2001年5月1日，报纸上刊登了一条有趣的消息。该消息称，美国政府在因特网上的销售额达36亿美元，远远超过亚马逊公司（Amazon）的280万美元。这就暗示，在美国，电子政府已广泛推广开来。不仅是美国，许多国家都已意识到新的信息和通讯技术（ICT）的发展潜力，并纷纷加快了建设电子政府的步伐。这就给立法部门带来了压力，即为行政机关实现电子化办公提供充分的法律保障。为此，许多国家已经进行了或正在进行行政法的修订，为电子化行政扫清障碍。法国在推进电子政府建设时，也遇到了行政法方面的冲突。

一、 电子政府实施现状

目前，法国政府还不允许发送电子化的官方决定。十分引人注意的是，法国在讨论有关进入信息社会的话题时，并没有涉及电子化行政的发展问题。当然，这并不是说将来也不会发展。但是，法国政府的确以其不愿进行组织上的变革而“闻名”。据推测，法国在这方面的发展还需要非常强大的政治动力。然而，一旦实施了简化公民获取政府文件的程序的措施，一些重要变化就会发生。可以推断，这些变化最终将发展为电子行政决定，但是现在还很难预料实现这一变革需要多长时间。

1998年1月16日，法国政府宣布了一个重要文件“信息社会的法国政府行动规划”（PAGSI）。这一规划的目标首先是实现行政程序的非物化。实施行政程序的非物化的根本目的是为了提高行政服务质量。对企业来说，这种程序的简化可以降低费用。

在这里，应该注意它的两个主要目标：第一是实现网上提供所有行政表格，第二是所有这些程序能在网上完成，而不需要用户打印和手填表格。PAGSI称这些程序为“电子程序”，即“公共权力机关之间及其与用户之间的非物化程序。”

现有的电子程序比较少。一般它们都是为了节省公民的时间，免于亲自到场办理。少数的则是为了简化查询文件的程序。举个例子，最近公司可以在网上办理增值税的缴纳和退税事宜，只要他事先申请这项服务。在网上，他们可以将一定数额的款项直接划拨到对方帐户或记入借方帐户。这种程序的实行，使公司有必要向电子签章和电子认证部门请求帮助。稍后再讨论这一点。

二、相关行政法规的制定情况

推动行政程序电子化发展的动力，最初是1998年12月2日的第98―1083号法令，这是一个关于简化行政程序的法令。该法令颁布后还成立了一个委员会（简化行政程序委员会或COSA），以确保行政程序的简化。为了促进政府部门发展信息与通讯技术，该委员会可以要求政府各部相互提供技术支持。COSA还必须确保所有的行政表格内容协调、规范和简洁。所有这些有关在网上提供行政表格的举措都是为了简化行政程序。

1999年2月2日法令颁布后，行政部门就有责任在网上提供所有的行政表格。同时，该法令还强调，各行政部门不能拒绝审查公民通过电子表格形式提出的申请。与此相似的是，2000年4月14日一个新法律文件的规定。它指出，任何人提起任何一种有期限的行政程序，都可以按此规定将相关文件准时发送，即发送方式不限于邮寄，还可以“通过任何有效的电信或计算机途径，将它们及时送达。”

另外还有两个非正式的无约束力的相关文件，它们是1999年总理发布的指导行政部门利用因特网进行行政活动的通令。第一个通令是关于政府机关网站的。它指出各部委的目标是提供在线公共信息，完善网上信息和服务，提高行政效率。总的原则是公共权力机关网站提供的信息必须是可靠的、易获取的和互动的。

第二个通令为行政部门发展电子程序提供了指导性意见，并规定了他们在技术上和法律上的可靠性。相对于网上发布的内容，这些电子表格必须经过COSA的审核。发展电子程序是和改善法国政府和公民关系相一致的。该通令明确指出，发展在线服务能满足公民的期望和要求，提高常与公民接触的公仆的地位。

仍没有迹象表明法国会在立法方面有所行动。其实，这种行动也是没有必要的，除非已发展到网上传输行政决定这一步。到目前，政府的唯一目标是简化行政程序，免去公民或公司代表亲自到场办理之苦。此时，首先要回答的问题似乎还是是否可以在网上传输最终的行政决定。下面要谈到的2001年7月颁布的信息社会法草案也没有规定任何条款来促进行政决定的电子化传输。

三、行政法体系问题

1、行政法的特点。法国行政体系的构成是非常特别的，它授予政府和中央行政部门极大的权力。法国历史上就认为，私人活动和公共活动也是大相径庭的，公共权力机关关心的是公共利益，而个人只关心他们自己的利益。结果导致，法国行政受一套独特的司法体系和规则控制。这种特别的司法体系逐渐发展成为一套特点鲜明的行政法规则，从而完全区别于私法规则。所以，法国行政法的渊源是十分特别的。事实上，法国行政法就是“判例法”，这来源于传统对行政法庭尤其是法国最高行政法院的判例法的重视。当然，具体的规章与制定法也应包括在内。由于大量的各种法律和规章的制定，行政判例法的重要性受到一定的削弱。总的来说，法国行政法是相当复杂的。这种复杂性令人不满意，因为它减慢了决策制定的进度，造成公民对行政法规的不熟悉。它也使人们很难预测到某些规则的变革，其中就包括在电子环境下行政处理的变革。

2、与民法的关系。法国行政法的总体特征就决定了行政法和民法是互不干扰的。事实上。法国行政法的一个最难的问题就是判断给定案件应适用那一套规则。换一句话说，行政法和民法总是两者选一的，而不是互为补充的。但是，电子证据既已在民法和商法领域得到认可，加上电子商务的广泛发展，当然不会让行政法面对技术的发展而不受影响。

而且，在某些方面，公法和私法的差距似乎缩小了。例如；当一种规则已明确在私法领域适用，而公法中不存在对等的规则，那么可以推断，这一规则最终会在公法领域中适用。

3、有关电子传输的行政法规。尽管没有任何法规回答行政决定是否可以通过电子化途径传输，但是某些规则可以视为是相关的。行政行为必须遵守一定的正式的程序规则才是有效的。而在电子化环境下，要适用这些规则就有可能产生问题。

基本上，法律清楚地区分了必要形式和非必要形式。非必要形式来源于习惯，不执行这些形式并不影响其有效性（如在文件上注明日期），而必要形式则会因不执行而受制裁。

首先，一个必要的要求就是单方面处理有关公民地位的行政行为需要说明理由，即行政机关应该提供作出最后决定的法律和事实理由。更具体地说，这一说明书必须是针对最后决定的。在行政诉讼中，行政决定不需说明理由是原则，例外情况应由行政法规规定。但是，在实践中，这些例外大量增加。而且，在1979年7月11日颁布的“行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法”中，立法者也作出了重要的例外规定。符合这些必要条件的各种行政决定必须相应说明理由：

•对一般原则作出例外规定的具体决定。

•对当事人不利的具体行政决定。

•对公民自由权实行限制的行政决定。

•给予制裁的行政决定。

•限制或取消授予当事人权利的另一决定的具体决定。

•拒绝认可当事人权利的具体决定。

这些具体决定应以书面形式送达给当事人，并需要说明作出这一决定所依据的事实理由和法律理由。以下三种情况不适用这一要求：情况紧急；医药秘密和国防。并且，说明理由书必须精确、完整。另一方面，行政机关如不履行说明义务，会使行政决定书很不正式。

其次，行政决定应该正式公开。对行政行为作出普遍适用的决定必须公开。对行政行为作出具体适用的决定必须告知有关当事人，并给当事人表明收到的收据。这样的决定一旦公开或告知，就对当事人和所有其他相关人员具有约束力。在这里，同样的问题再次出现，即不知道发送一个电子邮件是否符合告知的要求，也不知道表明收到的收据能否采取电子化的形式。

将行政决定书传达给当事人还需符合其他要求。决定书必须有日期和作出这一决定的负责人的姓名和签字。2000年4月14日法令规定，公民有权利知道处理他们事务的公务员的姓名，所适用法律的标题和行政机关的地址。关于在行政机关中实行电子程序的2000年报告中，也要求给出行政机关的电子邮箱地址。这些措施将有助于用户确信他们的事情正在处理，并且能询问下一步事项。这是否意味着每一个行政机关都必须有一个地址。

在行政机关给予公民答复时，所有这些内容都必须包括。这一原则的例外是涉及公共安全和个人安全的事项。行政决定书上负责人的签章、姓名和法律标题（如某法律的第四条）必须清楚。最后，如果是强制性的，决定书中还应写明参与作出决定的其他权利机关。在电子环境下，如何解释行政决定书必须签名的要求十分重要。因为签名是一种必要形式，如果不采用这一形式，行政决定书就会无效。

四、电子传输产生的问题及解决办法

1、问题。从以上可以看出，在电子环境下，行政决定书有效的几个条件需要重新解释。

首先，某种行政行为需要说明理由，意味着应将书面决定书送达当事人。其次，行政行为必须告知当事人，并送达证明收到的收据。第三，作出这一决定的负责人应在决定书上签名。

电子邮件能否完全满足这三个条件还无法确定。然而，关于电子程序的总的政策，如果不是网上传输行政决定，就是通过电子传输简化公民和行政机关的关系。

2、解决办法。1）判例法中的解决办法。在行政法中，还没有任何判例正式证明，可以对行政决定书的传输方式进行如此自由的理解。然而，以上表明，制定行政决定书除书面形式外还有很多形式。

例如，一个行政决定书通过电传发送是有效的，但如果口头传达引渡的要求则会遭到拒绝。另一方面，法国最高行政法院的一个判决明确规定，行政决定书所要求的签名必须是手写的。因此，从这些为数极少的司法判例中很难摆脱任何合法的干扰，从而也难以认定通过电子传输的行政决定书的有效性。

2）私法领域的解决办法。当前法国已在私法方面承认电子文件的法律效率，特别是用于证据方面。前面说过，法国的公法和私法之间泾渭分明。然而，最近修改后的民法典已经承认电子证据和电子签名的法律效力，这无疑会最后促成这一规定在行政法领域的适用。更前提到的法国电子程序改革的报告似乎也认为这是理所当然的，但是，既然这一报告没有讨论其合法性，所以还需谨慎对待。

最近，法国议会草拟了一个证据法，以适应信息技术发展的需要。其中涉及电子签章的条款被吸收到法国民法典的相关部分。更具体地说，民法典的1316条第1款规定，电子文件作为证据与书面文件一样是有效的，只要能识别其作者身份，能在电子环境中保存该文件并能证明其真实性。在该条第3款中更进一步规定，通过电子介质产生的文件与书面文件具有同等证据价值。

但是，司法实践中对电子证据的接纳也引起了一番争论。事实是部分IT安全问题方面的专家对这种证据提出质疑。他们以民法典第1316条第1款为例来说明问题所在。该条款要求文件的作者应是完全可识别的，当文件以电子方式发送时要确保不被编辑。而实际上在接受者机器上显示的呼叫者的号码是可以改变的，所以无法识别呼叫者的身份。这些专家指出，在法庭上这种证据的证明价值是值得怀疑的，因为我们无法确定使用法国电信提供的通讯设备的作者的身份。然而，目前还没有相关案例证实这一担忧。

五、修订行政程序法，适应电子传输的需要。

1、总体发展。2001年6月13日法国内阁公布了信息社会法草案，这是一部人们盼望已久的法律。引人注意的是，这部法律没有借此机会在立法方面对行政程序法作出修订，从而推动电子传输的发展。这一草案共有50条，分为五大部分：（1）确保公民能够获取数字化信息；（2）确保在线交流的自由；（3）促进电子商务；（4）确保互联网络的发展；（5）防止网络犯罪。

考虑到目前法国并没有发展电子决定的任何计划，也就没有必要修订行政程序法使其适应电子时代的需要。但是，如果这是事实，可以预料下面的情形。

由于法国行政法实际上是由法官造法所规制，更具体地说就是流传下来的法国最高行政法院的判决。所以，第一个可能就是法国最高行政法院自己接受电子传输行政决定。例如，在接受用电传发送行政决定的方面就是这样的，现在电传已在日常的行政管理中被频繁使用。

另一种说法是，由于法律、组织及财政方面的原因，似乎法国最终会普遍接受电子决定，但不排除地方或个人首先行动。实践证明，地方权力机关积极关注电子传输方式对自己和公民关系的影响，且那些已经决定实行电子化的机关显得更为现代和积极主动，他们为中央权力机关提供了一个很好的榜样。

2、关于电子传输安全问题的规定。电子传输的安全问题，在法国的私法领域变得日益重要，而在公法领域却被完全避开。电子传输的发展主要集中在电子商务方面，而不是电子行政，关于后者只是有一些口头的言论。因此，法国的法律就不用涉及关于电子决定的安全传输问题。

3、关于电子签章的规定。以上同样适用于电子签章问题。

总的说来，现在还很难说法国会修订行政程序法来适应电子化时代，行政法也没有制定任何政策来发展电子决定。然而，实行电子化决定可能性是否也意味着法国行政法的一种变革？它可能暗示着法国政府在思想观念上的转变以及大量财政投入的可能性。

结论

严格地说，在这篇报告中，最主要的发现就是法国不存在行政决定的电子传输。政府只是在有关下载公民的电子表格和传送电子文件方面有所实践。所以，这时不可能说存在政府与公民之间的电子化交流了。

但是，在过去的三年里，各种政策的出台说明这种局面将会有所改变。虽然这些官方的政策从没提及过将采用电子方式传输行政决定的目标，但是这些政策的目标之一就是给各行政机关一个电子邮件帐户，以便公民及时了解事情的进展情况。从长远来看，如果这一目标能实现，法国政府就离电子化传输行政决定更近一步了。

涉及这种传输方式的法律框架可能需要某种澄清。现有的关于行政决定的传输和相应决定书的形式的法规在电子化方面还不够。在公法和私法之间缺乏官方的补充，将阻碍新修订的民法中关于电子证据和电子签名的规定适用于行政法领域。另一方面，在私法领域进行这种变革，而在公法领域拒绝适用，将是可笑的。因此，这种含糊不清还有望澄清。

然而，这一报告的主要结论不是法律性的。缺乏任何关于发展电子化决定的实质性探讨实际上说明了法国政府的特殊地位。一个适应的法律框架只是贯彻电子化行政决定的第二步。不可缺少的第一步是保证行政机关接受现代的技术和变化的一种强烈的政治愿望。只有这样一种愿望才能使法国政府克服把公民看作一个“当事人”而不是一个“臣民”的思想障碍。把提高公民地位看作是政府关注的动力，这是一个全新的概念。在这方面，法国政府尽管在努力改善自己与公民的关系，但是离自己在总体政策中所制定的目标仍很远。

资料来源：Taking Administrative Law to the Digital Era, The EDI Law Review 8：2001

王天星 中国人民大学法学院， 宪法学与行政法学专业 2001级博士生，研究方向为：中国行政法；北京第二外国语学院法政学院讲师

黄迎风 北京市第55中学 法学硕士

文章来源：《中国公务员》2002年第10期 发布时间：2007/12/24