正当期待：概念性的分析
克雷格* 著
马怀德** 李洪雷*** 译
（原载于《环球法律评论》2003年夏季号，发表时编辑改“期待”为“期望”）
I． 引论
行政法中的正当期待概念已经引发了大量的案例和学说。本篇论文的目的并非是对发生在我国或其他普通法法域中涉及正当期待的所有案件加以详尽的梳理，而是对正当期待在行政法中的涵义进行更为概念性的分析。虽然后文的讨论将涉及这其中的许多判决，但对它们的评论仅属该分析的一部分。
本讨论分为两个主要部分。首先对澳大利亚高级法院新近判决的一个重要案件，Att.-Gen. For New South Wales v. Quin进行评论。之所以对这一案件有特别的兴趣，部分是因为这是澳大利亚当局有关此主题所作的一系列判决中最新的一个，部分是因为此案所涉及的事实和推理有助于将焦点集中于围绕这一主题的许多更具普遍性的争议。讨论的第二部分针对的是奎因（Quin）案的推理，这是对在此法律部门中运用正当期待概念所导致的概念性问题进行考察的基础。笔者将证明，诸如正当期待和自然正义、禁反言以及原告资格等的关系之类的中心问题，如同正当期待概念是否可以在程序维度外拥有实体维度的问题一样，是能够得到澄清的。
II． 奎因案判决
奎因案的事实如下：1982年的地方法院法(N.S.W.)废除了即决法庭，而以地方法院取而代之。该法第12条授权地方长官任命任何符合条件的人在新的法院系统中担任地方法官。奎因在原来的法院系统中一直充当某一即决法庭的受薪裁判官，提出申请要求在新的法院系统中充任地方法官但却遭到了拒绝。奎因与其他遭到同样待遇的人一样，对此决定不服提起诉讼，并且他的起诉请求得到了法院判决的支持，因为任命委员会在作出决定时考虑了一份由首席受薪裁判官提交的对奎因不利的报告，但奎因却未能得知该报告的内容;法院认为此案与此前的Macrat v. Att.-Gen. for
高级法院认为本案所要裁判的实质争议如下。奎因主张他对得到他以前的同事们所得到的同样待遇拥有正当期待，而这些同事现已经被任命为地方法官，并且这意味着对他申请的决定应当考虑的是其本身的是非曲直，而不是与其他未充任过受薪裁判官的申请者进行同等的竞争。这一主张的基础在于如果总检察长没有考虑对奎因不利的材料，奎因将与他的那些同僚们一起已被任命为新的法律之下的地方法官。总检察长对此的反驳认为，较早的Macrat案并不能导致奎因对其申请可以独立于其他申请者之外进行单独考虑的正当期待；奎因所可正当主张的期待仅限于对其不利的材料应向其公开。
高级法院的多数法官赞成总检察长的观点。在对此结论进行论证过程中，法院对正当期待概念在行政法中所扮演的角色作了大量具有启发意义的考察。通过审视正当期待在其所涉及的不同行政法领域所发挥的功能，法院的严密推理可能会得到高度的评价。
III．正当期待和自然正义与公平
众所周知，正当期待的概念早期出现于自然正义与公平的背景中。这一发展在适当的时候再予考察。在此之前最好先澄清在奎因案中道森法官所提出的一个重要的原则问题：
“当所期待的只是公平的程序时，正当期待的概念是累赘的并且是令人费解的。这并不是说当正当期待的是最终的利益时，这一概念对确定某一程序是否为公平原则所要求也毫无协助的作用。但之所以负有遵循某一特定程序的义务，那是因为客观事实（而非其他什么原因）要求只有如此方为公平。人们在与有权力作出影响其利益的决定之人交往时，无疑都希望得到公平的对待，但因此就说法律之所以科以遵循程序公平的义务，是因为某一期待在其具有恰当基础的意义上为正当，在我看来，这只是人为的虚构。如果有这样的义务出现，那是因为客观事实要求公平的程序，但如果说这些事实也引起了对采取公平程序的正当期待，则是毫无价值的空话。”
在道森法官后来的判决中，他通过评论迪普洛克勋爵在G.C.H.Q.一案中的分析指出：
“是对利益与优势得以持续的正当期待，使得在（1）种情形中的未经适当听证剥夺一个人业已享有的利益或优势为不公平。是对听证的保证而非对最终利益或优势的期待，使得在第（2）种情形中的对利益或特权的撤销为不公平。这一段落表明对利益的剥夺，即使不存在对利益持续的正当期待，也可能仅因为以前所提供的保证而要求提供听证。”
道森法官的推理无疑是正确的。它有助于强调和描述正当期待与授予程序权利发生关联的两种可能。在多数案件中应关注的首要问题是被侵害利益的性质。事实是当下法律所保护的利益往往并不属于严格意义上的权利，而且在某些情形下，它确实并也应当对申请者虽未实际享有但却拥有正当期待的利益加以保护。如道森法官所指出的，法律对这些案件的干预，“是因为正当期待的对象是在任何情况下都可得到程序保护的最终利益；而不是因为程序本身是被正当期待的。”然而在另外一些案例中，特别是当系争利益本身并不必然受到程序的保护时，适用程序权利的首要基础在于公共机构的行为。这种二重性可以通过引用案例和对正当期待概念的一般基础进行思考加以论证。
Schmidt v. Secretary of State for Home Affairs一案的判决就是这样的一个例子。丹宁勋爵在其中有一段著名的论述。他指出，一个人如果拥有某种权利，利益或者未经表达意见即不应被剥夺的正当期待，则其应享有程序权利。在施密特案中并不存在这样的期待，因为施密特在一开始便被告知仅在被允许的一定期限内有居留权。然而丹宁勋爵指出，如果施密特的居留许可在期限到来之前即被撤销，那么其地位将有所不同，因为此时可以说他对在规定的时间内居留具有正当期待。
这一论证可以放入前述道森法官的分析背景中。原告程序权利的基础并非简单的就是其对自然公正或公平拥有正当期待。原告主张保护的基础在于其对最终的利益拥有正当期待，这一最终利益在所有的情况下都可保证得到特定程序的保护。
对争辩实质的理解，可以通过考察正当期待据以产生的情境，并将其与对给予程序权利的更具普遍性的论证结合起来。
正当期待可通过三种途径产生。首先，法院可以决定，利益，即使是尚未被实际拥有的利益，如果对申请人足够重要，则申请人即不应在未获得程序保障的条件下就被拒绝。在此法院作出的是一个设定标准的决定，它的一个效果在于使实质利益的申请人获得程序保障的保证。这样在McInnes v. Onslow-Fane一案中，罗伯特·梅加吉爵士认为，对于一类案件，申请者可以说对应授予其利益具有正当期待：如申请者作为一个持续性执照的拥有者，请求再次获得执照；或者业已被选享有某一职位的人，请求另一机关对此任命加以确认。梅加吉爵士认为，甚至一个从未获得执照的“单纯的原告”，也可能享有一定程度的程序保护，以保证决定机关没有偏私的作出决定并且未采取一个反复无常的政策。如同这种程序权利的程度一样，精确地指出什么样的未来利益可以获得这种程序保护，显然是充满争议的。
正当期待可以产生的第二种途径在于信守承诺。正当期待与禁反言的关系在后文将详细考察，此处仅对正当期待，承诺以及程序权利的联系进行简单的分析。
承诺可能会在两种类型的案件中导致正当期待的产生。一方面，在某些案件中陈述提供了程序权利的基础，也即如果不存在承诺,仅凭系争的实质利益本身并不能给予原告自然正义或公平的权利。Att.-Gen. Of
“…法院为了非法移民的利益进行干预的根据仅在于因政府所作保证而产生的正当期待：其作为非法移民的身份本身不能产生任何获得听证的权利。”
另一方面，既存的承诺以及随之产生正当期待，也可能有助于确定对申请者授予程序权利的程度。R. v. Lilerpool Corportion, ex p. Liverpool Taxy Fleet Operators' Assiociation一案即为适例。在此案中，市议会提出了一个政策，将有证出租车的数量限制在300辆以内。原告在众多场合被保证在未与其协商以前这个数量不会增加。有关委员会的主席也允诺说，在对此事项的立法通过以前该数字不会增加，这进一步巩固了原告的地位。然而后来市议会却在根本未与原告协商的情况下即增加了出租车的数量。
如果并无市议会的承诺，原告是否享有程序权利并不清楚。丹宁勋爵明确表示不存在这样的程序权利，而罗斯基尔法官就此未作评论。然而很明显，原告程序权利的范围和程度都因市议会所作的承诺而得到了强化。因而，丹宁勋爵声称市议会不应违背其所作的承诺，“除非在作了最审慎的考虑并听取其他当事人的意见以后，并且他们同意确实存在公共利益的需要”，（才可以增加出租车的数量）。罗斯基尔法官对原告在的权利作了另一种阐释，但同样明显的是这一保证已经确证了程序保护的范围。市议会在“未通知原告并听取其意见”（的情况下）不得背离其允诺，其对允诺的背离仅在对利害关系人的意见进行正当且适当的考虑以后方被允许。戈登·威尔默也表达了与此相似的意见。
正当期待产生的第三种途径与第二种虽有密切联系但仍属不同。这是指某公共机构为在特定领域内政策的适用设定了标准，原告已对此标准产生期待，但该公共机构后来却适用了不同标准。在R. V. Seceratary of State for the Home Department,ex p.Asif Mahmood Khan一案中，原告请求收养其居住在巴基斯坦的侄儿。内政部虽指出在移民法中对此没有正式的条款，但提供了一个载有内务大臣在此情形中将要适用的标准的通告。原告根据这一标准为其侄儿申请入境许可证但遭到了拒绝，内务部的书面通知表明它适用了另外的标准。法院支持了原告的请求。帕克法官发展了Liverpool Taxy一案中的推理。尽管在本案中确实不存在特别的承诺，但 Liverpool Taxy一案的原则仍应适用：这样如果内务大臣对入境规定了一定的条件，则“如果没有给利害关系人提供听证的机会并确实为公共利益所需要”，即不应无视既定的条件。新的政策可以执行，但载有原有政策的文件的接受人必须给予机会提出“原”政策应仍对其适用的主张。
如前所述，正当期待产生的三种途径可以与对赋予程序权利的更具普遍性的论证结合起来。因为篇幅所限此处无法对此背景论证加以详细分析，这一工作将留待他处完成。但这些思想与正当期待扮演的角色间所存联系的实质，可以在此作一考察。
对程序权利存在的一个主要论证具有工具主义的性质。这一推理强调程序性正当过程与最终结果的实质正义间的联系。对所有规则的设计都是是用于达致一定的目标，例如将福利授予一定种类的申请人。给予某人某一形式的听证有助于确保其最终获得所意欲的结果；程序权利在保证对案件实体所作决定的正确性这一意义上，扮演着一种工具性的角色。
对程序的工具性论证有助于可以与正当期待产生的第一种途径相联系。在此情形法律设定程序权利的目的在于未来的利益；它确定了对最终利益具有正当期待，这些利益在所有情势下都可获得程序权利的保护。这种形式的利益，如执照或其他从国家获得的资助在现代社会显然极为重要。因而有一种强有力的观点认为，至少在部分案件中，应当提供一定的程序权利以确保许可立法之后的实质目的能够得到正确贯彻。当立法对许可的分配设定标准时情况更是如此。在此情形下程序权利的确切内容也是一个聚讼纷纭的问题。梅加吉爵士会给“单纯的申请人”以有限的程序权利，以确保决策者没有遵循一种反复无常或奠基于偏私之上的的政策。丹宁勋爵则似乎赞成可以比梅加吉爵士所主张的有限权利更广泛的公正行为的义务。
对程序权利的其他论证是一种非工具主义的。它们强调形式正义和法治，这意味着自然正义的规则有助于确保客观性和公正性，并且保证同等情况同等对待。由于程序权利保证个人在受到不利决定时获知理由并且使其可能参与决策，从而也被认为是对人性尊严的保障。
这种对程序权利的非工具主义的论证，至少可以为某些涉及正当期待与承诺的案件所设定的权利提供部分论证。特别是如在Hong Kong案中，系争的实体利益本身并不能保证得到程序的保护时，更是如此。如前所述，非法移民通常并未被授予程序权利。但一旦作出了对该移民将如何处理的承诺，则为了有效产生该实体结果，对程序公正所必须的某些方面的要求当然应予满足，在此意义上可以认为，即使在这样的案件中，对程序公正的某些因素的真正论证也是工具主义的。事实或许即是如此，而且实际上也没有理由认为在同一类型的案件中不可能存在工具主义与非工具主义的两种思考模式。然而将这些案例视为是对单纯的工具主义的推理也是一种误解。在最基本的层次上存在着一种非工具主义的核心问题。原告被授予程序权利是因为承诺的内容表明应当如此，而当其依此而行以后，如果却在实际上未能获得该权利，则属于未能给予私人其所应当得到的待遇（从而违反了正义的原则）。在此意义上，在此类案件中存在着有关人性尊严的基础性的核心问题，而且即使纯粹的工具主义的思考不能支持这些权利的存在，程序权利仍然有可能得到保障。
IV正当期待，禁反言和对政策的阻碍
从前面的分析可以明显看出正当期待的概念对行政法的其他领域也有意义，特别是与此相似但又有不同的禁反言和对政策的阻碍问题。在前面部分这一问题已经有所涉及，但现在要对其进行更加细致的讨论。
我们可以从奎因案的判决中择出两段作为此处讨论方便的起点。道森法官说：
“声称是所作出的将遵循某一程序的承诺导致了该承诺将被信守的正当期待，这毫无价值。下面这样说就已足够，即一旦公共当局作出将遵循一特定程序的诺言，则仅依此而行才属公平。”
“另外，如果公共当局作出了明确的承诺或者采取了习惯的作法，而且该诺言或作法构成了正当期待的渊源，则此值得信赖的人（指该公共当局，译者注）在行使权力时有义务考虑该诺言或作法，并且考察那些事实是否导致了一种正当期待是没有必要的。”
这种观点的意义只有放置于特定背景中才能加以评价。公共机构所作的承可能导致两个虽然相关但却不同的问题。
第一个问题出现在这样的情形，即一承诺超越了给公共机构或作出承诺的特定官员的权限。这在行政法中产生的问题只能在别处进行深入考察，但这里可以对困难的实质作一个简短的说明。这样的承诺如果对公共机构产生拘束可能会导致这样的疑虑，即公共机构在作出超越制定法所设权限的承诺后，通过禁反言原则的中介将导致该公共机构权力的扩张。更有甚者，允许适用禁反言也可能导致对有关机关行使议会所赋予的权力的阻碍。这给私人造成的窘境也是显而易见的：在那些由于相关条文的复杂性而使得公共机构是否越权并不明显的情形，无辜的相对人可能业已对导致其损害的陈述产生了期待。这一问题的解决方式已在他处作了分析并且下面也将作简要讨论。在此处所着眼的主要问题在于正当期待对此问题的解决所发挥的作用。
简短回答是正当期待并不能解决上述悖论，无论是在告诉我们私人何时可以信赖的意义上还是在只是何时这样的信赖将被允许的意义上都是如此。前者的理由如下。如果陈述由一个可以对其陈述合理信赖的人作出，则可以说此即导致了对该陈述将被遵循的正当期待。这实际上构成了，或至少部分的构成了论证在私法领域适用禁反言原则的规范基础。在此意义上正当或合理期待的理念与“有拘束力的陈述”的概念之间存在内在的联系。然而这一事实并未改变前述的悖论，原因很简单，即公法案件中的问题在于即使该陈述在前述意义上创造了正当期待，这也并未克服它可能超越了公共机构的权力这一困难。从而正当期待概念的提出并非克服公法领域禁反言原则的“智识上的灵丹妙药”。（相反的主张可能是，为了禁反言原则的适用，公法领域的任一陈述都应得到遵循，而无论可能涉及的公共机构是否其超越了权限范围。）
这样在诸如Lever Finance,Robertson 以及Western Fish等案件中，所作的陈述确实构成了对其合理或正当信赖的基础。然而如果陈述超过了有关机关或官员的权限，这上面考虑的问题仍然存在。
正当期待概念对对陈述何时可以信赖具有指导意义的唯一方式，在于如果一个陈述在前述两种之一的意义上是越权的，则相对人不再可能拥有一个“正当的”期待。然而这无异于对越权的陈述不构成禁反言这一规则的重述。它对这一陈述并未增加什么新的东西。它甚至还具有误导性，因为它给人留下了这样一种印象，即私人对陈述将被执行所拥有的是一种不正当的或无正当理由的期待。事实却是相对人是无辜的，并且没有理由怀疑陈述超越了公共机构的复杂的权力。注意力应当集中在对此类无辜的私人的要求和公共机构的需要之间加以协调的更为慎重的方式上。
当然存在很多解决此一问题的方法，这些方法都注意到，如果对私人因为信赖越权陈述而导致的损失不能提供任何的救济，则对私人太过严苛。一种建议是在此情形下应当予以赔偿。另一建议是法院应采取一种衡量的程序，在此程序中法院对不允许私人信赖该陈述所导致的私人损失和允许该陈述约束给公共机构给公共利益造成的损害之间加以衡量。如果前者超过了后者则可认为若不执行该陈述即意味着裁量权的滥用。在目前法院的法理学中存在着采取这种方法的例证。对这一建议的详细论证以及应予考虑的反对意见已在其他地方作过讨论。无疑还有其他的选择。然而正当期待的概念本身因为前述的原因并不能解决这一问题。
因作出陈述而产生的第二类问题如下。公共机构在作出权限范围内的特定陈述后，又希望违背这一陈述。或者公共机构为了管理某一领域已经在其职权范围内公布了政策标准，但为了管理同一领域后又采纳一个新的标准，而这一新的标准仍为合法。与我们的讨论相关的问题是私人在多大的程度上可以获得对特定陈述或最初政策表述加以信赖，以及正当期待的概念对解决这一问题能发挥何种作用。
对允许私人有此信赖的传统反对意见是认为这将阻碍公共机构行使裁量权，使其不能通过选择最符合公共利益的决定来发展政策。布伦南法官在前文所引的判词之后紧接着写道：“除非制定法要求必须遵循诺言或习惯或允许权力的受信人自我限制未来行使权力的方式，法院不得强制遵循该诺言或习惯。”
尽管这种推理具有一定的力量，但在深入的考察后，它的说服力和普遍性都没有初看起来那样强。可以而且确实已经对这种论证作了限制。这里可以指出两点。
一方面，有权威观点认为，但如果议会科以了对一事项作出决定的义务，则此一影响一定主体的权利的决定，若并未明确表示仅是一个初步的决定，则是最后的和结论性的决定。不能在缺少制定法的明确授权或利害关系人同意的情况下对其加以撤销。原则上，这一观点无疑是正确的。私人有权相信，一个依据相关法律作出的合法的最初决定，其效力将得到维持，并且不会被与此相矛盾的第二个决定所推翻，即使我们假定后者也是基于对制定法条文的正确解释。
另一方面，“不阻碍”的论点的力量被高估了。当然应当允许政策的发展，在此意义上说其不能被阻碍当然也是正确的。不能造成政策的僵化，而应根据以前政策所产生的经验，政治形势的变化或新的技术的发展等多种情况对政策加以调整。然而“不阻碍”也必须保持在一定的限度内。当已对特定的对象作出陈述，或者对政策在一定领域适用的条件已经公布并造成信赖，此时公共机构即负有遵循其陈述或业已公布的标准的义务。这并不阻碍其面对未来进行一般政策的调整，但除非公共利益确实需并经过听证，否则不应允许对已经产生信赖的私人改变以前的陈述或既定的政策。前面提及的Ng Yuen and Khan一案的判决因而受到了欢迎。
正如某人是否已对特定政策产生信赖的问题一样，特定政策是否应被承认业已造成了正当期待也时常会产生争议。这通过比较Ng Yuen and Khan和Findlay案的不同判决就可明白。在后一案件中部长定对特定类型的囚犯改变有关宣誓的政策。因这一变化而受到影响的原告争辩说，部长在改变政策前理应与宣誓委员会协商；并且新的政策也违背了囚犯的合理期待，因为每一囚犯的宣誓都应被根据客观事实个别考虑，而新的政策却对特点类别的罪犯作出了排除宣誓的假定。代表上议院作出判决的斯卡曼勋爵驳回了原告的请求。他认为有关的立法并未要求部长在进行政策调整前应与宣誓委员会协商。他还认为尽管正当期待的概念可以使得原告请求法院进行司法审查，但并不能支持他们所提出的更为具体的要求。
“但何为正当期待？考虑到有关宣誓的法律规定的实质和目的，一个被指控的囚犯所能获得的正当期待最多在于，他的案件将根据部长所采取的适当政策进行个别的审查，而部长的政策总被假定为是对制定法所赋予的裁量权的合法行使。任何其他的观点将导致这样的结论，即制定法授予部长的不受阻碍的裁量权可能在部分案件中受到限制，以致于阻碍甚或阻止了政策的改变。考虑到部长能够所应考虑的问题的复杂性以及宣誓事务的处理中所涉及的公共利益的重要性，我不认为议会希望此裁量权受到限制。”
如果将斯卡曼勋爵的论证放置于宣誓的制定法背景中，对其说服力定将产生争议。然而它确实有助于我们明确在讨论正当期待概念时所需要的细致和精确。它提醒我们注意某人因一政策而产生期待的问题并不仅仅是一个事实分析的问题。（这依赖于对私人从最初的政策中产生的期待的标准观点，并与下面的问题相联系，即如若要求行政机关固守最初的政策（即使是仅对受该政策影响的私人），有关立法的主旨是否会在某种程度上面临危险。）
对于在判断私人是否已因公共机构的陈述中而产生了正当期待时所应具有的细致，可以举出另一个例子来说明。在R. V. Board of Inland Revenue,ex p. M.F.K. Underwriting Angencies Ltd.一案中，设定了私人可以信赖国内税收部门的陈述的条件。如果陈述超越了该机构的权限则该信赖将得不到保护。即使在其权限范围之内，原告主张若要得到支持还应满足一定的更加具体的条件。必须表明其已公布了所有的事实，并且明确表示他请求官署所作的决定将作为其后行为的依据。而且该决定必须是明确的，不是模棱两可或附条件的。宾厄姆法官说，“问税收部门的官员是否同意纳税人对法律条文的理解是一码事，问税收部门是否会根据其他的基础要求纳税又是另一码事。”
另外尚须讨论的问题是正当期待对获得这一结论所发挥的作用。如果一个权限范围内的陈述或政策说明业已被确定可以以前述的方式加以信赖，则道森法官和宾厄姆法官的意见有助于我们理解所以应当如此的理由。他们意见的力量在于认识到，正当期待并非一个独立自洽的概念，而是与作出陈述具有内在的联系。正是陈述为要求公共机构遵循其先已表达的观点提供了基本理由。他们意见的“局限性”也应予以注意。尽管正当期待的力量并非独立于陈述之外，但明确谈论这样的期待不仅并无害处，而且还有助于明晰陈述所以应具有拘束力的标准理由。
V． 正当期待，程序还是实体
对于下列问题的观点长期以来即具有不确定性和差异，即正当期待是仅对程序发生影响还是也对实体产生影响，如果是后者，那么其内容为何。这一问题在奎因案中即已引起法院（主要是布伦南法官和梅森法官二人）的注意。布伦南坚持认为正当期待仅对程序产生影响。他声称正当期待不应“打开排除法院对事实问题进行审查的大门”，并且法院不应侵入“被禁止进入的事实领域”。他进一步争辩说：
“如果法院打算将正当信赖的内容限定得少于法律权利，并且打算通过撤销未能满足这种期待的行政行为或决定来对其加以保护，法院将限缩从本来性质上即易于影响那些期待的权力（指行政权，译者注）。”
梅森法官对为正当期待提供实体保护而非程序保护也很警惕，他争辩说如果那样将会导致如此的反对意见，即 “通过排除决策者对在特定条件下最适当的决定的最终选择权，构成了对根据事实作出的行政决定的严重干预。”
对于正当期待是否应被承认可以发生实体影响，以及对这种效果的反对意见的说服力，通过更加细致地思考正当期待的产生途径以及所使用的实体一词的特定涵义，可以作出妥当的评价。
正当期待产生的第一种途径引起的困难最小。在此情形正当期待的内容实际上仅是一定的程序将被遵循。在此并无正当期待是否具有实体效果的问题。这样在Ng Yuen Shiu案中，虽然对于非法移民最终被允许居留并无实际的保证，但政府的公告表明每一非法移民均将被调查并且根据个案事实加以处理，这导致对原告存在程序权利的主张的支持。
第二种情形的所引起的问题要困难一些，但对其的恰当理解是：它的困难与确定司法审查范围所遇到的困难并无区别。从对Findlay 案的讨论可以看出，法院已赞成私人可以因存在正当期待而获得司法审查。对此的权威意见乃是迪普洛克勋爵在 O'Reilly v. Mackman案的判决，他声称正当期待给了原告“一个充分的利益向对其不利的惩罚性决定提出挑战…其基础为当局在作出决定时以这样或那样的方式超出了其据以作出决定的制定法所对其赋予的权限。”
但法院在诸如对惩戒决定提起争议的这类案件中所要思考的实质问题，与其在对其他对行政裁量行使行为进行复审的案件中大体上是相同的。这样如果能够证明该决定是建立在不相关的考虑基础上，或者在追求不正当的目的，则其被将用普通的“韦德内斯伯里不合理”标准撤销。当然在此存在着法院用其自己对事实的判断间接地取代行政机关判断的危险。然而这是对行政裁量进行司法审查具有普遍性的一个问题，原告以正当期待概念作为起诉的根据对此危险既未增加也未减少。
最滋困扰的是第三种情形。在这种类型的案件中，公共机构作出了一个越权的陈述而私人要求公共机构受此陈述的约束；或者公共机构作出了一个权限范围之内的政策选择，私人对此产生了信赖并据此计划自己的行为，但后来公共机构却要采取另一不同的政策。在任一情形都可设想陈述或最初的政策后可能使私人获得一定的利益。一个简短的例子有助于问题的说明。如果我们假设Robertson 或Lever Finance案中的陈述都已越权，那么要求公共机构遵循其陈述将与私人一定的实体利益，这一利益可以分别以福利金或有利的计划许可等形式出现。Findlay案的事实即为因政策变化而造成可能的实体影响的适例。如果原告可以对早期的誓言政策产生信赖，那么在他们被提前释放的可能性将会增加，在此意义上我们说它将产生实体的影响。
就正当期待是否可以或应当具有与程序相对的实体影响的决定，因而前面提及的一个问题的另一种设问方式，此即是否允许越权的陈述对公共机构发生拘束力以及私人是否可以信赖公共机构之前发布的政策。如果认为二者的答案都是否定的，那么姑且存而不论。对这一严苛立场的反驳已在上文以及其他地方提及。
在得到一种或他种的结论时，牢记于心中的应是即使偶尔的允许这样的实体效果发生，也并不是对事实判断（以对此术语的一般理解）的概括替代。对司法不应干预事实问题这一理念的通常理解是，在行政机关决定以某一方式行使其裁量权后，如若法院用自己的有关裁量权应如何行使的观点取代行政机关的观点，以此来对行政进行干预，这在宪法上是不适当的。第三种情形并不属于这种情况。法官并非简单的用自己的观点取代行政机关的观点。他们可能会说的是，例如，即使已经作出了一个越权的陈述，如果私人因此陈述不具有拘束力而受到的损害将超过应允许其具有拘束力而给公共利益造成的效益。在改变政策的情形法院也并非要阻止行政机关采纳一个新的权限范围内的政策，它也并未指示出该政策的内容。具有决定性的是，如果正当期待因前此的实践上或是规范上的政策而产生，那么只要公共利益不会因此而面临危险，则该政策应对符合原定条件的特定当事人继续适用。在一个如Khan案那样的案件中，看不出原已公布的标准继续适用于当事人会给公共利益造成实际危险，而且显然这也没有阻碍国务秘书面向未来改变标准。在另一些案件中情况有所不同。这样，无论是否同意这一决定，都可以看出为什么在Findlay案中对部分囚犯不适用新的誓言政策将极大减弱政策的效力。在这样或那样的案件中得出的结论可能有争议，但结论并不是必然服从于司法不应干预事实问题那样的警告，好象它已为这些案件中所面临的问题提供了一个当然的解决方法。
关于正当期待是否可以拥有与程序维度一样的实体维度，以及在对实体一词进行解释时所需要的谨慎注意，在R. v. Secretary of State for the Home Department,ex p. Ruddock一案中都得到了最佳的显现。原告是解除核武器运动组织的著名成员，她请求对一个阻截其电话的决定进行复审，其中的一个依据是，她对已经公布的是否应当采取阻截措施的标准将得到遵循具有正当期待。泰勒法官认识到判例法一直是将正当期待与公正程序相结合，但他不认为这一原则应受到这样的限制。他认为在如目前这样的案件中，在下达阻截令之前不可能给予听证的权利，因而部长的允诺或承诺得到践履则是极为重要的。泰勒法官承认部长的权力不应被阻碍，但却正确地提出了这样的观点：政策的公布并不排除对政策的变更；它也不能禁止因为国家安全的原因在个案中对其不予适用。然而部长并未争辩说有关阻截的公开标准因为某一种原因而不予适用。因而原告虽然确实对该标准应予适用存在正当期待，但对部长已经适用了该标准的反驳却不能提出反对意见。
有关正当期待的论证在原则上是有力的。根据该案的事实这一概念无法具有程序的维度。泰勒法官推理的效果是在符合下列条件时给予其实体的维度：已经公布的宣告内容除非存在证据证明对其的背离是正当的否则即应予以适用。既然公共机构既可面向未来改变该政策的实体内容，又可以基于特殊的原因在当前的案件中对最初的政策不予适用，这里并不存在司法对确定事实权力的不正当僭越。
但是遗憾的是，Ruddock案的推理受到了最近的一个案件，即R. v. Secretary of State for Health, ex p. United States Tabacco International Inc案的判决的挑战。原告生产鼻烟并且在1985年从政府获得了￡193，000的资助在苏格兰建立一个工厂。政府通过化学产品致癌性研究会的建议认识到在鼻烟与癌症之间存在内在联系。在1986年协会建议对鼻烟生产予以彻底禁止，在1988年健康部声称它打算对鼻烟生产予以禁止。原告公司向健康部陈情，该部在拖延了一段时间后答复说它的决定是依据协会的报告作出。原告随即申请司法审查，其中的一个根据即在于，健康部的行为违反了它的正当期待。尽管法院违反了协商的法定义务，但对奠基于正当期待的论证未予支持。
泰勒法官认为部长的裁量权“不应由于其曾给予原告优惠待遇而产生一道德义务即因此受到阻碍”，而莫兰法官则认为原告“应意识到他们的正当期待绝不能阻碍国务部长促进与保护公共健康的义务。”
这一结论可能是符合事实的，但得出结论的方式则有待商榷。从前引的Ruddock案的讨论中可以明显得出的一个结论是，应注意对下面两个问题进行区分。其一为是否有事实表明原告确实存在具有实体性质的正当期待。其二为是否存在占优势的公共利益要求或支持政府对政策加以变更。根据前一案件的事实，对这两个问题的答案都应是肯定的。即使不同意这一对事实的解释，一般原则仍然是存在的：对第二个问题的肯定所导致的结论并非是原告根本不可能存在具有实体性的正当期待，而是这一期待应对公共机构改变其在该领域政策的需要退让。
VI 结论
本部分并非是对前文的讨论作出总的概括，而是进行更具一般性的考察。
这与上文涉及的一个问题有关。涉及正当期待的部分而非全部案例明显提出了这样的问题，即法律对于那些传统上并不认为是权利的利益应当如何保护以及应保护到何种程度。向政府机构对执照或特许提出申请或续展申请仅是政府或行政机关向私人分配财产的两种方式。赖克已经争辩说这样的利益不应认为是公共机构可以随意给予或收回的“恩惠”。他们应当被作为一种新的形式的财产而受到宪法的实体和程序原则的保护。尽管总的目标值得赞许，但此方案存在很多问题。
首先是给这些利益赋予一个财产权的地位有时实际上并不能使其获得雷齐所希望的那种保护。例如，福利要求者在用其财产权以防御政府时可能会感觉到限制。这一方案的第二个困难是将这些利益作为一类财产权将会不当地限制了公共利益。如鲍德温和霍恩业已指出的那样，“真正的困难在于说服法院注意集体权利和公共利益并且不再完全从个人的角度看问题。”这在何种程度上反映了真正的问题取决于将这些利益贴上一个财产权的标签的后果。更进一步来说，如鲍德温和霍恩正确指出的，恩惠多种多样，分配的标准各不相同。因而“对于政府合同或许可证续展的利益，或对于福利或补助的申请，并不能当然地提供相似的保护或使用相似的论据。”
这一“财产权方案”因而有很多的问题。然而尽管存在这些困难，法院并未给这些利益贴上特权的标签从而拒绝提供保护而是认识到它们对相对人的重要性，这还是非常值得欢迎的，虽然在不同领域应确切地提供何种程度的保护尚需要慎重地作出决定。
本文原载于(1992)Law Quarterly Review Vol. 108。本译文的发表得到克雷格教授的慷慨授权，译者谨致谢忱！
*克雷格（Paul Craig）,牛津大学教授
** 中国政法大学教授，博士生导师
***北京大学宪法与行政法学专业2000级博士生.现为中国社会科学院法学研究所副研究员,硕士生导师.
Ganz, "Legitimate Expectations," in Public and Politics (ed.Harlow,1986)，Chap, 8;Baldwin and Horne,"Expectations in a Joyless Landscape"(1986)
Council of Civil Service Union v. Minister for Civil Service[1985] A.C.374.法官意见认为，作为有资格申请司法审查的主体，申请人必须必须属于下列两种情况的一种，（1）某人在过去一直享有某一利益，对该利益的存续他（她）具有正当的期待，但后来其在被告知理由后停止了对该利益的享有，并被允许就此提出争议；（2）某人从决策者那里得到保证说，他（她）所享有的利益在未得到争辩该利益应当存续的机会之前不会被终止。参见页408-409.
参见，例如Resnick,"Due Process and Procedural Jusitice," in Due Process(eds.Pennock and Chapman,1977)at p.217;Posner,"An Econpmic Approach to Legal Procedure and Judicial Administration"(1973)2 J.Leg.Studies399.
参见，例如Hart,The Concept of Law(1961),at pp.156,202;Rawls,A Theory of Jusitice(1973 Oxford edition),at p.235;Michelmen,"Formal and Associationan Aims in Procedural Due Process,"in Due Process,supra n.20,Chap.4; Mashaw,Due Process in the Administrative State(1985),Chaps.4-7.
Supra,n.28;Craig,"Representations by Public Bodies"(1977)
Laker Airways Ltd. V. Department of Trade [1977]Q.B.643 at p.707;H.T.V.Ltd v. Price Commission[1976 ] I.C.R. 170 at pp.185-186.