一、问题的提出

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第41条第1款规定，“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。这规定了公民的批评建议权。批评是对国家机关和国家工作人员错误、缺点的指责，建议是对国家机关应该如何做好工作提出的意见和主张。两者在内容上密不可分，并在很大程度上相互包含。宪法将其并置规定，并与该款后面的“申诉、控告或检举”区别开来。全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，不仅体现为特定时刻的民主选举，而且体现为日常生活中的民主参与和民主监督等方面。批评建议权是宪法上的民主权利，为民主参与和民主监督提供了宪法依据。在法治轨道上全面推进全过程人民民主建设，健全全过程人民民主制度体系，需要夯实宪法根基。

在全过程人民民主的背景下，围绕批评建议权的行使，出现了一系列值得研究的问题，尤其是它的性质及国家义务问题。这里不是指已有较多讨论且有基本共识的政治性或非政治性问题，而是指它的积极性或消极性问题。如果它仅是消极权利，国家只需保护它不受侵害即可。如果它是积极权利，国家还应当采取更积极的举措促其实现，如回应公民的批评建议。全过程人民民主是“最广泛、最真实、最管用的民主”。[1]批评建议权的国家义务，特别是回应义务，至少关乎“最管用的民主”之实现。回应也是政治系统稳定性的关键因素。如何根据宪法的规定，从学理上分析和建构批评建议权的性质及国家的回应义务具有非常重要的意义。

相较于宪法上其他的基本权利，有关批评建议权的阐释研究较为薄弱。宪法教科书通常仅简单论述批评建议权的含义和意义，间或涉及它是否属于政治权利。专门以此为主题的论文尚属空白。相关研究通常是附带性地包含在讨论《宪法》第41条、公民监督权、舆论监督权或请愿权的论著中。[2]其中有若干论文论及批评建议权的消极性与积极性问题。[3]这些论文持有一个基本相同的观点，即批评建议权具有积极性质，或是积极权利；宪法主要是从人民管理国家事务的角度，而不是从消极自由的角度来建构批评建议权的，其规范内涵并非保障公民“批评和建议”的言论自由，而是保障“批评和建议”对政府决策的实质性影响，保障公民参与国家意志的形成。这种积极性质的关键之处就是“要求国家回应公民意见”[4]，乃至将国家的回应作为一项强制要求：“如果说批评权意味着公民有资格以批评方式参与国家意见之形成，那么，批评权不仅要保障‘批评’这一‘参与’行为，还应保障公民参与‘国家意见之形成’……国家必须对公民批评有接纳之诚意，无论是接受，还是拒绝，国家都应当对批评给予积极回应。所以，要考虑批评权的积极性就必须将国家的‘回应’作为一项强制要求。”[5]这一观点尚需阐明之处主要在于，批评建议权的积极性是否为其主要或基本的属性？换言之，它的积极性与消极性是什么关系？与此相关的，国家的回应义务在相应的国家义务体系中占据什么地位？它是否是一般性的、对每一个权利人承担的义务？本文希望在既有研究的基础上继续探讨。

自党的十八大以来，国家全面依法治国稳步推进，不断健全人民当家作主制度体系。党的二十大报告指出我国加强人民当家作主制度保障，要求“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”[6]，这要求在制度层面明确国家履行回应义务的具体方式和内容，以满足人民对批评建议得到合理回应的期待。实现制度层面的规范建构，需要系统认知批评建议权的综合性质和国家义务的内在结构，只有厘清批评建议权具备的积极和消极性质的复合面向，才能准确界定国家在不同情境下承担的不同层级义务的内容。本文第二、三部分分别剖析批评建议权的综合性质，并对国家义务的层级和体系化加以说明，进而在第四部分着重阐述回应义务的内涵及制度化的改进建议。

二、批评建议权的综合性质

通常认为，消极权利是不受外界干涉和侵害即可实现的权利，积极权利则尚需外界的帮助方能实现。权利人意图的结构可以分为三个层面：一是权利人保护权利下的行为（包括方式、内容等）不受干涉、强迫的意图，关涉行为自治；二是权利人有能力实施权利下的行为的意图，关涉行为能力；三是权利人实现权利下的目标或规划的意图，关涉行为结果。如果规范仅支持权利人第一层面的意图，权利就是纯粹的消极权利；如果规范支持权利人前两个层面的意图，权利就具有积极性质，可称为一般积极权利；如果规范支持权利人所有层面的意图，权利就具有较强的积极性质，可称为特别积极权利。本文不认同批评建议权是特别积极权利，而认为其具有综合性质，主要是消极性质，兼具一定的积极性质。

（一）结构角度的解释

结构角度的解释方法要求将解释对象置于规范体系的结构中，关注文本的条款构造及关联条款之间的关系，寻求在逻辑上和价值上的无矛盾和融贯的理解。批评建议权规定在《宪法》第41条第1款，它的关联条款主要是《宪法》第35条、第27条第2款、第2条第3款等。

1.内含的消极性质

首先是第41条第1款本身的结构。该款规定了两组权利，一组是批评、建议的权利，一组是申诉、控告、检举的权利。这两组权利经常合称“监督权”。事实上宪法对它们予以区别处理。对第二组权利，宪法规定，“有关国家机关必须查清事实，负责处理”。“必须查清事实，负责处理”在解释上应该包括受理、调查、处理、回复等义务。而对第一组权利，宪法并无类似规定，“有关国家机关必须查清事实，负责处理”的适用范围并不包括第一组权利。若忽视了宪法的这一区别，将这两组权利笼统起来看待，便会忽视了批评建议权的特定内涵和性质。

其次是第41条第1款批评建议权与第35条言论自由的关系。有观点认为，如果批评建议权仅仅意味着批评建议的自由，而这一自由已包括在第35条言论自由条款之中，第41条有关批评建议权的规定还有什么意义呢？它必然与言论自由有根本区别，即言论自由是消极自由，而批评建议权是积极权利。[7]实际上，《宪法》在第35条之外特别规定第41条，由这一点并不能唯一推导出第41条具有更强的积极性质。对此可以做多种解释。例如，两个条款规定的自由和权利完全有可能都是消极性质的，第41条的特别之处只是要求更宽阔的自由度，例如在与国家机关的权威、国家工作人员的名誉权的冲突中，批评建议权享有更多的保障。

最后是第41条第1款批评建议权与第27条第2款国家民主义务的关系。第27条第2款规定了如下民主义务：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”有观点认为，从语言逻辑和价值关联上看，这一款正好与第41条组成了一个“表达—接受”的规范互动结构，它规定了国家倾听和接受公民批评的义务。[8]需要注意的是，第27条第2款规定的国家机关和国家工作人员义务的对象是“人民”，而非“公民”。在宪法中，人民和公民是两个不同的概念。人民是集合体，公民是个体。国家对人民承担的义务不同于对公民承担的义务。

2.外赋的积极性质

《宪法》第2条第3款规定，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。这一款规定了“人民”依法管理公共事务的权力和权利。可以发现批评建议权与这一款之间的明显联系：对国家机关和国家工作人员提出批评和建议，应该是其中规定的“各种形式”之一，借以表达批评建议的公共论坛及其他渠道应该是其中规定的“各种途径”之一。所谓“依照法律规定”，要求国家权力机关提供制度供给。

回到第27条第2款，它规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议”。该条款实际上是执政党群众路线的宪法表达，体现的是“从群众中来”的基本原则。“经常保持同人民的密切联系”要求国家机关开辟直通自身的渠道，以便人民表达意见和建议。“倾听人民的意见和建议”要求国家机关对人民的意见和建议有所回应。该条款可以引申出国家机关开辟渠道、让人民借以向自己表达意见和建议的义务以及回应人民意见和建议的义务。这里的“意见和建议”显然不同于“申诉、控告或检举”，而对应着“批评和建议”。

从这两个条款所推论出的国家对人民负担的义务，对应着人民的治理权利。人民的治理权利是公民的包括批评建议权在内的政治权利和监督权利的集中体现和抽象表达。国家对人民负担的义务通过宪法条款之间的内在联系投射于公民的批评建议权，赋予批评建议权一定的积极性质。这种投射来的积极性质并不意味着当个体公民请求国家维护或开辟渠道时，国家应当应其所请，而是意味着国家应主动作为，协助公民实现批评建议权。

“倾听人民的意见和建议”是国家对人民所负担的回应义务，宪法没有规定国家对个体公民意见和建议的回应义务。但是结合国家对人民所负担的回应义务和国家开辟直通渠道的义务，可以引申的是，当个体公民通过国家机关开辟的直通渠道提出关乎该机关职责的意见或建议时，有关国家机关负有回应的义务。这是特定条件下的回应义务，其条件是国家机关开辟了直通渠道，公民通过该渠道提出意见和建议，意见和建议关乎该机关的职责。这显然不同于当公民提出“申诉、控告或检举”时“有关国家机关必须查清事实，负责处理”那样的回应义务。在积极性方面，批评建议权的强度居于最弱的言论自由与最强的“申诉、控告或检举”权之间。

（二）功能角度的解释

功能角度的解释从预期制度及社会功能来看待权利规范，关注如何能够使权利规范满足功能期待，寻求那种充分赋能于权利的理解。功能角度的解释与结构路径的解释主要是方法和视角不同，它们在本质上是统一的，规范设计者基于一定的功能预期设计了规范，解释者需努力符合设计者的功能预期。[9]

根据宪法规定，可从尊重和保障批评建议权的实践需要出发，建构批评建议权的功能体系。1982年宪法基本精神之一就是“发展社会主义民主，健全社会主义法制，保障人民的权利”。[10]宪法起草人肖蔚云在解释《宪法》第41条时说：“怎么写好这一条，‘批评和建议’这都是新加的，我们老百姓对于国家机关工作人员，主人对仆人有意见当然可以提批评建议嘛，对‘违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利。’这个大家觉得应当写。”[11]批评建议权既是民主政治权利，又是监督权；既是民主政治体制的组成部分，又是权力监督和制约机制的组成部分，同时具有民主的和监督的宪法价值。为了实现这些价值，批评建议权需要被赋予一定的功能。首先，批评建议权不应受到侵害，当受到侵害时应当得到救济，这是基于保障批评建议自主性的需要；其次，批评建议应当有表达的渠道，如果它指向特定国家机关，可以经由一定的途径传递给国家机关。这是基于保障批评建议渠道畅通性的需要；再次，当批评建议传递给国家机关时，在一定条件下应当得到回应和处理，这是基于保障批评建议实效性的需要。自主性、畅通性、实效性分别对应着权利人意图结构中的行为自治、行为能力、行为结果。批评建议权的消极性对应着自主性功能，积极性对应着畅通性、实效性功能。1978年，邓小平在中央工作会议上发表《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话，提出了对人民群众意见的保护问题：“人民群众提出的意见，当然有对的，也有不对的，要进行分析。党的领导就是要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见给以适当解释。对于思想问题，无论如何不能用压服的办法，要真正实行‘双百’方针。”[12]因此，批评建议权的主要功能是自主性功能，保护公民的批评建议不受不合法、不合理的压制，强调国家的不侵害义务和排除侵害的义务。

对批评建议权的功能和性质作如是观，还基于对在民主宪法秩序下公民批评的根本作用途径的认识。通过民主机制发挥作用是批评建议权实现其功能的根本途径，公民的批评建议是民主意志形成的重要基础。公民批评建议的直接诉求对象是国家机关，最终诉求对象是人民及人民代表。批评和建议能够形成一定的舆论，通过人民代表对国家机关的质询、对国家工作人员的选举和罢免，国家权力机关对其他国家机关的监督等民主机制发挥作用。如何使公民在合理的限度内自由地表达对国家机关和国家工作人员的批评建议，而不必担心非法的干预、处罚，使批评建议言论在人民中自由地流通，为人民及人民代表所知，是相关制度建设的基本任务。

批评建议权也具有一定的畅通性和实效性功能。缺乏必要的表达能力与畅通的表达渠道，即使合理的意见和建议也难以表达与无从表达。若得不到应有的回应，即使表达出来也是枉然。但是对所有的批评建议给予回应不具有现实可行性。如果批评建议发表于公共媒体，即使国家机关主动积极作为，也很难发现所有的批评建议。即使能够准确发现所有的批评建议，若要一一回应，也会耗费大量的人力物力，造成公共财政的沉重负担。

三、国家义务的层级和体系化

批评建议权的综合性质对应着国家的复合义务。如果从消极性质出发，那么论证国家的义务就要强调国家的不干涉行为和司法救济；从积极性质出发，论证国家的义务就要强调立法和行政的程序建构及实践反馈，权利的实现程度取决于立法机关是否设计合理的程序、行政机关是否制定透明的回应机制。从国家角度来看，通常依据履行义务的方式来划分消极义务与积极义务，消极义务就是不作为义务，积极义务就是作为义务。对所有的权利，国家都负有不侵犯的不作为义务，以及防止权利受到侵害和救济受到侵害的权利的作为义务，这种积极的作为义务是为了保护或恢复权利下的行为的自治状态，不会赋予权利的积极性质，可以称为一级积极义务，属于基本义务。国家担负的增强权利人的行为能力、协助权利人行使权利的作为义务，可称二级积极义务。国家担负的保证权利人获得一定行为结果的作为义务，可称为三级积极义务。消极权利对应着国家的基本义务，包括消极义务和一级积极义务；一般积极权利对应着国家的基本义务和二级积极义务；特别积极权利对应着国家的基本义务、二级和三级积极义务。

（一）消极义务和一级积极义务

消极性质是批评建议权的主要性质，这意味着公民可以自由地通过公共论坛（亦即通常的言论、传播渠道和平台）发表对国家机关和国家工作人员的批评性言论，任何人和组织不得非法干预、阻碍，当非法干预、阻碍发生时，国家有义务排除。这一层级的义务可以分为两个方面：（1）消极义务：不侵害批评建议权的义务；（2）一级积极义务：当批评建议权受到侵害时给予救济的义务。侵害可以界定为施加不合法或不合理的限制，它可能是故意而为的，也可能是出于过失。在现实中，侵害批评建议权的力量主要来自以下三个方面：国家机关、国家工作人员、社会上的其他主体。作为宪法基本权利，批评建议权对国家工作人员、社会上的其他主体具有一种间接效力。[13]受批评的国家工作人员要求行政机关对批评者实施行政处罚，或者提起民事诉讼或刑事自诉，通过司法机关处罚批评者。国家机关是作出处罚决定的主体。国家机关有义务依法作出决定，对相关法律规范做合宪性解释以及遵守比例原则，防止侵害批评权，这也可以归属于国家所担负的不侵害的义务。如果国家机关的处罚决定侵害批评权，应承担救济的义务。“社会上的其他主体”主要是指掌握网络平台资源的社会权力主体。它们可能压制合法的批评建议而侵害批评建议权。可以要求网络平台完善自身的投诉机制，但是这种要求依然是通过国家的法律而施加给平台的，当公民通过平台自身的投诉机制得不到救济时，国家负有兜底的义务。不论侵害批评建议权的力量最终来源自何处，国家都负有总体上的救济义务。

（二）二级积极义务

国家所承担的二级积极义务就是应当维护公共论坛的通畅和秩序，以及开辟直通国家机关的渠道，以便人民表达批评建议以及其他有关公共事务的言论。当人民享有通过批评和建议等形式管理公共事务的权利时，国家相应地负有上述义务，就好像公民在行使选举权时国家负有组织选举工作、接受选举结果的义务一样。这一义务是国家在宪法上所负有的对人民的义务。国家的这一义务是由所有类型的国家机关所担负，其中全国人民代表大会及其常务委员会是主要的担负者，因为《宪法》第2条第3款规定的是人民“依照法律规定”，行使管理权力。全国人民代表大会及其常务委员会负有制定有关法律，特别是有关“各种途径和形式”的法律的义务。而每一类型国家机关则有义务在宪法赋予的职责范围内开辟直通渠道，以便人民针对其工作提出批评和建议。

按照基本权利的客观法功能理论，这种义务总体上属于客观法上的积极义务，属于国家对基本权利所负有的制度性保障义务、组织与程序保障义务。此种义务不对应个体公民的主观请求权，个体公民不能通过法律程序强制国家履行此义务。它是国家在宪法上对作为整体的人民所负担的义务。就公民表达渠道而言，它们的多元与否、效能高低主要取决于科学技术水平、建设运作维护渠道的费用及制度保障的力度等多种因素。

（三）三级积极义务

三级积极义务就是国家机关对公民批评建议的回应义务。主要包括两个方面：第一，当众多的、彼此之间无特定联系的公民通过公共论坛表达了对某一国家机关或国家工作人员职责事项的批评和建议，以至于构成了集合形态的人民的舆论，有关国家机关负有回应的义务。如何判断公民批评建议构成了人民的舆论，宪法本身没有，也不会做详细的规定，这一问题需要在宪法基础上做制度化展开。第二，当个体公民通过国家机关开辟的直通渠道表达关乎其职责的意见和建议时，原则上国家机关负有回应的义务。

国家对批评建议权所负担的义务，通常按照前述的义务层级展开。对消极义务、一级积极义务和二级积极义务，国家履行的难度较低。一方面，国家只需立足限制权力的立场，不侵害批评建议权，并在国家机关内部落实监督机制，及时纠正侵害批评建议权的行为；另一方面，国家的选举程序和立法程序持续、良性地运转，已形成较为成熟的公民参与公共事务的渠道。与此相比，国家履行三级积极义务的难度较高，即便不要求国家负担一般性的三级积极义务，不要求国家接受所有的批评建议，但是国家应当对批评建议作出回应。面对数量巨大且内容多样的批评建议，需要明确国家履行回应义务的条件，并对履行的具体方式和内容提出具有可操作性的制度构想。

四、回应义务的构造和制度化

国家义务体系中的回应义务关系到全过程人民民主“最管用”的特质。从政治学者戴维·伊斯顿的政治系统论来看，反馈是系统稳定的关键因素，不重视反馈的系统将逐步丧失适应性，产生混乱乃至面临崩溃的危险。[14]批评建议即对公权行为的反馈，国家的回应即对反馈的重视。在具体制度的落实和展开中，回应义务的主要履行方式包括受理、调查、考虑、决定、回复等一系列依法定职责而展开的程序和环节。这里的问题是，国家在哪些条件下负担哪些方面的回应义务，其义务如何制度化。

（一）国家对“人民的意见和建议”的回应义务

1.从公民批评建议到“人民的意见和建议”

《宪法》第41条规定，公民有权对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议。第27条规定，一切国家机关和国家工作人员必须“倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”。这意味着，国家并不能保证公民的每一个批评建议都会得到倾听，但是应当保证“人民的意见和建议”得到倾听。那么，公民批评建议如何成为国家机关和国家工作人员必须倾听的“人民的意见和建议”呢？

从主体来看，在《宪法》第41条中，批评建议权的主体是“公民”。这里的“公民”首先是指每个在法律上拥有中华人民共和国国籍的自然人，其是国家机关和国家工作人员行使权力的最基本的、最广泛的对象，是批评建议权主体的基本形式。一个自然人可以独立表达言论，也可以与观点相同的其他人联合起来表达言论。《宪法》第41条的“公民”宜做扩大解释。其可以包括由自然人所构成的传媒组织和其他组织，乃至所有与国家机关和国家工作人员相对而言、接受治理的组织或团体。它们可以称为“拟制的公民”。不论做何解释，批评建议权的主体都是边界清晰的独立、特定的单一体。

在《宪法》第27条中，意见和建议的主体是“人民”。宪法上的人民是一个复杂的形象，具有多重不同的含义，它是一个历史文化共同体，是一个伦理共同体，是一个政治意志的主体；[15]它还是一个被领导者和被教育者。[16]其中，它的宪法形象主要是一个政治意志的共同体。宪法规定，国家一切权力属于人民。人民是主权的主体，是一切公共权力的最终的、唯一的正当来源。但是，任何一个普通公民都不能声称他是人民或代表人民，他的意见和建议是“人民的意见和建议”。他只能享有权利而不能享有主权。他是人民的一分子和构成要素，在人民的结构中存在着部分与部分之间、部分与整体之间的联系机制，任何一个构成要素都可以通过行使权利，参与和推动联系机制的运作，把自己的意见和建议转化为人民的意见和建议。部分与部分之间的联系机制是公共论坛和结社制度，部分与整体之间的联系机制是代表机制。

作为一个政治意志的共同体，宪法上的人民至少存在三种存在形态：一是自然意义上的人民。此乃本源形态的人民。在现代代议制下，它只在重大的宪法时刻出场，可能意味着非常政治状态。有些国家的宪法规定了全民公决，这是自然形态的人民的制度化出场途径。二是制度意义上的人民，亦即法律形态的人民。当人民的意志体现为法律，法律也就是“如朕亲临”的人民。法律形态的人民具有持续在场的性质，即使在国家处于紧急状态时亦不得退场。三是言语意义上的人民，即舆论形态的人民。舆论形态的人民是人民的常态，亦是也应当是经常在场的。

我国宪法关于国家权力正当性来源、关于人民与国家关系的规定奠定了人民主权的根本原则。人民主权原则不是空洞的口号，它要有所体现。在自然形态的人民并非经常出场的情况下，宪法通过特定制度安排，塑造了法律形态的人民和舆论形态的人民，以保障人民主权的实现。第一，法律形态的人民，是指人民通过法定程序和制度中介，将其意志转化为具有普遍约束力的法律规范，从而以制度化的方式持续在场。宪法有关代表制的规定，有关修改宪法、制定和修改法律权限和有关法律渊源的规定，有关法治原则的规定，确保宪法与法律渊源于人民的意志，体现人民的意志。塑造法律形态的人民，旨在使人民主权从偶发性的政治决断转化为日常化的制度运作，使人民的意志在国家治理的常规状态中获得稳定、可预期的规范表达。第二，舆论形态的人民，是指人民通过言论、意见、建议等言语方式，在日常政治中形成公共意见，并以舆论的形态对国家机关的运行施加影响。《宪法》第27条通过对“人民的意见和建议”的规范确认，塑造了舆论形态的人民，建构了国家机关与这一形态人民的制度性关联。塑造舆论形态的人民，旨在弥补法律形态人民在回应社会变动、吸纳分散民意方面的局限，使人民主权在代议制民主之外，亦能通过言论参与的方式获得常态化的实现，从而在制度与民意之间形成持续的互动与反馈机制。

舆论形态的人民是法律形态的人民的基础。法律中的意志如果不以舆论和民意中的公共意志为基础，难谓体现人民的意志。卢梭把“风俗、习惯，尤其是舆论”称为一切法律之中最重要的一种：它“既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里；它形成了国家的真正宪法”[17]。既然“风俗、习惯，尤其是舆论”是国家的真正宪法，宪法是法律的基础，那么舆论形态的人民就是法律形态的人民的基础。

公民批评建议权是舆论形态的人民的制度保障。舆论形态的人民就是“人民的意见和建议”。“人民的意见和建议”是一个规范性的概念，它不等于自然形态的舆论。自然形态的舆论通常具有可操纵性、压制性和偏颇性，它可能受特定的人或组织操纵，一种声音可能压制着另一种声音，以公共利益之名掩盖着特定的诉求。虑及此点，公民批评建议向“人民的意见和建议”发展，若要在一定程度上避免自然形态舆论的缺陷，需要有适当的有关公共论坛的制度和机制来支撑。在制度原理上，至少需要具备三个条件：言论表达的自主性、均衡性和普遍性。自主性是指言论表达活动不受非法或不合理的干扰或阻碍；均衡性是指公共论坛的结构均衡性以及表达者表达能力的均衡性；普遍性是指言论内容反映了不特定的、边界宽泛的阶层、群体的人们的意见、建议，普遍性不必是全体性，可以是全体性中的部分性，这一部分由不特定的人组成。如果言论表达缺乏自主性、均衡性或普遍性，舆论的内容就未必是“人民的意见和建议”。这就需要在制度上赋予公民批评建议权。

《宪法》第41条和第27条的相互关系蕴含着这一基本原理，它们保障着公民的批评和建议发展为“人民的意见和建议”。在它们的保障下，当一种意见和建议及相关事项引起广泛的关注，形成公共关切和公共舆论，成为“人民的意见和建议”，公民转化为人民，那么被批评的国家机关或被批评的国家工作人员所在的国家机关便不能置之不理，由此产生对人民的回应义务。

2.从“人民的意见和建议”到公权行为

为切实履行回应义务、保障“人民的意见和建议”对政府决策的实质性影响，国家机关有义务通过一定的舆情监测机制，掌握有关本机关职责范围内事项的舆情。对有较大影响的舆论事件，国家机关，特别是所涉及的主要国家机关，应予回应，说明情况、解释原因、回答质疑。对其中合法合理的要求，应当启动处理的程序。

首先，判断此时的舆论是否体现了“人民的意见和建议”，是否反映了人民的需求。我国现行法律法规对舆情有一般性的规定[18]，但应当进一步细化、统一各地区分析舆情的机制，制定明确的标准来判断何种程度的舆情属于“人民”意义上的舆情。可以从以下几个方面考虑判断标准：（1）参与主体广泛性。批评建议在合理期限内通过多元渠道被反复、持续表达，形成一定规模的公共讨论，参与主体具有不特定性和广泛性。例如，目前众多互联网社交平台逐渐公开信息发布者的IP属地，国家机关可以通过研判信息发布者的地域特征，来判断舆论参与主体的广泛程度。[19]（2）议题公共性。该舆论议题涉及法律、政策的内容或实施，或者社会公德的维护或促进，或者公众普遍关心的热点事件、突发事件。（3）意见共识性。舆论内容虽或有分歧，但已形成若干具有较高共识的核心诉求或质疑。（4）体制关注性。舆论的议题或诉求已获人大代表、政协委员、主流媒体、行业协会等社会治理主体的关注或引用。可参照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）中“涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓”的认定机制，设立由人大相关委员会或第三方机构参与的舆情评估程序，对是否构成“人民的意见和建议”进行程序性确认。只有从规范层面界定“人民的意见和建议”，建立一套比较具有可操作性的认定标准，才能防止公权力机关推卸回应责任。

其次，对“人民的意见和建议”进行分析、归纳和整理。这至少应开展以下几方面的工作：一是理性化，即排除意见和建议中的情绪因素和没有理由支持的部分；二是集中化，把零散的意见建议归纳为若干观点或主张；三是专业化，把日常用语转译为法律和政策语言。

最后，把整理后的“人民意见和建议”输入政治法律过程。在这一过程中，代表机制可以发挥重要的作用。代表机制是“人民的意见和建议”的判断、整合和传递机制。根据宪法规定、宪法惯例和政治实践，我国有人民代表大会、中国共产党这两种代表机制，有的学者还加上中国人民政治协商会议。[20]其中，中国共产党居于领导地位。在人民代表大会机制中，“人民的意见和建议”可以转化为相关议案和人民代表的意见建议，进而转化为国家的法律、政策措施。中国人民政治协商会议是中国共产党领导下的政治协商组织，总体上属于政党代表机制。各党派、各团体的合理意见、建议被纳入中国共产党的政策方案之中，由中国共产党通过一定程序转化为国家的法律和政策措施。除此之外，根据《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》及政协实践，人民政协可以将提案直接交给相关国家机关。

（二）国家对个体公民批评和建议的回应义务

能够发展为“人民的意见和建议”并获得回应的公民批评和建议终究是少数。更多的批评和建议没有发展成为“人民的意见和建议”。如何对待它们？

首先需要说明的是，按照《宪法》第41条的规范意旨，公民批评和建议不包括“申诉、控告或者检举”。对于后者，第41条要求“有关国家机关必须查清事实，负责处理”。可以推论，公民批评和建议自然也不包括行政执法过程中行政相对人的申辩、申诉、请求行政复议等活动，以及司法诉讼过程中当事人的起诉、上诉、申诉等活动。这些活动属于通常的行政执法或司法程序内的活动，归于相应程序法的调整。公民的批评和建议是指这些活动之外的针对国家机关和国家工作人员的言论表达活动。这仍是一个非常宽泛的范围，需要区分不同的渠道而分别对待。公民批评和建议的表达渠道可以划分为公共论坛和直通渠道。公共论坛是社会性、开放性的表达渠道，例如互联网、传统媒体、自媒体等。直通渠道是国家机关开设的、供公民向自己表达意见和建议的渠道，又可以分为临时性的参与性渠道和常规性的机构性渠道。参与性渠道是国家机关就特定事项而在一段时间内开设的征求意见的言论管道，例如就立法草案征求意见的听证会、论证会、座谈会等。机构性渠道是国家机关开设的常规性的、收集针对本机构工作和工作人员的意见、建议、不满、投诉等信息的渠道，主要是信访。对不同渠道的批评和建议，有不同的回应要求。

公共论坛上存在无数的、弥散性、流动性的个体公民的批评和建议。在资源允许的条件下尽量回应这一来源的批评和建议，是政治道德的要求，难以转化为法律义务。如果个体公民的批评和建议形成了“人民的意见和建议”，则另当别论。

对源于直通渠道的公民批评和建议，原则上应当有所回应。个体公民的批评和建议针对相关国家机关或国家工作人员，这种言论又循着法定的直通渠道到达了有关国家机关，且此言论事项又属于这一国家机关法定职责范围内的事项，则该国家机关应当有所回应。考虑到公共资源的有限性，回应义务也不是无限的。对不同公民有关同一事项的批评和建议可集中回应。对同一公民就一事项的反复同一批评，可以设置回应终结程序。对个体公民而言，获得回应只是程序性的权利，而非实体性的权利。他可以请求国家机关回应，但是无权请求国家机关按照其意见或建议作出决定。

国家机关对公民批评和建议的回应行为，不仅应当符合程序和时限规定，亦应符合实质性、说明理由、公开透明等质量要求，避免格式化、空泛化回复。一方面，有权处理的机关和单位应当在回应中明确说明是否承认批评的合理性，以及是否采纳建议；另一方面，还应当给出充分的理由来说明为什么采纳或不采纳建议。对采纳的建议，应公开说明采纳依据及实施计划；对未采纳的，应说明理由，包括法律依据、政策考量或事实认定依据。由此，应当补充《信访工作条例》第32条的规定，要求有权处理的机关和单位不仅应当在回应中注明信访人提出的事实和理由，还应当明确给出支持或者不支持的说明理由。另外，可参照《政府信息公开条例》第6条关于信息公开应及时、准确、完整的要求，将“及时”“准确”“完整”作为回应质量指标，纳入政务公开考核体系。

有关批评和建议权的救济问题，《信访工作条例》第35、36条规定复查、复核以及听证程序，有助于在一定程度上保障信访人的权利，但是并未规定信访人可以就信访处理意见及上述程序提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第12条规定，公民、法人或者其他组织可以提起下列诉讼：“（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”公民批评和建议的权利是否属于该条款所规定的合法权益，是否可以就国家机关无正当理由拒不回应、虚假回应或回应明显不合理提起履行法定职责之诉？根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第9项的规定，“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于行政诉讼的受案范围，因此公民不能就国家机关作出的回应提起行政诉讼，只能通过复查、复核以及听证程序来处理异议。若国家机关表示不予回应或超出法定时限未作回应，此时允许公民提起行政诉讼较为适宜，并以复议程序为前置条件。[21]一方面，国家机关拒不回应或者怠于回应批评和建议，已构成违反《宪法》第41条的行为，应当给予公民就国家机关的不作为提起行政诉讼的权利；另一方面，考虑到批评和建议的内容有时不具有急迫性，或者公民的权益并未受损，因此通过复议程序赋予国家机关缓冲的时间，并以此督促国家机关作出回应。

实践中，公民表达常兼具批评建议与申诉、检举等多重属性。例如，对某行政机关执法不公的批评，可能同时包含对具体行政行为的申诉和对工作人员失职的检举。在此类竞合情形下，国家机关不应以形式划分来回避实质义务，而应遵循以下处理原则：（1）有利于权利人解释原则。若公民表达明确包含对违法失职行为的指控或对自身权益受损的申诉，即使以“批评建议”形式提出，也应优先适用《宪法》第41条后段，启动“必须查清事实，负责处理”的程序；（2）实质判断优先原则。国家机关应结合表达内容、背景及诉求实质进行综合判断，若涉及具体行政行为合法性、个人权益侵害或公职人员违法线索，即应启动调查程序，不得仅以“批评建议”为名降低回应标准。在程序上，有关国家机关不仅应当回应公民的批评和建议，还应针对批评和建议中的“申诉、控告或者检举”履行查清事实的职权，或者将批评和建议转送有权处理的机关、单位。

人民法院在案件审理过程中对当事人和其他人通过诉讼程序之外的渠道所表达的、与案件有关的意见、建议和要求须保持克制与沉默。此种回应并非法院的法律义务所要求，亦非司法的性质和特点所允许。对于公民就法院工作的批评、意见和建议以及对法官的投诉，则另有专门的回应处理程序。与司法机关不同，立法机关需要主动、广泛地吸纳社会意见，回应公众诉求是其民主性的体现。立法机关的回应往往带有政治协商与平衡的色彩，对不同群体的批评建议，需要在立法过程中加以衡量、妥协或公开解释，其回应的目的是寻求社会共识，推动立法内容和程序的优化。[22]行政机关的回应义务通常体现为满足需求、解释政策、处理投诉，具有鲜明的主动性。行政机关在执法工作或政策实施中须兼顾合法性与合理性，需要在程序外进行合理的沟通、疏导或协商工作，还要平衡个体诉求与公共利益，例如在环境保护、城市规划等领域，须公开回应公众质疑并说明政策依据。

（三）制度化的现实与改进

制度化就是将宪法规定并解释出的权利义务通过法律的形式发展为具体明确的规范体系，并加以落实。既然回应义务因渠道而异，回应制度亦可做相应分类。现实中，机构性渠道回应义务的制度化程度最高，《信访工作条例》及主要类型国家机关的信访工作办法都规定了对公民信访的回应制度，但仍存在改进空间。例如《信访工作条例》第29条规定，对信访人反映的情况、提出的建议意见类事项，有权处理的机关、单位应当认真研究论证。对科学合理、具有现实可行性的，应当采纳或者部分采纳，并予以回复。此处有关回复的规定尚显粗疏。应当明确对批评意见类事项的回应须包含“采纳情况及理由说明”或“不采纳的理由及依据”，并设立回应时限和超期问责机制。该条例第44条、第45条规定了违反回应义务的若干责任措施。这些责任规定未涵盖对公民意见和建议应予回复而没有回复的处理措施。例如第45条列举了对信访事项有权处理的机关、单位的失职情形，其中第2项是“对事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的投诉请求未予支持”，该项仅针对信访人的投诉请求，未规定不回应信访人提出的建议和意见的行为如何处理，与第17条关于有关机关、单位应当依规依法处理信访人的建议、意见的条款不一致。第45条第3项指向信访人对党委和政府信访部门提出的建议，未涵盖政府其他部门，实践中信访人的建议和意见往往针对失职的政府其他部门，而不是负责受理转送的信访部门。第45条第4项是兜底性条款，规定对出现其他不履行或者不正确履行信访事项处理职责的情形应当问责，该条款存在解释余地，例如有权处理的机关、单位违反第32条的规定，没有在信访处理意见书中给出明确的说明理由，此情形应属于不正确履行信访事项处理职责的情形。

《政府信息公开条例》第9条规定，公民、法人和其他组织有权对行政机关的政府信息公开工作进行监督，并提出批评和建议。根据该条款，对政府公开的信息，无论是主动公开的信息还是依申请公开的信息，公民、法人和其他组织均有权进行监督。而该条例第41条规定公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，可以要求行政机关更正，此条款在条例第四章“依申请公开”部分，指向的是依申请公开的政府信息，对主动公开的政府信息存在不准确之处的情形，条例尚未明确规定公民、法人或者其他组织提出更正请求的权利。根据条例第9条的规定，条例制定机关应当将第41条修订为一般性的规定，即不仅指向依申请公开的政府信息，还要覆盖主动公开的政府信息。此外，在条例第五章“监督和保障”部分，未规定对公民、法人和其他组织提出的批评和建议，行政机关不予回应的问责措施，条例制定机关应当在第53条作出补充规定。甚至可以考虑在《政府信息公开条例》增设“公众建议回应”专章，要求行政机关对通过政府网站、政务新媒体等平台收集的公众建议，定期汇总、公开回应情况，并纳入年度政务公开报告。

参与性渠道回应义务的制度化状况，目前总体上限于何种事项或情形下国家机关应开设渠道的原则性规定。例如《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》均有此类规定。立法机关公布立法草案征询意见时，通常不说明收到的意见有几种观点及其人数比例、吸纳或不吸纳哪些意见及其理由。应当建立立法与决策征询意见的反馈说明制度，可以规定起草机关公布草案征询意见后，应发布“意见采纳情况报告”，说明各类意见比例、采纳与否的理由。

至于公共论坛回应义务的制度化状况，在正式制度中甚至连原则性的规定也没有，是否回应、如何回应总体上取决于相关部门的自由裁量。通常的新闻发布制度和突发事件信息发布制度不能包括或代替回应制度。回应制度的核心是认真倾听、研究论证个体公民和“人民的意见和建议”，应当采纳的则加以采纳，不论是否采纳都予以回复。新闻或信息发布制度仅涉及回复这一环节。党的十八届三中全会决定提出“推动新闻发布制度化”，若干中央和地方国家机关出台了新闻发布的规范性文件。这些文件的主旨是宣传本部门的工作内容、成绩以及所实施的法律政策，其中涉及舆论的部分，基本上是强调对舆论的引导和对负面舆论的消除，难以体现认真对待“人民的意见和建议”“接受人民的监督”的宪法精神，尚需改进。国家需要探索建立“公共议题回应清单”机制，对在主流媒体、网络平台形成广泛讨论的公共议题，相关国家机关应在法定期限内主动回应，并将其纳入重大决策社会稳定风险评估的前置程序。

结语

习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”[23]“十五五”时期，我国要进一步全面深化改革，进一步提高“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平”。[24]全过程人民民主是最广泛、最真实、最管用的民主，需要有一套民主制度体系的保障。宪法上批评建议权是重要的民主权利，是全过程人民民主的宪法基础的组成部分。这就需要认真对待宪法上的批评建议权，阐释批评建议权规范所蕴含的权利和义务，并加以制度化。新时代，公民民主意识不断增强，新媒体条件下信息传播手段日益发达，造就了生动活跃的民意表达和舆论生态。这对批评建议权及相应国家义务的制度化提出了更高、更紧迫的要求。本文期望能为实现这一需要提供有价值的学理思考。

【注释】

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“比例原则的立法研究”（22YJC820043）

[1]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第37页。

[2]例如，在公民监督权的主题下加以讨论，主要可参见菅从进：《公民监督权法制构建论》，商务印书馆2020版，第77~80、276~307页；何士青、翟凯：《公民监督权行使研究》，中国社会科学出版社2021年版，第24、31~42页；王勇、姜兴智：《全过程人民民主逻辑下公民监督权保护模式研究——基于公民基本权利国家保护义务论》，载《理论月刊》2022年第7期。

[3]主要可参见杜强强：《基本权利的规范领域和保护程度——对我国宪法第35条和第41条的规范比较》，载《法学研究》2011年第1期；李洋：《监督权的双重属性与重构——解读中国宪法第41条》，载《西部学刊》2014年第7期；何生根：《我国现行宪法第41条的权利属性》，载《西部法学评论》2014年第1期；李洋：《舆论监督权的法理悖论与消解》，载《南京社会科学》2015年第5期。这里不涉及讨论批评建议权是否属于政治权利的论著。

[4]李洋：《舆论监督权的法理悖论与消解》，载《南京社会科学》2015年第5期。

[5]何生根：《我国现行宪法第41条的权利属性》，载《西部法学评论》2014年第1期。

[6]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第38页。

[7]参见何生根：《我国现行宪法第41条的权利属性》，载《西部法学评论》2014年第1期。

[8]参见李洋：《舆论监督权的法理悖论与消解》，载《南京社会科学》2015年第5期。

[9]国内流行的基本权利教义学借鉴德国法学理论，认为宪法上的基本权利既是“主观权利”，又是“客观法”。作为“主观权利”，它具有“防御权功能”和“受益权功能”；作为“客观法”，则具有“客观价值秩序功能”，这是一种对基本权利功能的体系化方法，强调了公民请求权的范围和不同国家义务的逻辑关系。参见张翔：《基本权利的双重性质》，载《法学研究》2005年第3期。这种对基本权利的解释在德国基本法中是具有规范依据的，在中国可以视为功能角度的解释方法而加以借鉴。

[10]肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第65页。

[11]肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年版，第77页。

[12]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第145页。

[13]有关基本权利对私人的效力问题，国内学界做了很多讨论，大多承认具有间接的效力。也有学者认为，基本权利对社会公权力主体具有直接效力，参见李海平：《论基本权利对社会公权力主体的直接效力》，载《政治与法律》2018年第10期。

[14]参见[美]戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬译，华夏出版社1999年版，第36页。

[15]参见强世功：《基本权利的宪法解释——以齐玉苓案中的受教育权为例》，载赵晓力编：《宪法与公民》，上海人民出版社2004年版，第22~27页。

[16]主要可参见《宪法》序言、第1条、第24条。

[17][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年第2版，第73页。

[18]例如，《重大行政决策程序暂行条例》第23条规定，实施重大行政决策要开展风险评估，可以通过舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式，运用定性分析与定量分析等方法，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。

[19]国家机关可以设定量化指标来判断主体广泛性。例如，国家机关可以借鉴《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》第2条第（一）项规定的思路，“同一诽谤信息实际被点击、浏览次数达到五千次以上，或者被转发次数达到五百次以上的”，统计舆情中内容相似的批评建议的数量，根据不同情形设定具体的数量标准，当某类批评建议的数量达到标准时，可以认定此类批评建议属于“人民的意见和建议”。

[20]有关在中国共产党领导下“人民”代表机制的结构的讨论，参见陈端洪：《宪治与主权》，法律出版社2007年版，第147~163页；高全喜：《政治宪法学纲要》，中央编译出版社2014年版，第107~116页；田飞龙：《中国宪制转型的政治宪法原理》，中央编译出版社2015年版，第382~417页。

[21]参见李磊：《课予义务诉讼研究》，载《广西社会科学》2017年第1期。

[22]立法机关不仅要在法律制定过程中公开征求公众意见，还要在法律表决通过并施行的过程中持续关注公众的接受程度，积极回应公众的批评建议。例如，新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》于2025年6月27日表决通过，其中的部分条款引发公众的广泛讨论。自2025年11月开始，网络平台出现大量有关第136条的讨论，公众对公共事务提出合理的关切，对修法过程和条款含义提出质疑，对法律正式施行后的影响有较大的担忧。对此，全国人大常委会法工委在12月24日发布《关于治安管理处罚法第136条相关问题的说明和回应》，对法律的修订过程、法律条款的含义、不同法律的适用关系、国家治理毒品问题的措施予以解释说明。

[23]《习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调坚持和完善人民代表大会制度不断发展全过程人民民主》，载《人民日报》2021年10月15日，第1版。

[24]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，2025年10月23日中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过。