全国高等教育自学考试法律专业和行政管理专业的指定教材，到目前为止都是张尚�|先生主编的《行政法学》（北京大学出版社1990年版），从现在开始则是罗豪才先生主编的《行政法学》（北京大学出版社1996年版）。之所以要重新编写和更换指定教材，是因为原教材出版后我国又颁布了许多重要的行政法规范，如《国家公务员暂行条例》、《行政处罚法》、《行政复议条例》和《国家赔偿法》等，原教材缺乏考生不能不掌握的这些重要行政法规范的基本内容，已经不能反映我国行政法制建设的现状，已经不能作为自学行政法学的主要依据。

为了便于考生自学行政法学，从宏观上把握其基本内容，现对新编《行政法学》的特色作一简要分析。因为这些特色既然是指定教材所具有的，当然也是命题者所要贯彻的，因而也是考生需要了解的，但却往往是考生在自学中难以了解或体会到的。并且，了解新编教材的这些特色，对已阅读过原教材或其他有关教材的考生来说，还可以避免不同教材上有关内容的混淆；对未曾阅读其他教材的考生来说，也有利于尽快进入角色和氛围。

一、指导思想上的特色

行政法学的指导思想，也就是行政法的理论基础。在我国行政法学上，对行政法学的指导思想有不同的理论流派。有的学者持“管理论”，认为行政法是有关国家行政管理的法律规范的总和。原教材就持该论。有的学者持“控权论”，认为行政法是控制行政权、防止行政权滥用的法。程干远先生持该论。还有的学者提出了其他学说或理论。

新编《行政法学》的主编罗豪才先生则是“平衡论”的倡导者。他认为，行政权与公民权之间的关系是一种对立统一的“平衡”关系。这是因为，一方面，行政主体和相对方“既是权利主体又是义务主体”，行政主体有要求相对方遵守行政法规范的权利和依法行政的义务，相对方有要求行政主体依法行政的权利和遵守行政法规范的义务。另一方面，行政法律关系包括行政实体法关系和监督行政法关系。在行政实体法关系中，行政主体的权利大于相对方，在监督行政法关系中相对方的权利大于行政主体。但是，双方的权利义务在总体上即在整个行政法律关系上是“平衡”的。因此，行政法既不是“管理法”也不是“控权法”，而是“平衡法”即“调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称。”也就是说，行政法是平衡行政权与公民权关系的法，或者说行政法是调整行政关系和监督行政关系，从而兼顾公共利益与个人利益，使行政权与公民权之间保持一定平衡关系的法。

上述“平衡”思想不仅体现在新编教材的概念界定上，而且还体现在新编教材体系的设计和对行政法规范基本内容的概括上，甚至还体现在一些术语的使用上（如在新编教材中使用了“监督行政”和“司法审查”等术语，而不使用笼统的“行政监督”和法定的“行政诉讼”等术语），从而构成了新编教材指导思想上的一大特色。

二、体系上的特色

原教材在体系上是根据“管理论”来设计的，包括行政管理法的基本理论（第一章至第五章）、有关管理者的行政法规范（第六章和第七章）、有关行政管理活动的行政法规范（第八章至第十四章）和有关对管理者及其管理活动实施监督的行政法规范（第十四章至第二十五章）。

新编教材在体系上是根据“平衡论”，以“行政关系──监督行政关系”为逻辑起点来设计的。对此，在新编教材第46－47页上说得很清楚。该体系可以分为四个部分。

（一）行政法的基本理论（第一章）。在这一部分，运用“平衡”思想阐述了行政法的内涵和外延（行政法的概念、渊源、分类和特点）、行政法关系、行政法的基本原则、行政法在法律体系中的地位和作用，以及行政法学的发展和学科体系。这一部分在全书中所占的比重并不大、篇幅并不多，但内容却很重要，是全书内容和行政法基本精神的总概括，其中的思想贯穿于各个部分，因而是以后各部分的基础。

（二）行政法律关系主体（第二章）。在这一部分，分析了行政法律关系的双方主体即行政主体和相对方；着重分析、介绍了行政主体即国家行政机关和被授权的组织，以及受行政主体委托执行公务的组织、个人和代表行政主体执行公务的公务员。这一部分是为第三、第四部分所作的铺垫性介绍。

（三）行政权及其作用（第三章至第十章）。这一部分包括四项基本内容：(1)行政行为，具体包括行政行为的基本理论、抽象行政行为理论和具体行政行为理论，是第三部分的核心内容，甚至也是全书的重要内容之一。(2)行政主体的特殊行为，具体包括行政合同和行政指导。其中，行政合同的特殊性表现为，它不同于具有单方面性的抽象行政行为和具体行政行为，是一种双方行政行为。行政指导的特殊性表现为，它不同于单方行政行为和双方行政行为，是一种不具有法律效果的行为。有的学者甚至认为，这两种行为并不是行政行为。因此，新编教材把这两种行为设专章分别加以介绍和讨论，在体系上更具有合理性。(3)行政程序，即行政主体实施其行为的法定程序。(4)行政违法和行政责任。应当注意的是，第九章所介绍的是行政法律关系双方主体的行政违法和行政责任，但作为第四项内容的只是行政主体及其公务员的行政违法和行政责任。相对方的行政违法和行政责任，实际上应属于第二项内容。第十章则是对行政责任中赔偿责任的具体介绍。总之，这一部分所阐述的是“行政关系”的法律调整，其基本指导思想是行政权及其作用大于公民权及其作用。

（四）公民权及其作用（第十章至第十二章）。这一部分包括行政复议、司法审查（行政诉讼）和行政赔偿三项基本内容。其中，行政复议和司法审查（行政诉讼）是相对方依法请求排除自己认为违法或不当行政行为的法律机制。行政赔偿是相对方在自己的合法权益受侵犯时所得到的法律补救，往往是行政复议或司法审查的结果，既是第三部分的内容也是第四部分的内容。总之，这一部分所阐述的是“监督行政关系”的法律调整，其基本指导思想是公民权及其作用大于行政权及其作用，并从而在总体上即在整个行政法关系上保持行政权与公民权的平衡。

三、内容上的特色

新编教材在内容上的特色，可以概括为以下四个方面。

（一）内容准确。内容准确是教材的基本要求，法学教材尤应如此，自学考试的法学教材更应如此。如果教材内容不准确，法学教材所介绍的法律知识不准确，自学者又必须以此为主要依据，则无论对于考试还是对于实践运用，后果都是不可设想的。原教材在这方面是有一定问题的。这主要表现在两个方面，即所表述的基本概念前后不一致，所介绍的法律知识与现行法律规范的规定严重不一致。新编教材在这一方面基本上达到了教材的要求。但是，新编教材的个别内容仍不够准确。例如，在275页上说行政指导是“不直接产生法律效果的行为”，但在277页上却说“是不直接产生法律后果的行为”。这里尽管只有一字即“效”和“后”之差，但意思却相差很大，法律效果和法律后果是两个不同的概念。这就需要自学者在自学中自行加以区别，也需要作者在再版时加以修正。同时，行政法制建设是不断发展的，为了使新编教材的内容与行政法规范保持一致，我们希望也作者经常修订该教材。

（二）内容完整。内容完整是教材区别于专著的重要方面。与原教材相比，新编教材增加了“其他抽象行政行为”，行政征收、行政确认、行政监督、行政给付和行政奖励等具体行政行为，行政合同、行政指导、行政程序、行政违法和行政责任，以及行政赔偿。这就比较完整地概括了我国现行行政法规范的基本内容，比较完整地介绍了我国行政法学的基本原理。但该教材不介绍行政法的历史发展，恐怕也是不完整之处。

（三）内容规范。教材不同于研究专门问题、阐述个人观点的专著，也不同于高、大、泛的工作报告或领导讲话稿，而是对基本概念、基本知识和基本原理的准确、完整介绍，并且这种介绍宜采用通说。原教材的第六、七、八（第一节）和二十二至二十五章，似乎并不符合教材的这一要求。新编教材在这一方面基本上达到了要求，但个别术语也存在着不规范的情形。例如，将“行政诉讼”称为“司法审查”，并不符合我国目前行政法学教材的通行提法，也并没有相应的行政法规范依据；尽管这一概念本身并没有什么不妥之处，却容易造成考生的误解。

（四）内容深入。新编教材在内容上也更为深入。这既体现在指导思想的统率上，也体现在基本概念的把握上（如对“行政监督”和“监督行政”的区别），更体现在对丰富异彩、复杂繁琐的行政主体行为的详细介绍、深入挖掘和细致分析上。它的这一特色，也是我国行政法制建设和行政法学研究迅速发展的必然结果，是对我国近年来行政法制建设和行政法学研究成果的概括。

（五）重点突出。新编教材对内容的阐述是有所侧重的，重点是突出的。它重点阐述了行政权与公民权的相互作用，对权利主体只作一章加以介绍。在对行政权作用的阐述中，又是以行政行为为重点的；在对行政行为的分析中，则是以行政行为的一般原理和具体行政行为为重点的。在对权利主体的介绍中重点突出了行政主体，在行政主体中突出了行政机关。对行政机关及其公务员问题，许多行政法学教材都是大书特书的，但无非是行政机关及其公务员的组织和编制问题，很多内容是行政学问题，带有浓厚的行政学气息，缺乏法学气息。新编教材却紧紧围绕着行政权及其作用来加以介绍，即仅仅讨论行政机关作为行政权的主体资格问题，既突出了行政权与公民权相互作用这一重点，又突出了法学气息。

注释

程干远等：《市场经济和行政法学“控权理论”的思考》，载《学海》，1994； 程干远：《再论市场经济与行政控权理论》，载《行政法学研究》，1997(1)。

参见武步云：《行政法的理论基础──公共权力论》，载《法律科学》，1994（3）；陈泉生：《论现代行政法学的理论基础》，载《法制与社会发展》， 1995（1）；叶必丰：《论行政法的基础──对行政法的法哲学思考》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京，北京大学出版社，1997。

见新编教材6－7页。

原教材对“行政机关”和“行政行为”等重要概念都有两个不同的表述，见原教材67、68、165、168页。

原教材第六章、第十二章和第十四章等都与现行法律规范不一致，尽管这种不一致是由行政法规范的立、废、改而造成的。

文章来源：《自学指南》1997.11 发布时间：2007/12/24