也承认，在大国中，“立法权无法直接表现出来，只能通过委托来行使”[7]。因此，西耶斯进一步提出：“由代表组成的团体代表国民意志，被委托行使制宪权”[8]。这确立了现代政治的核心机制，即通过代表使不在场的人民在场。[9]既然人民难以直接出场，制宪权的行使就必须依赖于代表制度，这就需要我们考察“五四宪法”的制宪历史，明确新中国的制宪权代表。

（一）被代表者：新中国的制宪权主体——人民

厘清制宪权代表问题，首先需要明确代表关系中的被代表者，即制宪权主体。汉娜·皮特金指出，代表的形式有多种维度。[10]制宪权代表显然属于“对人的代行为式代表”[11]。在新中国成立之初，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）宣告了人民作为国家主权所有者的地位，从而确认了人民的制宪权主体身份。《共同纲领》全文共6123字，“人民”一词出现182次，如此频繁地诉诸“人民”正是因为其“正当性”与“人民性”密切相关。[12]该纲领序言明确指出：“中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人”；第十二条规定：“中华人民共和国的国家政权属于人民”。这清晰地表明人民是国家主权的所有者，是建立国家的主体，自然也是制宪权的主体。

《共同纲领》虽然起着临时宪法的作用，但通过协商方式产生的政协毕竟不等同于普选产生的全国人民代表大会，这使得人民制宪权表达的程序不够完备，《共同纲领》必然要被一部正式的宪法代替。“五四宪法”正是在此基础上诞生的，它继承了《共同纲领》所确立的人民主权原则，制宪权主体依然是人民。因此，人民即是制宪代表关系中的被代表者。

（二）代表行为：对国家的存在类型和形式作出决断

“代行为式”的代表唯有在进行了实质行为的时候，谈论代表者应当如何行为才有意义。[13]制宪权代表应当代表人民实施何种行为呢？施密特指出，人民制宪的本质是“对自身政治存在的类型和形式作出具体的总决断”[14]。

《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（以下简称《报告》）明确地记载了“五四宪法”制定的八个环节：

上述八个环节涉及六个主要主体：

那么，在上述六个主体中，谁真正代表人民作出实质的“决断”呢？为此，我们必须厘清“决断”与“咨询”、“决断主体”与“工作机构”之间的根本区别，从而在六个主体中找到新中国的制宪权代表。

关于“决断”概念，施密特使用了“Entscheidung”[15]。该词前缀“ent-”有“分离”或“使分开”之义，词根“-scheiden”源自古高地德语的“sceidan”（分开、分割），其含义即是在多个选项中做出选择。因此，只有真正作出了决断性宪法选择的主体，才可被视为制宪权代表。

1.“制宪决断”与“公众咨询”

在“五四宪法”制定过程中，第3环节（民主党派、社会各界代表的讨论）和第5环节（全国人民讨论）的性质均属于“公众咨询”，而非“制宪决断”。制宪决断是对宪法内容和形式作出权威性选择，而公众咨询则侧重于意见和建议的征集，二者在性质上存在根本区别。

其一，各民主党派等各方代表属于“提供咨询的主体”，而非“制宪权代表”。这里需关注中国人民政治协商会议的角色转换问题。《共同纲领》第十三条规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”。这意味着，中国人民政治协商会议在第三种形式的共和国时期代表全国人民的意志[16]，但这一时期具有临时性。自中央人民政府委员会决议普选并召开全国人民代表大会，人民政协便逐渐转为咨询性参政议政机关。

在第3环节中，中国人民政治协商会议组织宪法草案座谈会，进行了40多天的分组讨论，参加者共504人，开会260多次，提出的意见和疑问达3900多条。[17]除了政协组织的讨论外，各省市领导机关、人民团体的地方组织等也对宪草进行了研究，提出修改意见和疑问6813条。[18]上述意见包括对宪法草案的一般性和结构性意见，如“建议把章改为篇，并调整其顺序”，再如“建议将宪草结构作调整”[19]；对具体条文、用词的修改提议，如“第57条中应当把地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的职权分开”[20]，以及“第一条可修改为‘中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、多民族的人民民主国家’”[21]等。这些意见数量过于庞大，甚至相互之间存在冲突，且部分内容缺乏明确答案，无法直接纳入宪法最终方案。因此，各民主党派等主体仅提供了咨询建议，并未作出宪法性决断，故不应被视作“制宪权代表”，而仅为“咨询者”。

其二，第5环节的全民讨论也属于“公众咨询”，参与讨论的全国人民并非制宪权代表。首先，全民讨论旨在“集中全国人民的智慧，使我国人民这个第一部宪法的草案修改得更加完善”[22]，进而“树立人们对共和国根本法的信心与内在的认同”[23]，这与“作出决断”存在本质区别。其次，虽然全民讨论期间收到了超过52万条意见[24]，但这些意见本质上是建议性的参考意见，甚至许多内容“不是属于宪法的内容，而是属于其他各种法律的内容”[25]，无法直接决定宪法的具体内容和形式。事实上，这种全民讨论的咨询机制在国际制宪实践中十分常见，也并未被视为具备法律效力的最终决断，例如2010年冰岛制宪过程中的公民讨论。[26]因此，第5环节中参与讨论的全国人民属于公众咨询主体，而非制宪权代表。

2.“工作机构”：中央人民政府委员会和宪法起草委员会

制宪程序中还涉及两个重要的工作机构——中央人民政府委员会和中华人民共和国宪法起草委员会（以下简称“宪法起草委员会”），它们是否是制宪权代表呢？

首先，中央人民政府委员会虽然发挥了关键的组织作用，但并非制宪机关。根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》第三条：“在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权……选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”，中央人民政府委员会的权力来源为：全国人民→全国人民代表大会（尚未召开）→中国人民政治协商会议→中央人民政府委员会。

在第1环节，中央人民政府委员会决议成立宪法起草委员会属于组织行为，而非对宪法作出决断。卢梭称制宪工作机构为超然于共和国之外的“立法者”，“立法者的职务绝不是行政，也绝不是主权。这一职务缔造了共和国，但又决不在共和国的组织之内；它是一种独特的、超然的职能”[27]。中央人民政府委员会基于中国人民政治协商会议授予的“行使国家权力的职权”启动制宪程序，类似于卢梭所称的“立法者”，即承担创制宪法职能的工作机构，其角色为组织者，并不具备主权性的制宪决断权。在第7环节，中央人民政府委员会虽讨论并通过宪法草案，但此举并非最终制宪决断，宪法仍需全国人民代表大会审议通过方能生效。因此，中央人民政府委员会更类似于古典时代“立法者”在现代政体中的内嵌，它承担的是制宪组织职能，并非制宪权代表。

其次，宪法起草委员会虽是制宪的专门工作机构，但同样不具备制宪决断权。在第2和第6环节，宪法起草委员会的主要职责是接受中共中央提出的宪法草案初稿，汇总并整理各方意见，形成修订稿。尽管其职能对宪法的完善具有重要影响，但并未涉及对宪法内容的实质决断。因此，宪法起草委员会也不能被视为制宪权代表。

3.宪法文本的决断主体：中共中央和第一届全国人大

马克·图施耐特指出，制宪有两种主要方式，即“制定宪法文本”与“解释现有宪法文本”。[28]“五四宪法”的制定属于前者。因此，在排除各民主党派等代表、全国人民、中央人民政府委员会和宪法起草委员会后，我们应聚焦于“对宪法文本作出决断”这一关键要素，来确定“五四宪法”的制宪权代表。

首先，中共中央实际起草了宪法草案初稿，决定了宪法文本的内容，是“五四宪法”的制宪权代表。在第2环节，中共中央提出宪法草案初稿。这里需要回顾更具体的制宪历史：1953年底，中共中央成立宪法起草小组。1954年1月9日，宪法起草小组开始起草工作，2月17日完成初稿，历经数次修订，于3月9日提交“四读稿”。1954年3月15日，中共中央政治局通过“四读稿”，3月23日，中共中央正式向宪法起草委员会提出宪法草案初稿。[29]可以看出，中共中央实际起草并提出了宪法草案初稿，直接决定了宪法的基本框架和主要内容。此外，中国共产党作为革命领导力量必然要承担对宪法文本的实质性决断职责。因此，中共中央是“五四宪法”的制宪权代表。

其次，第一届全国人民代表大会代表人民对宪法文本作出最终决断，表决通过了宪法草案，履行了制宪权代表的职责。第一届全国人民代表大会是普选产生的国家最高权力机关，代表全国人民的意志。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会表决通过宪法草案，中华人民共和国第一部正式宪法诞生。这一程序赋予“五四宪法”以法律效力，完成了制宪的最后一步，对宪法文本作出了最终决断。毫无疑问，第一届全国人民代表大会为“五四宪法”的制宪权代表。

小结

由于制宪权主体（人民）无法直接出场，制宪权代表即需要代表人民实施具体的决断行为。基于施密特的决断理论，判断制宪权代表的关键标准在于能否对宪法内容作出实质性决断。据此，“五四宪法”的制宪权代表为中共中央和第一届全国人民代表大会，二者共同完成了制宪决断。

三、结构图式：政治程序和法律程序中的制宪决断代表

既然中共中央和第一届全国人民代表大会共同作为“五四宪法”的制宪权代表，那么二者组成的制宪权代表的结构图式是怎样的？换言之，它们是如何代表人民作出制宪决断的？如前文所述，制宪决断行为发生于第2环节（中共中央提出宪法草案初稿）和第8环节（宪法通过）。由此，整个制宪决断过程可以分为两层相互衔接的程序：一是政治程序，由中共中央作出制宪决定并起草宪法草案初稿；二是法律程序，由第一届全国人民代表大会审议并最终通过宪法草案。这两层程序的历史事实为我们理解“五四宪法”制宪权代表的结构图式提供了依据，下面将详细阐释其制宪意义。

（一）政治程序中的制宪决断代表——中共中央

1952年12月24日，中共中央提议召开全国人民代表大会并开始宪法草案起草的准备工作。[30]这是“五四宪法”制定的起点，也是中共中央在制宪政治程序中作出的首次制宪决断。

1.制宪决断行为之一：中共中央作出制宪决定

实际上，早在新中国成立前，中共中央就已经意识到制宪的必要性。1949年2月发布的《关于废除国民党的〈六法全书〉与确定解放区司法原则的指示》宣告：“人民的司法工作不能再以国民党的《六法全书》作依据，而应该以人民的新的法律作依据”[31]。宪法是国家的根本法，既是最重要的法律依据，也是新生政权确立合法性的重要标志，被形象地称为“新生政权的身份证”[32]。那么，为何中共中央在新中国成立三年后才决定制宪呢？

对此，周恩来说明了推迟的原因：“在建国之初，考虑到人民解放战争还没有结束，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，人民代表大会制度还没有立即实行的条件”[33]。1953年，毛泽东在《关于召开全国人民代表大会的几点说明》中指出“大陆上的军事行动已经结束了，土地改革已经基本完成了，各界人民已经组织起来了”[34]。这表明，中共中央认为制宪的主客观条件已然成熟。

第一，国家内部的和平与稳定是中共中央决定启动制宪程序的客观前提。历史与现实反复证明，国家内部和平与政治统一体稳定存在是制宪权行使的先决条件。例如，美国第一部宪法制定于独立战争结束后；1917年俄国通过十月革命建立第一个社会主义国家后，于1918年颁布苏俄宪法；而我国北洋军阀割据混战时期的宪法皆为名不副实的空招牌，其政权也难逃“城头变幻大王旗”的宿命。这些经验教训无不表明制宪预设了国家内部的基本和平，且国家类型、形式已得到确认并将稳定存在的前提。1953年，客观环境条件基本满足，中共中央即决定将制宪提上议程。

第二，经济基础恢复和发展为制宪提供了物质基础。宪法作为上层建筑，离不开坚实的经济支撑，制宪权的行使必然与当时的经济有着密切的关系。1949年至1952年，中国经济实现根本性好转，工农业总产值较1949年增长77.5%[35]，国营经济占比跃升至67.3%。[36]这表明国家经济不仅在量值上进一步发展，在结构上也完成了社会主义转型，国营经济已处于主导地位。基于此，中共中央作出判断：国家生产力的发展和经济的恢复能够为制宪提供坚实的物质保障。

第三，人民政治意识的觉醒与主体性的形成是中共中央作出制宪决断的根本动力。周恩来指出，“我们实行了三年共同纲领，大家在政治生活上、在实践中，体验了、认识了我们的国家制度、政治结构和人民权利这些问题”[37]。经过三年《共同纲领》的实施，人民逐渐认识到自己不再是被动的“臣民”“子民”或“四万万散沙”，而是国家的主人，完成了从“臣民”走向“公民”的主体性建构。这种前所未有的政治主体性的形成，表现为对国家制度和未来发展的迫切期望，而宪法是国家根本制度和根本任务的规范化，因此，这亦为一种制宪意志的觉醒，是制宪的内在驱动力。中共中央正是观察到这一现象后，确认“人民已经组织起来”，制宪权主体的主观条件业已成熟。

综上，在国家和平稳定、经济基础巩固及人民政治觉醒三重条件满足后，中共中央决定“开始进行起草宪法草案的准备工作”，这一决定是在制宪的政治程序中作出的首次决断。

2.制宪决断行为之二：中共中央宪法起草小组起草初稿

中共中央宪法起草小组起草宪法草案初稿是制宪政治程序中的第二次实质性决断。1953年底，中共中央决定成立宪法起草小组。1954年1月10日，该小组制定《宪法起草工作计划》（以下简称《计划》），明确了宪法草案初稿的起草程序及提交安排：“（一）争取在一月三十一日完成宪法草案初稿，并随将此项初稿送中央各同志阅看。（二）准备在二月上半月将初稿复议一次，请邓小平、李维汉两同志参加。然后提交政治局（及在京各中央委员）讨论作初步通过。（三）三月初提交宪法起草委员会讨论，在三月份内讨论完毕并初步通过。”[38]虽略有延迟，但宪法草案的起草仍基本按照既定计划推进。1954年3月9日“四读稿”完成，3月15日中央政治局通过宪法草案初稿，3月23日宪法草案初稿被正式提交宪法起草委员会。这一过程是《报告》中第2环节的实际展开：

与《报告》记述的第2环节相比，《计划》揭示了一个更为关键的事实：在宪法起草委员会正式开展工作之前，中共中央宪法起草小组实际承担了宪法草案初稿的文本制定工作，且该初稿经由政治局会议审议通过。这一内置起草程序表明，中共中央在实质内容上作出了宪法性决断，具体体现在宪法模式、任务定位、基本框架与具体内容方面。

第一，确定了“五四宪法”属于“新的社会主义类型”宪法。毛泽东指出：“我们的宪法是属于社会主义宪法类型的。我们是以自己的经验为主，也参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西……我们的宪法是新的社会主义类型，不同于资产阶级类型。”[39]该模式选择并非简单模仿苏联，而是在“以中国经验为主”的前提下，综合吸收了1918年苏俄宪法和1936年苏联宪法的经验。例如，在总纲前设序言的体例即借鉴了1918年苏俄宪法以《被剥削劳动人民权利宣言》作为首篇的形式[40]；斯大林将宪法定位为“已走过的道路底总结”[41]，也启发了中共中央将宪法作为中国人民革命经验和新中国建设经验的制度性凝结。此外，宪法模式的确定亦借鉴了近代中国立宪实践的正反经验：《中华民国临时约法》在辛亥革命时期的革命性、民主性得到肯定，但因属于资产阶级共和国宪法，无法有效地发动和组织广大人民的力量，最终难逃“被撕毁”的命运；而北洋与国民党时期的宪法则沦为反动统治者的“门面装点”，未能真正起到宪法的作用。因此，社会主义类型的宪法模式成为唯一具有现实正当性的选择。

第二，明确了宪法的任务，即以根本法的形式固定人民民主和社会主义原则，并指明未来国家发展的社会主义方向。毛泽东强调：“用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来……使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走”[42]。这表明，宪法既要确认已有的革命成果，还应具备纲领性，为国家未来发展提供根本法支撑。1954年，中国正处于由新民主主义向社会主义转型的过渡期。“党在过渡时期的总路线的实质，就是使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一的经济基础。”[43]中共中央据此决定：宪法既要规范已经确立的人民民主和社会主义原则，也要通过根本法的形式规划社会主义道路，从而在规范性与纲领性之间建立起制度桥梁。

第三，决定了宪法草案的基本框架与主要内容。1954年3月23日，中共中央提交的宪法草案共97条，结构为：序言、第一章“总纲”、第二章“国家组织系统”、第三章“公民的基本权利和义务”、第四章“国旗、国会、首都”。从提交宪法草案到第一届全国人民代表大会正式通过期间，尽管社会各界提出了大量意见和建议，但关于宪法草案初稿的修改大多是字词层面的调整，草案的框架和内容基本上保持不变，未发生实质性修改。[44]这一事实表明，中共中央宪法起草小组所作的宪法草案初稿决断在实质上确定了“五四宪法”的基本框架和主要内容。

综上所述，宪法草案初稿的制定，不仅是技术性的文本起草工作，更是具有制宪意义的关键环节。而中共中央宪法起草小组在这一阶段对宪法类型、任务、框架和主要内容的确立，实质上完成了制宪政治程序中的第二次决断。

（二）法律程序中的制宪决断代表——第一届全国人民代表大会

第一届全国人民代表大会通过民主选举产生，依法代表人民完成了制宪法律程序上的最终决断，确立了“五四宪法”的民主合法性与法律效力。

1.制宪决断的正当性基础——民主选举

《报告》指出，“中国人民政治协商会议制定了一个共同纲领”，“这个共同纲领起了临时宪法的作用”[45]。周恩来对此进一步解释：“考虑到人民解放战争还没有结束，各种基本的政治社会改革工作还没有在全国范围内进行，经济也需要一个恢复时期，人民代表大会制度还没有立即实行的条件”[46]。由此可见，法律程序上的最终制宪决断应当由全国人民代表大会代表人民作出。而中国人民政治协商会议是由中国共产党邀请各民主党派、各人民团体等各界人士召开的，其代表是“按照政治性质和政治力量分配名额，即非选举的比例代表制”[47]的方式产生，在民主选举程序上存在缺憾，因此《共同纲领》仅能“起临时宪法作用”，而非新中国第一部正式宪法。

相较之下，第一届全国人民代表大会经普选产生，具备完整的法律程序正当性。《共同纲领》第十二条规定：“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府……国家最高政权机关为全国人民代表大会”。正如陈端洪所指出，制宪权的“正当性既有实质的一面，也有程序的一面。实质的正当性就是阶级性，体现为国体；程序的正当性就是选举，体现为人民代表大会的政体”[48]。在新中国，实质上的人民主权需要通过程序上的人民代表来体现。依据西耶斯的区分，制宪权“是共同体的不得转让的所有权。它只能将行使权委托出去”[49]。在此意义上，新中国的制宪权行使必须通过人民代表大会制度来实现，因为该制度是建立在选举基础上，由其代表人民完成最终制宪决断具有充分的法律正当性。因此，第一届全国人民代表大会的构成弥补了中国人民政治协商会议制宪的程序不足。

2.最终制宪决断行为——人民的制宪特别代表表决

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议首先通过了《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议进行无记名方式投票办法》（以下简称“《办法》”）。随后，大会以无记名投票的方式表决通过《中华人民共和国宪法》。[50]该表决具有两项核心特征：

其一，第一届全国人民代表大会代表是“人民的制宪特别代表”。《报告》指出：“第一届全国人民代表大会第一次会议的首要任务，就是制定我国的宪法”[51]。根据西耶斯对人民的“普通代表”和“特别代表”之区分，普通代表的权力局限于有关治理的事务，特别代表则拥有国民授予他们的某种新权力。[52]在审议宪法草案、表决和通过宪法的法律程序中，第一届全国人民代表大会的代表由人民依照《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》选举产生，是接受人民制宪特别委托的“代行为式”代表，履行人民在制宪事务中的权力和意志。此时，第一届全国人民代表大会并非作为普通立法机关履职，而是以专门的“制宪机关”身份行使特别设立的权力——制宪权。宪法通过后，第一届全国人民代表大会进入大会第二项议程——通过《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》时，才从制宪机关转化为普通立法机关。因此，第一届全国人民代表大会被置于应该亲自制定宪法的人民的位置上，其表决行为代表人民行使制宪权，即代表人民作出制宪决断。

其二，无记名投票程序确保了代表制宪决断行为的合法性和真实性。在《中华人民共和国宪法》表决前，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议进行无记名方式投票办法》，为宪法表决提供了法律程序依据。无记名投票一方面确保代表能够不受外部压力影响或干扰，独立自主地表达真实意愿，另一方面保障了制宪行为广泛反映民意，体现人民主权的真实表达。全体代表一致投票通过，也从结果上验证了宪法草案拥有最广泛的共识基础。

四、复合结构代表的代表性：“意志”与“利益”的统一

至此，我们根据“代表人民决断”这一标准，已经找出了新中国的制宪权代表——中共中央和第一届全国人民代表大会，并在制宪的政治程序和法律程序中明确了二者是如何代表人民作出制宪决断的，从而呈现出新中国制宪权代表的复合结构图式。然而，我们仍然留有疑问：为什么复合结构下的新中国制宪权代表能够真实地代表人民决断？这实际上是在追问：复合结构的制宪权代表能否如同人民本身一样作出决断？其代表性何在？

这一问题切入了代表理论的核心张力：代表者应严格按照被代表者的意志去行为，受到被代表者命令指示的限制？还是应当按照自己认为最有利于被代表者利益的方式独立行事？在现代政治思想史中，该争论形成了两大典型立场。一方面，卢梭认为，在制宪权只能通过代表行使的大型国家中，“代表们应严格受到制宪指令的约束，并向选民严格汇报他们在立法机构中的行为”[53]。另一方面，西耶斯则明确反对人民指令制度，认为代表们代表的是整个国家，其任务是形成共同意志，而非仅仅作为特定选区的代表。[54]在实践路径上，柏克进一步发展了利益代表理论，强调代表的责任是实现选民们的真实利益，而非迎合短期意见。[55]《联邦党人文集》的几位作者则认为，利益是个体的、多元的，因此不同利益分化组合会形成利益集团，创设代表的目的是防范派别利益的过度影响。[56]美国的代议制政府制度正是建立在此自由主义的利益代表观之上。

这场争论在原初性制宪语境中显得尤为明显。一方认为，“只有人民个体是自己利益的最佳判断者”[57]，代表们要么会自私地维护自己的利益，要么无法充分了解人民的利益，所以代表必须严格按照选民的指令作出制宪决断。另一方则认为，制宪是一项“有关理性和判断的事务”[58]，代表在议会中辩论是作出理性判断的必要过程，而人民并不在场，因此应当赋予代表完全的自由，让他们依据理性作出制宪决断。争论的实质可归结为两个关键问题：（1）人民是否能够理性认识制宪的根本利益？（2）制宪权代表是否应严格按照人民的意见作出制宪决断？

这种分歧反映了一个哲学上的困境：“进行代表”并不天然等于“具有代表性”。这意味着，构建一个合格的制宪权代表结构，不仅要满足形式上的代表程序，还需要在制宪权代表与人民之间确立一种实质性的、内在性的联系机制，使得制宪权代表能够真实地代表人民进行决断，从而使代表制宪行为具有代表性。代表理论的传统文献表明，构成代表性主要依赖三个核心要素：人民的制宪意志、意见以及利益。[59]只有当这三者在代表结构中有效整合，代表的制宪行为才能真正具有代表性。

（一）代表性的“内”与“外”：“制宪意志”与“根本利益”

1.制宪意志：宪法制定的内在原点

在原初性制宪时刻，人民的制宪意志先于制宪权行使而存在，并且是制宪权行使的本源动力。人民并非在行使制宪权时才形成意志，而是在此之前便已作为政治主体“意识到自己的政治存在”[60]，即具备形成国家共同体的意愿。西耶斯以“孤立的个人想要聚集起来”[61]为例，强调“想要”是“聚集”的前提：人民最初的“想要聚集”构成政治社会的第一时期，其后才进入“共同意志发生作用”的第二时期。制宪权植根于原初的集体意志中，因此宪法在第一时期诞生。

“意志”与“意见”仅一字之差。那么，我们不妨先来探讨第二个问题——制宪权代表是否应严格按照人民的意见作出制宪决断，即人民的制宪意见是否具有强制性。

人民整体的“制宪意志”（constitutional will）与人民个体或团体的“制宪意见”（constitutional opinion）存在本质区别。前者是一种抽象的、统一的、内在的政治意志，体现了人民整体对国家存在类型和形式的根本抉择，它内在于人民心中，是人民共同的政治认同；后者则是个体或团体对于具体制度、条文的主张，带有多元性、具体性甚至冲突性，它是每个人或团体对制宪的不同看法，这些意见可能是对的，也可能是错的，甚至可能相互冲突。

因此，制宪权代表应忠实于人民的制宪意志，而非简单遵循个体或团体的具体意见。另外，值得注意的是，如果制宪权代表的行为总是与选民们的意愿相左，这显然不可能是真正的代表。[62]考虑到意见本身的分歧性和动态性，代表无法机械地服从于所有的个体意见，而应将其视为重要参考，理性提炼出服务于人民根本意志的整合方案。

2.根本利益：制宪意志的外在实现

前文已经厘清了制宪意志和意见的关系，接下来引入“利益”这一要素。制宪意志和利益紧密相关，这也涉及争论的第一个问题——人民是否能够理性认识制宪的根本利益。

首先，人民的制宪意志是一种基于公共利益的共同意志（general will），而非所有个体或团体的个别意志之总和，后者称为众意（will of all）。[63]卢梭使用“公意”（general will）来强调：在原初性制宪时刻，“每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下”[64]。西耶斯同样指出：“共同体必须有共同意志，没有意志的统一，它便根本不能成为有意志、能行动的一个整体”[65]。那么，“共同意志”和“众意”有何区别呢？“公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。”[66]共同意志关注并追求公共利益，代表整体性与理性，而众意则聚焦私人利益，可能混杂了短视和私欲。

由此可见，人民的制宪意志和利益是一体两面的，制宪意志是一种抽象且内在的共同意志，而公共利益是制宪意志的外在追求。人民的制宪意志与公共利益密不可分，制宪过程中必须维护的是那些最为核心且根本的公共利益。《联邦党人文集》区分了两种国家利益：一种是“真正的利益”或“全面而长远的利益”，另一种是“直接的利益”或“急于满足眼前的利益”。[67]由于宪法一旦制定便会对全体人民产生长期效力，人民行使制宪权时必须关注那些关涉国家发展与人民福祉的核心利益，这些利益是相对稳定、普遍的，而非基于短期的激情或暂时的需求。

人民在制宪过程中维护这些根本的公共利益必须具备理性、冷静和共同善的素养。遗憾的是，正如卢梭所警示，“人们总是愿意自己幸福，但人们并不总是能看清楚幸福。人民是决不会被腐蚀的（never corrupted），但人民却往往会受欺骗，而且唯有在这时候，人民才好像会愿意要不好的东西”[68]。这意味着个体在面对复杂制度设计时，往往缺乏足够的理性判断能力。而人民选出的制宪权代表忠实于“整体的人民”的制宪意志，通过吸纳多元意见、理性整合，代表人民作出制宪决断。因此，制宪权代表能够弥补个体理性上的不足，使“整体的人民”得以间接理性地认识制宪的根本利益。

总体而言，真正的“代表性”并不在于是否完全服从具体意见，而是在于代表是否忠实地表达人民的制宪意志，并以理性判断维护其根本利益。这一结合体现了复合代表结构在宪法制定中的合法性基础：人民的制宪意志为“内”，根本公共利益为“外”，二者的统一正是宪法正当性与稳定性的来源。

（二）复合代表结构：制宪意志与根本利益的统一

那么，新中国的复合制宪代表结构如何回应制宪决断行为的代表性问题呢？让我们再回到“五四宪法”制定的历史事实上来。

1.党领导人民基于根本利益作出制宪决断

在制宪的政治程序中，中国共产党领导人民理性认识制宪的根本利益，并代表人民作出抓紧制宪的决断，从而维护了人民的根本利益。

1952年10月，中国面临两种选择：一种是1952年底第一届全国政协届满后召开第二届全国政协会议，再过三年召开全国人民代表大会并制定宪法。另一种是在1953年或最迟1954年召开第一届全国人民代表大会。[69]

面对这两种选择，中共中央基于对国家长远利益与国际环境的理性判断，作出尽快制宪的政治决断。首先，从外部合法性视角看，在抗美援朝仍在进行之际，制定正式宪法有利于回应国际社会对新中国政权合法性与合宪性的质疑。斯大林曾建议：“如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法……你们应从敌人（中国的和外国的敌人）那里拿掉这些武器，不给他们这些借口”[70]。1952年，在抗美援朝斗争持续进行的复杂国际背景下，《共同纲领》的程序缺憾成为敌人攻击中国政权“非法性”的话语工具。制定正式宪法不仅回应了合法性危机，更在制度上强化了国家的政治统一和社会秩序。

其次，中共中央借鉴了苏联1936年修宪的经验。苏联在1924年到1936年间经历了重大社会变革。[71]而1936年《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（根本法）》的修订总结了这些变革，并将历史发展中有利的社会秩序固定下来。苏联的经验为中共中央提供了重要参考，中共中央决定在宪法草案制定中总结已取得的胜利，并为国家长远发展奠定宪法基础。

更重要的是，中共中央作出制宪决断前广泛听取并综合各方意见，这充分体现了民主基础上的集中决断。例如，关于制宪时机的选择，陈叔通委员认为：“全国人民代表大会代表的选举，今年补办就要明年办，或者后年办。如果过两年再开一次政治协商会议后召开全国人大也不好办，不如索性就开全国人民代表大会。做了这个工作，可以使人民民主更加发扬”[72]。周恩来总理指出，“我们国家今年的财政基础，比一九五〇年增加了两倍半”。在听取此类意见后，中共中央决定抓紧时间推进制宪工作。这种“民主基础上的集中”体现了中共中央在政治程序中重视表达人民意志、代表人民根本利益的实践路径。

综上所述，中国共产党作为政治程序中的制宪权代表，弥补了个体的人民在理性判断方面的不足，实现了制宪意志的理性表达。

2.第一届全国人大的表决与人民整体的表决等同

在制宪的法律程序中，第一届全国人民代表大会是通过普选产生的制宪特别代表机关，人民直接出场赋予其代表行使制宪权的权力，这使得第一届全国人民代表大会对宪法草案的表决实际上等同于人民整体的表决。

制宪权的存在与行使源自人民的意志，而人民的制宪意志本应由全体人民直接表达。但显然，在我国全体人民直接集会商议的情形是不现实的，因此，通过代表作出制宪决断是实现人民制宪意志和根本利益的唯一途径。1953年3月，中央人民政府发布了《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，并于4月3日发布《关于基层选举工作的指示》，随后全国范围内顺利开展了第一次普选。到1954年8月，全国省级以下各级政府除个别地区外，都先后召开了人民代表大会。[73]根据《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，第一届全国人民代表大会代表由人民普选产生，涵盖了各地区、各民族、各阶层，具有广泛的代表性。

在“五四宪法”通过的法律程序中，第一届全国人民代表大会代表组成了专门的制宪机关，采用无记名投票的方式代表全国人民表决，全票通过了《中华人民共和国宪法》。这一程序不仅严格依照法律执行，更在实质上体现了人民意志的间接理性表达。由于全体代表均通过普选产生，他们的表决在结构上具有与人民整体“等值”的法理效果，构成人民制宪意志的制度性具象。值得强调的是，这种代表行为并非对人民意见的简单传达，而是在广泛吸纳社会意见的基础上，经由代表理性审议作出的利益综合与制度判断。因此，第一届全国人民代表大会的表决通过行为兼具程序合法性与实质正当性，真实地代表了人民的制宪意志，确保了制宪结果与人民根本利益之间的高度一致。

结语

回到本文的核心问题：为何中国共产党与第一届全国人民代表大会构成的复合代表结构能够真实地代表人民做出制宪决断？答案在于：新中国制宪权代表的复合结构实现了人民意志与根本利益的统一。在制宪的政治程序中，中国共产党将人民的制宪意志与根本利益转化为宪法草案的基本原则和具体内容，从而准确反映了人民的政治愿望和价值追求。在制宪的法律程序中，第一届全国人民代表大会通过审议和表决，将人民的制宪意志与根本利益外化为具有法律效力的宪法规范，切实保障了人民的权利。总的来说，新中国制宪权代表的复合结构不仅在理论上回答了代表制的争议问题，还为新中国的法治实践奠定了坚实的宪法基础。通过这一结构，人民意志得以与制宪实践紧密对接，保证了宪法制定的合法性与合理性。

【注释】

作者简介：刘苍瑜，中国人民大学法学院2021级博士研究生，最高人民法院国家责任研究基地研究助理。

[1] 肖蔚云：《关于新中国的制宪权》，载《中国法学》1984年第1期。

[2] 徐秀义、韩大元：《现代宪法学基本原理》，中国人民公安大学出版社2001年版，第35页；陈端洪：《人民既不出场也不缺席——西耶斯的民族制宪权理论解读》，载《中外法学》2010年第1期；陈端洪：《第三种形式的共和国人民制宪权——论1949年〈共同纲领〉作为新中国建国宪法的正当性》，载陈明、朱汉明主编：《原道》（第18辑），首都师范大学出版社2012年版，第162-170页；韩大元：《宪法实施与中国社会治理模式的转型》，载《中国法学》2012年第4期；韩大元：《“五四宪法”的历史地位与时代精神》，载《中国法学》2014年第4期；林来梵：《从宪法规范到规范宪法：规范宪法学的一种前言》，商务印书馆2017年版，第277-280页。

[3] 参见前注1，肖蔚云文；同前注2，陈端洪文。

[4] 同前注2，韩大元文。

[5] 王旭：《“五四宪法”的中国道路及其历史影响》，载《浙江学刊》2014年第6期。

[6] Jean-Jacques Rousseau, The Social Contract and The Discourses, Everyman’s Library, 1973, p.263.

[7] Jean-Jacques Rousseau, COLLECTION COMPLÈTE DES ŒUVRES DE JEAN-JACQUES ROUSSEAU, CITOYEN DE GENÈVE, VOLUME 1 OUVRAGES DE POLITIQUE, J.M. GALLANAR, ÉDITEUR, 1780, p.452.

[8] [法]西耶斯：《论特权 第三等级是什么？》，冯棠译，商务印书馆1990年版，第59页。

[9] 参见[美]汉娜·费尼切尔·皮特金：《代表的概念》，唐海华译，吉林出版集团有限责任公司2014年版，第12页。

[10] 参见前注⑨，汉娜·费尼切尔·皮特金书，第15页。

[11] 同前注⑨，汉娜·费尼切尔·皮特金书，第139页。

[12] 参见陈端洪：《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版，第225页。

[13] 同前注⑨，汉娜·费尼切尔·皮特金书，第173页。

[14] [德]卡尔·施密特：《宪法学说》，上海人民出版社2016年版，第116页。

[15] Carl Schmitt, Verfassungslehre, Berlin: Duncker & Humblot GmbH, Aufl. 2017, S. 76.

[16] 同前注⑫，陈端洪书，第249页。

[17] 全国人大常委会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编（二）》，中国民主法制出版社2024年版，第1页；箫心力主编：《毛泽东与共和国重大历史事件》，人民出版社2001年版，第130页。

[18] 韩大元：《1954年宪法的制定过程》，法律出版社2014年9月版，第104-108页。

[19] 同前注⑱，韩大元书，第121-122页。

[20] 同前注⑱，韩大元书，第145页。

[21] 同前注⑱，韩大元书，第123页。

[22] 《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》，载《人民日报》1954年6月16日第1版。

[23] 同前注⑱，韩大元书，第320页。

[24] 刘少奇在第九次宪法起草委员会会议上的讲话提到：“我们的宪法草案与‘五法’草案在全民讨论中提了118万多件意见，其中对宪法草案的意见有52万多件”。许崇德著：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第238页。

[25] 刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（一九五四年九月十五日），载中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》（第六册），中央文献出版社2008年11月版，第394页。

[26] See Mark Tushnet, New Institutional Mechanisms for Making Constitutional Law, in Thomas Bustamante & Bernardo Gonçalves Fernandes (eds), Democratizing Constitutional Law: Perspectives on Legal Theory and the Legitimacy of Constitutionalism, Cham: Springer, 2016, pp.174-176.

[27] [法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆2003年版，第51页。

[28] 同前注㉖，Thomas Bustamante & Bernardo Gonçalves Fernandes书，第167页。 New Institutional Mechanisms for Making Constitutional Law,Democratizing Constitutional Law, 2016, p.167.

[29] 同前注⑱，韩大元书，第104-108页。

[30] 周恩来：《在全国政协常委会第四十三次会议上的报告（摘要）》（一九五二年十二月二十四日），载中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来周恩来文稿》（第七册），中央文献出版社2018年版，第297页。

[31] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第16-17页。

[32] 韩大元：《1949年共同纲领的制定过程》，法律出版社2024年版，第77页。

[33] 同前注㉚，中共中央文献研究室、中央档案馆书，第294页。

[34] 毛泽东：《关于召开全国人民代表大会的几点说明（一）》（一九五三年一月十三日），载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社1999年版，第257页。

[35] 胡绳主编：《中国共产党的七十年》，中共党史出版社1991年版，第294页。

[36] 中华人民共和国财政部综合计划司编：《中国财政统计（1950~1985）》，中国财政经济出版社1987年版，第18页、第30页。

[37] 周恩来：《全国人民代表大会应该有自己的法律——宪法》，载《党的文献》1997年第1期。

[38] 毛泽东：《宪法起草工作计划》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社1999年版，第320页。

[39] 毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》（第六卷），人民出版社1999年版，第326页。

[40] 参见逄先知、金冲及编：《毛泽东传（1949-1976）》（上册），中央文献出版社2003年版，第319页。

[41] 参见斯大林：《论苏联宪法草案》（一九三六年十一月二十五日在非常第八次全苏联苏维埃代表大会上的报告），载《斯大林论苏联宪法草案的报告——苏联宪法（根本法）》，外国文书籍出版局印行1949年版，第18页。

[42] 同前注㊴，中共中央文献研究室书，第328页。

[43] 同前注㊴，中共中央文献研究室书，第316页。

[44] 同前注㉜，韩大元书，第118页。

[45] 同前注㉕，中共中央文献研究室、中央档案馆书，第362页。

[46] 同前注㉚，中共中央文献研究室、中央档案馆书，第294页。

[47] 同前注⑫，陈端洪书，第245页。

[48] 同前注⑫，陈端洪书，第251页。

[49] 同前注⑧，西耶斯书，第59页。

[50] 《第一届全国人民代表大会第一次会议一致通过中华人民共和国宪法并通过中华人民共和国全国人民代表大会组织法》，载《人民日报》1954年9月21日第1版。

[51] 同前注㉕，中共中央文献研究室、中央档案馆书，第354页。

[52] 同前注⑧，西耶斯书，第64页。

[53] 同前注⑦，Jean Jacques Rousseau书，第453页。

[54] 同前注⑧，西耶斯书，第58页。

[55] See Burke, Speech at the Conclusion of the poll (1780), in James Hogan, Election and Representation, Cork: Cork University Press,1945, p.189.

[56] Karl Loewenstein, Volk und Parlament, Munich: Drei masken verlag, 1922, p.36-37. See John Stuart Mill, Representative Government, chap.6, p.255, in John Stuart Mill, Utilitarianism, Liberty, and Representative Government, London: J,M,Dent and Sons, 1947.

[57] See James Mill, An Essay on Government, New York: Library of Liberal Arts, 1955, p.69.

[58] Edmund Burke, “Speech to the Electors of Bristol(1774)”, in Burke’s Politics. Eds. Ross J.S.Hoffman and Paul Levack. New York: Alfred A. Knopf, Inc., 1949, p.115. See Francis P. Canavan, The Political Reason of Edmund Burke. Durham, N.C.: Duke University Press, 1960. p.94.

[59] 同前注㉗，卢梭书，第31-32页。同前注⑨，西耶斯书，第58页。同前注⑮，卡尔·施密特书，第116-117页。

[60] 同前注⑭，卡尔·施密特书，第88页。

[61] 同前注⑧，西耶斯书，第58页。

[62] 同前注⑨，汉娜·费尼切尔·皮特金书，第201页。

[63] 同前注⑫，陈端洪书，第62页。

[64] 同前注㉗，卢梭书，第20页。

[65] 同前注⑧，西耶斯书，第58页。

[66] 同前注㉗，卢梭书，第31页。

[67] Hamilton, FEDERALIST No. 6 Concerning Dangers from Dissensions Between the States, in The Federalist Papers, Hazleton: The Pennsylvania State University, 2001, p.25.

[68] 同前注㉗，卢梭书，第35页。

[69] 参见林蕴晖著：《共和国年轮1953》，河北人民出版社2001年版，第277页。

[70] 刘少奇：《关于与斯大林会谈情况给毛泽东和中央的电报》（一九五二年十月二十六日、三十日），载中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建国以来刘少奇文稿》（第四册），中央文献出版社2005年版，第536页。

[71] 同前注㊶，斯大林书，第8-16页。

[72] 同前注㉞，中共中央文献研究室书，第258页。

[73] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第61页。