2003年中国行政法治发展报告导言
盘点2003年中国行政法治的发展进程，可以发现它呈现出三个方面的突出特点。第一个方面，是行政法治的实践与理论共同得到发展，但主要还是理论跟着实践走，我们对中国的行政法治理论尚无法在实践中“导乎先路”不免遗憾，但仍然认为在这一年里，理论研究对实践需要的跟进是适时的、有力的，甚至在某些领域中取得了丰硕成果。第二个方面，整个行政法治发展的动力，既有自上而下的推进，也有自下而上的刺激，前者如《行政许可法》的颁布、新一轮政府机构改革的开展、国务院《全面推进依法行政实施纲要》的起草等等，后者如“孙志刚案”、“河南种子条例案”、“重庆邮电学院案”的发生。第三个方面，立法实践与理论研究对社会生活的反应较为迅速，“非典”的爆发、“孙志刚案”等事件的发生都随即为学界所敏锐察觉，一定数量的研究成果也随之诞生；更加重要的是，这些事件中的绝大部分，都在当年就引起了法律、法规制定、修改、废除的结果，民间、学界、官方三者在这一年里互动之迅速、回应之及时，在以往都是罕见的。
2003年中国行政法治的发展，在实践方面，有的已告一段落，初见效益，如《行政许可法》的颁布与实施，又如“孙志刚案”所引发的警察法制改革；有的则已经方向明朗，正在合理发展，如“非典”所带来的应急法制建设问题，又如《行政程序法》的起草；有的则为将来埋下了伏笔，如《全面推进依法行政实施纲要》的起草完成；有的则仍未见分晓，还需拭目以待，如“河南种子条例案”能否引发对行政行为司法审查范围的扩张等。理论研究方面亦然，在某些领域的研究已经成果颇丰，甚至已经转化为立法成果，正等待理论上的反刍，如对行政许可的研究；有的则取得了阶段性的成果，正在走向深入，如对行政程序、行政强制的研究；有的则刚刚显露端倪，尚在草创阶段，如对应急法制的研究，等等。
本章作为2003年中国行政法治发展报告的导言，中国行政法治在这一年里于实践和理论两个方面的重要发展过程、发展成果都将得到简要回顾和介绍。在此基础上，本章还将对有关问题在未来的发展趋势、走向略做展望。
第一节 2003年中国行政法治实践发展概览
一、法律、法规、规章的立、改、废
2003年的中国立法有一个明显而的特点，那就是大多数法律、法规、规章都集中在下半年颁布、实施。原因很简单，上半年“非典”的爆发使得许多立法工作陷于中断，这使得法律、法规、规章的立、改、废活动看起来显得密集而频繁。而其中影响最大的，莫过于《行政许可法》的颁布。
在法律层次上，《居民身份证法》于2003年6月28日在十届全国人大常委会第三次会议上获通过，并将于2004年1月1日起施行，这意味着施行了17年的居民身份证条例从此退出历史舞台。8月27日，十届全国人大常委会第四次会议通过了《行政许可法》，国家主席胡锦涛签署主席令公布了这一法律，该法将于2004年7月1日起施行。该法是继《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》之后又一部规范政府行为的重要法律，也是世界上第一部专门的行政许可法。9月1日，《环境影响评价法》开始实施，该法要求政府的发展规划在作出之前，必须进行环境影响评价，将政府的发展规划纳入环评范围，目的在于从源头上防止环境污染和生态破坏。10月28日，《道路交通安全法》颁布，并将于2004年5月1日开始实施。该法最为引人注目之处在于彻底否定了此前许多地方颁布的“撞了白撞”的规定――即如果行人违章而司机没有违章，则司机撞人不负任何责任，该法最终作出的这一充满人道色彩的选择，被视为人道主义的胜利，也是法制理性的胜利。
在行政法规与部委规章层次上，2003年4月27日，《工伤保险条例》颁布，这是我国第一部自成体系又较为完善的工伤保险立法，是目前工伤保险领域效力最高的法律文件。５月９日，国务院总理温家宝签署国务院令，公布施行《突发公共卫生事件应急条例》，《条例》的公布施行，标志着我国突发公共卫生事件应急处理工作纳入法制化轨道，突发公共卫生事件应急处理机制进一步完善。6月8日，颁布《物业管理条例》，条例自2003年9月1日起施行。6月20日，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，《办法》自2003年8月1日起施行，1982年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止，这标志着我国对在城市流浪乞讨人员的救助工作机制进一步完善。随后，民政部制定颁布了配套的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》。8月26日，公安部颁布实施了《公安机关办理行政案件程序规定》，这是首次对公安行政程序进行统一规范的规范性文件，这一规定吸取了一些行政法理论研究的最新成果，为其他部门行政法进行行政程序的立法提供了借鉴。9月，在“重庆邮电案”的影响下，教育部出台并施行了新的《普通高校学生管理规定》，规定取消了“道德败坏”一类的用语，以法律用语取代道德评价来实行对大学生的管理。9月1日，国务院《法律援助条例》正式施行，该条例首次以法律形式规范了法律援助的内容、原则、范围、申请条件和审查条件等，以后，请不起律师的人将可以依据该条例的规定寻求帮助。10月1日，新的国务院《婚姻登记条例》开始实施。新条例和民政部发布的《婚姻登记工作暂行规范》取消了办理婚姻登记须由所在单位或村（居）民委员会出具婚姻状况证明的规定，改由当事人就其婚姻状况作出声明；对检查项目不明确的婚前医学检查未作强制规定；对婚姻登记机关的设置办法进行了改革，同时简化了登记手续，并规定了婚姻登记员违反规定办理婚姻登记时，登记机关的赔偿责任与承办人员的追偿责任。12月，建设部下发了《城市房屋拆迁估价指导意见》，以规范城市房屋拆迁估价行为，维护拆迁当事人的合法权益，该意见于2004年1月1日起施行。
在地方性法规与规章层次上，较有影响的地方立法大致有以下几部。2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》正式生效，在国内外引起了关注。同日，北京市正式实施《北京市公园条例》，追究伤害动物者法律责任，这一立法的直接起因是前一年的２月，清华大学学生刘海洋向动物园的熊身上泼洒硫酸事件。5月26日，《四川省预防控制性病艾滋病条例修正案（草案）》正式提交四川省十届人大第三次常委会审议。该草案取消了对艾滋病病人及艾滋病病毒感染者不予结婚登记的规定，同时就艾滋病病人及艾滋病病毒感染者的合法权利作出了新的规定，这在全国地方性法规尚属首例。8月1日，厦门市正式施行《厦门市户籍管理若干规定》及其实施细则，该《规定》的最大特点是改变了原来的政策加指标制度，以准入制取代审批制，符合准入条件的，予以核准入户；统一实行居民户口，取消原来农业户口、非农业户口二元化户口制度，消除了城乡身份的差别。
二、政府改革与行政执法、司法发展
2003年政府改革的“重头戏”是新一轮国务院机构改革的开展。3月10日，十届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案的决定，决定组建、改组或更名的机构包括国有资产监督管理委员会、国家发展和改革委员会、中国银行业监督管理委员会、商务部、国家食品药品监督管理局、国家人口和计划生育委员会等，国家安全生产监督管理局则改为国务院直属机构。这次机构改革与以前历次的不同在于，它不再是以机构裁撤、人员缩编为主要特征的政府机构“消肿”，而是以政府职能的转变与行政管理方式的改革为主。
2003年1月，国务院法制办开始研究起草《全面推进依法行政实施纲要》，在2月，国务院法制办委托中国法学会行政法学研究会和上海市人民政府法制办分别起草全面推进依法行政的实施方案。两个方案于8月上旬起草并向国务院法制办提交了方案建议稿，法制办将两个方案建议稿涉及的主要问题提交8月中旬召开的全国依法行政理论研讨会进行了研究、论证，12月31日，法制办将征求意见稿发给国务院55个部门、31个省（自治区、直辖市）、15个较大的市、中国行政管理学会以及专家学者征求意见。
2003年3月，新一届国务院第一次全体会议讨论通过了《国务院工作规则》。该规则突出强调了实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督三个方面，专门写了三章，作了具体的规定，新修订的《国务院工作规则》首次把依法行政纳入国务院工作的核心。
在地方政府改革中，最引人瞩目的是2003年1月深圳市开始筹划的决策、执行、监督“行政三分制”政府架构，深圳市计划在实行“行政三分制”改革后，对一些政府部门进行撤并和调整，设置若干决策局、执行局和一个监察局。此事当时引起各界广泛关注，后来却没有得到进一步推动，声势渐小。
在行政执法改革方面，2003年8月7日，公安部推出30条便民利民措施，这些措施涉及公安行政管理的户籍、交通、出入境和消防等方面，称得上是全国公安机关转变执法观念、改进执法行为、实现执法为民的一项重要举措。
此外，行政司法改革也在2003年取得了一定的进展，12月3日，最高人民法院出台了《关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》，其中，《意见》要求依法审理行政案件，为行政机关整治地区封锁和部门行业垄断行为提供司法保障，打击和制裁坑农、害农行为，保护农民权益。
三、典型案例与事件扫描
2003年中国发生的几桩行政案件――或者是与行政法治有关的案件，都被过分热情的媒体冠以“ХX第一案”或者类似的带有文字暴力色彩的词汇，媒体的高调不免有媚俗之嫌，但这些事件将在多大程度上影响中国行政法治在未来的发展，恐怕至今也没有人敢下定论。我们宁可将这些事件的爆发看成是制度对生活压迫的结果，而实际生活对制度束缚的挣脱与反叛，则构成了自下而上地推动国家法治的另一种动力。
2002年10月，重庆邮电学院女生马凌与其同校男友林达宜在外出旅游途中同居而怀孕，事发后该校依据原国家教委《高等学校学生行为准则》、《普通高校学生管理规定》及本校《违纪学生处罚条例》给予两名当事学生勒令退学的处分，理由是“道德败坏，品行恶劣”，“发生不正当性行为者”。二人起诉要求学校撤销处分，2003年元月诉讼开始，但一、二审均告败诉。此事因为“非典”的发生并未立即产生广泛影响，而是到了“非典”后期疫情缓解之后才逐渐为广大公众所知，并迅速引起轩然大波，马凌的父亲更是在征集了多位著名法学家联署的法律意见书之后多方奔走。此后，法学界围绕着高校的行政主体地位及行政权力展开激辩，尽管最后教育部将其《普通高校学生管理规定》中的道德规范代之以法律用语，但围绕高校等事业单位中特别权力关系的讨论却没有因此平静下来，而如何摆脱这些单位在行政诉讼中的尴尬地位，则仍然没有在实践中得到回答。
贯穿了整个2003年春季的“非典”疫情骤然之间成了这一年里国家生活中的头等大事，它给中国行政法治建设所带来的最大影响，到目前为止，便是公共紧急状态下应急法制的建设。学界对这一主题的研究热度迅速飙升，许多学者研究的成果之众、效率之高，堪称“应急”典范，但对于“非典”背后所隐含的“平时法制”问题则至今甚少反思。正如当时的北京市代市长王岐山在谈到正确处理防治“非典”和政府日常工作的关系时所言，“做好自身的本职工作，本身就是赢得防治‘非典’这场斗争的基础和前提”。“非典”之后，恶补“应急法治”、“危机管理”，而缺少对作为“非典”危机背景的常态下政府职能与运作制度的反思，不得不说是一个隐忧，而应急法制建设成为中国行政法治在这场危机过后的最大收获，很难说这到底是事物发展的正常结果，还是歪打正着。
“孙志刚案”是继“非典”之后，中国人在2003年度关注的另一焦点。2003年3月18日晚，在广州打工的青年孙志刚正常外出被派出所民警错误收容后，自报有心脏病被送至广州市收容人员救治站治疗。３月１９日晚，因孙大声呼叫引起救治站护工乔燕琴不满，乔遂纠集数人，授以其它收容救治人员将孙殴打致死。这件事情导致了两个结果，一是最后的首犯帮凶伏法，有关领导丢官削职；二是三博士、五学者先后上书全国人大常委会，要求审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，最后该《办法》被新的救助办法所取代。关注此事的人在多年之后回忆起“孙志刚”这个名字的时候，恐怕还将唏嘘不已，死者已矣，凶手伏法就戮，收容遣送已废，但对行政立法的违宪审查制度仍是中国宪法与行政法学者的未竟目标。当这一目标在将来的某一天实现的时候，也许人们还会回归头来再次思索――谁是杀害孙志刚的真凶。
杨春庭诉南京市江宁区人民政府行政不作为一被称为状告政府立法不作为“第一案”。美亭化工厂在2002年与江宁区建设局下属的科学园发展公司就拆迁问题谈判未果，该厂厂长杨春庭向区建设局提起行政裁决申请。区建设局依据1996年制定的《江宁县城镇房屋拆迁管理暂行办法》，裁决科学园发展公司给予美亭化工厂拆迁补偿安置费用135万余元。杨不服，认为补偿安置费应为447万元，原因在于建设局依据的《暂行办法》是在1996年依据南京市的拆迁办法制定的，此后南京市乃知国务院都颁布了新的拆迁办法并已实施，而江宁区却一直沿用旧法。2003年3月24日，杨向南京市中级人民法院起诉，状告江宁区政府行政立法不作为。无独有偶，1个月前在兰州市发生的“狗咬人”案件，一条狗咬人，导致八家行政机关成为了行政不作为的被告。一个是立法不作为，一个是执法不作为，“不作为”一词也成为了2003年行政法学的另一种流行话语。
2003年1月，浙江省公务员招考所引发的周一超报复杀害招考工作人员一案拉开了当年国家公务员体检标准大讨论的序幕。核心事件则是安徽省的“乙肝歧视案”，当年6月，张先著参加安徽省公务员考试，两试之后名列第一而进入体检，却因乙肝两对半中的三项指标阳性而被确定为不合格，复检仍不合格，最后没有被录取。11月，张在复议申请被拒绝之后向法院起诉，请求判令被告的具体行政行为违法，撤销其不准许原告进入考核程序的具体行政行为，准许原告进入考核程序并被录用至相应职位。法院认为被诉具体行政行为不具有可撤销内容，对其诉讼请求不予支持。随后，全国范围内掀起了一股讨论公务员录取体检标准的浪潮，并有个别省市开始修改其相关规定，但步调颇为迟缓。最后，有关这一问题的激烈争论在2003年底至2004年初的新一轮公务员考试中达到了白热化，直至在湖南省规定女性公务员必须“两侧乳房对称”一事上，矛盾变得异常尖锐，争论逐步脱离了理性，有走向极端的趋势。
“河南种子条例案”被媒体称为2003年度中国法治的最后一个热点。当年5月27日，洛阳市中级人民法院法官李慧娟因在一项民事判决中宣布《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相冲突的条款无效，被认为开创了中国司法审查抽象行政文件的先例。此事引起激烈争论，形成支持与反对两派截然不同的观点，其高潮是当年11月，肖太福、涂红兵、陈占军、朱嘉宁四律师上书全国人大常委会，要求审查《河南省农作物种子管理条例》的法律效力，这是《立法法》实施后公民首次以律师身份提出立法审查建议。抽象行政行为的抽象审查能否在――或何时在中国成为现实尚不得而知，但李慧娟因此案的判决而不得不面对的现实是：她被撤职了。“种子案”与《行政诉讼法》的修改自然而然地交织在了一起，还将继续吸引人们的眼球。
第二节 2003年中国行政法学研究综述
一、行政法学界重要活动
2003年度，动员了中国行政法学界大部分研究力量，并对当年我国行政法学研究产生重大影响的活动，主要有三个：
2003年1月，国务院法制办开始研究起草《全面推进依法行政实施纲要》。同年2月，法制办委托中国法学会行政法学研究会和上海市人民政府法制办分别起草全面推进依法行政的实施方案，行政法学研究会的草案也称专家建议稿，集中了全国行政法学界的大量研究骨干参与起草工作，进行了大量的调研、讨论，并于同年8月上旬完成方案的起草，向国务院法制办提交了建议稿。
2003年8月9至12日，中国行政法学研究会年会在银川举行。会议的主题主要包括讨论《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》和讨论《国务院全面推进依法行政实施方案（专家建议稿）》，并进行了研究会的理事换届选举。
2003年8月14日，全国依法行政理论研讨会在内蒙古呼和浩特召开。会议总结交流了近几年来依法行政的实践经验，从理论上研究、探讨依法行政实践中带全局性、普遍性、规律性的问题。国务院有关部门法制机构和各省、自治区、直辖市人民政府法制机构负责人,中央有关部门的同志以及我国法理学、宪法学、行政法学、公共管理学等领域的知名专家学者共150余人参加了会议。
二、行政法基础理论研究
“平衡论”作为中国行政法学基础理论中最有影响的学说，在它的首倡者与支持者的努力下，在2003年继续取得成果。2003年6月，罗豪才教授将自1997年以来发表于各种刊物上的“平衡论”研究文献和部分尚发表的论文汇编成册，作为《现代行政法的平衡理论》（第2卷）出版；他在2003年发表的《行政诉讼的一个新视角�D�D如何将博弈论引进行政诉讼过程》一文，又首次将博弈论引入行政诉讼过程，对传统的行政诉讼理念构成了严正的挑战。宋功德的博士论文《论经济行政法的制度结构�D�D交易费用的视角》则第一次系统地运用“平衡论”研究了政府与市场关系；他的论文《均衡之约�D�D行政法平衡论的提出、确立与发展历程》全面梳理、展示行政法“平衡论”从提出到初步确立、从早期理论框架到现行知识结构的整个发展历程。尽管行政法学界对“平衡论”的态度向来颇多分歧，但与“平衡论”一如既往的热闹相比，其它理论的支持者在2003年则显得沉寂了许多，缺少较有份量的成果问世。
在行政法治与公共治理这一主题上，随着新一届政府将“依法行政，建设法治政府”确立为今后10年行政管理的重要目标，以及《国务院全面推进依法行政实施纲要》（专家建议稿）起草工作的开始，有关研究呈现出一派繁荣景象，2003年共有近100篇文章和2本著作对此进行了探讨。在行政法治的基础理论研究上，莫于川的《走向科学行政、民主行政与法治行政》指出行政科学化、民主化和法治化这三个互动的进程，对于中国行政法的未来发展具有特殊意义和影响；何海波的《形式法治批判》则站在实质法治主义的立场对形式法治加以居高临下的批判；此外，袁曙宏、肖义舜主编的“四五”普法推荐读物《依法治理概论》一书是我国第一本专门探讨依法治理工作的著作。围绕政府职能转变而展开的研究文献约有30篇，其中，方军的《市场经济体制下政府职能重新定位的行政法思考》、袁曙宏的《紧紧抓住职能转变这个核心》、程虎的《WTO与我国政府职能转变》、高家伟与吴小龙的《论公共行政的现代化》对政府职能转变进行了概述；刘松山的《论政府诚信》则堪称“诚信政府”研究中的力作；约10篇文章研究了信息公开、管理透明、过程开放、公众参与等有关“阳光政府”的问题；约5篇文章研究了行政管理体制改革；突发公共事件应急法制则由于“非典”的爆发突然成为新的研究热点，2003年行政法学界至少有10篇文章参与讨论突发公共事件的应急处理，填补了中国行政法学的研究空白。
对行政法基本理念、行政法基本范畴、行政法的功能和价值、行政法规范体系、行政法关系以及行政法与外在社会结构的关系等“结构意义上的行政法”问题的研究在2003年相对平淡。在行政法基本理念问题上，关保英论述了行政法中的私权文化，杨解君（即张泽想）则反复主张应当在现代行政法中确立契约理念。在行政法的范畴体系上，共文章研究了行政法上的“事实行为”、行政权与公民权、公共行政等问题。有文章谈论了行政法的功能与价值问题。有1本著作和约30篇文章围绕着行政法律规范展开了讨论，研究了行政法渊源、行政法基本原则、行政规定、行政判例等问题。有文章讨论了行政法关系问题，其中刘丽萍对行政法上物权的研究、王成栋与刘雪梅对特别权力关系的研究都较有新意。在行政法与外在社会结构的关系上，罗豪才教授的《社会转型中的我国行政法制》专门探讨了社会转型时期的中国行政法制建设，而其它多数论文则主要集中于WTO与中国行政法治建设问题上。
行政法机制设计、行政过程分析、行政法律解释和行政法律方法等“行动意义上的行政法”问题的研究，则主要为“平衡论者”们所“垄断”。其中，王大敏的博士论文《行政法制约激励机制研究》（北京大学法学院，2003）与宋功德的博士论文《论经济行政法的制度结构》讨论了行政法的机制设计；湛中乐的博士论文《现代行政过程论�D�D法治理论、原则与制度》（北京大学法学院，2003）集中于对行政过程的分析；李洪雷的博士论文《宪政体制下的法律解释�D�D比较法的视角》（北京大学法学院，2003）是这一年研究行政法律解释的代表作；罗豪才教授的《行政诉讼的一个新视角――如何将博弈引进行政诉讼过程》则是对行政法律方法积极探索的最新成果。
三、行政主体论研究
专门研究行政法上主体理论的著作在这一年里主要有任进的《政府组织与非政府组织――法律实证和比较分析的视角》（济南，山东人民出版社）和沈岿的《谁还在行使权力――准政府组织个案研究》（北京，清华大学出版社），另外，中组部研究室编纂的《外国公务员法选编》也值得注意（北京，中国政法大学出版社）。
在行政法主体论的一般研究方面，2003年仅有数篇论文关注这一问题，其中石佑启分析了公共行政的发展对行政主体理论产生的冲击，提出为回应这一冲击，应发展行政主体理论，丰富行政主体的内涵。关保英和张淑芳讨论了行政主体不当利益的合法化及其对策。王玉旭则试图明确行政执法主体的违法责任，探讨当前我国行政执法主体违法责任制度中存在的问题。
在对特殊行政主体的研究方面，应松年教授的《非政府组织的若干法律问题》对非政府组织的概念、分类和产生的背景，以及与此相关涉的行政法学的研究范围、非政府组织与政府公共事务管理职能的划分、政府对非政府组织依法适度监管和非政府组织的法律规制等问题进行了研究，堪称力作。吕尚敏研究了社会自治组织的行政权及其法律规制。沈福俊和周春莉则讨论了企业作为被授权组织时的有关法律问题。
值得注意的是，由于2003年“重庆邮电学院案”的发生，有关高校行政法律主体地位的讨论一时间变得“流行”起来，2003年共发表了不下10篇关于这一主题的文章，但其中能够推陈出新、不落俗套者并不多见，其较为值得关注的有马龙虎和邹娜的《对高校被诉案件的诉讼法理分析》与张驰和韩强的《公立学校权力结构分析》。
在国家公务员法研究方面，由于近年来对这一领域的研究逐渐向公共管理学届转移，因此行政法学届的研究日见萎缩。在2003年，佟宝贵从比较研究的角度介绍了德联邦和波兰两国的公务员制度，刘松山论述了公务员不服从违法命令的有关问题，都称得上是当年公务员法研究的亮点。
在对行政相对人的研究方面，石佑启论述了行政主体与行政相对人关系的变化，指出了相对人法律地位在现代行政法律关系中的提升。蒲林和刘德兴则提出在行政管理、服务、合作、行政复议和行政诉讼等关系中，通过与行政主体的动态平衡，行政相对人往往居于积极主动的地位。胡敏洁、魏建新则分别论述了行政相对人的程序抵抗权问题，提出要赋予行政相对人一定的程序抵抗权，以平衡其与行政主体的权利和义务，防止权力异化。
四、行政行为论研究
2003年出版的有关“行政行为”的著作共有8部，它们是：胡建淼主编的《行政强制法研究》（北京，法律出版社），金伟峰主编的《中国行政强制法律制度》（北京，法律出版社），章剑生主编的《中外行政强制法研究资料》（北京，法律出版社），朱新力主编的《外国行政强制法律制度》（北京，法律出版社），余凌云的专著《警察行政强制的理论与实践》（北京，中国人民公安大学出版社），刘莘的专著《行政立法研究》（北京，法律出版社），杨伟东的专著《行政行为司法审查强度研究――行政审判权纵向范围分析》（北京，中国人民大学出版社），章志远的专著《行政行为效力论》（北京，中国人事出版社）。
行政行为基础理论的研究主要还是围绕着“行政行为”这一核心概念展开。朱新力和高春燕提出保留行政行为作为行政诉讼受案范围的基础性概念，另外创设“行政处理”或“行政决定”等概念来概括具有法律行为特征的具体行政活动。章志远、王琼和张弘等则尝试对行政行为概念进行重构。在行政行为的效力问题上，杨海坤、章志远、刘砚涛等探讨了行政行为的公定力、变更力等问题，另有数篇文章研究了无效的行政行为。在对具体行政行为的司法审查问题上，学者们围绕着具体行政行为适用的法定依据、《行政诉讼法》对违法行政行为的分类、具体行政行为司法审查中的合理性审查原则、行政行为司法审查的标准、违法具体行政行为的主要表现、违法行政行为的补救、行政行为的司法审查范围、行政行为的可诉性标准等展开了研究。在对抽象行政行为的司法审查问题上，由于“河南种子条例案”的发生，这一行政法学上的热点在此升温，围绕着将抽象行政行为纳入诉讼的必要性和可行性、完善对抽象行政行为的国家监督、抽象行政行为司法审查我国行政诉讼中的存在范围、我国现行法律对抽象行政行为的监督体制等等，进行了较为深入的探讨。另有学者构建了对非立法抽象行政行为进行司法审查的制度框架，分析了抽象行政行为法律责任的构成要件。
在有关行政立法的研究中，2003年度的研究重点在于对行政立法的监督控制方面。学者们研究的问题集中于行政立法制度产生和发展的必然性、行政立法的价值选择、行政立法听证制度、中国行政立法现状的不足等等。
在行政处罚研究中，本年度的重点在于实践中的重点问题如行政处罚的听证、相对集中处罚权等问题上，在学理上对这些问题的探讨有所推进。这些问题包括行政处罚证据及其规则、公安行政处罚、行政处罚听证及其功能，等等。
随着《中华人民共和国行政许可法》在2003年的通过，行政许可研究在2003年达到了高潮。研究的热点包括《行政许可法》的贡献、《行政许可法》的制度创新、《行政许可法》中的利益平衡、《行政许可法》中的创举、行政许可行为的连续性和过程性、行政机关对行政许可的撤销权和废止权、时下行政审批制度改革的基本思路、行政审批的性质及其改革、行政许可的法理思考，等等。
在行政强制研究中，本年度的成果较为丰富，出版了一系列的著作和论文，行政强制法的各个方面的研究都得到了深化，为行政强制法的起草工作奠定了较为坚实的学理基础，并对于行政强制法的出台起到了强有力的推动作用。象征强制研究的范围十分广泛，大致包括行政强制的概念界定、强制执行行为种类、我国的行政强制执行主体、《行政强制执行法》上的比例原则、行政强制权的设定、行政强制执行权、瑕疵行政强制行为及其救济、行政机关自行强制执行与申请法院强制执行的关系、对行政强制权的监控、行政强制执行体制的改进、完善和重构、行政强制法的比较研究，等等。
在行政公开研究方面，最为值得注意的是提出了《政府信息公开条例专家建议稿》，而石红心的《治理、信息与行政公开》则从治理的角度，分析在治理的决策者、治理的执行者即官僚以及与民众三者之间，围绕着对公共治理领域真实信息的争夺而演绎和形成的非正式替代制度安排。另有学者围绕行政公开制度的功能、行政公开的宪政基础、知情权的权利属性等进行了研究。此外，本年度对信息公开从多学科角度进行探讨无疑也值得引起我们的关注，档案学研究与法学研究在信息公开问题上得到了广泛的结合运用。
行政指导研究成了2003年度行政法行为论研究的另一个热点，学者们对行政指导的性质、实施行政指导的必要性、行政指导的作用、行政指导的法治化、行政指导的程序、行政指导的司法救济、行政信赖保护原则与行政指导的关系等问题进行了研究，另有学者研究了行政指导的典型案例。
在行政合同问题上，学者们研究了行政合同的性质、行政合同的特征、行政合同的价值与功能、行政合同立法、行政合同中行政主体的特权、行政合同违约责任、行政合同识别与判断的标准等方面。
五、行政程序论研究
由于我国统一的行政程序法典正在拟订之中，因此行政程序问题在本年度仍然是一个研究上热点和重点问题。行政程序的基本原则、价值目标、功能，行政程序法典的架构和内容，对于外国行政程序法的借鉴等等问题都在进一步探讨中，但有些问题探讨得仍然不够深入。
在行政程序法的理念、价值、范畴、立法模式等问题上，金伟峰提出以“正当程序”的理念和原则对现行的“法定程序”制度及其司法实践进行改造，包括在宪法中规定“正当程序”条款、完善行政程序立法、充分发挥法官的司法能动性等。郭晓峰和孙飞雪提出了行政程序法的现实意义。夏先国探讨了行政程序法的价值取向，杨海坤则认为我国行政程序法典的立法目的应确立权利（公正）优先兼顾效率的目标模式，立法理念应体现“正当法律程序”的要求，立法原则应简化，应突出公开原则，并补充统一原则。邓建华和邓慧强则对行政程序的价值取向与行政程序的基本原则、行政法的价值取向进行了深入比较。朱丽琴提出行政程序法的首要价值在于其公正性、实现行政程序法的公正原则。胡庆东等人认为行政程序法治化具有四种价值属性，即正义价值、效益价值、平衡价值以及透明价值。江必新等人提出在中国行政程序立法思路上可考虑“先地方后中央”的模式。
在行政程序法的原则问题上，王诚和黄民岚分别研究了行政程序法的基本原则。朱丽琴提出了信赖保护原则在行政程序法中的作用。张引和熊菁华认为行政程序法的基本原则宜确立公正、效率、公开等三项原则，并且原则的主要内容应体现在具体的程序制度中。
在比较研究的视角下，有学者从历史的角度考察了西方二战以来行政程序法典化浪潮，认为其原因在于：现代市场经济的发展是根本原因，民主宪政制度的确立与完善奠定了法律基础，法治主义思潮的普及是思想基础。也有学者分别考察了美国的“正当程序”和俄罗斯的行政程序制度。
此外，还有学者研究了行政相对人的行政程序参与权及其在行政程序法中具有重要地位，认为它由若干个具体程序权利构成，具体包括获得通知权、陈述权、抗辩权和申请权。有学者研究了行政程序违法的补正问题，认为它是行政程序违法责任的实现形式之一。有学者研究了行政程序瑕疵问题，并认为应对其给予行政内救济、行政诉讼、行政赔偿三种途径的法律规制。另有学者研究了行政程序中的听证制度和行政证据制度。
六、行政监督与救济论研究
对行政监督的研究从来就不是行政法学的热点，有的学者甚至坚持不应将对行政机关的监督纳入行政法的研究范围，因此，这一领域在2003年的成果依然寥寥，只有少数亮点。
在行政监督基础理论研究中，徐邦友提出了行政法监督的价值基础法治精神及两者的相互关系，其有一定的创新意义和学术价值。牛福增总结了毛泽东行政监督的理论贡献，认为毛泽东的“双平行制约”理论与方法是中国共产党人对公共行政理论与实践的巨大贡献，效果奇特。王仁庆则总结了邓小平在长期的领导实践中，形成的系统而深刻的行政监督思想。彭机明则以行政法律监督的客观心理、监督行为实施和监督效果评价来论证行政法律监督。对于我国行政监督体制的建设与发展，张有军和温龙都认为目前我国已初步形成内外结合的行政监督体制，发挥了比较全面有效的监督功能，但还存在一些明显的缺陷，并提出了相应的改善措施。
对行政救济的研究，由于其内容包含了行政诉讼法，因而成为了我国行政法学中成果丰饶的一个领域，2003年取得的成果同样较为突出。
在行政救济基础理论上，孟庆超研究了行政救济产生的思想基础，认为中国行政救济制度产生的思想有以下几种学说，即国家法人说、国家与政府划分说、权利相对说、法治行政说、三权分立说，这些思想从不同侧面推动了中国行政救济制度的发展。刘霞和张丹做了行政救济法律制度的经济分析，运用经济学的制度理论、博弈理论透视、分析我国行政救济制度变迁的诱因、特征和合理对策。李斌研究了行政救济制度的功能，认为它包括以下几个方面：保护公民权利，监督行政权力，提高行政效能，促进社会稳定和可持续发展。
对于我国行政救济制度的建设，应松年教授认为要从解决社会纠纷的角度理解行政救济制度的价值，提出完善我国行政救济制度的两条基本思路是：形成和完善行政救济体系，应着重加强制度化的行政救济渠道；完善行政救济制度的当务之急，是加强行政纠纷解决机构的独立性和权威性。最后，应教授还就完善我国行政救济制度提出了若干具体设想。另有学者认为，完善的行政救济程序应具备这样几个要素：全面、效率、公正与协调。另外，有学者对中国入世后行政救济制度的改革进行了展望，对我国行政救济制度中行政救济的范围、主体、审查标准和程序四个方面对我国行政救济制度的改革提出意见。
七、行政法学教育的发展
2003年我国出版了一系列面向不同层次、不同专业背景人群的行政法学教材，其中我国学者编写的中国行政法学教材包括：《行政法》（胡建淼编著，杭州，浙江大学出版社），《行政法》（姜明安主编，北京，中国人民大学出版社），《行政法与行政诉讼法》（胡锦光主编，北京，中国人民大学出版社），《行政法与行政诉讼法》（叶必丰主编，北京，中国人民大学出版社），《行政法与行政诉讼法学》（李希昆、陆志明主编，重庆，重庆大学出版社）、《行政法与行政诉讼法教学参考书》（杨建顺、李元起主编，北京，中国人民大学出版社）。我国学者翻译的国外行政法学教材有《行政法》（第一卷与第二卷）（【德】汉斯・J・沃尔夫等著，高家伟译，北京，商务印书馆）。外国行政法学教材有《外国行政法新论》（姬亚平主编，北京，中国政法大学出版社）。行政法案例教材有《行政法学案例教程》（张树义主编，北京，知识产权出版社）。
在行政法学研究方法的创新上，罗豪才教授2003年为北京大学宪法与行政法学专业博士研究生开设了“公法研究方法”专业课。在充分肯定诸如矛盾分析、历史研究、比较分析等传统研究方法的基础上，授课者与听课者对诸如和合方法、理想类型方法、范式研究方法、博弈方法、公共选择方法、规范和实证方法等加以深入探讨。
第三节 中国行政法治实践与理论发展近期展望
用一种目前最时髦的方式来评点2003年中国行政法治的发展历程，即所谓的寻找“关键词”，应该是一件有意思的事情。笔者按照自己个人的观点进行了一番权衡取舍，得到了2003年中国行政法治的十大“关键词”，按照其各自成为热点的时间排序，发现它们应该是：一、行政三分制，二、应急法制，三、收容遣送，四、高校，五、行政程序，六、实施纲要，七、行政许可，八、乙肝歧视，九、种子条例，十、上书。前面的九个词语分别可以指代一个焦点事件或一个研究热点，最后一个词语则具有相当的概括力，2003年发生的“上书”事件是如此之多，90年代以来可谓绝无仅有，“三博士”、“四律师”、“五学者”，再加上年末千人联名的“乙肝上书”事件，2003年简直可以称得上是一个中国公民的上书年。需要说明的是，我们对这十个词语的筛选可能称不上严谨，首先是我们在同一个事件中出现的高频词汇中更倾向于学术性一点，如选择了“收容遣送”而不是“孙志刚”。其次是2003年中国行政法治中的流行话语实在太多，有些让人着实难以取舍，例如代表道路交通安全法大讨论的“撞了白撞”只好被舍弃。最后是对于某些事件，2003年并非其真正大热之年，如《全面推进依法行政实施纲要》，它的高潮应该出现在2004年，但在2003的预热中，它已经是如此“烫手”，让人割舍不得。
对中国的行政法治的发展作一个长远的预测是相当难以把握的，因为它在大的方向上不难判明，但对每一个具体领域来讲却有太多无法确定的因素，所以我们把展望的范围界定在近期。既然是近期展望，就难免要对刚刚过去第一年寻根溯源，这也是我们筛选2003中国行政法治十大“关键词”的缘由。中国行政法治实践与理论研究在接下来一段时间内的发展，极有可能出现如下趋势：
第一，在行政法学基础理论研究方面。“平衡论”还将一支独秀，“平衡论”研究的不断走向深入当然是中国行政法学的幸事，但其它各家学说的万马齐喑却未免令人失望，甚至令“平衡论”者们也感到失望，没有经历百家争鸣式的交锋，再先进的学说也难以很好地深化和完善自己，“平衡论”在一家独大之余恐怕也将不胜寂寞，而这种局面在近期中恐怕难以有根本的改观。在另外一方面，随着《全面推进依法行政实施纲要》在2004年的颁布实施，对行政法治或依法行政的基础理论研究也必将水涨船高，堪比1997年“十五大”提出“依法治国”后的局面。而此次研究高潮的到来，将具有更加鲜明的特色，那就是将会有不少学者把依法行政理论与政府改革（主要是行政管理方式改革）结合起来进行研究，这也是中国行政法基础理论推陈出新的一个大好时机。由此可以预测，那些将行政法学研究由国家行政视角转换到公共行政视角的带有“范式转换”色彩的研究，其行情也将看涨。
第二，在行政主体方面。非政府组织，尤其是公用事业组织和高校等事业单位的行政主体地位，还有行政相对人的行为、权利、义务，仍将是最近一段事件内行政法学研究的焦点所在。所不同的是，对非政府组织的研究可能对实践有更直接的推动作用，尤其是对这些组织内部行政行为可诉性的研究，将有可能在《行政诉讼法》的修改中得到体现。而后者，即对行政相对人的研究，对实践的推动恐怕就不会来得那么快了。另外，对行业、专业组织行使行政权力的研究，随着实践中许多问题的陆续爆发，尤其是体育界等行业、专业协会行政管理实践中大量矛盾的暴露，有可能成为行政主体理论的下一个研究热点。
第三，在行政行为与程序方面。行政程序法仍然是将来一段时间内行政法治实践与研究中不变的热点，《行政程序法》出台的缓急之辩目前还没有分晓，主要还是依赖于理论研究的进度和专家草案的水平。受益于行政程序法研究的高涨，原来颇受质疑的行政合同、行政指导等领域的研究有可能借其程序入法的东风，而抬升其在行政法学体系中的地位。而行政强制法的研究也正随着其立法计划而成为仅次于行政程序法的第二个研究热点，但在行政程序法当仁不让地成为最大热点的情况下，中国行政法学界能够集中多大的力量研究行政强制问题，则仍有疑问。最后，对行政行为这个核心概念的争论还将不冷不热地继续下去，但随着其它研究热点的层出不穷，这方面的研究热度无疑会有所下降。
第四，在行政监督与救济方面。行政监督法制研究会不会由冷转热，取决于《监督法》的立法进程，而反过来，对监督法制的研究，又将决定《监督法》的立法水平。如果仅从目前的水平来看，《监督法》起草的质量令人担忧。在行政救济法方面，由于对《行政诉讼法》的修改纳入了立法计划，其理论研究必将由另有一番风云。其中，最大的焦点问题应该有两个，一是行政诉讼中的司法独立问题，二是是否将抽象行政行为纳入司法审查的问题，尤以后者为众人所关注。在实践中，由于近年来司法改革的推动，加上理论界呼声不断高涨的刺激，还将有一些法官不断试探行政行为司法审查范围的“底线”。据报道，“河南种子条例案”中的李慧娟法官后来又被请回了原单位，那么，第二个、第三个李慧娟的出现应该是可以预期的。
第五，在具体行政领域的研究方面。由于涉及到与公共管理学这个一级学科，还有经济法、刑事诉讼法、知识产权法、劳动法等法学二级学科的交叉与冲突，则行政法中对公务员制度、对所谓的“经济行政法”、对警察法制、对劳动社保法制、对知识产权法制的研究能有多大起色，颇难预料。在具体行政法治领域的研究中，目前唯一可以肯定的是，应急法制的研究必将兴盛起来。但这种兴盛能够达到何种程度，能够持续多长时间，还面临着一个和公共管理学研究者合作与竞争的问题。国家对公共危机中的应急问题，到底是侧重“危机管理”，还是“应急法制”，还是两者并重，将影响到行政法学界在这一问题的研究上所可能达到的层次。
最后，在行政法学研究方法更新与跨学科研究方面。坚持“平衡论”的学者们已经在很大程度上借鉴了经济学上博弈论的成果，这可以被看成是中国行政法学研究工具更新的一个典范，在未来，对经济学研究工具的导入和借鉴，仍将是行政法学者努力的方向。当然，公共管理学的研究方法同样值得关注，但鉴于公共管理学中的许多工具归根到底还是来源于经济学，则经济学方法的借鉴还是重点，但行政法学与公共管理学的跨学科研究，其领域还将被不断扩大。对政治学、社会学研究工具的运用，在学界早有传统，将来的问题是如何将它们运用的更加成熟而已。在法学学科内部，行政法学与宪法学的关系之密切尽人皆知，而对应急法制的研究将是宪法与行政法学在将来最有潜力的一个交叉点。另外，如果在观念上适当破除法律部门中的“公”、“私”之分，行政法学与民法学的跨学科研究也将大有可为，尤其是在国家赔偿法与国家补偿法的研究中。
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* 中国人民大学法学院教授，博士研究生导师，法学博士。
** 中国人民大学法学院博士研究生。
罗豪才等著：《现代行政法的平衡理论》，第2辑，北京，北京大学出版社，2003。
参见罗豪才：《行政诉讼的一个新视角――如何将博弈论引进行政诉讼过程》，载（武汉）《法商研究》，2003（6）。
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参见宋功德：《均衡之约：行政法平衡论的提出、确立与发展历程》（上），载郭道晖主编：《岳麓法学评论》，第5卷，长沙，湖南大学出版社，2003。
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文章来源：载《宪政与行政法治发展报告（2003年―2004年卷）》，中国人民大学出版社20 发布时间：2007/12/24