内容提要 讨论政府诚信比讨论社会诚信有更为重要的意义。从诚信在政府道德体系中的地位与价值、政府诚信与宪法以及民主政府的关系出发，可以揭示出，政府诚信是珍贵的政治道德。政府诚信包含着丰富的内容。它不仅与社会诚信存在着重要的互动关系，更对社会诚信有决定性影响。要使政府树立诚信之德，需要从完善选举制度、执法责任制度以及公务员制度等方面着手，做大量基础性的工作。

关键词 政府诚信 政治道德 善良动机 说谎 民情 公意

据说今年是“诚信年”。 人们普遍认为，我们的社会已经出现了诚信危机，假冒伪劣商品泛滥，欺诈行为相当普遍，社会服务的信誉度普遍不如人意，人与人之间、企业与企业之间、企业与公民之间的诚信度都处于空前低下的状态。针对比较混乱的市场经济秩序，各方面都在热炒诚信。经济学家和媒体则将诚信视为市场经济的基础，强烈抨击今日之世风日下，人心不古，呼吁在全社会倡导诚信原则。但本文认为，诚信原则的最大作用应当履践于宪政领域。诚信危机的出现，有社会转型时期民情和社会道德在一定程度上趋于沦落的因素，有经济秩序混乱的因素，但是，它的更深层次的原因恐怕不仅仅在于社会本身，我们的政府也应当负有重要责任。现在有理由提出这样的问题：在社会道德和伦理的建设中，我们的政府起了什么作用？政府做了诚信的表率吗？

一、作为政治道德的政府诚信

1、诚信在政治道德体系中的地位与价值

要求政府具有政治道德，是基于这样的背景假设，即政府是人格化的政府。政府本身就是由人组成的，它的一切活动也都是人类的活动。政府不仅应当有普通人的品格，而且作为普通人利益的管理者和协调者，它理当具有高于普通人的品格，不然它何以得到普通人自觉的尊崇、服从和信仰，何以树立政府之权威呢？当然，对于政府的道德问题人们从来不必寄于过高企求，就象世界上没有完美的圣人一样，所谓道德臻善的政府大约也只能存于人类理想之中，不然人类就不需要用法律来作为最低底线约束政府了。

但是，不企求政府道德的臻善，不等于人类对政府道德就没有基本的要求。同时，一个政府也只有具备了一些基本的道德律令，方得以存在并健康运行。就如同普通人要立身于世就必须具备包括善恶、正义与否、诚实与虚伪的道德选择，以及义务、良心、荣誉和幸福等道德取向一样，政府也需要具备这样的“道德谱系”。

那么，在政府的道德谱系中，诚信占何种地位呢？人类行为伦理的历史表明，在道德体系中，诚信应当是一项基本义务，是实现其他道德规则的基础。没有了诚信，其他道德则无以令人置信。“正是诚实使一切道德行为和德性真正成其为道德，所以它不能不是一项基本义务，对诚信的偶然违反如果说可以谅解的话，也只能是在诚信与其他基本义务严重冲突的时候，把对它的违反作为一种调节准则提出，而不能使诚信径直服从于其他义务……忽视了诚信作为基本义务的地位，就可能在道德体系中撕开一个缺口，影响到整个道德的真诚性”。同样地，在政府的“道德谱系”中，诚信无疑也处于基础性地位，影响乃至决定着政府其他道德规则的实现，以及整个政府道德体系的性质。一个政府连诚信的品质都不具备，人们就不能想象它会具有善良、公平和正义等诸多品质，不能想象它会勇敢地承担起对社会和公众的义务、良知和责任，也不能想象它会由衷地体会到由此带来的荣誉和幸福。别的无需论证，仅就由诚信而带来荣誉和幸福这一点，就连马基雅维利都承认。他说，一个政府或统治者“屠杀市民，出卖朋友，缺乏信用，毫无恻隐之心，没有宗教信仰，是不能够称作有能力的。以这样的方法只是可以赢得统治权，但是不能赢得光荣。”

但遗憾的是，在中国的哲学、历史特别是儒家思想史上，诚信几乎不是道德体系中一项前提性的范畴，在所谓“仁、义、礼、智、信”的排位中，“信”是居于最后一位的。因而“虽然孔、孟最恨乡愿，而中国历史上乡愿却相当多，这是什么原因呢？这是不是与没有把诚信视为基本义务有关呢？还有政治生活中的瞒和骗也可以说是源远流长。人与人政治关系中的某种言不由衷的随声附和，应付式的虚假表态也许有助于防止激烈的冲突和大规模的流血，然而，从长远看来，这种利益是否超出了我们因此所付出的代价呢？”

虽然诚信因时因地并未在道德谱系中获得其应有的地位，但它在政治生活和政府活动中的价值几乎从来都得到无尚推崇。古今中外，莫不如斯。仅在中国，就有商鞅变法“立木为信”的佳话，有“民无信则不立”、“忠信以为城池”、“匹夫行忠信，可以保一身，君主行忠信，可以保一国”、“上好信，则民莫敢不用情”等古训。而司马光则将政府的诚信之德阐述得淋漓尽致：“夫信者，人君之大宝也。国保于民，民保于信；非信无以使民，非民无以守国。是故古之王者不欺四海，霸者不欺四邻，善为国者不欺其民，善为家者不欺其亲。不善者反之，欺其邻国，欺其百姓，甚者欺其兄弟，欺其父子。上不信下，下不信上，上下离心，以至于败。”这是将是否诚信上升到事关国与家成败得失的高度来看问题的。即便是因鼓吹阴谋和背信弃义而获得恶名的马基雅维利，也不敢对统治者的诚信有丝毫的怠慢，他甚至建议具有野兽品格的君主也要在外表上“显得慈悲为怀、笃守信义、合乎人道、清正廉洁、虔敬信神”。他虽然也建议君主，“当遵守信义反而对自己不利的时候，或者原来使自己作出诺言的理由不复存在的时候，一位明智的统治者绝不能够，也不应当遵守信义。”但他的这个建议是以他自设的一个病态逻辑为前提的，即他认为，“假如人们全都是善良的话，这条箴言就不合适了。但是因为人们是恶劣的，而且对你并不是守信不渝的，因此你也同样无需对他们守信。”

2、诚信是不亚于宪法的政治道德

政府与公众之间的关系不仅由宪法予以规定，还须由一种政治道德赖以维系。宪法对政府所能规定的常常只是政府与公众之间那些外在的关系，它包括政府的组织、职权和运作程序等等；而政府和公众之间在心理上处于一种什么样的状态，比如，政府行为出于什么样的动机，以及期望获得公众对其怎样的心理评价等政治道德问题，则不是完全能够由宪法规定的。所以，在论及代议制政府中议员如何议员选民的意愿，与选民是一种什么关系时，密尔就认为，这种关系“不是宪法上的立法问题，而是可以更恰当地称之为宪法上的道德问题。”但是，政治道德不能由宪法予以规定，丝毫不意味着它的重要性与宪法相比有任何减弱。“有关宪政道德的问题，其实际重要性并不亚于有关宪法本身的问题。某些政府的存在本身，以及使其他政府能持久存在的一切，都有赖于对宪政道德原则的实际遵守。”

岂止是议员与选民之间存在这种宪政道德，一个政府的所有组成部分以及为政府工作的全体人员，与选民之间都存在一种宪政道德。而作为诚信的宪政道德，在政府这方面，更集中地表现为政府及其工作人员的一种内心信仰和感情指向，虽然它不是完全能够由宪法予以规定的，但千万不能在宪法乃至法律之下估价这种内心信仰和感情指向。因为政府道德与国家宪法之间存在一种重要的互动。历史的经验表明，在一个法制并不十分完备的国度，如果一个政府具有诚信、善良等诸多好品质，那么即使粗疏的法制也会因为政府由衷的实践而变得丰满和健全，从而获得实质意义上的法治；而相反，在一个即使形式上法制相当完备的国度，政府如果没有真诚执法的动机与信仰，所谓宪法和法律不仅会被束之高阁，而且极有可能遭到来自政府自身的破坏，法治和基本的社会公正则根本不能实现。宪法的规定是对政府的最低要求，而公民和社会对政府诚信的要求非但不亚于宪法本身，甚至是高于宪法规定的。所以，可以得出的一个重要结论是，在考察和评价政府行为时，仅仅试图用宪法和法律来约束政府，仅仅用合法性来要求一个政府，显然不够。因为“当我们把注意力限定在政府职能的合法范围内的时候，我们就不能对一个政府或一套政治制度的性质作出充分的估计。因为尽管一个政府的好处必然局限在那个范围以内，但它的坏处却不幸地并不是。”在法律之外，我们更应当用一种政治道德来要求和约束政府。诚信就是这种珍贵的政治道德，它和宪法一样直接表明了这个政府的性质。

3、诚信是民主政府必备的品质

不同体制的政府具有不同性质的道德。我们没有理由绝对否认专制政体下政府的诚信。因为出于维护自身统治和政权稳定的需要，即使是专制政体也可能在一定程度上强调政府的诚信。但我们有充分的理由认为，只有在民主政治下，诚信才是政府必备的品质。因为很显然，在个人独裁的政治体制中，政治人物之间的权力斗争，以及政治活动的全部细节基本处于秘密状态，具有极大的不确定性，在此情况下就很难要求政府有所谓诚信品质的存在。而民主政府则不一样，它的政治活动基本处于透明状态，它的政府行为具有很大的稳定性和可预测性，民主政府要维持自身的健康运行，除依靠法律外，还须具有诚信之品质。这包括两层含义：一是只有民主的制度才能将有诚信之德的人选入政府内。民主的政府需要有美德之人的参与才能保持其民主的性质，而人类发现贤才的最好办法就是民主的选举。这一点尤其受到哈林顿的推崇，在他看来，公众只有通过民主选举，才能把具有美德和智慧的人推上执政岗位。“在一个共和国中，如果要通过公众的选举而获得崇高地位，便只有美德受到一致公认时才能达到目的。如果政权是民主的和平等的，便尤其如此。”而在密尔看来，虽然“一切旨在成为好政府的政府，都是由存在于社会各个成员中的一部分好的品质为管理集体事务而组成的”，但是，只有民主化的代议政体才能把具有美德的人选拔和集中起来，并最好地发挥这种美德对政府的影响。“代议制政体就是这样一种手段，它使社会中现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响，并赋予他们以在政府中较之任何其他组织形式一般具有的更大的影响。”

二是维持民主政府的体制需要诚信之德。孟德斯鸠在论及民主政治的原则时说：“维持或支撑君主政体或是专制政体并不需要很多的道义。前者有法律的力量，后者有经常举着的君主的手臂，可以去管理或支持一切。但是，在一个平民政治的国家，便需要另一种动力，那就是品德。”为什么说在平民政治或者说是民主政治的国家，政府需要以品德维持或支撑政体呢？在孟德斯鸠看来，这主要是执行法律的需要。“因为一个君主国里执行法律的人，显然自己认为是超乎法律之上的，所以需要的品德少于平民政治的国家。平民政治的国家里执行法律的人觉得本身也要服从法律，并负担责任。”可见，在平民政治的国家，信仰法律、服从法律、有责任感是执法者的基本道德要求。如果执法者都不信仰法律，不服从法律，没有责任感，则不可能有所谓诚信品质的存在，则法律注定得不到推行。而“如果法律被停止执行，这只能由于共和国的腐化而产生的，所以国家就已经完蛋了。”

二、政府诚信的要义

1、诚信意味着政府须对公众怀有善良之动机

“诚信”一词的基础性含义就在“诚”，没有“诚”就无所谓“信”。虽然按照《说文解字》有关“‘诚，信也’；‘信，诚也’”的互训解释，诚与信可以互用，但随着语言的发展变化，“诚”逐渐获得了其独立的含义。从《辞海》的解释来看，“诚”有多层意义。第一层含义就是真心实意。如：开诚布公。《后汉书・马援传》：“开心见诚，无所隐伏。”可见“诚”强调的是“真心实意”，是自我的主观感情和品质。在现代伦理学的范畴，学者们则进一步对“诚”作出了侧重解释。认为单纯的“诚”重心在“我”，是指一种真实、诚悫的内心态度和内在品质。“诚”重在关心自己的道德水准，关心自己成为一个什么样的人；有的学者则从传达信息的动机出发，认为，传达的信息与自己的思想相符才叫做诚、真诚，即诚是向别人传达一个自己主观动机以为是真的信息。

那么，据此政府的诚信意味着什么呢？首先意味政府应当对公众怀有真诚、善良的动机。政府行为的目的是确定的，但目的确定的背后其动机却可能有这样那样的差别，达到同样目的的政府行为可以有不同的乃至完全相反的动机。作为伦理学领域动机论的主要议员，在康德看来，对行为的道德价值要以它的动机来评价，而且只能从它的动机出发来评价。一种行为的道德价值不取决于它的爱好，也不取决它所要实现的意图，而是取决于它的动机。所谓行为之良好动机或者“善良意志，并不因它所促成的事物而善，并不因它期望的事物而善，也并不因它善于达到的目标而善，而在于由于意愿而善。”据此，街头小店虽挂有“童叟无欺”的招牌，而商人也确实是对每个人都保持价格一致的。买卖也确乎是诚实的，但这却远远不能使人相信，商人这样做是出于责任和诚实原则，他所以这样做，“既不是出于责任，也不是出于直接爱好，而单纯是自利的意图。”在我们看来，康德对有关道德价值的如此要求也许近于严苛，以致难以化为现实。特别是对于一个商人来说，他能真正做到价格的“童叟无欺”，虽则确是出于自利的意图，对这种自利却不损人的动机，我们实在也无可厚非，因为经商的目的就在于图利而不在于传播美德，诚实只是实现其图利的手段而已，我们无论如何不能将手段与目的置于同等位置予以评判和要求。

但是，政府与商人则不一样，在民主制度下产生的政府是无私的。它与公众的关系十分单一，它的一切行为除了为公众服务之外，还是为公众服务。政府对公众诚信的动机也应当是单一的，即出于纯粹善良、无私的动机。为了诚信而诚信，以诚信为手段而实现政府之私利，都表明了政府与人民关系的不纯洁。这与政府的权力来源有紧密关系。在专制政体下，不能要求政府对公众怀有真实、善良的感情和动机，因为专制政府不是基于公众的意志而产生的，为公众服务不是它的必然义务。为维护其统治地位，它必然要有并且主要地是要实现自己自利的动机。但在民主制度下，政府的产生、组织和权力都来源于公众，对公众怀有善良之动机就是一项基础性的道德推论，是政府诚信的首要表现。虽然世俗中的政府难免要有自利的动机，但政府的行为只要有一次自利的动机，就无异于是对其政治道德的自残，而一旦政府行为变得经常或主要地出于实现自利的动机，那么这个政府就注定趋于堕落变质而信用荡然了。因此，在有关政府诚信方面，应当区别于对商人诚信的评价，完全适用康德的动机论，即政府对公众的任何行为，不管其有怎样的爱好，不管其行为的过程和效果如何地显得诚实，如何地符合诚信原则，都必须用是否具有善良之动机来评价它，只有对公众真切地怀有善良意志的政府才可以称得上诚信的政府。

2、诚信意味着政府须取得公众之信任

《辞海》中对“信”的解释有十多种含义。其中，与本文论述相关的至少有以下四种：一是诚实；不欺。如：《晏子春秋・内篇问下》：“信于朋友”。二是确实。如：信而有征。三是信用。如：守信；失信。四是相信。可见，“信”的含义侧重于守信、确实和无欺于人。从现代伦理学的角度看，与“诚”字相对，单纯的“信”重心在人，强调关心自己的言行对他人的影响，关心他人因此将对自己所持的态度。有的学者则认为，相对于传达信息与自己的思想相符叫做诚或真诚而言，传达信息与自己的行动相符叫做信、守信。与自己的思想不相符叫撒谎，与自己的行动不相符叫失信。总之。“信”的要义在于别人对自己的评价，在于获得别人的相信、信任。那么，从政府的角度看，诚信的第二层含义就是要求政府获得公众的积极评价，取得公众的信任。一个不能取信于民的政府一定不是诚信的政府。在哈林顿看来，共和政府中“公众如果对自己的政府感到满意，这就肯定地说明那个政府是一个好政府”。这是把公众是否满意和信赖当作衡量共和政府好坏的标准的。岂止如此，共和政府的基础都是取决于公众信赖的，“公众的信任却是立国之本”。

但是，取得公众的信任是政府诚信的必要条件而不是充分条件。这就涉及政府取得信任的手段问题。使人信任固然与诚信有紧密联系，但它们同时还有重要区别。因为取得信任既包括使用诚实的方法，也包括使用欺骗和谎言的手段，而后者在政治家那里尢为明显。而且，在社会被相对隔绝和分离为几个等级，社会没有公开和自由的舆论，民众的文化和政治素质相对低下的情况下，使人信任与诚信的这种差别，就可能鼓励政治家们去滥用蒙蔽和欺骗的策略，骗取公众的信任。政府还完全可以如上文所述，以貌似诚实之手段，骗取公众信任，实现其私利。所以，对于政府而言，单纯的使人“信”并不足以构成其优良品质，并不足以表明政府是道德的，而用“诚”来约束“信”就十分必要。即只有出于真诚的动机，采取诚实的方法取得公众信任，政府的道德方能冠以“诚信”二字。

3、诚信意味着政府须对公众有忠诚之行动

在罗尔斯看来，诚信原则是与“允诺规则”、“公平原则”或者“忠诚原则”联系在一起的一种精神。他提出，“如果一个人在某些适当的环境中说出“‘我允诺做某事’的话，那么他就一定要做此事，除非有免除这一允诺的条件形成。我们可以把这个规则看成是允诺的规则。”很显然，这种“允诺规则”不仅适用于公民与公民之间，它同样适用于政府与公众之间。在代议制政体下这种“允诺规则”实际表现为政府对公众的允诺。公众选择一个政府的前提，就是这一政府对公众有所允诺。而允诺作出之后，就意味着“我们根据公平原则负起了一种履行自己所作出的诺言的责任。”这种责任就是忠诚的责任。“忠诚原则是一个要遵守真正的允诺的原则。”向公众作出允诺不是一件难事，难的是事后将这种允诺诉诸忠诚的行动。“允诺规则完全是一种基本的常规，而忠诚原是一个道德原则，是公平原则的一个推论。”只有忠诚地履行自己的诺言，政府与公众之间允诺与选择的关系才能达到公平原则的基本要求。如何判断政府的政治忠诚呢？根本的就是看它在与公众有关的所有活动中，是否诚实无欺、恪守信用，是否用行动表明其作出允诺时应有的良知、责任和义务。一个在政治上不仅有所允诺更需有忠诚行动的政府，才是一个诚信的政府。也只有在一个忠诚地践诺的政府那里，国家权力才能得到健康运行，社会才能得到良性发展。

4、诚信意味着政府不可以说谎

现实中，我们必须经常面对的是政府的说谎问题。政府说谎也许是天下的通病。政府说谎的方式常常是直接向全社会实行信息封锁，隐瞒真实情况，或者是虽然向社会公开信息，但公开的是虚假信息，或者是向一部分人封锁信息而同时又向另一部分人开放信息，造成知情的不平等和竞争的不平等。可以肯定的是，政府的腐败与社会的不稳定往往由政府的说谎开始。

那么，政府说谎与诚信是什么关系呢？追问这个问题必须从两方面入手：一方面，政府为什么要说谎？这个问题在政府那里得到的答案几乎是千篇一律：一是出于国家安全的考虑需要说谎。二是出于维护公共利益的考虑需要说谎（当然，我们并不否认出于保护公民个人隐私、企业商业秘密以及审判公正等需要，政府在法律范围内可以适当地不公开信息）。但是，在社会那里就极有可能出现这样的声音：即政府说谎是出于自身利益的需要，是政府的自私，比如维护其统治权、维护其自身的既得利益导致其说谎。

另一方面，诚信是否允许政府说谎？在康德看来，人类是必须拒绝一切谎言的，即使是出于利他的动机也不得说谎，因为谎言是对人类普遍的伤害，它败坏了法律之源。法律以说实话为基础，即使有一个最小的例外，都会使之变为一纸空文。因此，在一切宣称中，坦白和诚实是一个绝对而庄严的理性法令，不受任何权宜之计的限制。在任何情况下，一个人都无可选择，他必须讲真话。但是，康德的道理“是纯粹理性世界的道理，也许是神的而不是人的道理”。因为人是复杂的，人的生命只有一次，而道德规范中的基本义务却是一个复数，除了诚信是一项基本义务外，保护生命也是一项基本义务，而当这两个基本义务发生冲突时，诚信的义务就当然被保护生命的基本义务凌驾了，因而为了挽救一个人的生命我们为什么不可以适当地说谎呢？而且，我们尽管可以同意说谎因挽救一个人的生命而带来的好处，“但我们并不是要因此而否定谎言的性质本身并不恶，并不是要说谎言本身不是坏事。”在受到说谎对待者这方面，“我们要注意和赞赏的只是他人在这一行动中表现的深厚的恻隐和仁慈之情，而不是说谎本身，这一说谎只是被我们原谅，被我们允许。”

但是，政府的说谎与普通人之间为挽救一个人的生命而说谎则大不一样了。一则因为政府与公众的关系是服务与被服务的关系，对于任何事物的知情权从根本上说是属于公众而不是政府的，政府只是公众事务的托管者，它不具备对公众说谎的资格；二则因为政府在公众面前存在身份的两重性问题，一方面它是公众权力的代行者，是公仆，但同时这种公仆又极有趋于蜕化的危险，因而它在公众心中的形象是十分矛盾的，并时时易让公众产生戒心，这使得它与公众之间感情的纽带无法与公众彼此之间的亲情纽带相比，由它向公众说谎即使出于最大的善意也往往容易引起最大的怀疑，效果并不好；三则因为所谓公共利益与政府的私利之间很难有一个明确的划分，政府出于公共利益的说谎除了不易使人相信外，也还确实存在政府假公济私，将纯粹出于私利考虑的说谎也堂皇地冠以公众利益的名义的危险；四则因为除了在涉及全体公众对外一致利益的国家安全问题方面，政府说谎不仅可以取得公众的原谅甚至为公众所支持外（不要忘记，这个说谎其实不是在向国内公众说谎而是在向来自境外的危险力量说谎，其宗旨是保护国内公众），政府在国内事务方面即使出于公共利益和极大善意的考虑而对公众的说谎，实际也表明了政府对公众自己判断能力和选择能力的不信任，而政府的权力都来自于公众，它又有什么权力不相信公众、觉得自己比公众高明呢？所以，笔者相信这样一个结论：即使“政府为公众的利益对公众说谎，也还是有一种严重的危险存在：受骗者一旦发现自己被欺骗了，他们就会感觉受到了污辱，就会觉得自己是在被操纵。他们觉得自己被剥夺了选择的权利，而由别人代替自己选择了，他们就可能不再信任对自己说谎者，甚至对更多的人乃至整个社会持不信任态度，而这种事发生在公众与政府之间远比发生在孩子与父母之间更为危险，因为后者毕竟还得到了一种血缘的亲情维持和调节。”

5、诚信意味着政府工作人员须有善德

政府对公众的所有行为几乎都是通过它的工作人员作出的，所以，在政府的体制确定后，它的工作人员具有什么样的道德品质，实际就决定了政府对公众的诚信度。对政府工作人员的道德品质，亚里斯多德曾经说过，“一个城邦，一定要参与政事的公民具有善德，才能成为善邦。”他将参与政事的公民是否具有“善德”上升到能否建立“善邦”的高度。在密尔看来，即使不是在代议制政体下，在任何政府组织形式下，政府管理人员的美德，“所具有的影响都是政府中一切好事物的根源和阻止一切坏事物的条件。一个国家的制度所能组织的这种好品质越多，组织形式越好，政府也就越好。”

而罗尔斯则将是政府工作人员是否具有美德特别是诚信之德，上升到能否实现法治的高度来论述的。他认为，法治的准则是“应当意味着能够”，而“‘应当意味着能够’的观念可以表达这样一种观念：那些制定法律和给出命令的人是真诚地这样做的。这个体系的立法者，法官及其他官员必须相信法规能够被服从；他们要设想所颁布的任何命令都能够被执行。此外，权威者的行动必须是真诚的，而且权威者的诚意必须得到那些要服从他们所制定的法规的人的承认。只有人们普遍性相信法规和命令能够被服从和执行时，法规和命令才能被接受。如果这里有问题，那么权威者的行动大概另有所图”。罗尔斯有关政府工作人员诚信的这断论述是相当深刻的，他说的这种诚信至少包括以下含义：第一，政府工作人员必须真诚地制定法律和给出命令。第二，不仅是立法者，还包括法官及其他所有政府工作人员，他们自己首先必须设想和相信国家的法规命令能够得到服从。如果他们自己都不相信这一点，只能说明这些法规命令不切合实际，并反证了法规命令的制定者和执行者对公众缺乏诚信。第三，政府工作人员必须相信法规命令在自己的手中能够得到自觉的执行。第四，政府工作人员的行动应当是真诚的。第五，仅有政府工作人员的真诚还不够，他们的这种诚意还必须得到被管理者的承认，这是使被管理者相信法规命令能够得到服从和执行的重要条件。对于这种取得被管理者的信任，罗尔斯是将它作为政府工作人员特别是权威者的义务来论述的：“一个占据公职的人也对他的同胞公民负有义务，他一直寻求他们的信赖和信任，与他们在管理民主社会中协力合作。”如何才能取得公众的信赖并与公众在管理民主社会中协力合作呢？根本的是要求政府工作人员全心全意地为公众服务，切实维护公众的合法权益，以诚信之心对待公众。可见，在罗尔斯看来，只有具备了上述五个条件，才能实现“应当意味着能够”的法治准则，否则，只能意味着政府工作人员的行动“大概另有所图”了。

6、诚信意味着政府是责任政府

前述几项政府的诚信之所须，已经清楚地表明了政府的道德义务。现在需要讨论的是，如何才能使政府认真地履行这些义务，而要解决这一问题就必须说明诚信与政府责任之间存在什么样的联系。在康德看来，“道德的第一个命题是：只有出于责任的行为才具有道德的价值。”责任是一切道德价值的源泉，不承担责任的道德便没有价值可言。需要说明的是，康德在他道德形而上学原理上所说的责任，强调的是一种先天的理性观念，是指由于尊重规律而产生的行为必要性。但康德伦理学中的这一责任概念在今天看来，其实已经具体化为我们通常所说的道德义务，以及由此而带来的责任。所谓义务和责任本是事物一体的两面，只不过义务强调的是应该性、教育性和前提性，而责任强调的则是必须性、强制性和后果性罢了。“任何义务，当其被义务人违反时，该义务人便成为责任人；而他所违反的义务，便成为他的责任。”那么，政府一旦违反它诚信的义务，当然就须承担由此而来的责任了。

为说明这一问题，可以举一个简单的例子：美国奥委会主席鲍德温女士因假学历被发现，主动向美国奥委会首席执行官提出辞职。而与此相类似，韩国汉城警察局长把大学函授文凭说成正规大学毕业，反对党认为他不诚实，局长便引咎辞职了。在我们看来，导致这两位官员下台的事件也许太微不足道了。但在别的国家看来，这些微不足道、甚至与工作职责无关的小节问题， 恰恰反映了一个官员的内在品质，由这样不诚实的官员来组成政府、管理社会，是会完全地动摇政府的道德根基的。因此，是否诚信自然地与政府责任发生了联系，一次与职责并无直接联系的小小的不诚信带来的竟是被彻底剥夺公权的惨重代价，更何至于政府及其官员在行使职权中的不诚信呢？这就使得诚信对一个政府及其官员的政治生命来说具有了致命意义。而实际上，就象“违法不究”必然导致“有法不依”一样，政府及其官员如果欺骗公众而不承担责任，那么接下来公众得到的必将是政府及其官员更多的、更为大胆的欺骗。历史和现实的经验都表明，一个光宣传道德义务却实际没有责任或者很少承担责任的政府，对于公众也不会或者很难有所谓诚信可言的。因此，从维护公众利益、保证政府不变质的宗旨出发，能够约束政府以诚信之德行事的最有效办法，就是让政府为此而负起责任来，成为责任政府。

三、政府诚信的具体方面

政府诚信包括两个方面的内容：一是政府内部各机构、部门及其工作人员之间的诚信，即政府内部的诚信；二是政府机构及其工作人员在行使国家权力时对公民和社会组织的诚信，即政府对公众的诚信。政府诚信的本质是对公众的诚信。在民主制度下，一个内部诚信的政府是对公众诚信的必要条件；没有政府内部的诚信，就不可能有政府作为一个整体实现对公众的诚信。

（一）政府内部的诚信

1、政府上下级之间的诚信

政府上下级之间的权力划分和具体的运行规则是由宪法和法律予以规定的。上下级政府及其机构之间，中央与地方之间，虽然有命令与执行或者监督与被监督的关系，但是，这种关系应当建立在实事求是、诚实信用基础上的关系，上下级之间应当在法制的范围内处理问题，解决矛盾。反过来说，上级政府及其部门的朝令夕改、出尔反尔以及官僚主义和形式主义的作风，就是对下级政府及其部门的不诚信。而下级政府及其部门阳奉阴违、以“对策”对抗“政策”、虚报浮夸之风盛行，就是对上级政府及其部门的不诚信。

2、政府中横向的各政权机构之间以及政权机构下属的各部门之间的诚信

在代议制政体下，国家的政权机关通常包括议会机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。为保障国家权力的有序运行，这些政权机关又下设了相应的部门或机构。横向的国家政权机关彼此之间的权力范围应由宪法和法律作出划分。但历史的经验表明，任何一项国家权力的划分都不可能达到绝对的精确和分明，一些机构和部门彼此之间的权限范围难免处于一定的不确定之中。在这样的情形之下，各级政权机构及其部门之间如何本着既不越权又不失职的原则，把公众赋予的各项国家权力用足用好，仅仅靠宪法和法律的一些抽象和原则性的规定显然不够，而更为倚重的就应当是政权机构自身的道德约束了。特别是在涉及一些具有“中间地带”性质的权力时，各政权机构及其部门之间就要从国家权力运行的宏观局面出发，以彼此诚信、尊重和配合的姿态，谨慎维护国家权力和宪法制度的稳定与平衡，作出尊重平行部门的选择，而不是互相争权夺利，进行权力抢滩。比如，在一些西方国家，普通司法机关享有对各类纠纷的最终裁判权，但是，在遇有被称为“政治问题”的纠纷时，为保持对平行的行政部门或者立法部门应有的尊重，保持司法机关的中立和权威地位，司法机关则主动谢绝对“政治问题”作出裁判。这就是一种政权机构之间的诚信。我们有理由认为，在横向的政权机构及其下属部门之间，如果出现这样的现象，即：曲解和规避法律，竞相争夺能带来各种利益的权力，竞相推诿各自应负的职责，部门保护和部门利益盛行，那么，这样的政权机构及其部门就是充斥了利益私心的机构和部门，在它们之间就很难有彼此的诚信和道德约束，很难有相互尊重、紧密配合、服务于公众利益的协作精神和使命感，而一个充诉了私心的机构和部门是有从人民的政权机关向利益集团蜕变的危险的。

3、政府内部工作人员之间的诚信

政府的工作人员是组成政府机构的细胞，政府的一切工作实际都是由具体的政府工作人员来完成的。因此，政府工作人员的品质及其相互之间的关系，在很大程度上决定了政府的工作效能，反映了政府的服务宗旨、政府的形象以及政府与公众的关系。那么，政府工作人员应当具备什么样的品质，彼此之间应当是什么样的关系呢？诚信是最基本的品质和最基本的关系。政府工作人员之间能否建立彼此诚信的关系，取决于两方面的因素：一是公务员上下级之间是身份关系还是职能关系。当公务员上下级之间是人身依附的身份关系时，公务员彼此之间就不可能有所谓诚信关系，有的只能是互相争斗、各为其主的阴暗复杂关系。只有当公务员上下级之间是职能关系，一切以工作职能为纽带时，公务员之间才能形成相互配合尊重的诚信关系。二是公务员任用的根本标准，而这一点其实与第一个因素又是紧密相联的。只有当以考试成绩、工作实绩或者其他客观能力而非人身关系等作为任用公务员的根本标准时，才可以有效地克服公务员之间各种不正当的竞争关系，培养他们积极工作、彼此诚信的良好品德。总之，无论政府工作人员之间是上下级关系或者是平行的或者横向的关系，在彻底抛弃了人身依附关系、帮派关系的现代公务员制度下，诚信无疑是联系政府工作人员关系的最珍贵的纽带。只有诚信才有彼此的尊重和合作，才有宽松愉快的工作心情，才有工作效率和质量的提高。而反之，当政府工作人员之间充斥着阿谀奉承、尔虞我诈、阴谋诡计和人人自危的恶劣作风时，则不可能达到政府的高效运转，不可能实现政府为民服务的宗旨。

（二）政府对公众的诚信

1、议会机关对公众的诚信

议会机关对公众的诚信，表现在它制定一项法律、法规，作出一项决议、决定时，必须从公众的切身利益出发，由衷和真实地反映公众的意愿。当议会机关作出一项决议，与保护公众利益并无很大联系，或者与保护多数人的利益并无联系甚至是在侵害公众利益时，人们就要将这一决议指为“恶法”了，并进而怀疑起作出这一决议的机关对人民是否忠诚了。

议会机关的诚信是通过其组成人员的工作表现出来的。议会机关的组成人员作为民选的派驻国家机关行使权力的议员，对公众的诚信，实际表现为他们如何真诚地议员民意。从代议制政体产生后，人们就在讨论：议员们究竟应该是表达选民意见的机关，还是表达他自己意见的机关呢？他们应该是选民派往议会的使节或者代理人，还是有权作出自己独立判断的专职议员呢？至今似乎也没有得出一个完美的答案。议员如何代表选民利益，正如密尔所说，的确不是能够由宪法或者法律规定的问题，它涉及的就是议员对公众如何忠诚的政治道德和政治智慧问题。

依笔者之见，议员在如何由衷地反映公众利益的问题上，是肩负双重职责的，即既要议员原选区和单位选民的利益，又要议员全体人民的利益，二者不可偏废。单纯强调议员要反映全体人民利益甚至要求克服局部利益的观点是不正确的。因为按照矛盾普遍性和特殊性的基本原理，没有局部的个性就不会有全局的共性，个性是产生共性的基础，共性是寓于个性之中的。同样的道理，没有地方利益和局部利益就不会有全国的整体利益，没有地方和局部的积极性就不会有全国生动活泼的大好局面。全国的整体利益和普遍性利益是以地方利益和局部利益为基础，并从千姿百态的地方利益和局部利益中抽象和概括出来的，所以说，从议员行使职权开始，就充分尊重地方利益和局部利益，是更好地实现整体利益的重要前提和保障。站在原选区和选举单位选民的角度，畅所欲言，充分反映地方利益和局部利益，是议员的一项基本职责。每一个议员都是通过反映具体和局部的利益来为公众服务的。如果一个议员在议会机关的决策过程中连地方利益和局部利益都不能反映和呼吁，那么群众还要他当议员干什么呢？他也必将是脱离群众的议员，他的所谓为人民服务也是必然是空洞的。片面强调代表着眼全局利益而忽视和抑制地方利益和局部利益的做法，过去我们多有提倡。但经验表明，将反映地方利益和局部利益的做法一概斥之为地方保护和部门保护，效果并不好。

但是，强调议员主张局部利益，决不意味着议员只有为局部利益发言和辩护才叫诚信于民，那样就会出现局部利益凌驾于整体利益之上，甚至使议会机关成为各种局部利益乃至个体利益的纷争之地，最终使整个议会体制都失信于民的危险。相反，议员在通过主张局部利益行使权力时，更应当着眼于整体利益和长远利益，自觉地使地方和局部利益服从于全体人民普遍利益的需要。因为统一的全体人民的利益如果得不到保护，局部利益也必然不能实现。皮之不存，毛将焉附？认识代议机关中局部利益与整体利益的关系问题，的确需要注意：“议会不是一个由议员各不相同的、敌对国家利益的大使们所组成的协商会，在那里，作为本国利益的代理人和代言人，每位大使都必须与别国的诸多代理人和代言人争相斗争以维护本国的利益。与此相反，议会是一个具有共同利益、整体利益的同一国家的决策性会议―在这里起主导作用的不该是地方利益、地方偏见，而应该是以全体人民的普遍理性为基础的普遍利益。”但是，这个精辟的观点要落实于具体的代议制实践中，又确是不易的。要求议员在局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益之间作出谨慎、科学的权衡，需要的不仅仅是议员深入实际、勤奋调研的精神，更是议员的忠诚于民、服务于民的政治热情和政治智慧。

2、行政机关对公众的诚信

行政机关是政府在管理中与公众接触最广泛、行使权力最直接的机关，它对公众的态度和与公众的关系在所有政府机构中最为直接和敏感。密尔甚至将行政机关对公众的态度如何，上升到公众是否愿意接受代议制政府的高度。他说，代议制政府能够存在的第一个条件，就是公众必须愿意接受它。“当一国人民对代议政体缺乏足够的估价和爱慕时，他们就几乎没有希望保持住这种政体。”而“在每一个国家，行政是政府行使直接权力的部门，并且是直接和公众打交道的；个人的希望和恐惧主要地是指向它的，政府的好处，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通过它表现在公众眼里的。”密尔的这一论述表明，行政机关如何与公众形成一种良性关系是何等的重要。要达此目的，诚信无疑是最好的策略。而在行政权力广泛扩张，行政活动的领域几乎无所不及的情形下，诚信原则必然要“成为行政领域中的一项普遍性原则。它要求行政机关信守自己的诺言，要求行政活动具有真实性、稳定性和善良性，不得变化无常，不得溯及既往。”

行政机关的诚信不仅以政府的名义表现出来，同样重要的是通过行政人员的具体工作表现出来，因为与公众直接接触的总是具体的行政管理人员。根据美国公共行政伦理学家库伯的理论，行政人员对公众的责任包括客观责任和主观责任。客观责任源于外部强加的义务，而主观责任则是“我们自己的情感和信仰的责任”。而行政人员对公众自觉的诚实信用就属于这种“自己的情感和信仰的责任”。因为“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对于忠诚、良知、认同的信仰。”因此，行政人员“履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映”。在库珀看来，法律固然重要，但行政人员对法律的执行更需要良知和信仰等内在的秉性。“我们相信法律，因此在良知驱使下，我们以特定的方式行为，不是由于上级或法律的要求，而是信仰、价值观和被理解成禀性特征的这样一些内部力量驱使我们以特定的方式行为。”只有当行政人员的内在品质发挥作用时，他才可能对公众施以诚信。那时，即使“直接与公众交往可能是一件很麻烦的、困难的和花时间的事儿，而且有时候还会令人尴尬，”但这些在诚信中所做的琐碎工作，“对于行政人员来说，它所起的作用相当于选举运动对于民选官员所起的作用，即它保证了政府是公众的政府（即民享政府）这一首要原则”。

3、司法机关对公众的诚信

司法机关对公众的诚信是通过它以及它的审判人员的公正裁判体现出来的。如果说审判机关与横向的检察机关、行政机关甚至议会机关在某项权力方面出现抢滩行为（不管这种权力争夺的动机是什么），司法机关在政权体制内部的诚信将受到怀疑的话，那么，一个司法机关的审判人员胆敢受收贿赂，吃了原告吃被告，进行枉法裁判，则可以断定，这样的司法行为已经完全丧失和背弃了对公众的诚信，并且在无情地腐化和销蚀司法机关的人民性。因为司法是社会公正的最后一道防线，如果连司法人员都敢于欺骗公众、欺骗社会的话，则人民将不敢相信社会上还有公正可言。当司法不公走到一个极限时，社会必将失去理智。所以，在所有政府及其工作人员对公众的不诚信中，几乎没有什么比司法人员对公众的欺骗是更大的罪恶了。

四、政府诚信与社会诚信的关系

1、“民情”对政府诚信的影响

公众的品质对于建立一个好政府是否有影响呢？应当说是有的。但如何去看待和评价这种影响，就是一个相当复杂的问题。对此先哲们已多有论述。密尔就说：“如果我们试行自问，好政府在其所有的意义－－从最低微的到最高尚的意义上－－究竟依靠什么原因和条件，我们就发现其中主要的、超越其他一切的是组成作为统治对象的社会的那些人的品质。”可见，在密尔看来，被统治对象的品质对于建立一个好政府是何等的重要。他甚至认为，“每当公众普遍倾向于只注意个人的私利而不考虑和关心他在总的利益中的一份时，在这样的事态下好的政府是不可能的。”这实际意味着，没有公众的好品质，就不可能有政府的好品质，没有公众之诚信，就没有政府之诚信。而托克维尔在经过对美国的民主进行考察后，则同样是盛赞民情（在托克维尔看来，所谓“民情”就是人在一定的社会条件下拥有的理智资质和道德资质的总和）对美国维护民主共和制度的影响，他甚至认为，虽然美国的法制对美国人的社会幸福和民主政府所取得的成就具有很大影响，但美国法制的这种影响还小于民情的影响。可见，托克维尔对“民情”对于建立好政府的影响也是推崇备至的。

但密尔和托克维尔关于被统治者的品质对建立好政府的影响实在是夸大了。依据他们的理论，凡民情不纯、民风不正之地，就不能建立好的政府。凡是民情不诚信者，则必定政府不诚信。这种理论存在的问题是：第一，它缺乏广泛和实际的调查论证。第二，它没有回答民情在多大程度上的不道德或者不诚信就会导致政府的不道德或不诚信。第三，这种民情决定好政府的理论实际混淆了人治和法治的差别，是人治思想的变种。民情是个人道德的反映，如果民情可以决定政府好坏的话，那政府几乎就没有存在的必要了，因为有良好自觉的民情就足以保证社会的自我发展；即使有政府，这个政府也大可实行“无为而治”，而不必通过法律并以国家强力实施统治了。第四，也是最根本的，这种思想实际是一种历史唯心主义，不符合人民创造历史的实际。它导致的直接错误认识就是，贬低人民群众的历史地位，片面强调人民对政府责任的承担，将政府所犯的错误推诿于人民，将政府的不道德和不诚信归于人民的不道德和不诚信。

2、政府诚信对社会诚信的影响

民情对政府的好坏固然有一定作用，但在笔者看来，在政府与社会的互动关系中，政府德性的好坏，政府是否诚信对社会的影响更为至关重要。

一方面，政府是否诚信事关公众的福趾，而只有公众幸福，才有良好的社会诚信氛围。诚如亚里斯多德所言，“凡是能成善而邀福的城邦必然是最为优良的城邦。”所谓“成善”才能“邀福”。一个城邦只有“成善”才能为公众“邀福”。 那么，什么是城邦之善，城邦之善何在呢？亚里斯多德说，“（勇敢、节制、正义、明哲）诸善德实际上就包含在社会的公务和城邦活动中。”而要实现“勇敢、节制、正义、明哲”这些城邦之“善德”，忠诚无欺、恪守信用、客观求实等诚信的品质，显然是更为基础的必不可少的条件。人们当然不可想象，一个连诚信都做不到的政府能够具有勇敢、节制、正义和明智的善德。而“关于最优良的政体，有一点大家是明白的：这必须是一个能使人人尽其所能而得以过着幸福生活的政治组织。”一个政府内部和谐团结、精简效率、精诚合作，对社会和公众言而有信，诚实无欺，那么这个政府必是一个充满荣誉和自信的政府，在它管理下的公众也必是优游安详、无须戒备，能享受到无限幸福的公众。在这样的情形下，即使一个社会的经济并不发达，公众并不十分富裕，但在一个心灵安详幸福的国度里，诚信原则也必将为人民自觉地广为推崇和奉行。

另一方面，没有政府的诚信就没有社会的诚信。一个政府要在全社会建立起良好的信用氛围，它首先必须自己是一个信用的政府。已所不欲，勿施于人。己之不正，何以正人？以政府恶而换来民情良者，古今未有。所以，以自己的诚信来影响和迎得社会的诚信才是政府的明智选择。密尔虽然强调好政府的第一要素是组成社会的人们的美德和智慧，但他又由此得出结论：“所以任何政府形式所能具有的重要的优点就是促进公众本身的美德和智慧。”政府若是没有诚信的美德，它又如何促进公众本身的诚信之德呢？密尔甚至认为“我们可以把政府在增加被统治者（集体地和各个地）的好品质的总和方面所能达到的程度，看作区别政府好坏的一个标准。”那么，据此我们也完全可以把政府在增加公众的诚信品质方面所能达到的程度，看作区分政府好坏的一个标准了。政府如何去增加公众诚信的美德呢？对此，密尔进一步提出：“评价一个政府的好坏。应该根据它对人们的行动，根据它对事情所采取的行动，根据它怎样训练公民，以及如何对待公民，根据它倾向于促使公众进步或使公众堕落，以及它为公众和依靠公众所做工作的好坏。”政府要增加公众的诚信美德，最重要的是看它对公众的行动。它对公众的这种行动不仅是以诚信的工作对待公众，同时，它的诚信也是对公民的很好训练，它的诚信与否也将直接导致公众的进步或堕落。

由于政府形象对公众具有重要影响，一旦它作出不诚信的行为，所带来的负面作用又将是十分恶劣的。对此，密尔的论述是：“政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排。在前一种职能上，它的有益的行动是间接的，但并不因此是不重要的，而它的有害的行动则可以是直接的。”而在托克维尔看来，对公众道德直接产生恶劣影响的首先是学坏的官员。“如果说贵族政体的主政者偶尔试图学坏，那么，民主政府的首长则自动变坏。在前一种情况下，学坏的官员使公众的道德受到直接打击；在后一种情况下，变坏的官员对公众的思想意识发生的影响必将更为可怕。”为了说明这种官员的学坏对公众道德产生的毒害，托克维尔甚至追根溯源，以一个“无名小卒”的突然“步入仕途”对公众造成的反面影响，进行了生动论证：“在民主制度下，一些普通公民看到他们当中的一个人没有几年就从无名小卒爬到有钱有势的地位后，必定吃惊和眼红，并在心理琢磨昨天还与自己一样的人为什么今天有权领导他们了。要把这个人的发迹归因于他的才德，那是令人不痛快的，因为这等于承认自己的才德不如人家。因此，他们便到这个人的某一劣行中去找主要原因，并且经常认为这样做是对的。结果，在卑鄙和权势之间，在下贱和成功之间，在丢脸和实惠之间，便出现了可悲的概念混乱。”一个无名小卒突然变得有钱有势，都会引起普通公民从其劣行中去寻找原因并效仿其行，都会在卑鄙和权势之间，下贱和成功之间，丢脸和实惠之间出现可悲的概念混乱，而一个政府或者政府官员若是对公众出尔反尔、背信弃义、巧取豪夺、甚至违法犯罪，那么它给公众带来的毒害又何止千倍万倍于一个小人得势呢？政府的权力很大，权威很高，它对社会的管理几乎是方方面面，无孔不入，如果一个政府在公众面前的行为不诚信，不能为公众树立典范，而反过来却要求公众彼此诚信，要求公众遵守道德规范，则无异于天方夜谭。在社会德行与政府德行的关系上，可以得出的基本结论是，一个社会的德行几乎完全取决于政府的德行。这个结论在法国十八世纪的唯物主义哲学家爱尔维修那里已经得到深刻论述：“在已证明大的报酬造成大的德行、荣誉之贤明的管理是立法家能够用以联络个人利益于公众利益而形成有德行的公民之最有力的纽带以后，在我想来，我是很正当地由此下结论说某种公众对德行之爱慕或冷淡就是他们的政体不同的结果。”而“一个民族的恶行和德行永远都是它的立法之必然结果。”

同时需要提出的是，只有民主政府才能为社会的诚信提供机会。当然，这有一个前提，即只有民主的政府才是诚信的政府。而笔者在这里强调的是诚信政府中的民主因素对社会诚信的作用。达尔说：“只有民主的政府才为履行道德责任提供了最大的机会。”这就是说，在非民主的政府下，是不可能给社会以及公民提供履行道德责任的机会的。那么，公民和社会履行道德责任，又意味着什么呢？在达尔看来，“它意味着我们在对各种方案及其后果作了周密的考虑、仔细的检查，然后才选择自己的道德原则，并且依据我们的道德原则作出决定。”即只有在民主的制度下，公众才有广泛的选择自由，公众有广泛的选择自由，才能充分选择自己的道德原则，才能最大限度地拥有彼此诚信的机会。根据达尔的理论，民主有助于对人性中好的因素的培养，“每个人对于人性中好与不好的品质，哪些好的应当发扬、坏的应当克服，几乎都有自己的判断。多数人都会把诚实、正直、勇敢和爱心等等，列为好的品质，予以培养。”而“只有民主体制，才具备充分发展上述品质的条件”。

五、建设我国诚信政府的基础和保障

（一）我国政府诚信中存在的问题

1、政府不诚信的表现

我们现在必须面对的严重情况是，政府的诚信度普遍不如人意。主要表现是：一方面，政权机构的内部缺乏诚信。在政权机构的上下级特别是行政机构的上下级之间，上级对下级存在朝令夕改、滥发指示的现象，下级对上级存在虚报浮夸、隐瞒欺骗、阳奉阴违的严重现象。在横向的政权机构及其部门之间，存着互相争权夺利、推御责任的现象。在政府工作人员之间存在着人身依附、互相倾辄的现象。另一方面，政权机构对公众缺乏诚信。在权力机关方面，存在作出一项决议、决定，制定一项法律法规，从部门利益、局部利益而不能从人民整体利益出发的现象。在司法机关方面，存着严重的审判不公、司法腐败现象。而行政机关对公众的不诚信则表现在多方面；一是政府决策存在短期性、随意性和私利性，“拍脑门决策、拍胸脯担保、拍屁股走人”。二是政府对自己的行为出尔反尔，对自己刚刚批准的行为动辄无故收回，或者喝令“一律关闭”。三是政府信息不透明，如财政不透明、执法程序不透明等，有些地方政府竟然参与制造虚假信息。四是政府直接执法违法，不仅在经济活动中违反合约，甚至出现严重的政府欠债和赖债现象。五是一些政府工作人员整体素质不高，违法犯罪、欺压群众现象比较严重，不能在公众中树立诚信形象。政府不诚信导致的直接后果就是公众与政府在心理上的疏离以及政府公信力的下降，而当政府公信力下降到一定限度时，人们就有理由对政府的合法性产生怀疑了。

2、政府不诚信的原因

政府的不诚信何以如此严重呢？究其原因，主要有以下方面：一是计划经济体制的影响。在计划经济体制下，人与人之间、上级与下级之间的关系是命令和服从的关系，几乎不存在平等的信誉和尊重关系。在命令和服从关系的结构中，命令一方言出即法，无需信守承诺。但服从一方要对命令一方绝对和由衷服从的前提是，这一命令正好符合其自身利益的需要，而一旦命令与服从者自身利益相冲突时，如直接对抗命令显然会对服从者造成更大的利益损害，因而为维护和实现自身利益，服从者只得以阳奉阴违，上有政策、下有对策等手段“曲线救国”了。二是法制的不健全。虽然以宪法为核心的法律体系基本形成，但有关政权机构彼此之间的关系以及政府与公众之间的关系，还有许多法律的空缺，诚信还不能成为得到法律认可和保障的道德规则。当诚信者注定要吃亏时，便不会有人愿意诚信了。三是政府道德建设薄弱。各级政府组成人员以及广大公务员队伍，在履行国家职能的过程中，存在一个政治道德的问题，但在政府自身建设中，这一问题长期以来并没有得到很好的重视和解决。四是我国的公务员体制还有待于进一步健全和完善。现行的公务员管理体制还没有完全实现从身份制到职能制的根本转变，政治体制中的人身依附关系还相当严重，邓小平同志早在1980年《党和国家领导制度的改革》中就严肃批评过的家长制作风还远未克服，这些情况使得公务员队伍中的关系在一定程度上变得复杂诡秘，阻碍了公务员队伍内部诚信和对公众的诚信的实现。

（二）建设诚信政府的基础和保障

1、基础之一：政府诚信的基础是它必须由公意产生

如何才能使政府时时想起它对公众的良知、责任和义务，以诚信之心对待公众呢？一个基础性的答案就是，这个政府必须是基于公意而产生的。因为权力由谁授予，权力就对谁负责。权力对谁负责，权力就忠诚和服务于谁。在封建专制政体下，政府及其臣僚的权力和地位都由帝王君主赐予，因此，他们的权力是服务于帝王或君主的，他们的忠诚和信用也奉献于帝王或君主而非公众。即便政府及其臣僚也偶尔表现出对公众的诚信，但这种诚信只不过是服从于帝王或君主的诚信，目的是为了维护专制统治的需要，其本质仍然是对帝王或君主而非对公众的诚信。在民主的代议制政体下，政府和官员的权力由公众授予，他们的职责是服务于公众，因而他们的忠诚和信用就奉献于公众而非其他。托克维尔在考察美国的基层民主时就发现，“乡镇公权的源泉是公众”，并据此进一步得出结论，“在美国，公众是各级政府必须竭力讨好的主人。”只有政府的权力来源于公众，政府才会竭力地“讨好”公众，将诚信奉献于公众。

我国是实行社会主义民主的国家，国家的一切权力属于人民，人民依照法律规定选举自己的议会机关，并通过议会机关产生自己的政府。这一民主的选举制度决定了，我们的政府权力来源于人民，服务于人民，并受人民的监督，因而它的诚实和信用应当奉献于人民。但需要指出的是，我国的选举制度中也还存在不够完善的地方，特别是广大政府组成人员，主要是较高层级的政府组成人员，还不能完全由人民直接选举产生，这在一定程度上影响了政府的民意基础，影响了政府及其官员对其权力来源的直接感受，影响了他们与人民群众的密切联系，以及对人民群众的高度负责精神，进而影响了政府作出决策、进行具体管理时对人民群众的诚信之心。所以，长远看来，要加强政府对人民的诚信，一项基础性工作就是，不断健全和完善选举制度，扩大直接选举的范围，加强政府与人民群众的联系，加强人民对政府的监督，在选举制度这一环节奠定政府忠诚于民，取信于民，服务于民的良好基础。

2、基础之二：忠实地遵守和执行法律是政府最基本的诚信

政府对公众的诚信，不仅表现为一种政治道德，更重要的是将这种道德化为具体的实践，即忠实地遵守和执行法律。人民之间要维持稳定健康的社会关系，实现自我发展，除了道德因素外，更重要的是依靠法律制度的建立。仅仅有法律制度的建立还不够，为了推动法律的实施，人民还需要建立自己的政府，通过政府以国家的名义执行法律来为自己谋取福利。在这样的背景下，政府能否认真地遵守和执行法律，直接关系到公众福利的实现。政府自身对法律的遵守和执行情况，完全反映了它对公众的诚信程度。一个不服从法律的政府，决不能说是对公众诚信的政府。所以，在这一意义上说，政府及其官员中，那些朝令夕改、出尔反尔、向公民乱收费、乱罚款甚至非法限制公民的人身自由和财产权利的行为，那些关起门来暗箱操作、进行各种神秘决策的行为，那些歪曲法律、作出不公正判决的行为，以及其他各种违法犯罪行为，从总体上说都是背弃了对人民的诚信,进而损坏了政府在人民心中的了形象和信誉。所以，在目前的情况下，我们对政府在诚信方面最基本的要求就是，各级政府能忠实地带头守法、认真执法。

3、基础之三：法制是建立诚信政府的保障

要使政府诚信于民，重要的是将政府的权力运行纳入法制轨道。恩格斯在《路德维希・费尔巴哈和德国古典哲学的终结》一书中曾经指出，在社会生活中，“实际上，每一个阶级，甚至每一个行业，都各有各的道德，并且，只要它能够破坏这种道德而不受惩罚，它就加以破坏。”这个结论同样适用于我们的政府，只要它能够破坏这种诚信之德而不受约束和惩罚，那么它当然就会更大胆地加以破坏。如何才能使各级政府谨慎地恪守诚信之德呢？重要的途径是，将其权力运行纳入法制轨道。政府行使权力失去规矩和约束导致的直接后果就是，政府权力不断膨胀，公众权利不断萎缩，公众权利难以实际监督政府权力，在这样的情形下要求政府完全诚信于民是十分困难的。所以，用法律的形式，将政府的权限范围，政府权力运行的各个具体环节，特别是政府的责任固定下来，是保障政府诚信于民的最好办法。这表现在当前的政府活动中，主要是需要制定一部完备的行政程序法典，在行政处罚、行政强制、行政许可、行政复议等方面实现行政程序的公开化、法定化；加快司法体制的改革，完善刑事的、民事的、行政的诉讼程序，消除司法官员在诉讼活动中利用程序漏洞枉法裁判的可能。只有在在严密的法制框架内，公众才能保证政府的权力不越规矩地、利民而非与民争利地、奉献于民而非索取于民地行使，才能最终建设一个自觉地诚信于民的政府。

4、基础之四：一支素质优良的公务员队伍是政府诚信的保障

本文前面的论述已经表明，要使政府具有诚信的品质，建立一支素质优良的公务员队伍是何等的重要。建立诚信政府必须从二个方面着手加强公务员队伍建设。一是加强公务员制度方面的法制建设，建立完备的公务员法律制度，将公务员的地位、作用、义务和权利以及公务员的惩戒制度等内容以法律的形式规定下来，特别是要用法律的形式实现公务员之间由身份关系向职能关系的根本转变，确定公务员任用的根本性和客观性标准，使公务员的一切活动都在法制的轨道上运行。二是加强公务员的道德建设，建立起公务员的道德责任制度，不断提高他们为公众服务的自觉性，培养他们忠诚于民、诚信于民的优良品质。

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何怀宏：《良心论》，上海三联书店1998年版，第154页。

[意]尼科洛・马基雅维利：《君主论》，潘汉典译，商务印书馆1997年版，第40、41页。

同注1，何怀宏书，第155页。

[北宋]司马光：《资治通鉴》（一），黄山书社1997年版，第13、14页。

同注2，马基雅维利书，第85页。

同注2，马基雅维利书，第84页。

同注2，马基雅维利书，第84页。

[英]J・S・密尔：《代议制政府》，汪�u译，商务印书馆1997年版，第171页、172页。

同前注，第173页。

同注8，密尔书，第17页。

[英]詹姆士・哈林顿：《大洋国》，何新译，商务印书馆，1996年版，第36页。

同注8，密尔书同，第28页。

同注8，密尔书，第28页。

孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1997年版，第20、21页。

同前注，第20页。

同注14，孟德斯鸠书，第20页。

见《辞海》（语词分册）（上），上海辞书出版社1981年版，第379页。

同注1，何怀宏书，第157页。

参见王海明：《新伦理学》，商务印书馆，2001年版，第522页。

康德：《道德形而上学原理》，苗力田译，上海人民出版社1986年版，第43页

参见前注，第４7页。

同注20，康德书，第223页。

同注1，何怀宏书，第157页。

同注19，王海明书，第522页。

同注11，哈林顿书，第173页。

同注11，哈林顿书，第238页。

参见注1，何怀宏书，第158页。

[美]约翰・罗尔斯著：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1997年版，第334页。

同前注，第336页。

同注28，罗尔斯书，第335页。

参见注1，何怀宏书，第165页。

同注1，何怀宏书，第166页。

同上前注。

同注1，何怀宏书，第163页。

[古希腊]亚里斯多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1997年版，第384页。

同前注，第28页。

同注28，罗尔斯书，第226、227页。

同注28，罗尔斯书，第108页。

同注20，康德书，第49页。

参见 2002年6月11日人民网报道。

[英]埃德蒙・柏克：《自由与传统》，蒋庆等译，商务印书馆2001年版，第167页。

同注8，密尔书，第57页。

同上注。

应松年：《全国人大常委会机关行政法律制度系列讲座》，全国人大培训中心2002年编印，第16页。

[美]特里・L・库珀著、张秀琴译：《行政伦理学：实现行政责任的途径》，中国人民大学出版社2001年版，第74页。

同上注。

同注46，库珀书。

同注46，库珀书。

同注46，库珀书。

同注46，库珀书。

同注8，密尔书，第25页。

同注8，密尔书，第26页。

[法]托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董良果译，商务印书馆1997年版，第354至356页。

同注35，亚里斯多德书，第342页。

同注35，亚里斯多德书，第345页。

同注35，亚里斯多德书，第344页。

同注8，密尔书，第26页。

同注8，密尔书，第27页。

同注8，密尔书，第29页。

同注8，密尔书，第29页。

同注54，托克维尔书，第251页。

同注54，托克维尔书，第252页。

转引自注19，王海明书，第634页。

对此，笔者在下一部分论述。

[美]罗伯持・达尔著：《论民主》，商务印书馆，1999年版，第62页。

同前注，达尔书，第63页。

同注54，托克维尔书，第68页。

《马克思恩格斯选集》，人民出版社1995年版，第4卷，第240页。

文章来源：《中国法学》2003年第4期 发布时间：2007/12/24