民营企业的权利困境与行政法之价值

                                  刘飞宇

 

随着我国社会主义市场经济的发展，民营企业在经济发展中扮演着越来越重要的角色。国家统计局数据显示，2005年，我国内资民营企业经济的GDP总量几乎占整个国民生产总值的一半，约为49.7%。民营企业在我国社会主义市场经济发展中的地位日渐突出。但是，民营企业的成长并非一帆风顺，伴随着其快速发展，一些影响民营企业做大做强的消极因素也逐渐凸显出来，成为民营企业实现可持续发展的障碍。尽快消除这些不利因素，促进民营经济健康成长是发展社会主义市场经济所必需的。研究民营企业的权利保障问题则是促进民营经济健康发展的重要法律途径。

一、民营企业的范畴厘定

研究民营企业的权利保障问题，必先明确民营企业的涵义及其法律地位。事实上，中国目前民营企业的发展之所以遭遇到种种障碍，原因之一就在于我们对民营企业的涵义和地位存在认识上的误区。误区之一在于将民营企业等同于私有企业，相应地，民营化也往往被当作私有化的同义语；误区之二则是我们长期以来都将民营企业当作与公有制企业的对立物来看待。某种意义而言，正是这种对民营企业的误区造成了我们制度上对民营企业的忽视甚至是有意的限制。为此，我们必须予以澄清。

民营不等于私营，民营化也不能等于私有化。现在国外有部分学者把民营化等同于私有化，认为是同一概念，是不对的。尤其是在中国，私有化是一个讳莫如深的敏感话题，将其与民营化等同，将会为民营企业的健康发展带来致命的打击。为此，我们有必要将民营企业与相关概念区分开来。

企业，作为一种经营性的从事生产、流通或服务的主体，在西方国家的认识中，一般分为个人独自企业、合伙企业和公司企业三种基本类型。而在中国，由于实行公有制，宪法上明确规定，公有制是经济制度的基础，私营经济和个体经济是公有制经济的补充。所以，立法上、司法和管理上的基本做法，是按所有制来对企业进行分类，将企业分为全民所有制企业、集体所有制企业和私营企业。其中，根据《私营企业暂行条例》（1988）第2条的规定，“私营企业是指企业资产属于私人所有、雇工八人以上的营利性的经济组织”。在我国的私营企业立法和工商执法管理过程中，是将个人独资企业、个人合伙企业和股东均为自然人的有限责任公司列为私营企业的。

民营企业从未在中国的正式立法文件中出现过（《宪法》以及《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等规范性文件使用的都是“个体经济”、“私营经济”等概念），但由于民营企业能够更好地说明企业的经营层次和经营主体问题（突出由民经营，而非国营），而且，在科技部门中有民营科技企业的统计数据。因此，民营企业概念还是尤其存在的必要性与合理性的。

如果简单从字面上理解，民营或民营经济，则不是一个所有制概念。它是从经营层次上说的，指的是以民为经营主体的经济。与民营或民营经济相对应的概念只能是国营或官营。因此，只要不是国有国营或官办的经济，全都是民营或民营经济。正如学者指出的，“从理论上说，非国有、非集体所有制或合作制主体控制的企业均可纳入私营企业或私营部门的范畴”。但是，我们现在习惯使用的“民营企业”是被赋予特定含义的。首先，民营企业属于非公有制经济的范畴。因此，民营企业和国有企业是区别开来的。其次，民营企业和外资企业是互相区分的。可以说，公有制经济包括了全民所有制经济、集体所有制经济以及混合制经济中的公有成份；非公有制经济则包括个体经济、私营经济和外资经济。而民营经济实际上往往就是指个体经济和私营经济。因此，总结而言，民营企业在中国是和公有制企业、外资企业并列的一个概念。我们一定要避免将民营和私营等同起来，尤其是要将民营化和私有化的概念予以严格的区分，否则，在社会主义制度下，民营化事业可能会因为国民对“私有化”的忌讳而陷入发展的制度困境。

二、民营企业当拥有平等的法律地位

民营企业作为和公有制企业、外资企业并列的一种社会主体，其在法律上的地位也必然要求获得平等的对待。然而，“中国的民营经济的生存与发展直接取决于中央及全国对所有制问题的思想转化”，而长期以来的“公有制占据主导地位”、“招商引资”并赋予外资超国民待遇的发展理念深深地影响了我们对民营企业的重视，导致了中国的民营企业发展一直处于非常尴尬的境地。2005年2月19日，《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（以下简称：《意见》）终于出台，这是一个为民营经济鼓与呼的纲领性文件，它标志着中国民营经济的发展将迎来改革开放以来的“第二春”。一个政府《意见》，何以能让民营企业“感恩戴德”呢？原因就在于中国的民营经济深知民营企业的发展欲获得平等的对待是何等的来之不易。

民营企业的平等地位问题首先是和公有制经济联系起来的。自新中国成立以来，《中华人民共和国宪法》就始终规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”，这是永远都无法撼动的公有制的最高地位，因为这代表着“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”。而中国的民营经济也就必然要走这种宪法背景下来展开。宪法对民营经济的规定一直在不断地发展和进步当中。1988年修改的宪法规定“私营经济是社会主义公有制经济的补充”，第一次在宪法上赋予了民营经济的法律地位；1998年修正的宪法进一步提升了民营经济的地位：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”2004年宪法修正案再次明确：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实施监督和管理”，“公民的合法的私有财产不可侵犯”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产和继承权”。这意味着民营经济不仅和公有制经济处于平等地位，而且国家要鼓励其发展。而私有财产的宪法保护，又彻底削除了个体户和私营企业主的财产担忧。2006年3月通过的《物权法》进一步从物权保护的角度落实了国家宪法的规定。《物权法》第3条肯定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的基础上，进一步明确：“国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”，“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”

民营企业的平等地位还必须与外资企业联系起来比较。中国自改革开放以来，一直贯彻“招商引资”的发展政策，利用各种优惠措施来吸引外商投资，长期以来，外商都在企业的设立程序、税收、融资等方面享有远远高于内资企业（包括民营企业）的超国民性质的待遇。这种发展现状直接带来了民营企业与外资企业发展上的不公平。不过近年来的立法逐步在改变这种不公平的现象，典型的立法表现就是2006年3月与《物权法》同时出台的《企业所得税法》，该法实现了内外资企业的税收制度的统一。而今后的立法中，我们也必须进一步清理有碍不同企业主体平等的法律规范，促进各类市场主体的公平竞争。如此环境，方能让民营企业获得公正平等的法律地位。

三、完善民营企业的权利体系

自改革开放以来，中国在“文革”时期荒废的法律制度开始重新构筑，但由于经济发展的客观现实，决定了当时立法的两个走向：一是关于给“国有企业”放权以及促进多种所有制体制发展的走向；二是在社会主义市场经济初期面对各种不正当竞争以及假冒伪劣产品盛行的社会现实问题而做出的重“消费者权利”轻“经营者权利”的立法走向。前者最为明显的表现是立法重在关注公有制企业的改制和公司治理结构的完善以及非公有制企业发展政策的明晰；后者的典型表现则是出台了《消费者权益保护法》，强调消费者的权利，而对经营者的合法权利未能给予充分的重视。

对于上述立法现象，我们认为这是根据中国当时的现实社会经济走向做出的正确抉择，但同时也遗留了很多问题，例如，如何完善企业尤其是民营企业的权利保障制度就是始终困扰着我们广大理论研究者与立法工作者的难题。在各种所有制经济中，我们强调民营经济应当和公有制经济、外资经济同等对待。在经营者与消费者的关系中，我们在继续肯定消费者的维权同时，也开始重视消费者的理性消费义务以及经营者的合法经营权利应当得到法律保护的问题。为此，地方政府纷纷开始制定“企业和企业经营者权益保护”方面的法律规范，而近年来的人代会期间，代表们关于建议尽快出台“企业和企业家权益保护法”的提案也逐渐增多。我们相信，重视企业和企业家（尤其是长期以来被立法忽视的民营企业和民营企业家）的权利保障问题将是我国立法的一项重要内容。为此，我们认为有必要对民营企业的权利体系问题进行一个简单的梳理，为我国民营企业权力保障法律体系的确立提供有益的参考。

1、民营企业的生存权

对于公民个人而言，生存权是最基本的人权，是享受其他人权的前提。正如马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中指出的：“我们首先应该确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能‘创造历史’，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”这是我们对生存权最常见也是最狭义的理解。实际上，生存权是市场经济条件下一切社会主体（包括个人和组织）都应当具有的一项基本权利，民营企业也不例外。

民营企业的生存权即指民营企业的法律地位，也就是民营企业的合法性问题。它主要通过宪法来确认、体现和保障。当民营企业得到法律的承认，具有一定的法律地位时，它就具有生存权，反之则否。应当说，生存权是民营企业的首要权利，没有生存权，民营企业的其他一切权利都无从谈起。因此，生存权是民营企业生存和发展的根本前提，生存权的保障是民营企业参与市场竞争的前提，它关系到民营企业能否参与市场竞争问题。民营企业的生存权主要通过宪法来确认、体现和保障。宪法对民营企业生存权的确认方式有以下几种：一是确认民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分；二是确认公民合法的私有财产不可侵犯；三是承认公民的营业自由或者经济自由。

新中国建国以来，对民营企业法律地位经历了从无到有、从小到大、从严格限制到逐步放宽的立法进程，实际上就是一个从确认民营企业的生存权逐步转向发展权的阶段。因此，民营企业的生存权问题在中国的立法中一直都是一个非常重要的内容。虽然目前中国通过宪法确立了民营企业的法律地位，但在具体的执行尤其是地方政府的立法和执法活动中，对民营企业生存权的保障依然是一个有待继续关注和深入拓展的话题。正如学者指出的，加强对民营企业其生存权的研究，在我国有其独特的现实意义，有助于在法律上承认并保障这种权利。

2、民营企业的平等权

平等权是人类的基本人权，被视为人类与生俱来的、不可或缺的自然权利，最简洁的表述就是“法律面前人人平等”。从宪政言，享有平等和行使平等权的主体不仅包括公民，还包括各种社团和组织。对于民营企业而言，其平等权体现在身份确认、市场准入、贷款融资、发展环境、社会保障等各个具体的方面。法律是否赋予其平等权利，民营企业是否能够通过平等权利的享有来获得平等的地位，是考验一国市场经济法治水平的重要标志之一。

在中国，由于长期以来，在意识形态领域片面地把公有制经济等同于社会主义社会；而把个体、私营等私有经济等同于资本主义社会，并对其采取敌视和反对态度。这导致我们在政策上，长期以来对民营经济采取消灭或限制政策。虽然自改革开放以来，国家通过宪法等法律规范以及政策性文件，开始逐步承认民营经济的法律地位，并经历了逐步放宽对其发展的限制到鼓励其发展的过程，使民营经济在宪法上获得了市场经济中平等经济主体的地位，但在现实的经济生活中，民营经济并没有获得和公有制经济平等的待遇，在身份确认、市场准入、税费负担和贷款融资等方面还处于“二等公民”的地位。因此，中国的民营企业欲获得真正的平等权利，还需要理念上的进一步各更新和制度中的进一步完善。

3、民营企业的发展权

发展权一般在人权领域内使用，是指个人和全体人类应该享有的自主促进其经济、社会和政治全面发展并享受这一发展成果的人权。随着社会实践的发展，发展权也已经扩大到了企业、团体等非个人领域。正如《物权法》第3条所言：“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”

民营企业的发展权实际上和平等权既有联系，又相互区别。从联系的角度分析，平等权可以作为发展权的一个重要内容，此即学者所指出的平等发展权，即“民营企业不受歧视地与国有企业、集体企业和外商投资企业在同等条件下公平竞争的权利”。 但民营企业的发展权如果仅停留在平等发展权的层面，实则是对民营经济的发展大为不利。因为各国的经济发展史告诉了我们，在现代市场经济中，绝大多数民营企业作为中小企业，是市场竞争中的弱者，国家具有扶持、促进中小企业发展的义务，一国民营经济之健康发展也必须获得国家的特殊扶持和促进。如果将民营企业和公有制企业的平等理解为纯粹的绝对的对等，实际上恰恰是不利于民营经济发展的一种实质上的不平等。因此，我们认为，民营企业的权利体系中除了平等权之外，还必须单列一项发展权，此处所指之发展权，可称之为“特殊发展权”，即民营经济作为社会市场竞争中的弱势群体所应享受到的国家从资金、技术等方面提供各种扶持和促进等优惠措施的权利。从国内外的立法实践来看，大多数国家都颁布专门的法律规范（如中国的《中小企业促进法》），从资金支持、创业扶持、技术创新、市场开拓、社会服务等方面对中小企业尤其是民营企业的发展提供各种特殊政策。这就是国家落实民营企业特殊发展权的重要表现。

4、民营企业的财产权

民银企业的财产权是指民营企业对其财产所享有的以所有权为核心的一系列权利，包括财产所有权、土地使用权、知识产权等基本权利范畴和占有、使用、收益、处分等基本的权利行使方式。民营企业的财产权是物权的进一步落实，也是和产权联系在一起的。这是民营企业参与市场竞争的现实基础和内在动力，同时也是宪法上的民营企业生存权在民法、行政法、刑法等各部门法中的具体体现。

民营企业财产权的确立对民营经济发展意义重大。但长期以来，由于宪法确认了“公有财产神圣不可侵犯”，而私有财产的合宪地位一直得不到有效的确立，导致实践中对民营企业财产权的保护也不够重视，实践中，民营企业家们最关心的问题就是私有财产权益的法律保护，就是一个很好的例证。这一方面的原因是我国对私有财产权保护的立法不完善。当然，2007年通过的《物权法》明确规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，这是对宪法中“公民的合法的私有财产不受侵犯”的进一步落实，也为民营企业的财产权保护提供了更好的法律依据。但行政征收、征用制度的不完善依然是民营企业财产权保护面临的难题。另一方面的原因就是行政执法过程中，私有财产面临着各种各样的行政侵害，例如行政机关的摊派、收费、行政勒索、不当管制等等。因此，发展民营经济，要求我们必须进一步改革现有的不合理制度，必须重视对民营企业财产权的有效保护。

5、民营企业的经营自主权

民营企业的经营自主权是指企业在法律、行政法规规定的范围内有权自行决定其经营事务的权利。这是民营企业作为企业而言所依法享有的一项不容侵犯的权利。《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《公司法》、《私营企业暂行条例》等法律法规都对此有明确的规定。其核心是民营企业独立自主决定其经营事务的权利，包括依法经营权、机构设置权、劳动用工权、价格自主权、工资和利润分配权、外贸经营权、拒绝摊派权等具体内容。当然，民营企业必须在法律、行政法规规定的范围内依法行使经营自主权，不得非法使用或者滥用其经营自主权。

民营企业的经营自主权是其作为市场竞争中的一类主体所必须拥有的一项基本权利，否则，“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度也就难以真正建立。需要注意的是，民营企业的经营自主权并没有像国有企业、集体所有制企业一样获得宪法的确认。《宪法》第16条只是规定了“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”、“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”，并未言及个体、私营经济的经营自主权问题。这也是导致实践中民营企业的经营自主权难以得到有效保护的一个法律层面的原因。此外，现有的单行立法中确立了民营企业的上述种种经营自主权如何在执行中得到认真的执行，如何抵制地方行政机关的肆意侵犯（例如乱收费和不合理行政摊派现象就十分严重），也是需要我们关注和研究的问题。

6、民营企业的公平竞争权

民营企业的公平竞争权是指民营企业应当和其他经济主体（包括公有制企业、外资企业）公平参与市场竞争，并免于行政垄断与经济垄断危害之权利。具体包括两层基本含义：一是民营企业在参与市场竞争时，应获得与公有制企业、外资企业同等的对待；二是应克服行政主体自身的行政性垄断，避免因行政垄断而阻碍民营企业的公平竞争。与民营企业公平竞争权相对应的是相关主体的义务。例如，行政法中规定行政机关负有不得滥用行政权力进行各种形式的行政垄断行为的义务，竞争法中规定企业和其他市场主体不得从事垄断协议、不合法的经营者集中、滥用市场支配地位等经济垄断行为的义务。

保障民营企业的公平竞争权必须从以下几个方面入手：第一，确立平等的市场主体地位，这是实现公平竞争的基本前提；第二，放宽非公有制经济的市场准入，这是民营企业进入市场竞争的门槛问题；第三，在市场竞争监管中一视同仁，这是民营企业能够和其他市场主体公平竞争的保证；第四，严格禁止行政垄断；第五，有效制止不正当竞争和反对一切不合法的垄断行为。

7、民营企业的信赖利益保护权

信赖利益保护是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。信赖保护原则于二战后在联邦德国首先得到发展，现已成为许多国家行政法的一项重要原则。信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权力的信任，这种信任是公众安全性和其工作、生活行为有明确预期的基本前提。《行政许可法》第8条体现了信赖保护原则。“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

民营企业的信赖利益保护权，就是由上述行政法中的信赖利益保护原则引申出来的，具体是指当企业对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得撤销这种信赖利益，而如果撤销就必须补偿其信赖利益损失。例如，在现实经济生活中，某民营企业家在市政府苦口婆心游说之下，放弃正在经营的业务投资若干开办花卉市场，后因市政府拟将土地作它用被指令停工，前期投资全部化为乌有，未获分文赔偿。这就是对民营企业信赖利益保护权的侵犯。

8、民营企业的救济权

民营企业的救济权是指当上述民营企业的权利受到不法侵害的时候，民营企业有权依法通过法律途径寻求救济，要求得到处理，必要时获得相应赔偿的权利。救济权利是一切权利实现的保障。西方法谚中的“无救济即无权利”讲的就是这个道理。

目前中国民营企业救济权利的保障，需要注意以下几点：第一，鼓励民营企业依法成立商会、协会等行业机构，用集体维权来增强维权的力量，减少维权的成本。第二，规范行政行为，完善行政复议制度，使之成为民营企业维权的有效途径之一。第三，减少行政机关等单位对司法的干预，以便民营企业在寻求权利救济中能够获得公正的司法对待。

9、民营企业家的合法权益

民营企业家的合法权益，是指民营企业家的人身和财产安全应当依法获得保护的权利。具体包括人身和财产两个方面的内容：一是民营企业家的人身权利不容侵犯。这首先是企业家作为“公民”应当具备的基本权利，同时又因为“企业家”这一特殊身份而应当更为关注的一项权利。二是民营企业家的财产权利不容侵犯。这也是宪法和物权法等法律规范中关于私有财产依法受到保护的具体体现。

民营企业家的合法权益之所以也在民营企业的权利体系中提出来，是因为民营企业家的权益问题一直没有引起足够的重视。例如，民营企业家的快速成长带来的高收入、“暴富”等现象，容易让人产生“仇富”心态，进而给民营企业家带来人身威胁，包括各种恶意报复式的人身伤害。此外，来自于地方行政权力也在侵害着企业家的权益。例如，因民营企业家不“听从”当地政府的安排，拒绝不合理的摊派和收费带来的不合法的“双规”甚至是逮捕入狱，这些屡屡出现的事件都是对民营企业家合法权益的不法侵害。为此，在全国政协十届二次会议期间，陈兰通委员以《营造有利于企业家成长和发挥作用的良好社会环境》为主题进行发言，大声呼吁要通过立法来维护企业家合法权益，并同时提交了《关于制定〈企业家权益保护法〉的建议案》。安徽省人大还专门制定了《安徽省企业和企业家经营管理者权益保护条例》，它是我国第一个为保护企业和企业家合法权益而专门制定的地方性法规。

三、民营企业权利保障的行政法解读

如何完善民营企业的权利保障制度，一直是法学界关注的问题，从宪法学、法理学到各个部门法的学者，都在思考思考着理论与制度层面的问题。确实，这是一项需要各方参与的客体。但本研究报告却是旗帜鲜明地站在行政法的视角对民营企业的权利保障制度进行研究。为此，我们必须首先解决一个前提性的问题：民营经济存不存在行政法问题？如果民营经济根本不存在行政法的问题，那从事该研究就毫无意义。

我们对该问题的回答是非常肯定的：民营经济肯定存在行政法问题。正如行政法学者胡建淼教授所言，“如私有财产的行政保护问题，对民营经济的平等对待问题，以及行业协会的自治发展问题等，这些都是民营经济长期面临的瓶颈问题，而这些问题又确确实实都是正儿八经的行政法问题”，“长期以来形成的所有制歧视的旧习和惯性不可能在短期内消除，要使民营经济真正获得宪法为其打开的全部的发展空间，行政法任重道远。因为要削除所有制歧视的旧习和惯性，并对民营经济采取各种的鼓励和支持措施，都得靠行政机关来落实”。

从现实层面考察，各种各样的民营企业维权案例中，我们都可以发现行政机关对民营企业权利的侵犯以及在民营企业维权过程中滥用行政权力设置重重障碍的现象已是屡见不鲜，尤其是引起了海内外媒体及中央高层关注的“陕北油田案”更是将这些现象推到了极点。

因此，我们的研究报告绝非刻意追求标新立异，而恰恰是抓住了民营企业权利保障的核心问题，并通过具体的案例来层层解剖，指出问题并提出对策。在此，我们以行政法为分析视角，来对民营企业的权利问题进行一个系统的梳理。

民营企业欲获得健康的发展，必须首先在法律上拥有平等的地位与权利。因此，平等权当属民营企业具备参与市场竞争资格的最为根本的身份性质的权利。但长期以来，行政主体在市场准入、税费负担和融资贷款等方面，都对民营企业另眼相待，“二等公民”的待遇，使他们无法获得和公有企业及外资企业平等的发展机会。即使是在宪法一再明确民营经济法律地位以及中央政府三令五申要“鼓励、支持和引导”民营企业健康发展的背景下，行政机关在执行过程中也总是无法真正贯彻立法和政策的精神，致使国家发展民营企业的政策文件成了“空心汤圆”，导致“鼓励”停留在口头上，“支持”落实在文件上，“引导”受囿于歧视上。因此，为了大力鼓励和支持民营企业的发展，我们必须彻底削除这些行政不平等对待。

与平等权相联系的还有公平竞争权。民营企业之所以发展缓慢，原因之一就在于其无法获得和公有制企业、外资企业同等的公平竞争权。国务院的《意见》中关于“贯彻平等准入、公平待遇原则”、“允许非公有资本进入垄断行业和领域”等规定，实质上就是在平等的基础上强调要落实民营企业的公平竞争权。而公平竞争权实现的最大障碍之一恰恰就在于行政主体自身的行政垄断行为的侵害。例如，2001年的河南郑州““馒头办事件”、2005年黑龙江省哈尔滨市的强制购买“哈飞赛豹轿车”事件以及2006年湖北汉川“政府红头文件下达喝酒任务”等事件，无不折射出行政垄断行为之危害。当然，行政垄断行为也侵害了其他经济主体的公平竞争权，但它对民营经济的危害更大。因此，要使民营企业获得平等的公平竞争权，我们还必须努力克服行政主体自身的行政垄断行为。

考虑到民营企业大多都为中小企业，根据《中小企业促进法》的规定，“国家对中小企业实行积极扶持、加强引导、完善服务、依法规范、保障权益的方针，为中小企业创立和发展创造有利的环境”，国家有义务对中小企业予以资金支持和技术扶持，这直接关系到民营企业的发展权。河北著名养鸡户孙大午的企业发展历史以及轰动一时的“孙大午案件”，给我们实实在在地展示了民营企业发展中的种种困难，尤其是政府在民营企业发展过程中，不仅不给予促进与扶持，更是滥用行政权力，为民营企业融资信贷等行为设置障碍，严重侵犯了民营企业的发展权，阻碍了民营企业的健康发展。因此，民营企业的发展权同样是和行政机关的行政权密切联系在一起的。

民营企业发展了，企业家富有了，最为担心的事情也就莫过于自企业财产能否受到法律有效保护的问题。为何民营企业在发展到一定规模之后，很多都选择将资产投向境外或者去维京群岛注册“避税天堂”呢？这可能不仅仅是某一方面的原因使然，例如税收的优惠政策问题，金融、外汇政策的安全性问题等等，都是原因之一。但更重要的原因可能就是在于民营企业家随时都担心自己的财产会受到行政权的侵害。行政征收、征用本属法律赋予行政机关的合法权力，但在执行过程中总是会出现逾法为之的非法侵害行为。各种违规收费、摊派行为也总是降临于民营企业的头上。因此，只有加强对行政机关权力的制约，真正实现依法行政，方能有效保护民营企业的合法财产权利。正所谓“有恒产方能有恒心”。对民营经济的发展来讲，它需要一个“私权神圣”的法治环境。要实现“私权神圣”则必须控制国家权力，尤其要控制直接干涉社会和经济的行政权。宪法以及物权法都已经明确了非公有制企业的合法财产权不受侵犯，但愿在法律执行过程中，行政机关能够严格遵守法律的约束，避免一切对民营企业财产的非法侵害。

经营自主权是任何一个企业都必须具备的一项基本权利。而现实中，民营企业的经营自主权却总是遭遇到来自各方面的干扰，其中，行政机关或者通过政策进行干涉，或者在实施行政检查中肆意刁难，或者是通过公安机关非法介入正常的民事纠纷来影响民营企业的经营自主权。这方面的案例数不胜数。而解决问题的关键就在于进一步规范行政机关的公权力行为。

民营企业的信赖利益保障权一直是我们未曾重视的问题。根据中国社会科学院社会学所主持的全国社会状况综合调查结果显示，目前，民众对民众对中央政府的信任程度最高，接近很信任。而对地方政府则只是“比较信任”。而我们日常所说的“县官不如现管”、“上有政策下有对策”也暴露出了地方政府贯彻法律、实施政策过程中的不确定性。这对民营企业的发展影响很大。正如民营企业家所言，他们最担心一些地方政府的政策缺乏连续性，出现“新官不认旧账”的情况。不少民营企业家反映，由于有关政府部门的制度不完善，引进民营资本时手续不健全，规划不合理，盲目许愿、违规优惠现象时有发生，由此造成许多历史遗留问题，导致民营企业发展常常经受波折。轰动一时的“陕北油田案”的根本问题之一也就是地方政府对民营企业信赖利益保护的问题。

一切的权利都必须有相应的救济机制做保障。民营企业的救济权也是一项重要的权利。当民营企业面对行政机关的行政许可、行政检查、行政处罚行为时，认为自己的权益受到了侵害，如何寻求救济途径？这是一个非常重要的问题。我国目前对民营企业的救济权尚存很多问题。例如，民营企业的行业协会、商会等组织仍不完善，救济的途径不畅，胜诉判决的执行难，等等，这些都是制约着民营企业权利实现的重要因素。而行政机关的权力行使不规范，行政机关为民营企业服务的意识缺乏，是造成民营企业救济权难以落实的一个重要方面。

最后，我们还必须谈谈民营企业家的权利保障问题。近年来，随着市场经济的不断发展，企业家所面临的诸如恶意报复类似的风险所造成的人身伤害事件日渐显现，悲剧频频发生。这些都是来自于有形的恶意报复类似的人身伤害，同时还有一些来自于地方行政权力也在侵害着企业家的权益。在企业与政府权力机关的关系上，企业家往往处于弱势地位，相当一些企业和企业家的命运还掌握在政府部门的手里。即便有优秀的企业家及其企业，但没有优秀的地方官员，没有好制度来保障优秀企业家及其企业的合法权益，也同样会产生悲剧，而素有“中国棉改第一人”之称的陈远豪便成了这样的牺牲品。此外，民营企业案例中，对企业家实施的非法行政拘留行为也是屡见不鲜。面对这种企业家权益被肆意侵害的现象，很多学者提出的建议是尽快制定《企业家权益保护法》，这实际上遵循的是《消费者权益保护法》的立法路径。我们认为，此类侵犯企业家权益现象的出现，立法不完善是原因之一，但更重要的原因在于行政机关尤其是地方政府在公权力行使过程中的越权、滥用权力等违法行为。因此，我们主张从对行政权力予以限制的角度来实现对企业家权益的保障。

四、本研究报告的思路与框架

本研究报告围绕民营企业的权利体系来探讨制度保障问题，重在以行政法的视角来解读民营企业的权利保障，遵循理论到实践、抽象到具体的研究思路，通过以案例分析的形式，来解析民营企业权利实现过程中的具体问题，并针对问题提出法律建议。

整个研究报告的基本框架如下：第一章围绕抽象行政行为与民营企业的权利保障展开，通过三个典型案例来分析民营企业如何针对抽象行政行为造成的权利侵害寻求法律救济。第二章以行政许可为分析视角，结合《行政许可法》及其颁布实施之后的典型案例，详细解析了民营企业在面对行政许可设定、情势变更原则和信赖保护原则、行政许可听证制度等规定时的权利保障问题，既有对现行法律的评述，也有对相关法学概念的准确辨析，更有对法律背后的深层理论的分析。第三章是站在民营企业的角度关注了房屋拆迁这一热点问题，对国内外的房屋拆迁制度进行了比较和评述，并围绕公共利益的确定、拆迁补偿的范围和标准、救济机制等重点问题进行了条分缕析。第四章探讨的是民营企业面对行政确权行政行为的权利保障问题，结合现实案例，分析了民营企业中的“红帽子”企业的历史形成和制度变迁、行政机关对“红帽子”企业产权认定的现状与问题，提出了相应的法律对策。第五章分析民营企业在面对行政检查时的权利保障问题，通过三个典型案例论述了行政检查的原则、程序的法定化、救济机制的完善等诸多问题。第六章以行政合同为切入点，结合三个典型案例，对行政合同的基本理论问题、相对人的权利救济问题、特许经营中的法律问题进行了分析论证。第七章涉及民营企业的公平竞争权问题，就如何克服行政垄断、行政垄断案件处理的程序问题以及民营企业面对行政垄断侵害时的权利救济问题进行了深入的探讨。第八章围绕公安机关非法干预经济纠纷的话题，结合典型案例，分析了公安机关的权力边界、执法监督、越权干预行为的定性及相应法律责任的追究等问题进行了分析，就民营企业如何维权进行了论证。

以权利为主线，以行政运作程序为逻辑，以行政法之价值为视角，以案例为问题切入点，在实践中发现问题，在理论中寻找答案，为现行制度把脉，为未来立法完善提供指引和参考，这就是我们在本研究报告中所致力于实现的目标。

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2008/4/4