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北京将允许非公有资本经营水电气市政公共行业

　《京华时报》2月12日消息，北京市政管委11日发布，本市今年将在自来水、燃气、热力三大行业建立规范的特许经营制度，允许非公有资本进入参与经营与管理。

　　2003年8月28日《北京市城市基础设施特许经营办法》正式出台，10月1日实施。同年北京市开放了垃圾、污水处理等行业，允许非公有资本介入。随着北京市自来水、燃气、热力三大行业市场的逐步开发，北京市的特许经营将得到更进一步的发展。

　　特许经营的运作模式

　　城市基础设施特许经营(以下简称特许经营)有多种形式，最典型的是BOT模式。BOT是英文Build―Operate―Transfer(建设、经营、转让)的缩写，是适用于基础设施建设的投资、融资方式。BOT模式的具体运作过程是：项目所在地政府授予一家或几家私人企业组建的项目公司一定期限的特许经营权利，即由项目公司对某项特定基础设施项目进行筹资建设，在约定的期限内经营管理，并通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报；约定期满后，项目设施无偿转让给所在地政府。由于基础设施种类、项目财产权利形态和投融资回报方式多样，因而在实践中，BOT已出现了许多变异模式。如POT(Purchase―Oper-ate―Transfer)，即政府出售已建成的、基本完好的基础设施并授予特许经营权，由投资者购买基础设施项目的股权和特许经营权，在一定的期限里经营管理，约定期限届满后，再移交给政府。

　　特许经营改变政府的行政理念

　　特许经营在西方国家已有多年历史，并于上世纪七八十年代随着公共行政的改革迅速推广普及。我国香港地区也于1969年通过BOT方式建造香港中区海底隧道项目。我国大陆的特许经营兴起于上世纪80年代中期，深圳特区的沙角B火力发电厂就是采用BOT方式建造的。近年来，基础设施特许经营在上海、深圳等沿海城市受到青睐，内陆城市也开始重视，《北京市城市基础设施特许经营办法》的发布和实施就是最好的证明。

　　从最直接的功能看，特许经营是一种投融资手段，是政府为解决城市基础设施建设资金不足而进行的一项改革，但这一改革意义深远。特许经营是公共行政社会化的信号，是公共行政改革的方向。

　　特许经营意味着政府对公共事业或公益性事业垄断的打破，政府可以广泛利用社会资本和技术资源来提升政府的服务能力，以满足日益增长的社会需求。虽然提供公共产品是政府的职责，但并不意味着政府必须事必躬亲，亲自提供，政府的主要任务是决策，确定目标，负责监督，而具体任务的执行则可以放手委托民间企业、社会组织去完成。公共行政不再由政府垄断，而可以由全社会广泛参与。这既减轻了政府的财政压力，又为民间组织或个人参与公共行政提供了机会，符合公共行政民主化、多元化的发展要求。

　　特许经营也意味着在公共行政中引入市场机制、竞争机制。特许经营权必须通过公开竞争的方式取得，特许经营者需通过经营的方式来获取相应利益，要直接面对市场的竞争，如果提供的公共产品低劣，则很可能被其他的竞争者取代。市场机制的最大特点是通过自由竞争来实现资源的最优配置和成本的最低化。因此，建构企业化政府，对政府进行市场化改革为西方国家所追求，也应该成为我国公共行政的改革方向。

　　特许经营还意味着公共行政任务的分散。政府直接承担的行政任务减少，可以使政府保持适度规模，减轻公民的缴税负担，减少权力寻租机会。公共行政的分散化决定了管理风险的降低，有利于公共行政的良性发展。

　　特许经营需要完备的法律规范

　　当然，特许经营并不是简单地授予某个企业特许经营权，而是一套复杂的制度安排，直接涉及政府、特许经营者(项目公司)与使用者(相对人)三方的权利义务。特许经营在性质上是通过经济运作的方式来提供公共服务，是项目融资制度与行政特许权制度的结合；从程序上说，包括项目的确定、招投标、项目建设、管理、使用、移交以及纠纷的解决等各个环节；从法律关系看，既有公法关系，如政府与特许经营者(项目公司)之间的特许经营合同关系，政府与使用者之间的服务关系；也有私法关系，如特许经营者及其他项目参与者如投资商、建筑商、材料供应商的经济合同关系，使用者与特许经营者的使用与缴费的关系等。

　　特许经营制度的复杂性决定了法律规范和保障的必要。在很大程度上，特许经营是公私法制度的融合，这里既要遵循平等参与、公平竞争、公开透明的公法精神，也要符合权利自治、诚实信用等私法原理。令人遗憾的是，特许经营作为一种重要的公共行政手段还不为人们所认识，这方面的立法更是凤毛麟角。实践中，特许经营缺乏规范，有些地方以纯经济方式加以运作，产生纠纷多，并缺少相应的解决渠道，致使许多特许经营者的权利得不到保护，广大使用者也无法对整个过程进行参与。

　　在特许经营立法上，《北京市城市基础设施特许经营办法》是一个很好的尝试。可以预期，随着特许经营经验的积累和实践的发展，将会出现效力更高，制度设计更为完备的特许经营立法。特许经营也将在更多的公共行政领域如教育、卫生等方面推广适用，并成为我国公共行政改革的主潮流。

　

文章来源：《法制日报》2004年2月19日第8版 发布时间：2007/12/24