争议中的环境风险预防原则：法国的经验及启示
关键词：风险预防原则 环境宪章 环境法典 风险社会
引言
现代社会已经毫无疑问地步入风险社会，[i]特别是在以环境为代表的各种生活领域中，个人权利、社会稳定和国家安全等都面临越来越多的潜在威胁，现代国家在不确定的风险中日益左支右绌。在此背景下，风险预防原则因应而生。自20世纪90年代以来，该原则不仅在各国环境法中得到日益广泛的承认，[ii]而且写入1992年《里约环境与发展宣言》[iii]等国际法律文件。随着风险扩展到环保以外的几乎所有社会领域，风险预防原则也由环境法进入其他法律部门并开始上升为宪法原则。作为最典型的代表，法国2004年《环境宪章》第5条首次在宪法层面明确宣告风险预防原则。
与此实践发展相对应，学界关于风险预防原则的讨论日益增多，并逐渐由环境法步入宪法层次。比如在我国，环境法学界和国际法学界最早关注该原则，[iv]晚近以来学者基于风险社会的普遍背景，在宪法层面更一般地讨论国家的风险预防义务。[v]在这种研究趋势中，风险预防原则逐渐得到拔高和泛化。然而，风险预防的概念本身存在一定争议，宪法化必然会放大固有争议，但它是否有助于解决风险社会的实际问题？中法两国在编纂环境法典等领域具有独特的合作关系，[vi]其环境法律问题亦在诸多方面具有可比性。因此，本文旨在考察风险预防原则在法国入宪及适用过程中的各种争议，从而在我国学术界的讨论中提出一种更为审慎地解读该原则的思路。
一、风险预防原则在法国的规范发展
1995年巴尼耶法首次在法国引入了风险预防原则，此后该原则不仅编入2000年《环境法典》并成为其总则原则，而且通过2004年《环境宪章》第5条最终实现了宪法化。从形式上看，风险预防原则不仅不断强化，更因宪法确认而得到提升和普及。
（一）风险预防原则作为环境单行法原则
风险预防原则之所以能够进入法国法，在形式上借助了环境立法不断体系化的契机，在内容上则主要是受到1992年里约宣言的影响。法国环境法自20世纪70年代出现以来一直表现为单行法律和法规，内容散乱且庞杂，缺乏基本价值和原则的系统指导。为扭转这一状况，法国议会制定了1995年第95-101号关于加强环境保护的法律，由于是在环境部长巴尼耶（Michel Barnier）的推动下制定，因此又简称为“巴尼耶法”。该法律不仅补充和强化了既有各类环境单行法中的环保制度，而且首次明确提出了环境保护法的一般原则。其第1条第1款依次宣告并定义了风险预防原则、损害预防行动与纠正原则、污染者付费原则和公众参与原则等。
作为该条所列举的首个原则，风险预防原则的规范表述经过了一系列斟酌。环境部提出的草案版本原规定，“在具有担忧环境状态的严重事由时，必须采取风险预防措施”，[vii]但该表述在议会审议过程中受到普遍批评，认为其不仅过于模糊而且回避了风险预防的定义，因此议会最终在主要吸收1992年里约宣言表述的基础上，正式采纳了一个更接近里约宣言表述的规定：“即使在考虑到当时科学技术知识仍然缺乏确定性的条件下，也不得推迟以可接受的经济成本采取有效和成比例的措施来防止对环境的严重和不可逆转的损害的风险”。[viii]该条是对《乡村法典》第L200-1条的修改和补充，因此，风险预防原则主要作为《乡村法典》项下的环境保护制度而发挥作用。
（二）风险预防原则作为环境法典总则原则
作为大陆法系的代表者，法国一向将法典编纂视为特定法律部门走向成熟的标志，环境法亦不例外。而总则中的原则性条款是典型法典的必不可少的组成部分。2000年9月法国政府根据议会授权通过并颁布《环境法典》（Code de l'environnement）的法律部分。[ix]《环境法典》的编纂完成标志着法国环境法的内容体系趋于成熟，这种成熟性特别体现在《环境法典》总则的原则性条款的设计上。
《环境法典》在第一卷共同规定的第一编总则部分首先宣告和定义环境法的诸多基本原则，其中第L110-1条（首条）第2款第1项明确规定了风险预防原则，其定义表述与1995年巴尼耶法完全相同。[x]因此，写入《环境法典》总则的作用主要是将该原则上升为环境保护法的一般性原则从而拓展其适用范围。后来《环境法典》第L110-1条经历了多次修改，但风险预防原则的地位、内容和效力等却一直保持至今，没有发生变化。
（三）风险预防原则的宪法化
风险预防原则入宪是法国宪法整体生态化的组成部分。如希拉克总统在2001年所说，环境问题的严重性要求宪法在最高规范层次的回应，有必要“将生态人道主义铭刻在我们共和契约的心脏”。[xi]作为这种回应的结果，法国议会于2004年按照立法程序通过了《环境宪章》（Charte de l'environnement）。后经总统提议修宪，议会两院联席会议以修宪程序通过2005年3月1日第2005-205号宪法性法律，将《环境宪章》写入现行1958年宪法序言，即法兰西人民庄严宣告恪遵“2004年《环境宪章》中所明定的权利和义务”。《环境宪章》是人类宪法史上迄今为止唯一一个关于环境的专门文本。
《环境宪章》在第5条明确规定：“当损害的发生会对环境造成严重的和不可逆转的影响时，尽管根据科学知识这种损害的发生是不确定的，公权机关仍应通过适用风险预防原则（principe de précaution)，[xii]在其职权领域内执行风险评估程序和采取临时的和成比例的措施来防止损害的发生。”该条是整个宪章中篇幅最长的条文。第5条风险预防原则与宪章整体一起成为宪法规范体系（bloc de constitutionnalité）[xiii]的组成部分。这是现代宪法史上首次在宪法条文中正式列举并定义风险预防原则，对于宪法生态化具有重要的开创意义。但风险预防原则入宪的过程也集中反映了宪法生态化的争议，此问题后文详述。
（四）风险预防原则的规范进阶
在风险预防原则的规范发展历程中，可以明确看到其规范层级的不断提升和适用范围的不断扩大。1995年巴尼耶法和2000年《环境法典》将风险预防原则作为法律（loi）层面的基本原则，但前者作为《乡村法典》的一部分，仅附属于《乡村法典》对动植物的保护和传统农业生产中的环境保护，而后者作为环境法典总则原则却普遍适用于所有环境保护领域，包括前者所未涵盖的核能利用等领域。2004年《环境宪章》不仅在形式上将风险预防原则提高到宪法这一最高规范层级，而且明确预防风险是对公权机关的一般性要求。这不仅符合宪法主要约束公权机关的立宪主义意旨，而且将风险预防原则由环境普及到各个社会生活领域。“事实上，宪法化也使风险预防原则不再仅仅适用于环境法的领域，而且拓展至所有的法领域。”[xiv]因此随着公权力所展开的触角，宪法化的风险预防原则成为拘束所有法律部门的一般性原则。
二、风险预防原则入宪的纷争及化解
从形式上看，由环境法原则到宪法原则是风险预防原则的规范进阶。但从实质内容上看，其宪法化过程伴随着各种分歧，特别是关于2004年《环境宪章》应当如何规定风险预防原则存在巨大争议。
（一）风险预防原则入宪与否的分歧
在《环境宪章》的具体拟定过程中，科庞委员会（Commission Coppens）发挥了极为重要的作用。该委员会由希拉克总统在2002年6月部长会议上任命，由古生物学家科庞（Yves Coppens）教授担任主席，包括18名在环境、法律等领域素有贡献的专家委员。科庞委员会在拟定宪章草案的过程中通过听证会、互联网等途径广泛征求社会意见，于2003年4月8日提出了环境宪章专家草案。
科庞委员会对宪章应否宣告风险预防原则存在高度分歧。尽管该原则不仅在1992年里约宣言和一系列欧盟条约和指令中得到肯定，而且在法国《环境法典》的实践中也得到应用，但将其写入宪法则需要格外谨慎。“委员会的多数成员认为风险预防原则入宪会导致法律上的大量不确定性。”[xv]由此，宪法委员会和最高行政法院可能得到过度的审查权和裁量权，科学活动特别是科技创新会面临遭到扼杀的风险。由于在科庞委员会的大会辩论中，以及在科庞委员会的法律分委员会和科学分委员会的讨论中，赞否双方始终无法达成一致，科庞主席只好将此问题提交希拉克总统。
希拉克总统对此问题最终作出了肯定选择。关于选择的理由，尚未找到文献予以说明。从制定背景来看，《环境宪章》本身在很大程度上体现了希拉克的个人政治影响和环境保护理念，总统个人希望通过宪章奠定法国在世界上的领导性地位。[xvi]考虑到风险预防原则已经在1992年里约宣言等中得到宣告，将其明确写入《环境宪章》无疑更能彰显法国在环保理念方面的进步和希拉克的个人贡献。在此意义上，风险预防原则入宪在法国几乎是必然的。
（二）风险预防原则宪法表述的分歧
随着写不写的问题得到肯定解决，分歧转向如何以适宜的表述来规定风险预防。由于最低限度的共识都无法达成，科庞委员会只好对风险预防提出两种不同的表述版本。
第一个版本的表述是：“在已经识别环境受到严重的和无法逆转的损害的威胁，但科学知识却不能以确定性来证实风险时，公权机关应通过风险预防来执行评估程序并采取适当措施。本条的适用条件由法律予以详细规定。”[xvii]
第二个版本是将风险预防与损害预防、污染者付费等原则规定在一起，其表述是：“环境的维护和改善基于下列原则：风险预防原则，据此，在已经识别环境或健康受到严重的或不可逆转的损害的威胁，但科学知识却不能以确定性来证实风险时，公权机关应执行研究规划并采取临时和成比例的措施来避免风险。”[xviii]
两个版本既有共识，也存在高度分歧。共识在于，作为宪法规范都明确风险预防是对公权机关的要求。就此，各方所取得的最广泛共识是，国家以及国家所设立的公法人必须受到风险预防的拘束，至于国家以外的地方团体以及由地方团体所设立的公法人，则存在轻微分歧。少数意见认为地方团体不具有风险评估的能力，但多数意见认为，随着未来地方分权和权力下放的发展，地方团体及其设立的公法人不应在风险预防方面得到豁免。
两个版本的最重大差别在于是否将风险预防提升到宪法原则的高度。第一个版本没有采用“原则”的表述，并且考虑到风险预防的特殊性而将其与损害预防等内容分开。可见，第一个版本刻意避免了将风险预防作为实体性原则，其支持者认为“原则”的表述过于模糊因此并不适当，而且公权机关在履行风险预防义务的过程中，必须首先在研究的基础上随时进行风险评估，由于科学认知的不确定性，关于风险的认定必然充满主观分歧。所以与其将风险预防作为一个实体性原则，不如将其作为一个程序性要求，并且由法律来进行更为细致的程序设定。而第二个版本则明确使用“原则”的措辞，从而与1995年巴尼耶法和2000年《环境法典》的原则定位相一致，与1992年里约宣言等国际宣言和条约[xix]的原则表述和定位相一致。同时通过与1789年宣言、1946年宪法序言和1958年宪法中的原则表述相一致，借以表明将风险预防放在最高的宪法价值序列中，从而将其有效关联于一个更崇高的原则，即人人有权在平衡和健康的环境里生活（《环境宪章》第1条）。第二个版本的支持者认为，将风险预防作为宪法原则当然会有版本一的支持者所说的不便，但第一个版本的更严重缺陷是对风险预防重要性的认识不足，导致人们对特定环境风险的应对乏力。“如果环境宪章没有将风险预防明确确立为宪法原则，就会不可避免地丧失其政治影响和折损其法律效力范围。同时也会被作为人权进步过程中的倒退，无法加入第三代人权运动的历史进程。”[xx]
（三）政府和议会审议过程中的折衷选择
在风险预防的两个草案版本提出之后，宪章草案经过了生态与可持续发展部、司法部、部长委员会等不同阶段的政府审议，并被提交议会两院审议。从关于风险预防的审议和讨论过程来看，科庞委员会的分歧几乎完整地延续下来。但正式提交审议的宪章草案必须是唯一版本，因此政府方面在折衷的基础上主要偏向了第二个版本。通过对比不同版本可以发现，最终通过的宪章第5条将“风险预防原则”这一表述穿插在第5条的正文中间，这既实现了将风险预防确立为宪法原则的目标，同时也避免了第二个版本那样略显张扬的表述。此外，公权机关的风险预防义务增加了“在其职权领域内”的限定，从而变得更加明确，此外还删除了第一版本中的“本条的适用条件由法律予以详细规定”的授权性规定。
在更宽泛的意义上进行比较可以发现，2004年《环境宪章》关于风险预防的规定与1992年里约宣言和法国《环境法典》有所不同。《环境宪章》的规定更为积极，即采用了“公权机关应当”这样的课以义务的正面表述，而非“不得推迟采取措施”那样的反面表述。此外，《环境宪章》（也包括科庞委员会的两个草案版本）均将评估程序放在极为重要的位置上，强调执行评估程序在实际采取预防措施之前，这是为了通过评估来降低不确定性，从而使预防措施具有更强的科学和客观基础。由此可见，法国《环境宪章》关于风险预防的表述尽管存在较大争议，还是在一定程度上具有自身的特点和独特贡献。
三、风险预防原则的司法适用及效果
宪法化的风险预防原则在文本意义上是唯一的，但其文字表述却具有模糊性。入宪过程中的种种分歧会否延续至后继司法适用环节？由此，需要进一步考察最高行政法院和宪法委员会分别在行政诉讼和宪法审查过程中适用《环境宪章》第5条的情况。
（一）最高行政法院与风险预防原则
自1995年巴尼耶法生效以来，风险预防原则一直在有关环境的行政诉讼中充当司法审查的依据。在1998年法国绿色和平协会案中，最高行政法院较早适用了风险预防原则，宣告暂缓执行农业和渔业部的一项允许海洋转基因技术商业化的命令。[xxi]在《环境宪章》生效后，最高行政法院在2008年的一项判决中确认了《环境宪章》在行政诉讼中的效力和适用。[xxii]从后继判例来看，最高行政法院基于该原则的法律定义已经在行政诉讼中承认风险预防原则的效力范围，并主要将风险预防原则发展为一套程序性的审查标准，即行政机关在其对环境产生影响的决定中必须执行风险评估程序。因此，风险预防原则作为环境行政法的范畴主要是对行政机关的程序性限制。
《环境宪章》第5条主要是对公权机关的要求，因此，其在普通诉讼层面的适用主要涉及到行政法官对行政机关的行为进行审查。从内容来看，行政法官主要采用明显判断错误（erreur manifeste d‘appréciation)[xxiii]的审查标准，即关于潜在风险的科学认知的不确定性并不足以使风险预防措施的使用正当化，为限制风险预防措施的使用，行政法官基于明显判断错误的标准实施审查，确保行政机关所采取的措施必须能够避免风险，且必须以适当方式来避免风险，在裁量过程中不出现严重或显著的错误。
在2010年7月19日判决中，最高行政法院认为行政机关在批准兴建移动通讯基站的决定中必须考虑风险预防原则，但根据关于暴露于基站磁场信号中的风险的科学认知状态，市长批准兴建基站并不存在明显判断错误，因此并没有违反《环境宪章》第5条。[xxiv]在2013年4月12日判决中，最高行政法院扩张了风险预防原则的适用范围，将其运用到征收程序，“只有遵守风险预防原则的要求才能在法律上作出公共利用宣告”，在此基础上，法院一方面明确了“相关公权机关应负责执行风险评估程序并采取适当的预防措施”，另一方面也明确了“行政机关在风险预防原则项下的职责应受到行政法官的审查，确保在此过程中不出现明显判断错误”。[xxv]在2013年8月1日判决中，最高行政法院继续适用风险预防原则，以存在明显判断错误为由撤销了一项禁止商业化种植转基因玉米的部长决定。在欧盟层面，转基因玉米的种植是得到批准且不违反风险预防原则的。此判决认为法国宪法中的风险预防原则与欧盟法的风险预防原则“具有平等且平行的效力”。[xxvi]
（二）宪法委员会与风险预防原则
《环境宪章》是具有最高效力的宪法规范，因此是宪法审查的当然依据。据笔者统计，截至2019年12月31日宪法委员会共援引《环境宪章》作出40项判决，其中仅8项援引第5条的风险预防原则，其适用频率相对较低。此8项宪法判决在总体上具有以下三方面特点。第一，在时间分布上零零散散，2005年、2008年、2013年、2014年、2016年、2017年、2018年和2019年各1项。第二，从审查程序上看，2013年的判决适用事后审查程序（QPC）即由普通诉讼的当事人提请，2005年的判决适用提交全民公决的法律案的审查程序，与环境无直接关系，其他6项判决均适用事前审查程序（DC）即由特定国家机关提请。第三，从判决结果来看，3项判决结果为合宪，4项是部分违宪，[xxvii]2005年判决为驳回提请。
宪法委员会直到2008年审查转基因作物法时才首次运用风险预防原则。该案申请人认为受指摘法律因允许种植转基因作物而违反风险预防原则。宪法委员会首先确认自身“必须确保立法机关不忽视风险预防原则，且它已经采取措施同样确保其他公权机关也尊重该原则”，“确保违法行为与其所招致的处罚不能明显不成比例（disproportion manifeste）”，但并不能说本案中立法者违反风险预防原则，因为受指摘法律建立了“由行政机关对健康状况和植物检疫情况以及相关农业实践对环境的可能影响进行持续监督的条件”，这使得行政机关“在发现环境风险时能够采取适当措施包括中止授权，并且立法者通过这些法律规定已经采取措施确保行政机关在转基因作物管制方面遵守风险预防原则”。[xxviii]
在2013年判决中，宪法委员会承认QPC程序[xxix]中可以援引风险预防原则。该判决审查了关于禁止以大型水力压裂法来探测和开采液气态碳氢化合物并废止包含该项目的排他性研究许可的第2011-835号法律。宪法委员会认为，“立法机关所采取的禁令是为了追求保护环境这一公益目标，而从科学认知状态来看，对相关研究活动的限制在性质上亦未与其所追求的目标不成比例”，因此，议会在该法律中所设置的措施并未违反风险预防原则。[xxx]
（三）乏善可陈的司法审查实践
总体而言，宪法委员会和最高行政法院采取了高度谦抑[xxxi]的司法立场来进行风险预防原则的审查，只有在“明显不成比例”或“明显判断错误”时才会作出违宪宣告。宪法委员会几乎不对该原则进行解释，也从未援引该原则宣告法律违宪。相比之下，《环境宪章》第7条的公众参与条款得到宪法委员会援引的判例数为20项，其中14项含有违宪认定。[xxxii]最高行政法院的审查作用虽然略强于宪法委员会，但也几乎尊重行政机关基于风险预防原则所采取的任何措施。司法审查立场如此谦抑，以至于司法部长坦诚，“无论是宪法委员会还是最高行政法院，都从未在司法适用过程中滥用或扩张风险预防原则。”[xxxiii]
在涉及到风险预防原则的实体性理解时，宪法委员会和最高行政法院都倾向于将风险预防视为一种程序规则。通过梳理宪法委员会和最高行政法院的判例可以发现，“风险预防原则的适用更多涉及到一种程序规则（une règle de procédure），而不是一种实体规则（une règle de fond），即它仅要求公权机关执行风险评估程序并采取或调整相应措施。”[xxxiv]其实从风险预防原则的原旨来看，其中既有实体要求也有程序要求，而且是以前者为主的。宪法委员会和最高行政法院倾向仅从程序出发，也是其司法立场高度谦抑的表现。
《环境宪章》已经生效15年，其诸多条款都通过判例发挥作用，特别是前文作为对比的第7条公众参与原则。但第5条风险预防原则的适用实践却几乎乏善可陈。如学者所说，“如果说《环境宪章》作为整体的法律可诉性已经不再构成问题，那么风险预防原则在很大程度上仍然是未被理解的。”[xxxv]从司法哲学的角度来讲，这种状况其实是可以理解的。最高行政法院阿吉拉（Yann Aguila）法官在一次发言中透漏了玄机：“在面对抽象的宪法表述时，法官通常要表现得较为谦卑（modeste），必须小心翼翼。”[xxxvi]
四、关于风险预防原则的修宪案风波
除法官在司法裁判中适用《环境宪章》第5条进行审查外，议会也一直在更宽泛的法律政治意义上关注其整体实施情况。通过多次效果评估，风险预防原则的问题逐渐显现，甚至在2014年酝酿出一场关于风险预防原则的修宪风波。
（一）风险预防原则宪法实施的效果评估
自2005年入宪以来，议会多次对风险预防原则的实施状况进行效果评估，并通过公开报告和辩论来深化关于该原则的认识。第一次评估是在2009年《环境宪章》实施五周年之际，议会两院专门就风险预防原则的实施情况进行了审议。研究报告认为，第5条在适用中遇到诸多困难，最主要的有两个方面。一方面是对公众而言日益导致情绪化和非理性至上，社会公众往往将潜在的风险和确证的风险相混淆，而且只是源于想象的危险逐渐成为公众所感到的危险；另一方面是对科研和经济活动形成了阻碍作用，比如，科研工作和经济活动由于风险举证责任的倒置而沦为内在不正当，它必须一直负责证明自身的正当性。因此，“有必要更好地限定（encadrer）风险预防原则的适用条件”。[xxxvii]
在2010年，议会再次以公开听证和辩论的形式调查风险预防原则在实施中的问题。在本次调查中，风险预防原则继续引发各方面争议。研究报告认为，尽管第5条的实施存在诸多问题和争议，但其修改甚至废除涉及到非常多的现实因素，需要基于更深入的研究和在更广泛的政治框架下作进一步考虑。该报告同时对第5条的表述提出若干进一步研究的问题，诸如：是否有必要“通过限定风险预防原则的概念”从而减轻条文模糊性也消除该原则对创新的阻碍作用？是否应将“严重的和不可逆转”中的“和”改为“或”从而与里约宣言相一致？是否有必要为“采取临时的和成比例的措施”增加“以可接受的经济成本”作为限定性状语？[xxxviii]
在2012年，议会专门就风险背景下的创新问题进行公开听证和辩论。相关研究报告认为，“应当承认，风险预防原则在机制上或在本质上会导致阻碍创新的极端安全性规定（dispositif ultrasécuritaire）。问题主要在于该原则的轮廓缺乏明确性，从而经常导致情绪化或政治性的适用。”[xxxix]因此，该报告围绕如何更明确地界定风险预防原则提出了若干建议，以便为化解风险预防和创新的冲突提供可行方案。这次公开听证和辩论间接导致了《环境宪章》第5条修宪案的提出，为后继的相关修宪进程奠定了基础。
（二）风险预防原则的修宪案
通过前几次效果评估以及相关的公开报告、审议和辩论，风险预防原则的问题逐渐清晰。2014年5月21日，参议员热拉尔（Patrice Gélard）针对风险预防原则正式向参议院提出修宪案。其在理由报告中直陈，风险预防原则除因内容难于理解且性质充满争议而在司法适用中几乎没有发挥作用外，主要问题是在宽泛的法律政治意义上，引发了社会公众和公共政策决定者的一定误解，“风险预防原则经常被误解，完全理解为科学存疑条件下的弃绝原则（principe d‘abstention），而不是作为一种作为原则（principe d‘action），因此，逐渐导致科学研究和经济创新的停顿”。[xl]公权机关和私人部门在面临批评、传媒风险和基于风险预防原则的多种诉讼救济威胁时往往进行自我审查，尽管这些司法救济并不发达，在面对潜在风险时，人们甚至不肯为更好认识风险而进行科学评估。
据此，热拉尔在所提修宪案中确定的基本思路是，在更明确表述风险预防原则的同时增加与其并列的创新原则（principe d‘innovation）。[xli]这一思路在参议院委员会审议过程中基本得到采纳。但参议院没有将创新规定为原则，而是公权机关在风险预防原则项下所应承担的与预防风险同等的义务。具体而言，参议院最终采纳的修宪方案是，将《环境宪章》原第5条增加两处限定，同时新增一款作为第二款（下划线部分为新增内容）：
当损害的发生会对环境造成严重的和不可逆转的影响时，尽管根据科学知识这种损害的发生是不确定的，公权机关仍应通过适用风险预防原则，在其职权领域内并按照法律所规定的条件执行风险评估程序和以可接受的经济成本采取临时的和成比例的措施来防止损害的发生。
通过鼓励创新和技术进步，公权机关同样（également）应确保科学知识的发展，从而实现对风险的最优的评估和对预防原则的最匹配的适用。
为配合新的风险预防定义，第7条和第8条进行附带修改。第7条的公众参与原则[xlii]增加两款，具体内容为：“公共信息和公共决定的制定尤其应依赖研究结果的传播，并诉诸于独立和多学科的科学专家鉴定。”“科学专家鉴定的独立性和研究结果的公布，其条件由法律予以规定。”第8条的环境教育和培训修改为：“环境教育和培训以及科学文化的促进应该为实施本宪章规定的权利和义务作出贡献。”[xliii]
（三）修宪案的政治不确定性
前述修宪案于同年5月27日以参议院第183号法案得到一读通过。目前，前述修宪案的最新状态是于2017年7月6日提交国民议会议长，编号为国民议会第63号法案。按照法国的修宪程序，议会议员提出的修宪案，必须以内容一致之文字由议会两院表决通过，之后须经全民公决批准后始告确定，但如果总统将修宪案提交两院联席会议审议，且以联席会议五分之三多数通过，则无须交付全民公决。面对未来复杂的修宪程序，《环境宪章》第5条的修正能否最终完成还取决很多政治因素，有待于结合未来发展作进一步观察。现任总统马克龙秉持“在经济增长和环境保护之间寻求平衡的原则不会变”，[xliv]但似乎无意在宪法层面采取措施。
五、风险预防：中国问题与法国经验
在我国，整个实在法体系尚未明确承认风险预防原则，[xlv]法学界尝试通过规范释义从既有法条的零星表述中推导风险预防原则。这种研究思路不仅失之主观，而且从法国经验来看，可能引发重大缺陷。
（一）风险预防的实定法空白
从环境法学到宪法学，风险预防原则进入我国法学话语体系已经有相当长的时间，也获得了越来越广泛的认同。然而必须承认，风险预防原则的讨论一直都停留在学理层面，并没有明确进入实定法。在新《环境保护法》修订初期，彭峰教授曾提出，“风险预防原则对于我国的经济发展状况而言，还只是一个空中楼阁，在环境保护法对其作出规定，时机尚不成熟，即使宣誓性的作出规定，也仅仅是停留在口号层面，离现实还是如此遥远。”[xlvi]
2012年十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议的《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》规定“国家环境保护规划应当坚持保护优先、预防为主、综合治理、突出重点、全面推进的原则”。2014年修订通过的《环境保护法》第5条规定：“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”其中的“保护优先、预防为主”似乎可以在宽泛意义上包括风险预防，但应当指出的是，相关立法背景资料从未明确提及风险预防的内容。
在我国现行宪法中，也从未出现“风险”以及“风险预防”的概念，唯一在字面上与风险预防存在关联的是宪法第26条第1款，“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。其中的“防治”在最宽泛的意义上可以包括风险预防，但从原旨解释的角度出发，这种理解并不能得到相关制宪或修宪背景资料的支持。
（二）风险预防的学理解释及其不足
法学界尝试基于规范释义来填补前述实定法空白。对于新《环境保护法》第5条，竺效教授认为“该条的‘保护优先’原则的学理表述应为风险防范原则”。[xlvii]在宪法层面，王旭教授尝试借助“保护”“保障”“提倡”“改善”“发展”等措辞实现风险概念的宪法教义学建构并发展出国家的风险预防义务，认为“从规范语句出发，我们可以从中国宪法文本中提炼出7个风险领域”。
前述两种代表性释义方案尽管分布在环境法和宪法两个领域，却具有一个共同点，即都默认风险预防原则应当得到褒义的评价，对我国法治建设具有积极的促进作用，因此都从法条中“无中生有”地解读出风险预防原则，并认为风险预防主要是国家的义务。在笔者看来，这种促进法治进步的心情可以理解，但其方法却并不可取。之所以说其“无中生有”，是因为此种解释方案过于脱离法律文本及其立法原意，其解释方法也得不到法学方法和方法论的有效支持。
（三）对既有研究的反思与批判
前述研究取向更为重大的隐患在于“好心办坏事”。因为基于法国的经验和教训，风险预防原则是一把双刃剑，它既有助于在风险实际到来以前将不确定的风险化解于无形（至少是降低其损害的程度），同时也可能对科技和经济创新产生强烈的阻碍作用。因此，对于风险预防原则的认知必须全面，不能只看到其优点。法国《环境宪章》实施过程中的各类评估一直建议给予风险预防原则一个清晰的轮廓，在对国家课以风险预防义务的同时为公权机关提供一个明确的操作指南，从而减少其弊端。但如果按照前述的规范释义方案，风险预防的规范表述恰恰是极度模糊的。如此确立的风险预防原则或义务本身恰恰隐藏着极大的缺陷，更何况根本不可能期待通过司法审查来予以纠正。因此，风险预防的讨论特别是宪法学讨论应当务实，寻求以精确的措辞审慎建构国家的风险预防义务。
在现代各国宪法中，仅法国明文宣告并定义风险预防原则。1988年巴西宪法第225条第1款第5项隐含了国家的风险预防义务，[xlviii]德国基本法第20a条[xlix]为风险预防提供了基础和依据。除此以外，尚未有其他宪法明确规定国家的风险预防义务甚至将其上升为宪法原则。相比之下，在环境立法包括环境法典中对风险预防原则进行完整、详尽、细致的规定，在世界范围内似乎是一种更为可取的办法。法国宪法特立独行的环境理想主义通过其风险预防原则的实践为我们提供了特殊的警示作用。
本文认同风险预防原则据以存在的风险社会前提，对该原则本身也不持有任何异议，更不反对国家以适当方式来积极预防各种风险。但在承认、肯定并支持该原则的前提之下，本文旨在从宪法层面强调一种审慎的必要性，即风险预防原则本身具有模糊性和争议性，其不当适用所产生的弊端可能更甚于没有该原则，因此应当对该原则进行更为深入、周全和审慎的研究。在此基础上，宜在中国特色社会主义法律体系中为该原则寻找适当的定位。相比于模糊地入宪，似乎更为可行的方案是将风险预防原则明确写入未来的环境法典，[l]并赋予其明确的制度框架。
注释:[i]德国学者贝克建立了风险世界观即第二现代性的理论基础，提出风险在当代社会处于核心地位，参见[德]乌尔里希・贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博文译。南京：译林出版社，2018，3-5页。
[ii]比如1990年德国联邦污染控制法第5条第1款第2项、1995年法国环境保护法第1条都予以明确规定。
[iii]该宣言在第十五项原则中规定：“为了保护环境，各国应根据它们的能力广泛采取预防性措施（precautionary approach）。凡有可能造成严重的或不可逆转的损害的地方，缺乏充分的科学确定性不得被作为推迟采取防止环境退化的成本有效措施的理由。”
[iv]参见胡斌：《试论国际环境法中的风险预防原则》，载《环境保护》2002年第6期，17-20页；陈维春：《国际法上的风险预防原则》，载《现代法学》2007年第5期，113-121页；徐以祥：《风险预防原则和环境行政许可》，载《西南民族大学学报（人文社科版）》2009年第4期，105-110页；高秦伟：《论欧盟行政法上的风险预防原则》，载《比较法研究》2010年第3期，54-63页。
[v]参见王旭：《论国家在宪法上的风险预防义务》，载《法商研究》2019年第5期，112-125页；陈海嵩：《环境风险预防的国家任务及其司法控制》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2018年第3期，15-25页。
[vi]参见陈晓径：《中国与法国的气候环境合作》，载《法国研究》2019年第2期，2页。
[vii] Rapport n°4 (1994-1995) déposéle 5 octobre 1994 par M.Jean-François Le Grand au nom de la Commission des affaireséconomiques，p.42.
[viii] Art.1er de la loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l‘environnement.
[ix] 《环境法典》由法律部分（Partie législative）和行政法规部分（Partie réglementaire）组成，后者迟至2007年才编纂完成。关于《环境法典》的具体编纂过程，可参见彭峰：《法典化的迷思--法国环境法之考察》。上海：上海社会科学院出版社，2010，112-120页。
[x] Art.L110-1 du Code de l'environnement.
[xi] «Discours de Jacques Chirac，le 3 mai 2001àOrléans».Revue Juridique de l’Environnement，n°spécial，2003，p.78.
[xii]该原则不同于传统的损害预防（prévention）原则，二者虽都强调预防性和积极性，但前者适用于具有科学不确定性的风险，后者则通常适用于对已知风险和损害的预防。
[xiii]宪法规范体系指那些充当审查其他规范合宪性的据但其自身的合宪性不被审查的宪法规范，它是制宪权的行使结果，具体包括现行1958年宪法及其序言所确认的1789年《人权宣言》、1946年宪法序言和2004年《环境宪章》。李晓兵教授将其译为“宪法团”，参见李晓兵：《法国第五共和宪法与宪法委员会》。北京：知识产权出版社，2009，88页。
[xiv] Rapport n°547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visantàModifier la Charte de l‘environnement，Sénat Session Ordinaire de 2013-2014，p.20.
[xv] Yves Jégouzo，«Le Rôle Constituant de la Commission Coppens».Revue Juridique de l’Environnement，n°spécial，2005，p.85-86.
[xvi]参见王建学：《法国的环境保护宪法化及其启示--以环境公益与环境人权的关系为主线》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2018年第5期，64页。
[xvii] Rapport de la Commission Coppens de Préparation de la Charte de l‘environnement，Ministère de l‘écologie et du développement durable，2003，p.38.
[xviii] Rapport de la Commission Coppens de Préparation de la Charte de l‘environnement，Ministère de l‘écologie et du développement durable，2003，p.42.
[xix] 1992年2月7日《马斯特里赫特条约》第130r条等在环境部分将风险预防规定为基本原则。
[xx] Rapport de la Commission Coppens de Préparation de la Charte de l‘environnement，Ministère de l‘écologie et du développement durable，2003，p.43.
[xxi] Arrêt Association Greenpeace France du 25 septembre 1998，n°194348，Conseil d'état.
[xxii] Arrêt Commune d‘Annecy du 3 octobre 2008，n°297931，Conseil d'état.
[xxiii]明显判断错误诞生于最高行政法院1961年的Lagrange案判决，主要用于行政裁量行为的审查，要求行政机关在判断事实和法律要件之间的关系时，不得违反严重的和显著的错误。法文介绍可参见Dominique Lagasse，l’Erreur Manifeste d’Appréciation en Droit Administratif-essai sur les limites du pouvoir discrétionnaire de l’Administration.Bruxelles:Bruylant，1986.中文介绍可参见王必芳：《法国行政法上的公益概念》，载《中原财经法学》2013年第30期，45页。
[xxiv] Arrêt Association du quartier des Hauts de Choiseul du 19 juillet 2010，n°328687，Conseil d'état.
[xxv] Arrêt Association Coordination interrégionale Stop THT du 12 avril 2013，n°342409，Conseil d'état.
[xxvi] Arrêt Association Générale des Producteurs de Maïs du 1 août 2013，n°358103，Conseil d'état.
[xxvii]必须说明的是，含有违宪认定的4项判决分布于2008年、2016年、2018年和2019年，其中被违反的均是风险预防原则以外的其他宪法条文。这些案件中不乏申请人主张风险预防原则遭到违反，但未得到宪法委员会的支持。
[xxviii] Décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008 du Conseil constitutionnel.
[xxix]关于该程序机制及其效果，可参见王建学：《法国事后宪法审查机制的十年：总结与启示》，载《财经法学》2019年第6期，121-133页。
[xxx] Décision n°2013-346 QPC du 11 octobre 2013 du Conseil constitutionnel.
[xxxi]有学者提出宪法委员会在前述2008年判决中的审查“是相当彻底的”，或者认为宪法委员会成为“强有力的环境权保障机构”，此种说法在一定程度上有夸大审查强度的嫌疑，参见李琴：《论法国宪法委员会对〈环境宪章〉的进阶应用》，载《交大法学》2020年第1期，158页；田芳：《对法国〈环境宪章〉及其合宪性裁决的解读》，载《广东行政学院学报》2020年第2期，49页。
[xxxii]参见王建学：《论环境公众参与原则的宪法化及宪法审查--以法国〈环境宪章〉和〈环境法典〉为中心》，载《苏州大学学报（法学版）》2020年第4期，45-53页。
[xxxiii] Rapport n°547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visantàModifier la Charte de l‘environnement，Sénat Session Ordinaire de 2013-2014，p.22.
[xxxiv] Rapport n°547 sur la Proposition de Loi Cnstitutionnelle visantàModifier la Charte de l‘environnement，Sénat Session Ordinaire de 2013-2014，p.22
[xxxv] Michel Prieur，«Promesses et Réalisations de la Charte de l‘Environnement»Les Cahiers du Conseil Constitutionnel n°43，avril 2014，p.13.
[xxxvi]这是阿吉拉法官在“中法宪法上的环境权”国际学术研讨会（2017年7月3日至4日）上的发言。
[xxxvii] Rapport sur le Principe de Précaution:Bilan 4 Ans après sa Constitutionnalisation，Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques，Audition publique du 1er octobre 2009，p.3.
[xxxviii] Rapport d‘étape sur l‘évaluation de la mise enœuvre de l‘article 5 de la Charte de l‘environnement relatifàl‘application du principe de précaution，enregistréàla Présidence de l‘Assemblée nationale le 8 juillet2010 pp.128-129.
[xxxix] Rapport n°286 (2011-2012) sur L'innovationàl'épreuve des peurs et des risques de MM.Claude BIRRAUX，députéet Jean-Yves LE DEAUT，député，fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques，déposéle 24 janvier 2012，p.175.
[xl] Rapport n°547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visantàModifier la Charte de l‘environnement，Sénat Session Ordinaire de 2013-2014，p.22.
[xli]该提案内容及理由说明可参见Rapport n°547 sur la Proposition de Loi Constitutionnelle visantàModifier la Charte de l‘environnement，Sénat Session Ordinaire de 2013-2014，p.39.
[xlii]该条原只有一款，内容为：“在法律规定的条件和限制下，每一个人都有权获得由政府当局掌握的与环境相关的信息，并参加会对环境产生影响的公共决定的制定。”
[xliii] Proposition de Loi Constitutionnelle Adoptée par le Sénat，visantàmodifier la Charte de l‘environnement pour préciser la portée du principe de précaution，N°63 Assemblée Nationale，Enregistréàla Présidence de l‘Assemblée nationale le 6 juillet 2017.
[xliv]陈晓径、张海滨：《马克龙当选与法国未来环境气候政策走向》，载《法国研究》2017年第3期，27页。
[xlv] 2013年修正的《传染病防治法》第19条规定国家建立传染病预警制度，其中的预警与风险预防具有一定相似性。
[xlvi]彭峰：《环境法中“风险预防”原则之再探讨》，载《北京理工大学学报（社会科学版）》2012年第2期，129页。
[xlvii]竺效：《论中国环境法基本原则的立法发展与再发展》，载《华东政法大学学报》2014年第3期，12页。
[xlviii]第5项所规定的政府的义务是“控制对生命、生活质量和环境带有风险的技术、手段和物质的生产、销售和使用”。
[xlix]该条规定：“国家为将来之世世代代，负有责任以立法，及根据法律与法之规定经由行政与司法，于合宪秩序范围内保障自然之生活环境及动物。”关于该条的学理分析，可参见张翔、段沁：《环境保护作为‘国家目标’--〈联邦德国基本法〉第20a条的学理及其启示》，载《政治与法律》2019年第10期，2-16页。
[l]王小钢教授主张在我国未来环境法典的法律原则条款中规定具有包容性的风险预防原则，参见王小钢：《环境法典风险预防原则条款研究》，载《湖南师范大学社会科学学报》2020年第6期，42页。 作者简介：王建学，法学博士，天津大学法学院教授。 文章来源：《法国研究》2021年第2期。 发布时间：2021/4/25