公务论研究
19世纪末、20世纪初，资本主义社会的政治、经济和文化都发生了重大变化。一方面，资本主义制度已经严重束缚了生产力的发展，经济上危机不断，政治上暴发了第一次世界大战。为了使各种冲突仍保持在“秩序”的范围内，资产阶级要求自己的国家行政愈益广泛地干预经济和社会生活，要求自己的政府不仅要负责个人的安全和社会秩序，而且还应保障和促进个人的生存和发展，依靠整体的力量来解决交通、卫生、环境、教育和社会保障等社会问题。另一方面，马列主义和无产阶级的先锋队组织已经诞生，无产阶级已经由自在的阶级发展成为一个自为的阶级，工人运动风起云涌、此起彼伏。这样，资本主义便从自由发展阶段进入了垄断发展阶段，资本主义国家的公共权力已不再是原来的公共权力了，行政法学上的公共权力论已不能适应社会的发展需要、无法界定行政法的范围了，公务论也就在法国应运而生了。
1873年2月8日，法国权限争议法庭在布朗戈（Blanco）案件的判决中，提出了公务的概念，并以此作为对行政机关适用行政法的标准。19世纪末20世纪初，法国行政法院不断地实践和发展了这一概念。然而，对公务概念的理论论证，却是由以法国波尔多大学教授狄骥（ Léon Duguit ）为代表的“波尔多学派”完成的。这一理论的其他代表人物还有法国学者杰泽（ Gaston Jèze ）、博纳德（Roger Bonnard ）和罗兰（ Louis Rolland ）等。
一、社会联带关系
狄骥的理论是以杜尔克姆（Emile Durkheim）的社会联带关系理论为基础或逻辑起点的。我们要了解公务论就必须先了解狄骥的社会联带关系理论。
１.社会的基础是社会联带关系
狄骥一再强调，任何科学的理论或者正确的观念都“必须以社会本身为基础”。那么，社会本身又是怎样的呢？ 他认为，社会的基本问题是人的问题。“人是一种不能孤独生活并且必须和同类始终一起在社会中生活的实体”。社会中的人们之间形成了必然的社会联系即社会联带关系。社会联带关系可以分为两种，即同求的社会联带关系和分工的社会联带关系。他指出：“人们有共同的需要，这种需要只能通过共同的生活来获得满足。人们为实现他们的共同需要而作出了一种相互的援助，而这种共同需要的实现是通过其共同事业而贡献自己同样的能力来完成的。这就构成社会生活的第一种要素，形成杜尔克姆所称的同求的联带关系或机械的联带关系。”“在另一方面，人们有不同的能力和不同的需要。他们通过一种交换的服务来保证这些需要的满足，每个人贡献出自己固有的能力来满足他人的需要，并由此从他人手中带来一种服务的报酬。这样便在人类社会中产生一种广泛的分工，这种分工主要是构成社会的团结。按照杜尔克姆的术语来说，这就是经常分工的联带关系或有机的联带关系。”“无论如何，联带关系是一种永恒不变的事实，.....并且是一切社会集团不可排斥的组成要素”，是通过观察得来的并且任何只要去观察都能了解到的无需证明的事实。
２.社会联带关系是一种服务关系
狄骥认为，社会联带关系是一种服务关系。他认为：第一，人不能也无法摆脱社会联带关系，而只能服从社会联带关系。“人是生活在社会之中，并且只可能生活在社会之中。组成社会的个人只有适合社会存在的规律，才能使社会存在下去”，因此，人们只能为社会联带关系的存在或维持而努力，只能按社会联带关系相互服务和合作，而不具有破坏社会联带关系和拒绝服务、合作的任何权力。第二，人也是能够服从社会联带关系的。他说，“人是一种对自己的行为具有自觉的实体。”他认为，每个人都意识到自己必须自觉的去服从社会联带关系这一客观规律，都害怕违反它时会受到的制裁。因此，人们都会自觉地去维护社会联带关系，都会自觉地去提供服务和合作，而不需要破坏社会联带关系、拒绝服务和合作的任何权力。第三，对社会联带关系的服从是双方的，而不是单方的。他认为，任何个人的意志都不能高于他人的意志，都不具有高于他人意志的效力。“谁也没有对他人发号施令的权利：无论是皇帝、国王、国会，或是人民中的多数，都不能把他们自己的意志强加于人”。因此，社会联带关系中的各方主体都应服从这一联带关系，社会联带关系是一种相互服务与合作关系，即共同服务和相互服务的关系，而不是一方享有权力、另一方提供服务的关系。
３.法律是义务法而不是权利法
狄骥认为，实定法的基础是“客观法”，“客观法”的基础是社会的联带关系，社会联带关系是一种互相服务与合作关系。受基础的决定，法律只能是一种义务法，而不可能是关于权利或权利义务的法律。他根据这一思想，对法律规范进行了进一步分析。他说：“不论我们用什么作法律的基础，法律是由一种法律规范即一种命令和禁止所规定出来的。没有也不可能有授予什么的法律。而只有也只能有命令什么或禁止什么的法律。在这里无论法律用什么条文，不过是禁止任何人妨碍他人作出上述的一种行为罢了。这是一种禁止，而不是授予什么东西，我们也看不出对某些人所作的禁止怎么就会构成对他人授予一种权利。”他认为，不仅这种禁止或命令是一种义务，而且一个人作出合法或不违法行为只是没有违反义务而已，而并不是在行使一种权利。“如果一个人作出一种实质的行为，而这种行为从其对象和目的来说是符合客观法律的话，那末他即使对他人造成一种损失，也是不违法的。但这却不是他行使一种权利的结果，这乃是他不违反法律的一种结果。行使权利的人不侵害他人，这个古训是错误的。”命令或禁止对本人来说是一种义务，但对他人来说并不等于就是一种权利，而只是在依法为他人提供服务。他说，“法律规则是适用于个人的相互关系的，并且在个人和其他个人的关系中规定出个人作为或不作为的义务。比如说，法律规则禁止杀人，禁止损害他人；就是命令帮助他人。法律规则规定出一种作为或不作为的命令当然那就是关于对其他个人的一种作为或不作为，因为客观的法律不外就是规定个人的相互关系。”总之，法律对任何人来说都只规定义务而没有权利。
二、公务关系
狄骥认为，国家与公民之间的关系是一种公务关系。这是他直接根据社会联带关系理论得出的一个结论。
１.国家是统治者和被统治者的组合体
狄骥认为，“国家只不过是同一个社会集团的人们中间的意志自然分化的产物”，“一般说来，在现代术语中，国家一辞是专用以指明政治分化达到某种发展和复杂程度的社会”，即分化为强者或统治者和弱者或被统治者。因此，国家并不具有人格和意志，具有人格和意志的只能是其中的强者和弱者。
狄骥认为，人的社会联系基本上是一种法律联系。这种法律关系的主体只能是具有人格和意志的单个的人。他说：“个别的、精神健康而自知其行为的人是法律的主体，是唯一的法律主体，也永远是法律的主体。”“从现在起，我可以肯定说，只有精神健康的个人才能是法律命令实施的对象，同时也只有人才是客观的法律主体，因而一切精神健康的人都是客观的法律主体。......其所以只有其自知行为的个人才是客观的法律主体，是因为我们只能对这种个人肯定他具有理智的意志。对个人以外的其他实体赋于一种理智和意志，这只能是花言巧语和博取欢心的比喻，而丝毫没有其他意义。”既然国家不具有人格和意志，因而国家并不是法律主体；能成为法律主体的只能是组成国家的统治者或被统治者个人。因此，人民主权和国家的公共权力是根本不存在的，只是某些人的虚幻假设。
２.统治者的权力是一种服务义务
狄骥认为，统治者即强者，即在不同时代或地区在宗教上、经济上、道德上、智力上或数量上最强的人，总是“企图并且能够把自己的意志强加于他人”，要求弱者即被统治者服从。人们通常将这种力量即强力称为权力，也就是“人们所称的公共权力”。统治者的强力并非来源于拟制人格的国家，而来源于社会联带关系，并以服从社会联带关系为前提。“统治者和其他人一样，都是个人，同时也是和所有的个人一样服从以社会联带关系和社会际联带关系为基础的法律规则；这些法律规则对个人规定义务，而其行为之所以合法并将强迫他人服从，不是因为这些行为出自一个所谓主权的人格而是并且只有当这些行为符合于这些必须强迫行为人遵守的法律规则的时候才如此”。他认为，根据社会联带关系，统治者的强力并不是一种权力，而只是一种服务；根据以社会联带关系为基础的法律，统治者的强力也并不是一种权利，而只是一种义务，因为法律并没有赋于任何法律主体以任何权利而只规定了它的各种义务。因此，在法律上，强者的强力并不是权力或权利，而只是运用强力为弱者提供更多服务的义务，“政治权力倒是为法服务的一种强力”。并且，它也只能用来为他人服务。人们所称的“这种公共权力绝不能因它的起源而被认为合法，而只能因它依照法律规则所作的服务而被认为合法”。总之，“我认为国家这种公共权力之所以绝对能把它的意志强加于人，是因为这种意志具有高于人民的性质的这种概念是想象的，丝毫没有根据的，而且这种所谓国家主权既不能以神权来说明，也不能用人民的意志来解释，因为前者是一种超自然的信仰，后者则是毫无根据、未经证明、也不可能的假设”。
３.被统治者具有配合服务的义务
狄骥认为，虽然统治者的强力不是权力或权利，而是一种服务或义务，但被统治者并没有拒绝统治者服务或履行义务的权利，相反还应当配合或协助统治者的服务，因为配合或协助服务是被统治者基于社会联带关系而具有的一种义务。他说，凡属于人都“没有毫无动作而懒惰的权利，统治者可以干涉而使他工作，并且可以规定他工作，因为统治者就是在迫使他完成他的社会职务的义务”。他认为，统治者的统治即服务能使被统治者得到各种“好处”，因而被统治者也乐意接受统治和服务、乐意提供配合和合作。“事实上这种最大的强力往往是，而且多半是被迫服从的较弱的人们甘愿接受的；这些较弱的人们往往认为他们自动地、恭顺地服从强者的命令是会有种种好处的”。
４.公共权力其实是一种“公务”
狄骥认为，国家的三项目的即“（１）维持本身的存在；（２）执行法律；（３）促进文化，即发展公共福利、精神与道德的文明”可以被归结为一个，即实现法的目的或者说“完成职务”，也就是维护国家和法以及政治权力所赖以存在的基础即社会联带关系。“当人们谈到保全国家的时候，当然也就考虑到保持各该政治权力所存在的社会并使社会整体化。可是我们肯定，一切社会的活力就是联带关系。我们说国家必须确保它本身的存在，并且说国家必须致力于社会联带关系而合作，因此也是为促使产生这种联带关系的法而努力”。维护和保持社会联带关系，也就是组织人们去实现共同利益和满足各自的利益，即维护和保持统治者与被统治者的服务与合作关系。因此，近代国家不过是在统治者领导和监督下，统治者与被统治者互相配合、共同工作，以实现各成员的物质和精神利益的一种个人团体或劳动集团；统治者及其代表不过是“公众事务的管理员”。他认为，国家及统治者具有不受抵抗的政治权力或公共权力。然而，这种权力是服从于国家的目的的，是“为法服务的”，是实现法的目的的一种手段。因此，统治者所享有的国家权力或公共权力，“不复是一种发号施令的权力”，而是一种为被统治者提供“服务”的义务或“社会职务”。这种义务或“社会职务”，就是“公务”。完成职务即保持社会联带关系“是统治阶级的义务，也是公务的目的”。“所以公务概念就代替了公共权力的概念”
三、公务范围
狄骥认为，公务构成了行政法的基础，并决定着行政法的发展变化。但是，他只论证了公务的内涵，而公务的外延却仍有待论证和确定，并且因社会的发展而不断引起争论。这是因为，从公务领域来说，有行政公务、工商业公务和社会公务；从公务概念来说，有形式意义上的公务和实质意义上的公务。“确认形式意义的公务并不难，然而确认实质意义的公务殊非易事。公务的基本特征 ── 公益目的太模糊、太不确定了，因为归根结底，几乎一切人类活动都以这种或那种名义增进公共利益。”韦尔认为，法国行政法院的判例，对公务的确认采用了两项标准：第一，在多数情况下，可“根据公益活动所追求的目的的重要性来确定它是否是公务，因而认为相当崇高的公益活动才是公务”，但“这是一种主观评价方式，随时代和风尚而变化”。第二，“一种活动由公法人承担可推定为公务，反之亦然。”“可见，形式要件是确定公务的决定性因素”。里弗罗（J.Rivero）却主张采用下列各项指标来确认公务：第一，有关行政上的法律行为事件，包括：实施公务的目的，即可行使单方决定特权的属行政决定，得请求越权诉讼；凡具有“反普通法条项”等的单方面解除权的公务履行契约，属于行政契约。第二，有关行政上的事实行为事件，即行政性公务原则上系行政法关系，工商业公务和社会公务原则上系私法关系，但仍可适用与公务有关的一般公法原理。第三，有关行政上物的事件，即供公务的用物为公物，其管理为行政法关系，有关公的会计适用公法原则；私物管理则为私法关系。第四，法定行政法概念的解释标准：视为承揽契约或无过失损害赔偿的法定行政事件，如公土木工程，属于具有公法人公务性的不动产工程。
四、公务原理
法国行政法学中的公务原理，是公务论的重要内容。王名扬教授认为，法国的公务原则“并不要求适用哪种固定的法律，但可以作为不适用私人间一般法律的原因，即可以引起行政法作为特殊法的原因。这种特殊法可能和私法非常接近，可能相隔很远，可能按公务的具体内容，和一般的法律以不同的程度结合，同时适用。”它们是指导法国立法和解释法律的原则和理论基础。
１.公务连续原则
公务是为个人提供服务的一种国家作用，因此公务的实施不能中断。例如，根据该原则，公产在公用期间不能出卖。公务员负有确保国家生活延续的义务。如果公务员任意罢工，则视为国家与公务员间的关系已被破坏，国家无需寻求任何法律根据就可予以解任。
２.公务适应原则
这是指公务的实施必须适应可能改变的情况，因而行政行为一般不具备实质上的确定力，以及政府可以单方面改变行政契约等。该原则是从公务连续原则发展而来的，是对公务连续原则的一种保障。
３.公务平等原则
该原则包括两个方面：（１）公共负担平等原则：税收征收及特别征用等，对任何个人都应该是平等的；如有违反，个人可提起撤销和赔偿（补偿）诉讼。（２）公务实施平等原则：公务的实施不能因为个人的信仰、宗教等的不同而区别对待。例如，个人有权平等地担任公职，平等地利用水电、邮政等公用设施，平等地利用经济资源等。
４.公务优先原则
这是指在公务实施中，当公共利益与个人利益相冲突时，优先照顾公共利益。
５.公务先决原则
公务学说“产生了国家的特权或普通法以外的手段的概念。根据私法，权利和义务只能通过契约而产生，而行政机关根据公务却可以单方面强制个人承担义务而不必通过法院；行政机关的决定只要相对人没有使法院宣布撤销就具有法律效力。公民只能事后对行政机关的行为提出异议：这就是效力先决原则，它构成了‘有执行力的决定’理论的核心”。
五、影响和评价
１.公务论的影响
（１）对西方法学的影响。狄骥的社会联带主义法学对20世纪的西方法学具有深刻的影响。美国的社会法学、西欧的利益法学和自由法运动以及福利法学，都可以从狄骥的理论中找到依据。从此，两大法系的法学在逻辑起点（社会联带关系）、法的目的（服务）和评价法的标准（效果）上取得了一致。
（２）对行政法学的影响。公务论从提出到现在，虽然受到许多非难，但一直是法国继公共权力论以来的行政法学主流学说，并且影响到大陆法系的其他国家和地区，还影响到英美法系国家和我国的行政法学。战后的西方国家形成了福利行政法学或给付行政法学。这种理论认为，在行政机关与公民的关系中，行政机关几乎只有义务、职责或责任，即不断为公民谋取“福利”的义务；“福利”不再是政府的一种“恩惠”，而是公民的一种权利；行政机关的权力已不再是近代意义上的权力，而是不具有强制性的服务。行政机关与公民之间的关系，是一种服务与配合的关系。这一关系决定着行政法的发展和性质，也决定着行政职能不断扩大的必然性和必要性。福利论的逻辑起点就是所谓的“社会团体主义思想”。这种思想，就是社会联带主义法学的翻版。这一理论也影响到了我国大陆法学界。
（３）对实践的影响。公务论为行政权的扩大提供了理论依据。“如果说，担心政府违反法律和侵害个人自由导致行政法去限制和监督政府，那末相反，公务学说促使政府权力的扩大：为了满足公务需要，行政机关必须拥有必要的活动手段。”它也为行政法的适用范围和行政法院的管辖范围提供了认定标准及系统的理论论证。现在，它仍是法国行政法院管辖权的根据。
２.对公务论的基本评价
（１）宣扬阶级合作。狄骥强调利益关系的一致性，目的是希望加强统治阶级内部的团结，要求被统治阶级对统治阶级的统治给予配合与合作，鼓吹建立“工团国家”。他否认利益关系的冲突性，公开攻击马克思主义的阶级斗争学说，认为宣传阶级斗争是一种犯罪行为。因此，社会联带主义法学的实质，是宣扬阶级合作。狄骥根本否认人的权利，反对“天赋人权学说”和“人民主权学说”，实质上是要求无产阶级绝对服从资产阶级的统治，并对资产阶级的统治予以配合与合作。
（２）美化剥削制度。狄骥否认公共权力，强调公务的目的，是为了把资本主义国家美化成组织人们共同实现利益和相互满足利益，为人们提供服务的组织，欺骗无产阶级，要求无产阶级心甘情愿地接受资产阶级剥削的“好处”。
（３）公务论的非科学性。公务论只强调利益一致关系而否认利益冲突关系，是一种只强调静止、否认运动，只强调统一性、否认斗争性的唯心主义理论，因而就不能科学地解释国家和法（包括行政法）得以产生和存在的必然性和必要性。它缺乏对利益关系的科学分类，没有揭示利益关系的内部矛盾运动，因而就无法科学地解释公务关系的内涵、外延和公务的范围，行政法的本质和特点、产生和发展。
注释：
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，“第二版序言”8页，北京，商务印书馆， 1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，49页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，63－64页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，50页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，49页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，482页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，126、381页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，191、156页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，“第二版序言”8页、382页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，467页，北京，商务印书馆，1962。
参见[荷]克拉勃：《近代国家观念》，中文1版，“英译者序”41页，北京， 商务印书馆，1957。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，467页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，“第二版序言”8页，北京，商务印书馆， 1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，518页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，482页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，“第二版序言”8页，北京，商务印书馆， 1962。
[法]狄骥：《拿破仑法典以来私法的变迁》。引自王绎亭等：《狄骥的社会联带主义反动国家观》，载《政法研究》，1965（4）。
[法]狄骥：《宪法论》，中文版，469页，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，483页，北京，北京，商务印书馆，1962。
[法]狄骥：《宪法论》，“第二版序言”8页，北京，北京大学出版社，1983； [法]狄骥：《公法的变迁》，引自王绎亭等：《狄骥的社会联带主义反动国家观》，载《政法研究》，1965（4）。
[法]韦尔（P.Weil）：《行政法》。见中国政法大学编：《行政法研究资料》 （下册），272、288－289页，1985。
城仲模：《行政法之基础理论》，32页，台湾省，三民书局，载台湾省《中兴法学》，1977年第12期。
王名扬：《比较行政法的几个问题（提纲）》。载中国政法大学编：《行政法研究资料》（下），262页，1985。
[法]韦尔：《行政法》。载《行政法研究资料》（下），272页，中国政法大学印，1985。
参见威尔斯：《荷姆斯──实用主义法学的代言人》，载《政法研究》， 1955（1）；顾维熊：《反动的庞德实用主义法学思想》，载《政法研究》， 1963年（3）；张宏生等：《艾尔力许的社会学法学、自由法学的实质》，载《政法研究》，1963（4）；王绎亭等：《狄骥的社会联带主义反动国家观》，载《政法研究》，1965（4）；[苏]土曼诺夫：《现代资产阶级法学理论中的 “联带关系说”》，载《政法译丛》，1958（1）。
[日]室井力：《日本现代行政法》，中文1版，8页，北京，中国政法大学出版社，1995；[法]勒内.达维：《英国法与法国法》，中文版，西南政法学院法制史教研室印，1984；林纪东：《行政法》，44－45页，台湾省三民书局， 1988。
郭润生等：《论给付行政法》，载《行政法学研究》，1994（3）；陈泉生： 《论现代行政法学的理论基础》，载《法制与社会发展》，1995（5）。
同注。
文章来源：载于《中国行政法新理念》中国方正出版社1997年版 发布时间：2007/12/24