SARS危机与我国应急法制课题研究
一、SARS危机凸现我国应急法制的薄弱环节
SARS疫情等传染病的暴发流行是一种突发事件，但突发事件不限于传染病流行，它的范围非常广泛，还包括地震、洪水等自然灾害，骚乱、恐怖事件等社会性动乱，火灾、环境污染、核事故等人为事故，以及战争等等。这些突发事件具有如下特性：一是突发性或非预期性；二是巨大的危险性；三是紧迫性；四是不确定性。它们的出现对一个社会产生巨大影响，往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。
“危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”（Emergency Management），特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。在现代法治国家，为防止突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力并实施应急法律规范，来调整紧急情况下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。简言之，危机管理＋利益平衡，这就是应急法制（contingency legality）的基本功能。
应急法制具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其它国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门坎；（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，并提供各种必要帮助；（5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。具有这些特点的应急法制，不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。
经过艰苦努力，举国抗击SARS的斗争取得了伟大胜利。但这场斗争具有长期性和复杂性，至今还有许多变量和未知数，需要人们给予更多的关注并付出更大的努力。已经过去的SARS危机暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远不适应危机管理的客观要求。例如，在SARS危机下紧急行政权力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔离人员的权利保护，财产征用的损失补偿，公民的出行自由、言论自由、知情权、集会权、劳动权、经营自主权等宪法权利和法定权利应如何加以限制或暂停行使以及如何补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、执行不到位、救济不力等问题，因此某些权益纠纷至今仍难以得到有效解决。这是SARS危机带给我们的深刻教训和启示。
二、若干国家应急法制的特点与趋势
他山之石，可以攻玉。考察美国、加拿大、澳大利亚、英国、法国、瑞典、俄罗斯等国家的突发事件应急法制，可以看到普遍具有如下特点和新的发展趋势：
1、应急法律规范的专门化、体系化。
2、机构人员的专门化、专业化。
3、危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势。
4、危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。
5、危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。
6、提高公共危机管理效率的重要因素――民间力量的参与。
7、危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习，走向经常化、制度化、法定化。
三、我国应急法制的现状与问题分析
（一）我国应急法制的基本构成
我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括：
1、战争状态法律规范。
2、一般的紧急情况法律规范。
3、恐怖性突发事件法律规范。
4、骚乱性突发事件（群体性突发事件）法律规范。
5、灾害性突发事件法律规范。
6、事故性突发事件法律规范。
7、公民权利救济法律规范。
（二）我国应急法制的问题分析
上述情况表明，从总体上说我国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范。这为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。 但是，相对分散、不够统一的应急法制还存在如下问题和不足：
1、缺少突发事件应急处理基本法律作为“龙头”。
2、一些领域的应急法律规范仍不健全。
3、许多突发事件应急处理立法的可操作性不强。
4、亟需清理现有的应急法律规范。
5、已有的应急法律规范执行不到位。
6、公共应急法制的实施环境有待改善。
四、我国应急法制建设的目标、原则与重点
（一）我国应急法制建设的目标
我国应急法制建设的目标是：在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把突发事件应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善应急法律规范，更有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的法律保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展。
（二）我国应急法制建设的原则
在我国应急法制建设的过程中需要贯彻：（1）法治原则；（2）民主原则；（3）行政应急性原则；（4）公民权利最低限度保障原则；（5）紧急行为目的之公益性原则；（6）紧急行为手段合理性原则；（7）政府积极责任原则。从而全面系统地为突发事件应对措施提供科学、权威、规范、统一的法律指导和保障，改变现有应急法律条文简单、内容原则抽象、可操作性差的状况，便于依法行政、公众守法和社会监督，有利于实现建立法治政府、责任政府、阳光政府和服务型政府的法律制度创新目标，为我国经济、政治和社会的协调发展创造更好的条件。
（三）我国应急法制建设的重点
我国应急法制建设的重点是：尽快完善各层次、各领域的应急法律规范，关键是制定出我国的紧急状态法或突发事件应急法；此外还要通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法制，行政征用（征收）法制，行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿（补偿）法制。应急法制的核心和主干规范包括：宪法中的紧急条款、统一的突发事件应急法或紧急状态法。应急法律规范体系中还包括单行的部门应急法、部门应急法的实施细则及针对应急法制某一独立环节的专门立法等。具体意见如下：
1、在宪法中更明确地规定紧急状态制度。
2、在一些空白领域抓紧制定应急法律。
3、完善行政紧急程序法律规范。
4、对现有应急法律规范进行系统的清理。
5、按照危机管理的客观要求完善相应的机制和制度。
文章来源：明德公法网 发布时间：2007/12/24