本文语境下的行政法解释是指发生在行政诉讼过程中，行政审判法官对于法律规范含义之阐释，以准确适用于待裁判案件的法律活动。

传统（民）法解释学在哲学诠释学的背景下，强调法律解释的过程中规范与事实交互作用，彼此确定。这是诠释学上的“解释学循环”原理的必然表现。在行政法解释的思维发生过程中，行政法官依然要遵循“解释学循环原理”的要求，也就是说解释的思维过程同样不是单向的，而是对向交流的；同样不是如自然科学对某一个现象的解释那样，是主观认识对客观标准的符合，而是主观思维在不同的事物之间来回调整的过程。然而，行政法解释思维过程的特殊之处却是“解释学循环原理”表现出一个在“事实――规范――政策”之间往返流盼的现象。原因即在于，在行政法解释过程中，法官不仅受到法律思维的标准形态“原则思维”的影响，而且还受到与行政活动密切联系的“政策思维”的作用，本文即要揭示出这种行政法解释思维过程的独特性。

本文首先指出，与民法解释不同，行政法解释，法官往往会受到两种思维的影响：原则思维与政策思维。并详细阐述它们的含义、特征与相互关系。

然后，笔者将指出决定法律解释思维实际过程的是“政策思维”与“原则思维”在法官审查行政行为时的权衡关系：

1．如果在法律解释中，行政机关没有提出政策性考虑，法官坚持绝对刚性的“原则思维”，强调法律内部的正义标准，反对以政策性考虑来解释法律的含义，严格从法律自身角度审查行政机关的解释，强调自己对于法律理解的独断性，确定案件事实的方向是朝向法律正义性的要求，我们也可以说这是一种“刚的原则思维”，用中国行政法解释的目标来概括就是“注意法律效果”；

2．如果在法律解释中，行政机关提出要参考明显的政策因素，法官比较尊重行政机关对法律的解释，甚至主动从“社会效果”与解释的社会后果方面站在执法者角度考虑如何解释法律，在一定程度上突破或回避法律内部刚性的正义原则，对案件事实的确定朝向政策需要的方向发展，则会呈现一种“实用主义”的思维过程，我们也可以说这是一种“弱的原则思维”，用中国行政法解释的目标来概括就是“注重社会效果”；

以上两种立场在行政法学中则直接体现为审查标准理论。它透过法律解释这一特殊的活动予以体现。不同的思维立场下会导致审查标准与法官态度的差异。笔者将讨论这两大立场下各自奉行的对法律问题的审查标准。并在反思这一问题上提出可能存在的第三个思维立场：政治原则主义。

如果在法律解释中，行政机关提出要参考明显的政策因素，法官则在坚持法律体系内部的公共价值同时，充分考虑到政策性因素对法律解释的影响，注意倾听和尊重行政机关对法律的解释，在这个过程中修正或调整自己对于法律过于原则与刚性的前理解，同时注重以公共价值的原则思维来反向监督和解释政策，提升政策的公共性与正义性，对案件事实的确定朝向同时符合法律的正义性标准与政策的目的性标准的方向，则呈现出一种“政治原则主义”的思维过程，这个思维过程本质上正是美国哲学家罗尔斯所言之“反思均衡”以达到“重叠共识”的过程，是一种对法律文本的意义在原则思维与政策思维之间进行循环理解、而非意志单向决断的过程。我们也可以说是一种“权衡思维”，是法官对冲突的公共价值进行权衡的过程，它既不失之刚性，也不失之灵活，所以又可以说是一种“柔的原则思维”。它最接近我国行政法解释的总体目标“注重法律效果与社会效果的统一”。在这一立场下，真正的法律解释需要透过罗尔斯所谓之公共理性（public reason）的论辩、富有审议精神，而不是简单的利益衡量才能达成。在这个过程中审查标准的确立要求在案件中正确处理好“原则思维”与“政策思维”的整体关系与具体位阶，并提出基本的思路。

二、行政法解释中的“原则思维”与“政策思维”

（一）“原则思维”作为标准的法律思维

1．“原则思维”的法哲学基础

在法哲学上意识到法规范体系中存在法律原则是20世纪理论的产物，但原则思维则是法律人思考的一种古典思维，也是一种标准的法律思维。自罗马法时代法学家塞尔苏斯的名言：法是善良与公正的艺术的提出，经古典自然法时代对理性作为实在法的判断标准，直到德国伟大的法学家拉德布鲁赫对超法之法概念及“拉德布鲁赫”公式之倡导，法律人和法学思考的首要目的就是行为及行为准则之正义性问题。可以说“原则”思维就是一种朝向正义性思考的思维，也可以说是一种“正确性思维”，在德国公法学家阿列克西看来，任何法律都必然有一种“正确性宣称”（Law is necessarily connected with a claim to correctness），“必然在内容上具有正当性”，因此一个理想的法律的基础在于它的内容上的正确性，然后应该是由权威机关发布并具有一定的社会实效。以至考夫曼深刻的指出：什么是正确的法？如何实现正确的法？是法哲学两个最核心的问题。以法律解释学的角度来看，之所以目的解释会成为最重要的解释方法之一，就是为了在解释中实现法的正义准则。因此，即便如概念法学不承认法官对法律正义性的独立理解，英美法律实证主义不承认法律体系中存在法律原则，但它们都接受“原则思维”：比如概念法学会承认在法律条文与概念背后矗立着立法者已经发现和预定好的正义体系与民众理性；法律实证主义也承认当规则出现漏洞的时候，法官可以行使自由裁量权，但这种裁量权的行使需要法官把自己想象成一个善良与正义的立法者那样。

为什么要用“原则思维”来指称这样一种正义性考虑的思维呢？关键原因在于，现代法哲学研究表明，法规范体系中储存正义价值的不仅仅是法律规则，更主要和重要的是法律原则，它既是对价值实现的最大化命令（commands），也是评价某一条规则是否正义的标准。所以，原则思维是最能作为标准意义而存在的一种正义思维。

“原则思维”在法律解释中具体而言可以有这样几个理解的层次：

（1）“原则思维”强调法律解释的最终目标是实现法律内容上的正确，经得住实质价值的考验，分析哲学大师V. Wright则深刻的谈到：“法律解释就是通过解释让法律治理下的生活变得更加正义”，而不是实现某一个专断的意志或促进某一个具体的社会（政治、经济、文化）目的，因此法律思维与政治的政策思维，经济的利益最大化思维等都不同。原则思维不是以功能主义的姿态（即将司法看作是解决纠纷、促进某一个社会问题之解决的工具），而是以一种“合法性”的评价姿态来看待法律解释与法律适用的过程。

（2）“原则思维”强调法官在解释法律的时候应该符合法律体系内的一系列正义的准则，以此来判断法律解释的正确性。它强调法官解释法律只服从对正义的理解，舆情、民意、政策等都不应该左右法官按照正义性考虑而进行的独立思考（可想想西方关于蒙眼的正义女神这一隐喻）。正如卡多佐在《司法过程的性质》中说：法官应该在一个“真空的司法实验室”里为当事人制作正义。“法官认定事实，以知的方式寻找客观‘法’的意旨，并于个案中将法予以宣示，以实现法的意旨。因此，司法并无利益或不利益的问题，而是做最可能正确的法的判断。

（3）“原则思维”也是一种“价值思维”与“判断思维”，而不是“利益思维”与“权衡思维”。法律规范体系就是一系列人类价值的法律化，无论它们是立法者预先确定的，还是法官可以通过自己的解释而释放。在行政法解释中，原则思维就体现为实现公共价值的“背景规范”之一部分（属于被立法者肯定的那一部分）。它们不会形诸文字，但会成为法官解释法律的“前理解”，成为一种思维方式。同时，“原则思维”要求法官依据法的价值来进行判断，容不得权衡与妥协，只有法本身的标准，也不能考虑判断中利益的得失。

（4）“原则思维”也可以有古典和现代之分。古典形态的“原则思维”强调立法者已经运用普遍理性将价值固定在了法律规则之中，法官只要努力运用解释方法将这种不变的价值（立法目的）解释出来就行，概念法学即其代表；后者则强调，法律解释其实是一种Forst谈到的“原则约束下的商谈”（principle―bound discourse） ：即法律解释需要得到一些实质性的原则作为理由来支撑，找到这些理由不是机械还原立法原意的过程，而带有公共理性商谈的性质。

2．“原则思维”在行政法解释中的体现：以对“具体行政行为”之解释为典范

“原则思维”在行政审判中最明显的表现就是法官依靠某一个公共价值来解释一条具体的法律规则在该案中的含义。对于以“权利保障”为核心的行政法“原则思维”来说，在我国行政法解释实践中，最大的作用莫过于诉权的保障。因为诉权判断标准中的“具体行政行为”概念一直是解释的模糊地带，充满了价值判断的可能。

“具体行政行为标准”是我国行政诉讼法受案范围的一条标准，但是法律并没有明确规定什么是“具体行政行为”，这就给法律解释带来很大的困难，使得这个概念充满了解释起来“两可”的情况，学术界与实务界尽管作了大量的探讨，但法官在审理案件的时候仍然不可能找到精确的分寸感与绝对的标准。

然而，尽管法律没有做出明确规定，但并不意味着无法从立法者那里找到使用“具体行政行为”这个概念所要表达的含义：

“抽象行政行为与具体行政行为的区别有三点一是‘效果’：抽象行政行为是对将来发生的事项进行的管理，具体行政行为是对现在发生的事项进行的管理；二是‘适用范围’，抽象行政行为适用于不特定人，有普遍约束力，而具体行政行为适用于特定的人，没有普遍约束力；三是‘形式’，抽象行政行为往往以条文、规范的形式出现，而具体行政行为则是一种较为具体的处理方式”。

显然，在立法者的视阈里，具体行政行为可以在“效果”（面向现在的管理事项）、“适用范围”（针对特定的人）、“形式”（具体处理的方式）三个方面做出“核心区域”的判断。然而，在解释中，如果严格按照这个标准来操作，则不利于起诉人诉权这一重要的公共价值，因此在很多案件里，我们都可以看到法官超越这种立法者厘定的视阈范围，而做出正当的背离，这就已经偏离了规范主义的立场，而进入到诉权这样一个公共价值与被告主张的公共价值的权衡之中。下面这个案件则具有典型意义：

[案情] 重庆市垫江县桂溪镇北苑小区董永华等108户被拆迁户与重庆市人民政府行政纠纷案

1998 年2月10日 ，因重庆市垫江县桂溪镇北苑小区（以下简称北苑小区）进行旧城改造，重庆市垫江县人民政府（以下简称垫江县政府）作出垫府发（1998）2号文件《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》，该文件详细规定了北苑小区范围内住户的房屋拆迁事宜，包括拆迁时限及奖惩办法，拆迁房屋面积的计算办法、优惠政策、拆迁组织管理等内容。一审原告认为该文件所规定的补偿安置标准过低，不断向垫江县政府反映、申诉。 2000年 7月 7日 ，垫江县政府作出《行政复议告知书》，告知一审原告向重庆市人民政府申请复议。同年7月22日，一审原告向重庆市人民政府申请复议，重庆市人民政府于 8月 7日 作出渝府复裁（2000）15号行政复议裁定书，认为垫江县政府发布文件的行为是一种抽象行政行为，裁定不予受理。

该案争议的焦点就是：《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》（以下简称通知）是否是具体行政行为。《行政诉讼法》规定行政诉讼的受案范围标准之一是具体行政行为，但法律并没有告诉我们究竟什么是具体行政行为。因此，这一不确定法律概念是需要进行解释的。在该案的一审中，重庆市高级人民法院法官的解释是：

“垫江县政府发布的《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》·····从针对的对象看，尽管范围限于北苑小区，但并没有特指小区内的某个被拆迁单位或被拆迁户，而是泛指位于小区内的全部被拆迁单位和被拆迁户；从效力上是否可反复适用看，尽管该文件因北苑小区的拆迁而产生，也将因北苑小区拆迁结束而终止其效力，但在拆迁期间，对小区内的不同单位和个人均可反复适用；从效力的时间性看，该文件并不是对已存在的事实给予的法律评价，只对被拆迁人将来的行为有拘束力，而不对被拆迁人过去的行为有拘束力。从内容上看，虽然对限期搬迁、补偿标准、奖惩手段等作了规定，但从庭审调查看，该文件并不具有强制力，并非所有的拆迁人与被拆迁人都遵守了该文件的规定，而采取了另外的方式完成拆迁。最重要的，从能否进入执行程序看，依据该文件不能直接进入执行程序，作为强制执行的依据，只能是行政机关针对具体的人和事所作的具有个别性质的行政裁决或决定，而不能是一种对象不明的原则规定的规范性文件。”

显然，这里的解释采用了一种对立法者原初意图突破的方法，确立了新的判断标准，而此标准中的三个要素又完全是最高人民法院为准确理解2000年发布的关于适用《行政诉讼法》若干问题的解释而在当年提出的一种观点：（1）看该行为针对的对象是否特定；（2）看该行为效力能否反复适用；（3）看该行为能否直接进入执行程序，因此，立法者的原来使用含义首先被一种普遍的司法政策所突破，因此可以看作是法律共同体已经积累下来具有共识的解释准则，当立法者没有明确说法的时候，这种权威性的解释共识就可以成为一种法律的原意（不一定是立法的原意）。一审法院的解释思路从表面看正是按照这三要素进行的判断。

应该说，一审的解释并没有完全错误，从对最高院发布的三要素审慎与最基本的理解来看，也是可以成立，但这种解释明显不利于保护作为弱者的相对人权利，明显比较保守、僵硬与过分小心的理解了三要素。所以，在二审中，最高院推翻了一审的解释，同样运用以上三个要素做出了完全相反的解释，更为关键的是，最高法院事实上提出了第四个解释具体行政行为的准则：看一个抽象行政行为是否可分，进而分解的部分中可否构成一个独立的具体行政行为：

“垫江县政府作出的垫府发（1998）2号通知中有关拆迁补偿安置的标准、办法以及未按通知执行的法律后果等内容涉及到当事人权利义务，上述内容针对的对象是特定的，即北苑小区的全部被拆迁单位和被拆迁户。上述内容的效力只适用于北苑小区旧城改造范围的被拆迁单位和被拆迁户，其效力不及于其他对象，不能反复使用，一旦北苑小区的拆迁工作完成，该通知即失去其效力。该通知第二条第（一）款规定，对个别超过拆迁公告规定的拆迁期限，并经拆迁动员单位督促后，仍拒不拆、搬的，在给予一定经济惩罚的基础上，依法实施强制拆除。该规定不仅为相对人设定了义务，而且规定一旦相对人未履行义务，将直接承担被强制拆除的法律后果。综上，垫江县政府垫府发（1998）2号《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》中含有具体行政行为的内容，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，属于申请复议的范围。重庆市人民政府认为该通知属于抽象行政行为、不属行政复议的范围的理由不能成立，其作出的渝府复裁（2000）15号行政复议裁定书主要证据不足，适用法律错误，应予撤销。”

“《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》中含有具体行政行为的内容”这一个解释正是提出了一个新的标准：因为在该通知中有若干具体的条款已经针对特定的对象，预设了明确的法律后果，因此这些条款已经构成了一个新的具体行政行为，属于可诉的对象。在这里，最高院之所以要做出这种创造性的解释，否定下级法院不算完全荒谬的解释，关键原因在于其思维正是要实现法律正义，从充分保障相对人行政救济权利的角度尽量扩大对“具体行政行为”的包含范围，避免因成文法律的刚性而造成的非正义，可以说该案是最高人民法院“原则思维”在审判中的典型体现。

从这个案件中，我们也可了解到，“原则思维”并不意味着法官一定用法律原则来判案，而是意味着法官站在一定的公共价值立场，通过正义性考虑的取向，来解释某一个具体法律规则，所以“原则思维”就是一种正义取向的思维，它应该成为行政审判中法律解释的基本思维。

（二）行政审判中“政策思维”的提出

1．“政策思维”的含义

德沃金曾详细考察了政策与法律规范之间的区别。在“规则的模式”一文中他首先指出法律的规范体系可以分为规则与原则，然后又在更精确的意义上对原则和政策这两种容易混淆的行为标准作了严格区分：政策是为了某一共同体经济、政治或社会目标的实现或提升而设置的具体标准，而原则作为一种行为的标准，则不是为了提升或确保一个社会共同体的经济、政治或社会状况（虽然它们也值得追求），而是一种正义、公平和其他道德维度的要求。因此“降低交通事故的行为标准”是一种政策，而“任何人不能从其错误中获利”则是一种原则。在行政活动看来，其政策思维更是一种标准思维，这是由行政具有广泛、多样、复杂且不断形成社会的国家作用与追求利益的本性决定的。

很显然，在德沃金看来，政策不是法律规范，但政策却同样是一种指引人行为的标准，具有规范性作用。但他却仅仅将政策理解为一种明确的、正式的行政政策，这至少不符合真实的行政法解释过程。现代公共政策学的国家结构论早以表明，政策制定是一个社会学习的过程（policymaking as social learning），公共政策必然本身要考虑舆情与各种利益集团的压力，它们本身构成了政策范式形成与变迁的重要力量。实际上，政策在法律解释过程中并不仅仅体现为一种行政机关正式发布的规范性文件，还包括在更宽泛的意义上（法社会学意义）一切带有“社会效果”追求与“后果考虑”的各种情况与标准，既可能是成文的，也可能是不成文的。后者包括行政执法人员执法过程中对具体情况的后果考虑与理性分析；行政政策体现、承认或重视的大众对国家行政活动的舆论、评价与情感。因此，作为解释论据考虑的政策本质上是一种思维，而不是一种有形之物。 这种思维与“原则思维”不同：“原则思维”是一种典型的法律思维，强调正义与权利的保障与维护；“政策思维”则是一种典型的行政思维，强调后果评价与效果实现。

2．“政策思维”对行政法解释的影响

我国的行政管理活动曾在相当长一段时间依靠政策来开展，行政政策更是我国行政法重要的一种非正式渊源。这里的“非正式渊源”正是从对法律解释的影响这一角度来理解：无论是行政机关正式发布的政策，还是行政执法人员在做出具体行政行为时的政策性依据与考虑，还是行政政策与行政执法不得不体现、考虑与重视的社会舆情，它们都会在争辩一条法律规范（的具体含义）时，成为一种具有说服力的论据。因此，行政法解释结果就不可避免要接受政策思维的裁减，在最高院确立的行政法解释目标中，政策思维就表现为对“社会效果”的追求。政策思维对行政法解释的“侵入”主要是因为行政法解释的对象――行政法规范本身就含有一定的政策考虑这一特殊性所决定的：

行政决定的法律依据本身就已经包含了一定的政策思维。行政是追求利益的国家作用，是实现国家目的之一。而所谓国家目的，具体而言，就是公共利益，因此影响到行政法规范必然也要包含追求公共利益的政策考虑与政策思维。一般来说，行政法规范如果在法律渊源上属于“法律”，则其原则思维比较强，但也会有一部分政策考量在内，最典型如我国的《行政许可法》；如果在法律渊源上属于行政立法（如我国的行政法规和规章），则本身就会有很强的政策思维（因此对行政立法的合法性监督才非常重要），是某一行政管理领域公共政策的法律化。于是行政机关在解释过程中往往就会提出法律的目的中必须包含政策性考虑。可见，正是行政法规范的特殊性决定了政策思维在解释中的不可避免。

除去行政法规范本身对政策的包含外，还有一种情况是，行政决定的依据还可能直接就是某一公共政策，这个时候行政机关也往往会在与法官解释某条法律时提出政策性考虑，这必然影响到对审查该决定的法律的解释。

这种影响，具体可以表现在这样三个方面：

（1） 争议具体行政行为依据的法律本身就带有政策性考量，这个时候法官会从政策的角度来进行目的解释。比如2007年的一个公报案件：被告是某交警大队，当场对原告做出的罚款200元的处罚决定，原告主张这一决定违法。法官这样解释《道路交通管理法》第一百零七条规定“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下的罚款，交通警察可以当场做出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书”的目的：“道路交通安全管理具有其特殊性。道路上的交通违法行为一般都是瞬间发生，对这些突发的交通违法行为如果不及时纠正，就会埋下交通安全隐患，甚至当即引发交通安全事故，破坏道路交通安全秩序”以判断该行为合法。这完全是一种站在行政管理者“降低交通事故”的政策思维下做出的解释，具有很强的合理性。仔细分析我国的行政诉讼案件，会发现法官这种站在行政执法人员角度进行法律解释的“换位思考”特征非常明显。但这种裁判风格是不是有损司法中立之形象与权力分工之原则呢？笔者将在第六章做出细致的分析。

（2）争议具体行政行为依据的法律本身没有政策性考虑，但法官在解释该法律时会受到政策考量的影响。应该说这种时候更加普遍，我们以下面这个典型案件来说明：

[案情] 湖北龙豪娱乐有限公司诉武汉市城市规划管理局行政处罚案

湖北龙豪娱乐有限公司于1995年开始兴建龙豪号餐船，1996年底餐船竣工经营，经营地点在武汉市东湖风景区珞伽山风光村水域。由于该餐船未办理建设规划审批手续，武汉市城市规划管理局曾于 1996年 10月 31日 作出“违法建筑停工通知书”，要求立即停工，听候处理，但该公司没有执行。1997年6月，武汉市人民政府发出《关于消除东湖风景区风光村水域经营性餐饮设施的通告》，同年19日，规划局作出“违法建筑限期拆除通知书”，根据《武汉市城市规划管理办法》及上述《通告》的规定，限期自行拆除。龙豪公司不服该决定，起诉至法院，其一个重要的主张是：其餐船属于船舶，不属于《武汉市城市规划管理办法》及《通告》中规定的“建筑设施”，被告适用法律错误。

本案一个焦点就是，在该案中《武汉市城市规划管理办法》中的“建筑设施”究竟应该如何解释？这个案件典型的体现了行政法上的很多概念不是单义的，而是一种存在一定“意义波段”的类型。“建筑设施”和“船舶”这两个概念看似好区分，但在本案中“餐船”这样一种概念该归入哪种类型中则需要法官在这个案件中对“建筑设施”这个概念具体解释。

显然，该案发生的一个重要背景是武汉市政府以通知形式发布的一个公共政策：整饬东湖风景区的环境。最高院二审法官正是考虑到这样一个公共政策的实质目的不是去区分建筑设施和餐船，而是要在风景区内实现环境保护的公共利益，因此只有将规章中的“建筑设施”解释为包含“餐船”才能实现这样一个公共目的，维护风景区环境的公共利益。正是从这一政策性目的出发，法官解释到：“龙豪公司建造的龙豪号餐船，位于武汉市规划区内的东湖风景区风光村水域。该餐船虽然称为船舶，但不作为船舶使用，而是作为餐饮娱乐服务经营场所，固定于城市规划区水域的船形建筑物”。最终，判决适用《武汉市城市规划管理办法》有关违章建筑物处理的规定，将该规章中的“建筑物”解释为包含“餐船”这样一种特殊形态的船舶，从而上诉人（一审原告）败诉。在该案中，该政策直接引起了本案中的具体行政行为，所以判决书虽然没有直接引用武汉市政府的该公共政策，但政策性考虑显然是法官进行如上解释的重要依据。

（3）争议的具体行政行为本身就是根据某一公共政策作出，但可能涉及到对某法律的违背，这个时候法官会斟酌该公共政策的合理性，来反向解释该法律的真实含义以及是否应该适用于这一具体行政行为。我们同样以一个曾轰动一时的典型案件来说明：

[案情]乔占祥诉中华人民共和国铁道部侵害其合法权益案

2000 年12月21日 铁道部向有关铁路局发布了《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》（以下简称《票价上浮通知》）。原告认为该通知侵害其合法权益，向铁道部提起行政复议。 2001年 3月 19日 铁道部对原告作出铁复议（2001）1号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），该《复议决定》维持了《票价上浮通知》。原告一个最重要的诉讼理由是：依据《中华人民共和国铁路法》（以下简称《铁路法》）第二十五条、《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）第二十条规定，制定火车票价应报经国务院批准，而此次涨价只有国家发展计划委员会（以下简称国家计委）批复，故该《票价上浮通知》的作出缺乏法律依据。

在北京市一中院已经肯定该《票价上浮通知》属于具体行政行为、受理该案之后，该法院要做的事情其实就集中在一点：如何解释《铁路法》第二十五条“国家铁路的旅客票价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准”的含义？如果将“报国务院批准”解释为“必须要国务院亲自批准”则被告行为违法；如果将“报国务院批准”解释为“国务院亲自批准或国务院授权价格部门批准”则被告行为合法。

显然，虽然被告铁道部能够证明自己的行为得到了国家计委的批准，而国家计委的批准行为得到了国务院的授权，但“报国务院批准”这一法律概念究竟包不包含“授权批准”的含义？则是从立法原意中不能明确推导或看出来的。这需要法官来解释，能否从中解释出“授权批准”也属“报国务院批准”的法律内涵。因此，正因为这个不明确，从表面上看，铁道部的行为违反了《铁路法》第二十五条。然而，人民法院还是将该条法律解释为“报国务院批准”包含“国务院授权批准”这一含义，判决书写道：“被告作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授其批准的权限范围内予以批准，被告依据国家计委的批准文件作出《票价上浮通知》的程序未违反有关法律规定。”这个理由实际上就是解释了《铁路法》第二十五条“国家铁路的旅客票价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准”在内涵上包含“虽不是国务院亲自批准、但授权价格部门批准”也属于“报国务院批准”。

那么，法官这样解释的合理性究竟在哪呢？对公共政策的考虑是其最明显的原因和正当性依据，在听取了被告答辩状中对形成该政策的原因分析后，判决书写道：“近年来随着国家经济的全面发展，全国范围内的人口流动数量越来越大，致使历年春节期间铁路旅客运输量骤增、骤减的状况越来越突出，在一些重点城市已经造成一些严重的社会问题。因此，调整和缓解春运期间客运量与铁路运能的突出矛盾，是保证铁路客运正常发展的客观需要。为此，被告根据《价格法》第二十一条‘制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价’的规定，依职权拟定的《票价上浮通知》包含了市场需求、地区差别、季节变化和社会承受力等因素，符合上述法律规定及客运市场的价值规律。”

可见，真正支持法官做出这一解释的，正是其上面对铁道部公共政策的解读，是这一公共政策“说服”了法官，并影响了其法律解释的根本思路。

（三）“原则思维”与“政策思维”的关系

前面我们已经看到，行政法解释的思维过程发生在事实――规范――政策之间。真正纯粹在事实与规范之间进行解释的时候其实很少，因为大部分时候行政机关在解释过程中都会提出政策性因素要求法官考虑，这个时候 “原则思维”与“政策思维”就不得不在法官的解释活动中“短兵相接”，而解释结果也就常常取决于法官在个案中更倾向于哪种思维。这里我们可以看看二者究竟有什么差异以及存在什么关系：

“理想型”意义上的“原则思维”与“政策思维”之差异：

我们可以发现，从理想状态上说，原则思维与政策思维分属两类公职人员：法官和行政官员。法官就是应该以权利保障为上帝，行政官员就是应该以公共利益为追求。在法官的法律解释中，应该遵循理性审议与推理的精神，正如美国行政法学家盖希 霍恩 教授所言，与对行政的政治控制不同，政治控制主要诉诸于压力、谈判与妥协，司法审查则立足于以理性方式来审查行政行为；行政官员则更注重政策的灵活操作与“具体情况具体分析”，确保政策执行的社会后果；“原则思维”对应的是一种判断权，因此是一种“判断思维”，强调答案的唯一性与精确性，强调按照统一明确的规则来判断权利与义务，“政策思维”则更体现为一种执行权，是一种“权衡思维”，也就是要在约束条件下，通过比较与权衡选择最优的执行方案。以最好的运用政策工具和完成政策目标；因此，“原则思维”最终追求一种法律效果，而“政策思维”追求的则是一种社会效果，包括特定社会目的的实现以及社会良好的后续反应（公共政策学中的“冲击评估”要求）。在对理性化的活动追求过程中，“原则思维”是对一种价值理性的追求，即要实现理性对于实质正义与正当原则的担保作用，“政策思维”则是一种典型的工具理性，强调社会手段能够有效的实现社会目的。

如前所述，政策思维经常会出现在行政法解释中，从而在法律解释中不断地挤压一个行政法官的原则思维，从而引发任何一个国家的行政法官一定程度上的“角色错位”和不得不进行的“换位思考”。问题在于这种挤压在多大程度上是正当的？可接受的界限究竟在哪里？所以，行政法学上的一个传统理论命题：司法审查的界限何在？其实也可以换个说法：政策思维的界限究竟何在？法官在多大程度上、在什么地方应该按照原则思维来裁判，在多大程度上、在哪些地方又要接受政策思维的合理挤压？这个问题笔者将在本章最后一节予以回答。这里先要回答的一个问题是：为什么要允许政策思维对法官原则思维的合理挤压？

因为，“原则思维”与“政策思维”不但有冲突，但也有三大原理说明其具有密切联系：

1、国家权力一体性的原理决定了二者在最终目的上有关联。司法与行政都服务于统一的国家目的，都是主权的延伸，都是对法律的执行，因此，不存在根本思维的“势不两立”，毋宁说要追求殊途同归与双赢。因此，如果以罗尔斯“重叠共识”之观点来看，诉讼中，司法与行政首先不能抱持对立与“敌意”，而必须建立在互惠（reciprocity）与承认的基础上，才能寻求到关于法律理解的共识，并使得这种共识构成某个法规范秩序的最佳理解。

2、国家权力分工与制度能力（institutional competence）原理决定了政策思维的合理性。行政机关取得的管理权力，尤其是行政裁量权，来自法律的赋予，行政与司法的分工更具有宪法上的正当。同时行政在其专门领域有明显制度能力 的优势，司法负有尊重之义务，否则就是以司法干预、甚至取代行政。德国二战后行政法学界曾抵制的“司法国”现象正是一个说明。政策思维背后是一套马克思·韦伯提出的工具理性，往往是日常行政管理活动中政府为实现各种社会管理目标与治理方案而制定的具体手段、步骤、方法与途径，不仅涉及到各种专业知识，而且需要综合考虑各种情况的相互影响与专门问题，更重要的是理性而客观的后果分析，这些都远远超出了专注于具体事件中的权利义务分析为思维特征的原则思维，为法官力所不能。而现代风险社会的来临，更决定了政策思维的超前性、创新性、预警性、全局性等重要特点，这些也都不是原则思维所能理解；而这种“风险”的复杂程度也决定了行政裁量的正当与不可避免，在这样的情况下，司法如果过于干预则会严重削弱社会对于各种问题的应对能力，破坏了行政的积极性。同时，行政政策本身也是对行政裁量的一种约束，形成了行政执法人员相对固定的执法路线与执法方式，对于行政裁量的一致性、公正性和稳定性都有很好的帮助。

3、公共价值与公共政策相互渗透的一般原理与中国“政策治国”的治理传统决定了政策思维的价值释放功能。正如德沃金指出的，“原则”与“政策”虽然可以区分，但很多时候二者会伪装起来而取消这种差别：（1）很多时候，原则背后的政治道德与正义观念要通过政策来推行，本身成为政策的目标。这在当代中国的行政管理中尤其明显，因为政策治国是我们的重要传统，在经济转轨与政府职能转变过程中，政策的作用渗透到社会管理的方方面面，比如在财政支出、社会保障、国债发行、税收、产业发展、公共投资、教育发展、科技创新、充分就业等方面政策推动的作用都非常显著，增强政府的公共政策能力也是当代中国行政管理学与行政法学的重要课题。很多公共价值本身不仅靠立法，同时靠政府政策来加以落实与推行，比如 2007年 5月 18日 ，国家劳动和社会保障部与卫生部联合发出了《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》，规定：“除国家法律、行政法规和卫生部规定禁止从事的易使乙肝扩散的工作外，用人单位不得以劳动者携带乙肝表面抗原为理由拒绝招用或者辞退乙肝病毒携带者。用人单位在招、用工过程中，除国家法律、行政法规和卫生部规定禁止从事的工作外，不得强行将乙肝病毒血清学指标作为体检标准。”就是一个通过具体政策制定来实现平等与反歧视这一公共价值的典型表现。又比如 2007年 3月 27日 ，国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，涉及了农民工工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障、公共管理和服务、户籍管理制度改革、土地承包权益等各个方面的政策措施，可看作是对社会公平与经济自由价值的重要维护；（2）政策也会在很多时候具有政治道德的正当性而上升为原则，并通过原则进一步转化为规则，成为法律。中国在依法治国的时代，还特别注意在立法视野中容纳重要的政策考量，实现政策的法律化，比如能源节约、经济发展、充分就业等重要的政策领域都有上升为法律的明显现象，如1997年通过的《节约能源法》（2007年修订）、2002年通过的《中小型企业促进法》、2007年通过的《就业促进法》（2008年正式实施）都是政策思维转化为原则思维，政策落实为法律的重要表现。

然而，原则思维与政策思维在真实的法律解释活动中更多时候是有冲突的，因为这两种思维在本质上有太多天然的隔膜，民法解释大部分时候可以逃遁政策思维的侵袭，但行政法官却时时面对政策思维的挤压，最典型的表现就是，法官和行政机关的解释思维方面存在很大差异。美国行政法学杰里米·马肖在2005年一篇重要文章中，通过大量的判例和经验数据的分析，总结出一般情况下，法官与行政官员各自独立解释法律时十个完全不同的思维，正是“原则思维”与“政策思维”冲突之表现。我们可以参考：

可以说，这个表格反映的内容具有普遍的适用性。然而，一旦各自独立的解释进入到行政诉讼中，由于政策性考虑的侵入，法官不得不动摇决定坚定的“原则思维”，表现在法律解释过程一方面要接受事实对规则的“裁减”，另一方面还要接受政策（裁量）对规则的“解读”，或者说，法官一方面在自己解释法律，一方面还要看行政官员如何解释法律，从而具体表现为：解释者眼光必须同时在事实――规范与政策――规范之间往返顾盼，最终获得一个妥当的解释结果。这种过程的具体发生，有三种基本的路径，取决于解释者（法官）对于原则思维与政策思维之间倾向性的立场。下面，笔者将结合国外与我国行政法上司法审查标准理论及经典案例来展开说明。

三、 规范主义与实用主义的思维过程

(一) 规范主义的思维过程

规范主义立场是指总体上将法律解释看作实现法律内的正义标准的思维过程，是一种典型的原则思维，但这里的“原则”是一种法体系内的“原则”，是一种刚性的正义考虑，几乎不能包含法律体系之外的社会政策考虑。因此，是一种拒绝商谈与（行政机关达成）共识的独断式法律解释思维，很类似于德沃金主张“法官内心独白式的解释”可以有三个基本的表现：

1．当有可能探寻到法律的原意的时候，法官要运用各种方法来找到立法原意的解释；这是一种标准的主观解释目标或原意解释思路――文本主义立场。在这个立场下又有两个针锋相对的进路：立法的历史解释。如美国大法官Breyer的主张，法律的原意只能从立法的历史材料中寻找：立法辩论、立法起草委员会报告、立法听证记录、总统意见等等。法官不应该在推翻古典立法解释的路上走得太远；与之产生了广泛论辩的则是大法官斯卡里亚主张的“新文本主义”进路，强调文本的“普通含义”（plain meaning）需要得到格外的尊重，但得到这个含义的方法主要不是来自立法报告或资料，而是来自字典中的定义（ dictionary definitions），制定法的语境或解释制定法的各种准则与方法。

2．当没有明确的立法原意或不在乎这种立法原意探究时、解释者则要用各种方法找到法律共同体内部积累下来的通常解释；这就是美国制定法解释学上最新近的一种理论倾向：将法律中的概念理解为一种立法指示，对于这种指示的含义依靠解释共同体的同质性理解（事实上，卡尔·施米特早就注意过这种司法中的同质性）形成有约束力的解释先例（binding precedent）――惯习主义立场

3．当这种通常性解释也无法获得的时候或不诉诸于先例式的解释准则，法官从法律体系内部的价值序列与目的出发来获得解释的答案，得到唯一正解，德沃金就是这种主张。

规范主义立场共同的学理基础，可以用英国研究司法方法的重要学者（同时也是资深法官）汤姆斯指出的“法律基础主义”（Legal fundamentalism）来说明：法官解释法律往往服膺于刚性的规则束缚的方法，同时严格适用已有的先例和判决，从来不接受法律中广泛的不确定性，同时也完全不能适应不可避免的法官造法；笃信权力分立的原则和唯一的议会主权原理。法律基础主义是一种意识形态，它相信存在一个无所不包（all-encompassing）与绝对的真理体系，它构成了对思维的封闭。借用罗尔斯对传统康德道德哲学认为某一道德内涵的根据来自一种自明的基础之批评来看，规范主义立场下的法官也总是认为法律的含义归根结底来自于一种自明的规范内涵，不会随人的商谈性解释而改变，可以自动的向法官敞开。

用下图来描绘则是：

图1：规范主义立场下的行政法解释思维

（二）实用主义的思维过程

所谓实用主义的思维立场，则是对规范主义立场下那种“立法代理人立场”的反对。它强调解释过程必须依赖于强健的司法力量而不是依赖于假设的理性化立法过程所产生的立法意图。波斯纳则认为，实用主义立场可以用一系列命题来归纳：它是在尊重法治的系统性美德，包括融贯性、一致性、普遍性、公正性和可预测性的前提下，强调创造性、灵活性和适应性。它的最终标准是合理性（reasonableness），而不是合乎抽象与绝对不变的法律一般性规则与原则。因此，它是向前看的 ，把遵循以前的解释只看作一种条件，它注重解释的社会经验与社会后果（但又不是一种极端的后果主义，而是符合宪政秩序要求的）；汤姆斯则认为实用主义解释立场是对法律文本不确定性的承认与绝对确定性的否定，本质上是一种法律适用的功能主义态度。法律被认为是一种社会机制，并服务于社会的目的和推进社会的整体目标与利益，可见其解释过程与政策思维必然有不可分的密切联系。同时，实用主义解释态度深深依赖于经验和从经验中产生的价值，着重考虑一个法律结果的社会影响。

在行政法解释学语境中则可这样理解，它表现为行政法官有比较强的政策思维，比较重视案件中具体的公共政策与社会目的的考量，比较重视案件的“社会效果”与后续反应，习惯将法律解释为政策允许范围之内的结果，避免司法遭受政策与舆情的压力。具体有三种基本的表现：

1、对立法意图进行一种“想象性重构”：根据当下案件的具体政策考虑与社会效果来反向解释立法意图，这体现出实用主义立场保持灵活的同时对立法的尊重。

2、对行政机关的解释表示尊重：即这个时候法官的解释不是一个正面开展的过程，而是通过肯定与尊重行政机关的解释来间接表达对法律的理解：看行政机关的解释是否明显不合理或不能得到理性的支持，如果并非如此，则尊重行政机关的解释。这体现出实用主义立场对行政的尊重，行政法学上也叫“控制性审查”。

3、在中国语境中，特别体现为“注重社会效果”，也就是采取一种功能主义的解释态度：将法律解释看作不仅仅是实现立法目的的过程，而是妥善解决行政争议、化解相关的社会纠纷的过程，比较重视社会舆情与各种社会压力对于案件的期待，通过法律解释来弥合各种利益冲突与政策考虑。

在这种立场下，法官往往会先在政策与规范之间来回寻找解释的突破口，尽量通过政策思维来寻找一个法律解释的初步答案，再在事实与规范之间进行确认，得到最终的解释结果。用下图来描绘就是：

图2：实用主义立场下的行政法解释思维

实用主义思维立场可以通过前面有所讨论的乔占祥诉铁道部案件中法官对《铁路法》第二十五条“报国务院批准”的解释来说明。

在这个案件中，法官的思维带有明显的政策思维痕迹，对“报国务院批准”既没有做立法意图的原意解释（比如找到相关立法资料说明其真实含义），也没有对该概念作“直白含义”的文本解释（否则很难从中推出“授权价格部门批准”属于这一概念），而是通过分析在该案中行政机关的解释具有很强的政策考虑，而这种公共政策的考虑符合法院的认定，因此以此来反向解释了法律规则的含义。在这个过程中，如果不对法律解释作功能主义的处理，则会涉及到一项重大的公共政策是否合法与有效的问题，法院正是从这个社会后果出发，并衡量社会效果，从而做出了最终的解释。可见，这里“原则思维”的痕迹并不明显，尤其是程序正当（批准行为是一个程序正当的公共价值要求）的法律思维没有发挥作用，相反政策思维起到了关键性的作用。

四、规范主义与实用主义立场下的审查标准问题

上述两大立场在行政审判中最直接的体现就是传统行政法学上讨论的法律问题的审查标准。只不过，传统行政法理论习惯从权力配置的角度来看问题：看法院是否尊重、以及在多大程度上尊重行政机关对法律的解释，这既涉及到司法对立法的尊重（当立法授权由行政机关解释法律的时候），也涉及到司法对行政的尊重（当行政在这个授权范围内做出了一个具体解释的时候）。然而，我们也可以用行政法解释学的“原则思维”与“政策思维”的权衡关系来进行新的解读。

（一）不同的法律问题审查标准出现之原因

按照各个国家传统的行政法理论，法律问题都是属于司法审查的范围，在规范主义思维与宪法秩序下，法官对于法律问题有最终的表达权，然而，事实上，对于法律审，还是出现了不同的审查标准，如果从法律解释学的解释思维立场来考虑，那就是不存在一个单纯的法律审思维过程。对于行政法解释来说，事实――规范与政策――规范之间来回的思维穿梭是不可避免的，传统行政法上习惯将审查对象分为法律、事实和裁量三部分或法律、事实和政策三部分，其在理论与逻辑上虽然成立，但在思维的实际发生过程中界限非常模糊。

（二）规范主义立场下的审查标准

1、美国的“重新审查标准”（de novo test）与“斯德摩尊重”（deference of Skidmore）

如果严格按照APA第706节的规定，则法官在具体法律适用时审查行政机关对行政决定依据的法律的解释应该采取一种“重新审查标准”：法院对行政机关法律解释和事实认定都保留最终的决定权，法院重新审查行政机关在行政程序中已经认定的事实和法律问题。同时，法官在单纯解释一个法律的含义范围时，也会完全按照自己的标准与认定来进行解释。在O’Leary V. Brown―Pacific―Maxon一案中法官首先就完全依凭自己的法律判断来确认行政机关是否正确理解了其在联邦工人补偿法令中的法律义务，在NLRB v. Hearst Publications,Inc一案中，法官首先也依照自己的理解与权威，单方面认定行政机关对于自己义务的理解是否与国会的意志相一致。这个时候，占支配地位的思维就是一种法律思考本身的原则思维。应该说这种原则思维是对分权体制与监督行政机关依法行政的最严格审查体现。这种重新审查的理由最主要在于：第一、单纯的法律解释属于法院的制度能力，法院比行政机关更能准确理解宪法和制定法的要求；第二、法院的中立地位更能体现对法律含义的说明和对行政机关的监督。如果在这个法官解释法律之前，行政机关也做出了解释，在规范主义立场下，美国行政法实践中影响最大的是“斯德摩尊重”：在Skidmore v.Swift&Co一案中，法官认为不需要对行政机关的解释进行控制式的审查，而是应该独立的、具有权威性优势的来解释法律。如果行政机关已经解释了法律，则法官需要自己独立的衡量与审查这种解释，并作出最终的判断。法官通常的衡量的标准有：行政机关解释过程中的全部考量；它推理的有效性；它解释的连贯性等等。尤其当行政机关在对自己的立法性规则进行解释的时候，这种审查会更加严格。

2、德国的“全面审查标准”

德国行政法的主流观点与实务操作都奉行严格的“全面审查标准”。认为对于司法来说，按照基本法第19条第4款的要求，对于行政机关适用法律和认定事实，法官都可以进行全面的审查。如果法院确信行政机关解释法律错误，则必须自行采取必要的法律适用行为，并依法做出判决。行政和法院的法律适用――具有相同的结构，但行政法院享有最终发言权。在实务上，由于基本权利保障的制度要求，普遍对不确定法律概念进行全面审查：原则上对行政决定进行不受限制的审查，即使涉及不确定法律概念的适用和具体化问题。可见，德国的全面审查标准的确立主要着眼于基本法上对基本权利的保障和对行政权的严格约束，比之美国从功能主义的制度能力角度出发强调重新审查更显示出明显的“原则思维”的规范主义立场。

3、英国的“法律问题标准”

英国行政法也有明确的法律问题与事实问题之二分，事实问题通常是“发现某一个现象或事实目前存在、曾经存在或将要出现，这与这些现象将引起的法律后果无关。”对于那些完全属于法律问题的解释，则法院有完全的审查权与判断权：这些情况通常有：①如果一个制定法的概念有法律技术性或人造的特定含义，或通过法律解释比起它的普通含义有更广或更窄的意义，则这些法律概念适用于个案的过程需要法院来审查和决定，相反，如果一个法律概念依凭其普通含义就可以适用于特定的案件，则一般将之作为事实问题来对待，不适用于法律审查的标准。因为法官此时不会比一个首次依据该法律作出决定的人（即行政机关――笔者加）在使用一般英语的方面更有优势。 ②即便有些事实依据高度的技术与专业标准来判断，但如果影响到其法律后果，法官也可以通过援用专家证人（expert witnesses）来主动审查其合法性；③ 引入“法律上的错误”这个概念来扩大“法律问题”的范围。“法律问题”不仅仅理解为产生法律效果的问题，而是包括可能引起法律上的错误，从而法官都可以在“原则思维”下进行审查的问题，通常的法律上的错误问题包括，行政机关在法律（解释）上的错误理由；非理性的解释；不考虑相关因素，考虑不相关的因素；没有任何实质证据而做出某个结论；在错误的法律原则指引下实施裁量权。总之，不管是因为行政机关错误的从事实中引申出结论还是错误的适用法律于某个事实，法官都可以将它们归于法律错误之上。可见，除去纯粹的认定某一个生活事实的存在，英国的司法审查是尽量扩大法律问题的范围。规范主义思维痕迹非常明显。

（三）实用主义立场下的审查标准：以美国“谢弗林尊重”原则中“合理性审查标准”为典范

与“原则思维”导向下的规范主义立场不同，实用主义立场非常强调政策思维对法律解释的渗透，最明显的就是美国的行政审判在任何一个历史时期都存在着各种对行政机关的法律解释予以尊重的修辞。这里最经典的就是1984年确立的“谢弗林尊重”原则。透过这个个案，美国行政法发展出“原则思维”与“政策思维”界分的具体思维步骤，放大了两种思考的空间，将以前种种不连贯的修辞予以理性化与清晰化，因此在美国行政法学和实务上享有极高的关注度与评价：“是制定法解释问题中涉及到对行政机构尊重这一领域中的模范案件”、“是最近的记忆中最重要的行政法决定之一”，这一原则不仅仅影响了法官对法律的解释，也影响了法官对规制行为的解释立场。分析它，我们最能清楚看到“原则思维”与“政策思维”的短兵相接及其复杂性。

1、案情及解释争议点介绍

谢弗林案围绕1977年《清洁空气法》（Clean Air Act）修正案中的“固定的空气污染源”一词的含义发生了争议。环境保护署（EPA）认为“污染源”是“对工厂建筑与设备等任何重大的改变以影响环境清洁”的任何一个事实。但后来为配合里根政府的放松规制运动，发布了一项立法性规则，对这一个概念重新界定，将整个工厂作为污染单位。只要一个工厂没有在整体上加重环境污染，则其不需要向环境保护署申请许可。这一解释引起了一个民间环保机构“自然资源保护委员会”（NRDC）的争议，向哥伦比亚特区巡回法院申请司法审查。法院推翻了行政机关的解释，其理由是该机关在改变法律含义之前，没有对该公共政策对环境的影响进行评估。联邦最高法院推翻了此项判决，判决书的理由是巡回法院犯了一个“基本的法律错误”：

“上诉法院误解了它在审查规制问题中的性质。一旦它通过审查确定国会事实上没有明确的立法意图，问题就不是在法院看来这个解释是否合适，而是行政机关的解释在这个案件的语境中是否合适。”

接下来，最高法院阐述了法院正确的解释方法是：

第一、要审查国会是否直接阐明了某个法律的立法意图。如果国会的立法意图是明确的，那就不需要再讨论了，无论是法院还是行政机关，必须贯彻落实国会明确无误的立法意图；第二、如果法院认定国会没有明确的表达一个法律上的立法意图，法院不应该简单的诉诸于自己对该法律的理解；毋宁，如果制定法对某个领域留下了漏洞或含混，法院的判断应该放在行政机关的解释是否合理的基础上，即行政机关的解释是否专横、任性和非理性。 

2、“谢弗林尊重”原则的实质

“谢弗林尊重”原则继承了美国行政法历史上司法对立法的一种特殊的尊重：当国会明显授权行政机关对一个宽泛的法律概念予以具体化与填补，以形成公共政策的时候，司法要尊重立法的这种授权。因为“对法律概念含混这一问题的解决更多时候是一个政策问题（policy）而不是一个法律问题”“很多对法律含义确认的过程都不是一个法律问题”。“谢弗林尊重”原则的实质并非简单的维护立法权的宪法权威，它的谋略在于确保政策思维挤压原则思维的正当性：它假定制定法的漏洞（gaps）与模糊性（ambiguities）构成了国会将政策制定（policymaking）的权威授予给了实施该制定法的行政机关，而不是法院。因此，这里的正当性来自于宪法国家的民主原则，法官这个时候必须有这种政策思维或政治上的成熟，不能代替行政机关来进行政策判断，更不能简单以法律思维中的原则性考虑来否定行政机关的政策性解释。实质上这里已经要求法官进行换位思考，考虑到行政机关制定政策之重要性与对其制定行为表示尊重，是一种典型的实用主义思维立场。

该原则实际上有三重尊重：第一是尊重立法机关的明确意图；第二，当立法机关没有明确意图，法律出现漏洞或语词模糊的时候，要尊重立法机关的授权；第三、要尊重行政机关在合理范围内对模糊的法律做出的政策性解释。对于这三重尊重的具体展开则可以分为前述两步。

3、“谢弗林尊重”原则的是与非

在美国行政法历史上，有学者指出存在三类最典型的司法对行政的尊重原则：第一是“斯德摩尊重”，它体现为一种对行政机关解释法律的弱尊重，法官允许行政机关在争议中表达对法律的理解，但可以全面对其审查，也可以给出自己的决定性解释意见；第二是“谢弗林尊重”，它是一种对行政机关以政策性解释具体化法律概念与弥补法律漏洞的尊重，在这里行政机关获得了极大的尊重；第三是“斯米诺尔·雷诺尊重”（Seminole Rock Deference），它是法院对行政机关对规制行为解释的尊重。这三类尊重有质的区别：因为最初解释者与尊重的理由是不同的。在这三类尊重中，只有“谢弗林尊重”体现了最明显的实用主义精神，因为它给行政机关的政策性造法留下了极大空间，并且以两个明确的步骤为以后法官的审查制定了准则，因此引起了广泛的是非功过之讨论，透过这些讨论我们可以看到政策思维挤压原则思维所带来的正当性与问题：

“谢弗林尊重”原则之正当性：

（1）民主理论上的正当性。“20世纪的政府授权行政机关有广泛的政策制定的权威已经成为一个常识”“谢弗林尊重”原则首先体现了负有政治责任的行政机关制定政策的正当。正如判决书明确表达的：

“虽然行政机关不是直接对人民负责，首席执行机构作为政府的一个部门完全合适做出这些政策选择：解决冲突的利益，而国会自己无法解决或有意留给行政机关根据日常行政活动而加以解决。联邦政府的法官有义务尊重合法的政策选择的人。评价这些政策选择的责任和解决解决冲突的各种公共利益都不是法官的责任。”

因此，“谢弗林尊重”可以看做是推进了政府的代议性与负责任性的民主价值。 

（2）比较能力

从功利主义的效果计算来看，行政机关具有更强的解释法律的能力因为制定法的解释涉及到行政机关的专业性。不仅仅是因为行政机关拥有专业的人员和技术手段去评估政策，还在于他们处理日常的行政管理事务，他们通过一系列的日常活动，规则制定、裁决、调查、协商与监督来解决政策问题，与各种立法委员会和政府部门保持持续的联系。

（3）效率考虑

在“谢弗林尊重”原则下，法官仅仅需要决定行政机关的解释是否合理，因此降低了成本，提高了审判的效率。同时，行政相对人将更容易找到充分的理由与热情来挑战行政机关（只要提出它的解释明显不合理就可以），从而促使行政机关更富有责任的解释制定法，其法律解释的论证理由的质量也将提高。

（4）灵活性

由于在该原则下解释责任在行政机关，因此它必将根据新的科学、工业和其他领域的发展来更灵活的解释法律，促进法律的发展。而法官则对于这些社会专业领域中的新的发展比较陌生，但同时也促使了法官能比较谨慎的审查这种灵活性。

然而，以上种种实用主义的功能考量也带来了很多的批评：

（1）“谢弗林尊重”原则过于简单与缺乏区别对待的精神

是不是所有的行政案件都要贯彻和体现“谢弗林尊重”原则？这个核心问题直接指向政策思维究竟在什么范围应该影响法官。孙斯坦就指出，在纯粹的法律争议问题中，政策思维的导入就是错误的，只有在事实、规范与政策混合在一起的时候才应该适用这样的原则：“这个原则太抽象与缺乏分类了，同时没有区分成文法本身的模糊和法律解释明确的立法授权之间的区别；完全将鼓励行政机关按照他们自己的意志来解释法律，也无法保障准确的反映国会的意图，因此是对法律解释过程的一个误解。Breyer大法官也认为，要求法官在每一个案件中都尊重行政机关的政策性解释是过于宽泛、缺乏建设性、在一些时候是没有用的，也就是说反而失却了一种实用与灵活的精神。在Avery v. HHS一案中，他就否定了行政机关对决定社会残疾保险要适用的程序的解释，按照法官自己的解释来决定行政机关要采取正式听证程序，因为如果尊重“谢弗林尊重”原则在该案中明显不利于保护弱势群体。行政法学者Jaffe也深刻的指出，片面的追求简单化可能使法官忽视了这些相关问题：究竟解释一条规则要在多大程度上依靠专业知识；确保规则能被给予一个稳定的形式和内容需要的要素；司法相对于行政可能具有的心理优势；法院作为法律体系整体性守护者的角色。

（2）“谢弗林尊重”原则没有反思行政机关解释的公共性与正义性

美国行政法学者J.Ferejohn 与W.埃斯克里齐就运用公共选择理论指出，“谢弗林尊重”原则对于国会创造法律、行政机关执行法律与司法机关解释法律之间的政策平衡会产生重大影响。他们指出，行政机关在事实上往往倾向于实施与立法意图偏离的政策，而司法审查恰好能够纠正这一倾向。然而，在“谢弗林尊重”原则下，司法没有办法将偏离了立法意图的政策拉回到立法精神之中，“谢弗林尊重”原则是一种典型的“反多数”原则。也就是说实际上由于该原则的简单，无法避免政策思维对原则思维的过分侵入，使得本应是法律执行机关的解释活动完全有可能丧失掉法律所要维护的原则与正义精神。

（3）“谢弗林尊重”原则违背分权原则

孙斯坦认为，这个原则混淆了成文法本身的模糊和法律解释明确的立法授权之间的区别。因为它将国会是否授权给行政机关进行法律解释的决定权交给了法官，而法官只有在第一种情况下才能行使决定权。然而，按照该原则的第一步，法官必须要决定国会是否授权给行政机关，则实质上是法官在透过解释性活动来决定国会是否授权给行政机关，这是违背分权原则，也就是有侵犯国会权力之嫌疑的。

正因为有如此多的诟病，因此有学者冷静的指出需要分析“谢弗林尊重”原则在美国司法实践中的作用究竟有多大，其实，“谢弗林尊重”原则确立后法院一直在对其进行反思，最为典型的反思成果有两个方面：

（1）针对不同的解释性活动有不同的对待：2000年的Christensen v. Harris Country案中，法院认定：如果行政机关以立法性规则的形式发布解释则适用该原则，如果以其他的形式，比如在裁决过程中或适用“通知评议程序”的非正式规则制定的解释则不能属于该原则规定的范围，需要对它们进行严格审理，法官有独立的解释空间。

（2）明确“谢弗林尊重”原则的适用前提。在2001年著名的米德案中，法官认为，任何时候法律留下空白和模糊不能都一概视作是国会授权给行政机关进行政策性解释与填补，对任何时候法官都能推测出这一意图表示怀疑。“要注意的是，最终是国会的意图决定了可以实施‘谢弗林尊重’，而不是仅仅暗示这样的意图。”米德案的判决中发展出两条限制性标准：第一、必须存在国会普遍性授权给行政机关进行解释的迹象；第二、尊重的范围仅限于这个授权范围之内。因此，判决书中引入了一个“制定法的语境”作为判断标准去分析国会是否有意普遍性的授权行政机关对某一法律进行执行与解释，最重要的判断迹象就是一个明白的授权表达（express），如果没有，则要看有没有其他证据表明国会应该希望行政机关在法律出现模糊的时候进行明确性陈述或填补这个空白。

“谢弗林尊重”原则是实用主义思维的典型表达：将政策性思考包裹在尊重立法意图的原则思维之后，确保行政机关的政策性解释能够赢得司法的尊重，从而确保一个行政判决的结果能够促进某一个公共政策，产生比较好的社会后果。

正当的规范主义立场往往出现在解释过程中行政机关没有提出政策考虑的时候，但它一种潜在的错误就是，行政机关提出了解释中的政策性考虑，但法官专断地视而不见，这个时候过分地小心翼翼与刚性的原则思维很容易伤害行政的积极性，影响行政对于社会生活的形成功能与公共利益的实现；实用主义立场往往出现在解释过程中行政机关提出政策考虑的时候，而法官表现出普遍的尊重与接受，但透过“谢弗林尊重”原则“名满天下，谤亦随之”的命运，我们也可以看到实用主义一个潜在的危险：“任何时候法律留下空白和模糊都一概视作是国会授权给行政机关进行政策性解释与填补”这一完全政策性考虑的灾难性后果，――法官实际上成为行政的附属、原则性考虑完全让位于政策思考，丧失了法律解释对于公共价值的维护这一根本政治功能。

因此，政治原则主义立场的提出就显得非常重要。