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壹、前言

中山先生的思想渊源，来自于三个部分，一部分是缘自于中国传统的思想文化，一部

分参考欧美的学说、制度；另外，就是自己独特的心得或创见。以上三部份，并非泾渭分

明，在中山先生的思想、学说中，常常可以看见这三方面交互的影响。当然，这三方面对

中山先生的学说或主张的影响，应该是综合的，那一部份的影响较大，颇值得分析。

就中山先生的地方自治理念而言，中山先生十分强调地方自治，应该是受了中国社会

地方有高度自主性传统的影响较大。1但是，中国的地方自主性，可能是因为区域辽阔，天

高皇帝远，封建集权的帝国对于统治系统末梢未能触及之故；也有可能是自然区域，地理

形势及交通不便，所造成的较为封闭的地域主义；2当然，也有可能长期的历史社会变迁，

中国的地方已经形成了地方治理地方的自主主义的传统。但无论如何，重视地方自治的地

方主义传统，显然对中山先生的地方自治思想有一定的影响。

中山先生在论及「中央与地方之分权」时，对于地方自治有极其精辟的见解：

「欲划分中央与地方之行政，须先明中央与地方之区别。中央为全国之行政主体，即

中央政府是也。地方为一区域之行政主体，而在中央下者有二：（甲）地方官治行政主体，

即地方官；（乙）地方自治行政主体，即地方自治团体。如是则可知地方自治团体，与地

方官治主体之区别。即划分中央行政与地方行政及中国宜采之制度，有三要议焉：一曰中

1 可参考Will Duraut, The Story of Civilization, Part I, Our Oriental Heritage: The Far East, 1935.

2 胡春惠，，民初的地方主义与联省自治，北京：中国社会科学出版社，2001 年5 月，页8。

从中山先生地方自治理念看大陆城市居民自治 145

央行政消极的多，地方行政积极的多也。一曰中央行政对外的多，地方行政对内的多也。

一曰中央行政政务的多，地方行政业务的多也。既明乎是，则当知地方分权，本不问官治

自治，今世人所谓地方分权，皆指地方官治言。而地方分权，实与地方自治不同，吾人不

重在地方分权，而重在地方自治也。」3

由上述可见，中山先生所重视的不在于地方向中央分到一些权能，而在于地方的民

治。中山先生的这种看法在讲「中华民国之建设必当以人民为基础」时，说的更是清楚：

「综上四者（笔者按：分县自治、全民政治、五权分立、国民大会），实行民治必由

之道，而其实行之次第，则莫先于分县自治。盖在分县自治，则人民无所凭借，所谓全民

政治必无由实现。无全民政治，则虽有五权分立，国民大会，亦未由举主权在民之实也。

以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联以成一国。如此则建

设之基础在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺。⋯⋯当知中华民国之建设，乃当

以人民为基础，而欲以人民为基础，必当先行分县自治。及今为之，犹可及之。」4

如果说地方自治是中山先生所有民权主义的主张，如五权宪法、权能区分、直接民权、

全民政治等的基础，那么地方自主性，也就是民众自己治理自己（民治），乃是中山先生

地方自治的核心。所以中山先生主张「人群自治为政治之极则」。他在答日人宫崎先生所

问：「君以支那革命为志，愿闻君所谓革命之宗旨，与其手段方法之详。」中山先生回答

说：「余以人群自治为政治之极则，故于政治之精神，就共和主义。⋯⋯」

接着又说：

「人或云共和政治不适于中国，此不谅情势之言耳。共和者，我国家治世之神髓，先

哲之遗业也。我国民之论古者，莫不倾慕三代之治，不知三代之治，实能得共和之神髓而

行之者也。勿谓我国民无理想之资，勿谓我国民无进取之气，即此慕古之情，已足为有理

想之证据，亦大有进步之机兆也。试观僻地荒村，凡未深浴清虏之恶德而消灭此慕古观念

者，彼等皆能自治也。敬尊长，所以判曲直；置乡兵，所以御盗贼；其它一切共同之利害，

皆人民自议之而自理之，是非现今所谓共和之民者耶？」

上述中山先生这一段回答的话，正巧证明本文前面所说的，中山先生受中国传统地方

具有自主性之事实的影响，而认为地方上一切与民众有关的共同利害，「皆人民自议之而

自理之」，对照前文所述中山先生主张的「分县自治」，可见「自议自理」正是中山先生倡

3 见「国民党政见宣言」。

4 见「中华民国建设之基础」。

146 国家政策论坛 季刊 夏季号 2004 年4 月

议在地方自治下的地方自主性的中心意义，而中山先生特别强调这是「政治之极则」，此

即自治乃是政治的最高、最终的原则。5

中山先生的地方自治，地方自主性的观念，在海峡两岸，各自有不同的实践。就台湾

而言，因为系中华民国政府的延续，立国之精神，概以三民主义为最高准则。因此，台湾

地区之地方自治，可谓系有意地实践中山先生的地方自治理念。此点应无疑义。不过。台

湾地方自治下究竟有多大程度的地方自主性的实践，则又是另外一回事。6

至于地方自治下地方自主性在中国大陆的实践，是否受中山先生地方自治理念的影

响，则无法证实。以与地方自治及地方自主性高度相关的现行大陆村治民主的例子来看，

中国大陆村治民主，实因人民公社制度崩解，地方基层民众的公共事务，必须加以管理；

且基层党组织似有涣散之疑，致强调党组织控制的高层保守派，反而极力支持村治民主，

用意在加强党对基层的控制。但由于经济发展，以及实践上村治民主，民众自我管理，自

我监督的结果，反而形成某种程度的地方自主性，对地方事务自议自理的空间逐渐扩大，

而引起普世注意。也自然衍生出由村民民主选举产生的主任委员，与党支部书记之间的矛

盾。7

但是，从地方自治之地方自主性来看，村治民主也是一种实践的结果。而这种村治的

实践，所产生的地方自主性的趋势，正逐渐扩散到城市居民的地方事务生活当中。

贰、城市基层自治的出现

中国大陆城市基层民众的自治的法源基础是1989 年12 月26 日第七届全国人民代表

大会常务委员会第十一次会议通过，而于1990 年1 月1 日开始施行。该法全部条文共23

条。〈以下简称『居委会组织法』〉

根据『居委会组织法』第三条规定，居民委员会的任务如下：

一、宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽

的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

5 见「中国必革命而后能达共和主义」

6 高永光，「地方立法权的发展」，宪政危机与宪政转机学术研讨会，主办单位：国立台北大学公共暨政策学

系、国家政策研究基金会，民国九十二年七月十八日。

7 高永光，「大陆村民自治与基层民主---从村准立法事项的范围析论」，远景季刊，第一卷第四期，民国八

十九年八月。

从中山先生地方自治理念看大陆城市居民自治 147

二、办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；

三、调解民间纠纷；

四、协助维护社会治安；

五、协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救

济、青少年教育等项工作；

六、向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见，要求和提出建议。

而根据该法第四条的规定「居民委员会应当开展便民利民的小区服务活动，可以兴办

有关的服务事业。居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委

员会的财产所有权。」

城市中每一居委会的，依「居委会组织法」的规定，大约在100 户至700 户之间，居

委会的领导班子是由主任、副主任和委员共5 至9 人组成。

居委会领导班子的产生，规定在该法第八条：

「居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派

代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表2 至3 人选举产生。居民

委员会每届任期3 年，其成员可以连选连任。」

从上述第八条的规定，可以看出来，居委会的领导班子的产生，可以有两种方式，一

种是直接选举，就是由具选举权的居民选举居委会主任、副主任和委员。另外一种方式是

间接选举，间接选举又分为每户推派一个代表去投票，换句话说是一户一票而已；或者是

由每个居民小组选举代表2 至3 人去投票选举居委员会成员。在组织法中并没有明定居民

小组是由几户人家组成〈见该法第十四条〉，根据笔者亲身之观察，一般是每一栋楼算是

一个居民小组，如果一栋楼是5 户人家，那么一般是推出2 位选举人出来投票。当然，直

接选举下基层自治的程度比较高，居民参与到小区中的事务的程度也会高；反之，在间接

选举之下，特别是由居民小组代表来选举居委会，小区自治民主的程度，显然会比较低。

由于居民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，和村委会

一样，它并不是政府行政机关垂直权力分配层级中的最下一级组织，因此，居委会和不设

区的市、市辖区的人民政府，以及它们的派出机关即『街道办事处』之间，并没有层级上

的隶属关系。但是城市居委会必须接受市级及市辖区级人民政府及街道办事处的指导「指

导、支持和帮助」。（组织法第二条）

148 国家政策论坛 季刊 夏季号 2004 年4 月

所以，城市居委会做为一个「基层群众自治组织」，并非大陆地方政府的任何一个层

级，但仍须接受地方基层行政部门的督导。而作为自治组织，它的最高权力机构是「居民

会议」，居民会议由18 岁以上全体居民组成，也可以由户代表或居民小组代表等人组成。

而居民委员会必须向居民会议「负责并报告工作」。（组织法第九条、第十条）

不过，1990 年通过的居委会组织法，并没有被具体的落实。在相当长的一段时间内，

全大陆各地仍然是按老办法选举居委会。所谓的老办法是由街道办事处提名居委会的工作

人员，然后由居民代表对这些候选人进行投票，通常街道办就在投票日当天安排候选人和

选民「见面」，之后就投票。所以，城市居委会的基层民主，在组织法通过后，基本上仍

然只是「走过场」的形式而已，并没有像同时期的村治民主，蓬勃地发展起来。

综整起来，中国大陆的城市基层居委会的民主发展，可以分成几个阶段：

一、试点阶段

大体在组织法公布之后，集中在1990 年到2000 年之间。主要的作法是由国务院民政

部在全中国大陆，挑选了26 个城市进行试点。

试点是最早开展试验城市小区居民自治的初级阶段，主要的工作在统一小区居委会的

名称，有些地方叫做小区管理委员会，因此，名称统一成为最初的主要工作。其次是小区

范围的重划与确定。过去的小区都比较小，而且，企业、机关、学校的人员及家属，都归

他们的单位家属委员会来管理，现在全部划入小区，由小区居委会来管理。

二、扩大试点，建立模式的阶段

大体上从2000 年到2001 年是扩大试点，并且总结试点的经验，建立模式的阶段。

从2000 年开始，上海、南京、杭州、武汉、合肥、西安、海口、威海和青岛等地，

都试行了小区居委会的选举；不过，每个城市都只有一到二个小区进行试点，采取间接选

举。到2001 年11 月间，在广西南宁、柳州、桂林和武鸣县等地进行了比较大范围的小区

试点选举，其中有20 多个小区采直选。尤其是2001 年7 月在广西南宁武鸣县城区两个镇，

全部8 个小区都进行了直接选举。因此，广西模式也成为后一个阶段，全面扩大试点的一

个参考模式。8

8 李凡，「城市小区居委会直接选举」，收于李凡主编，中国基层民主发展报告2000-2001，北京，东方出版

社，2002 年4 月，第1 版，第11 章，页271-274

从中山先生地方自治理念看大陆城市居民自治 149

这个阶段，除了广西模式外，尚有：

1.江汉模式：在武汉市江汉区，直接设立了国家级小区建设实验区。

江汉模式的特点是：理顺区、街政府部门和小区居委会的关系，划分权责，界定了

小区自治权；同时，建立了民主考核机制。江汉区理顺了地方政府部门和基层自治组织

之间的关系，因为在2000 年9 月17 日到18 日召开的「武汉市江汉区小区建设与体制

研讨会」上，江汉区的作法被专家，学者和国家民政部肯定为「江汉模式」。

2.沈阳经验

湖北沈阳市的特点是把居委会的自治工作和区人大代表之间的关系，建立起来。区

人大代表定期到小区听取意见，接待人民群众来访，将市民的意见、要求和建议，及时

反映给各级政府。为此，沈阳区建立了区人大代表联络员制度，由区人大常委在每一个

小区聘请一位「人民联络员」。

3.上海模式

上海在1989 年城市居委会组织法公布施行之后，就具体依据该法选举及组织居委

会。上海模式的特点，根据林尚立所主编的「小区民主与治理：案例研究」乙书的分析

9，除了全面选举组织居委会外，上海的小区自治产生了全新且扩大层面的小区服务系

统；同时，很重要的是，上海的各区居委会与三产创收彻底脱钩。换句话说，原先居委

会的产业经营项目由街道集中统一管理，居委会的行政开支和干部的津贴由街办统一承

担，林尚立认为这反而是「从而使居委会彻底摆脱其组织生产的经济功能，回到其自治

的范畴中。」

三、参考试点模式，全面推广阶段

这个阶段大体是从2002 年底开始，在2003 年全面展开，至今似尚未完成。本阶段的

工作是在大陆所有城市选举及组织居委会；如果已经根据1989 年居委会组织法选举及组

织了居委会的，任期已到则进行换届选举。

9 林尚立主编，小区民主与治理：案例研究，北京，社会科学文献出版社，2003 年2 月，第一版，页8。

150 国家政策论坛 季刊 夏季号 2004 年4 月

参、北京市的居民自治及个案调研

北京市的居委会自治，自1989 年组织法公布后，即选择一些小区建立基层民主的自

治组织。例如海淀区西北部的莲花居民委员会，该居委会是1986 年10 月就已正式成立，

1991 年6 月进行换届选举，1994 年进行第二次换届选举。但是，对北京市街居自治比较

有系统的综合研究，是北京大学社会学系，对「北京市基层小区组织与小区发展」课题，

所成立的课题组的研究成果：「转型中的城市基层小区组织－北京市基层小区组织与小区

发展研究」。10

根据该课题组的研究，北京市的街居自治与前文所述的各种模式，有其不同之处或特

点。其中最值得注意的事，北京市城市基层小区组织的行为模式，正在由行政型向行政－

经济型转化，北京市这种「行政－经济」模式的特点是：街道办事处，居民委员会工作内

容的行政－经济化，和工作方法的行政－经济化。

北京市的「行政－经济」11模式，恰好和林尚立所观察的「上海模式」不同。北京大

学社会系课题组因此认为：「街道办事处、居委会的主导性行动的加强，即街道办事处、

居民委员会已不只是上级的『腿脚』，而是在一定程度上成为自主的行动者，它们有自己

的相对独立的利益。」12

从上海和北京市居民自治的不同特征来看，中国大陆正在起步中的城市居民自治，呈

现出不同地区的不同形式。由于截至目前为止，并没有对中国大陆全部城市做出总结的研

究或报告，因此，要对正在起步中的居民自治做出结论，为时尚早。

正因为大陆各城市呈现多样化的城市居民自治，因此，个案的调查研究，将是未来对

此一领域研析的一个重要方法，今（ 2003）年3 月到4 月，笔者适逢在北京人民大学进行

讲学，因缘际会，得以调研北京市的一个街道办事处，及该街办所辖二个小区居委会，现

仅将该分调查报告整理如后，由于笔者的调访并非官方的正式安排，为恐给相关人员带来

困扰，相关的人名、地名皆以代号为之。

一、T 街道办事处的调访

10 雷洁琼主编，转型中的城市基层小区组织－北京市基层小区组织与小区发展研究，北京大学出版社，2001

年5 月，第一版。

11 同前注，页3。

12 同前注。

从中山先生地方自治理念看大陆城市居民自治 151

笔者前往T 街道办事处所在地，与该街道官员座谈。

1.Y 副主任：

本区民政局要求居委会的选举，要有试点性，不要搞单一性。因此，在本区共有十

个小区，我们设了十个指导小组。每个小区如何搞选举，必须依据小区特性。像某小区

是搞直选。直选有直选的条件，小区越单纯，如果是一个单位的居民，那就可以搞直选，

容易搞好。总之，「善于把党的意志，用民主体现出来。」

2.A 主任

总的来讲，居委会选举要做到三个适中：第一个适中是宣传适中，要把居委会的选

举宣传到每一个人心中，让大家都了解。

第二个适中是依法选举的适中。不论是居委会选举的内容、程序、结果⋯⋯等，都

必须依法来办。

第三个适中是党的领导适中。必须在党的领导之下完成居委会的选举。

综合本区的实际，我们做到三个创新：

第一个创新是对于候选人的产生，采取了两种方式：组织推荐和自荐。但自荐者必

须通过口试和笔试。

第二个创新是把政府职能部门，例如区内的公安、卫生部门人员，以及物业管理公

司的人员，吸纳进入居委会中。

第三个创新是把村委会也纳入，也就是居村连手。

基本上，本区居委会选举从三月初进行到五月廿五日，全部办理完毕。在比例上有

10%的居委会选举是采直接选举（共23 个）。

选举方式有三种：1、18 岁以上全体居民；2、每一户一名户代表；3、居民代表。

（每楼层十户，产生2 名居民代表）。

3.B 区书记

本区街办共有53 个公务员，事业编制是12 个，一年财政预算约300 万左右，这三

152 国家政策论坛 季刊 夏季号 2004 年4 月

百万包括人头费、事业费、社会保障费等，而且还包括要拨给居委会人员的酬劳、办公

费等。

300 万如果不够，就自己想办法，本区尚属繁华地区，所以会有一些收入。

至于税收返还部分，有政策，但拿不着。例如本区原本就是300 家事企业，以后新

增的不算，规定税收1700 万，超过部分奖励20%给本区，但从来没完成1700 万。

本区原644 个居、家委会，原并成243 个居委会， 243 个当中，最大的小区是5800

户，最小的470 户。前者都是高楼，居民集中；后者是农村居民，很分散，所以户数小，

但区域很大。

小区里整合度高，凝聚力高的，才进行直选；搞直选的小区也不是一帆风顺，要看

小区的关注度、认同度、支持度。

我们要去看的小区，原属于6 个家委会，2 个居委会，6 个家委会都是中共部委的

职工家属，有财政部、冶金部⋯⋯等六个单位。所以本小区采直选。但本小区也有农转

居人员。

另外是本区在2000 年、2001 年，有街聘干部，招了335 个，现在还剩290 个。现

在居委会的候选人中有街聘的。街聘的专职干部参加现在居委会的选举，都选上。

本区居委会选举，参选率在95.64%。相当高。

居委会中的干部，如果是离退人员，每月补助400 元。至于街聘干部，拿正式薪水。

街聘干部都颇年轻的，素质高，很有才能。

街聘干部，有的住在本区，有的不住在本区。所以当上居委会干部，不住在本区的

是来上班。

本区的居委会不实施「议行分设」，而是「议行合一」，小区有经济基础，才有能力

去实行「议行分设」。所以，居委会的委员要负责执行工作。

2.F 居委会访谈纪录

【受访者】：居委会W 主任、党委副书记（居委会委员）L

本小区原先有6 个家委会、2 个居委会，现在合并成一个小区居委会。

从中山先生地方自治理念看大陆城市居民自治 153

居民共6574 人，面积有0.15 平方公里。

原来小区居委会的结构如下图：

F 小区组织网络图

原先的居委会是由九个委员会组成。现在则是6 个委员会：1.小区服务、福利委员

会；2.小区治安、人民调解委员会；3.小区医疗、计划生育委员会；4.小区教育、文化、

科普、体育委员会；5.小区环境、物业管理委员会；6.小区共建、协调发展委员会。

2003 年1 月8 日举行了动员会，1 月31 日召开了居民代表会议；同时，组织完成

了选举委员会。

本小区是被指定的「直选」示范点，为了做好工作，由街办工委指导，小区党委具

体操作。

第一步，做好宣传。

由于「直选」是新生事物，因此，必须宣传到位。不单单是透过黑板报，还由居民

小组长，挨家挨户，深入居民当中，告诉他们这个事。本小区的直选，不是18 岁以上

公民全部投票，而是每户一位代表来投票，就是「户代表」的投票选举。

第二步，小区选民登记。

本区农转居的人比较多。此外，有人无户的超过有户有人。也有一部分是有户无人。

因此，找不到人的就不登记。登记时，是由原先6 个家委会，2 个居委会，各出一个工

小区党委

小区成员代表会议 小区协商议事委员会

小区委员会

154 国家政策论坛 季刊 夏季号 2004 年4 月

作站，这就有8 个工作站。由这8 个工作站派人去进行登记。登记是采每户为单元，由

每户出一名代表，形成「户代表」，张榜公布户代表时间是二个星期，同时，接受更正

或补登，最后确定1468 位户代表。

第三步是成立居委会换届选举委员会，换届选举委员会其实是由原先的居委会组

成，其中包括了党支部书记。不过，如果要参加这次的选举，到成为候选人的时候就退

出选举委员会。选委会共有7 名委员，其中L 书记和W 主任委员后来成为候选人，就退

出选举委员会。

（党支部书记，一般都担任居委会副主任委员，如果选不上居委会副主任委员，没

法领政府的工资；所以，最好是选得上。全区现有200 多个党支部书记，党支部书记原

则上不单设，单设的必须另外给工资，所以，最好是担任居委会的工作，主任委员和副

主任委员是同工同酬。）

第四步是产生候选人。

候选人产生有三种方式：5 户联名推荐，10 位居民联合推荐，或由2 位居民代表推

荐。

最后总共有16 个人报名，其中有5 位是原小区居委会干部，另外11 位是各小区自

荐的。

北京市很多区对候选人采取考试方式，进行资格审核。

考试分笔试和口试。

第一天笔试，考2 个小时，一份卷子分两部分：时事题和业务题。

第二天口试，由5 位考官组成，考官是街道办的领导，以及党的领导干部。

笔试和口试的结果，进行「综合考察」，最后由选举委员会开会，确定向居民推荐

正式候选人名单，共11 人。其中有1 位是居民代表会议推荐的。有2 位是200 年到2001

年街道办公开招聘的专职干部。

第五步是选举宣传与投票。

正式候选人名单出炉后，召开居民代表会，一方面征求意见，另一方面进行宣传，

让居民认识候选人。推荐会搞半天，也让候选人自我介绍一番。

本区是三月廿日正式投票选举，投票地方有三个：

从中山先生地方自治理念看大陆城市居民自治 155

1.一个主要的选举大会会场，可以进行投票。

2.另外设七个分站，也可以在分站投票。

3.流动票箱。

工作人员是每栋楼出20 个人，2 个居民代表，各带领10 个居民，进行各项投开票

工作。投票从上午8:50 开始开会，经过简单地说明投开票作业程序，9:00 开始投票，

到下午2:00 结束。但是，流动票箱则是到下午4:00 结束。

投票结果，主任、副主任是等额选举，都当选；而委员部分是差额当选（ 9 位委员，

候选人是10 位），居民代表推荐的落选。

当然，本区也采取委托投票，由于是户代表投票，委托大都是委托同户的公民来投

票，问题不大。

3.G 小区调研纪录

G 小区居委会选举订在五月下旬之前完成。因此，前往调研时，正在筹备选举工作。

在小区居委会的办公室中，放着A4 大小纸张打印的「关于自荐小区专职工作者候选人

通知」，由于是A4 纸张，看起来不像是张贴用的尺寸，应该是每户分发的书面通知，其

内容如下：

关于自荐小区专职工作工作者候选人的通知

根据北京市，�w�w区关于小区居委会选举的文件精神，为提高小区专职工作者的整

体素质，挖掘小区人才资源，提高小区居委会管理小区事务的能力和水平。凡本小区符

合以下条件，愿意为居民服务的小区居民均可自荐报名小区专职工作者候选人参加考

试。具体内容如下：

一、条件

1.模范遵守国家法律法规，具有一定的组织领导能力，廉洁奉公，作风民主，办事公道，

热心为居民服务。

2.年龄不超过60 周岁，身体健康。

3.具有高中、中专以上的文化程度（凭本人学历证明）。

4.具有本市城镇居民户口，长期居住在本小区的居民。

156 国家政策论坛 季刊 夏季号 2004 年4 月

5.现小区居委会干部符合以上条件也需报名自荐，具有小区工作者专业资格证书和小区

党组织主委成员除外。

二、报名时间：2003 年4 月6 日至4 月10 日

三、报名时需携带户口本、学历证明，到本小区居委会报名。

四、待遇：若当选为小区专职工作者享受生活补贴每月肆百元。

小区选举委员会

2003 年4 月5 日

G 小区是在去（ 2002）年5 月间成立居委会，全区共2156 户，其中农民户占450 户，

是一个农居杂住的小区。所以，产生很多问题。

本小区的特色是，因为它是一个农转居的小区，所以要搞成一个「农居共建」的特色、

典型。

因此，小区建设的目标，一开始党领导就主动抓组织工作，希望能农居一体化。

因此，小区非常强调党的组织体系。在居委会办公室内挂着党的组织体系：

G 小区联合党总支

第一党支部书记 第二党支部书记

书记 副书记

组织委员 宣传委员 纪检委员

从中山先生地方自治理念看大陆城市居民自治 157

但是，现行居委会则由9 位委员组成，但其中有6 位来自农户。

党组和居委会两套领导班子，都是农居混合的。

除此之外，还成立了「党建协调分会」，分会由：

1.联合党总支部

2.六里桥村党支部

3.市区民警

本小区有3 个物业公司，因为房屋产权单位不同，分别是：

1.六里桥村物业公司

2.广宇物业公司（主要是拆迁户）

3.电华物业公司（铁路单位员工）

三个物业公司皆加入「议事协商委员会」。

本区主要工作是：

1.改变物质文明，进行小区建设

由于物业公司太多，小区中各自筑墙围起来，而物业管理公司素质也参差不齐，电

华是管理到位；农村居民自己围起来进行管理也还不差；但是广宇物业最差。因此，导

致居民和物业公司之间矛盾很尖锐。所以，居委会的第一个实际行动是：拆墙。阻力很

大，冲突激烈，但总算完成。

2.解决治安问题

由于每一区各管各的，路灯没装齐，治安很差。因此，由党员带头，消除居民界限，

装路灯，聘保安。治安改善了，居民安心了，也就互相来往、认识了。

3.举办活动，促进沟通，通过文化生活，丰富大家。

在办活动过程中，群众热情参与，像运动会有70~80 个运动员；电华物业也赞助奖

品。后来，小区又搞了一个合唱团，还上电视表演过。组织学习会，学习党的文件，学

习后办理抢答比赛。还有黑板报也是一个重点，黑板报有各种诗歌、文章等作品的体会

专栏。

158 国家政策论坛 季刊 夏季号 2004 年4 月

每逢年节也举办各种庆祝活动，像春节、元宵晚会。

总之，就是以办活动来调动居民的积极性。

总结本区的经验，农居杂处，必须处理好三大矛盾：

1.农民和居民间的矛盾；

2.居民和物业公司之间的矛盾；

3.物业管理公司之间的矛盾。

本区发生的问题，直接向区人大代表反应都得到很好的响应。

农居共建，也有好处。市所属的县村，他们有不少经费，因为有集体企业：农工商

联合总公司，因此，办活动的时候，原来的村委会可以出钱。不过，城市人口这一部分，

比较会用脑筋想事情，生活水平、文化水平也比较高，会把一些好的习惯带给村民。

结论是：资源共享，城乡一体化。而议事共商，可以腾出时间，想大事。农村共建

就容易搞好。当然，区领导和街道办事处的指导很重要。

最后需要提的是，由于是农居杂住，本区居委会的选举是由居民代表来选，属间接

选举。

肆、结论

城市居民自治尚在起步阶段，不过，从居民自治的目的，以及初步实践的结果来看，

居民自治所追求的仍是和中山先生所主张的地方自主性的理念是一致的。

以北京市为例，街办的工作总计有八大项：社会治安工作、卫生工作、调解民事纠纷、

计划生育工作、社会福利工作、妇联工作、青少年教育工作和老人工作。而北京市某个居

委会大致的工作如下：

1.与大米产区的农民联系，在本居民区直接出售3000 斤低价大米。

2.联系有关安装有线电视事宜。

3.举办小区服务展览。

4.修建和完善居民区的几处治安岗亭，并为值勤人员购置大衣。

5.筹备修建小区围墙，以加强居民区内治安管理。

6.召开楼门谈心会，以加强邻里交流，改进关系。

从中山先生地方自治理念看大陆城市居民自治 159

7.上门普法，深入进行普法宣传。

8.开展人口知识教育。

9.对居民区内，至四岁儿童定期做健康检查，并举办「十佳健康教育儿童」的评选活动。

10.为居民区内满月儿童领发满月纪念品，以增强同居居民的感情交流。

11.(举办青少年夏令营活动，以丰富学龄儿童的假日生活。

12.举行国防知识教育，以加强军民共建意识。

13.确立每星期五为居民委员会干部固定的义务劳动日。

14.动员居民节假日参加义务劳动。

15.与邻近居民委员会协同开展联片服务，互通有无。

16.举办一次大型的金婚、银婚庆典活动。13

从居委会的主要工作来看，基本上居委会是配合街道办，从事各种社会服务的工作。

而且，最重要的是，居委会的参与，事实上，仍然是国家社会服务政策执行面的参与。对

地方公共政策的决定，在实际的程度上，非常有限。

当然，从极少数的个案调研来看，对于大陆城市基层自治的自主性，要对此的未来发

展进行判断，为时尚早。不过，从已有的文献，以及笔者个人进行的调研来看，中国大陆

城市居民自治的发展，是否会和村治民主一样，在威权统治之下，打开一个小小的缺口，

让民众真正能参与到公共事务当中，有几个指标可以观察：

第一，经济上的自主性

地方自治既是自我服务、自我管理，从事地方公共事务的财源，当然是关键，。地方

自主财源的增加，以及居委会对自主财源的掌控程度，应该是观察地方自主性程度的一个

指标。

以现有的状况来看，城市居委会大体上仍仰仗街办的经费补助，在这种状况下，居委

会的功能及性质，容易成为街办的延伸。如果城市居委会的财政能有自主性，自然能较大

程度地摆脱街办的指导，而对于地方自己的事务能有高的自主性。

第二，居委会干部与党书记的关系

13 雷洁琼主编，前揭书，62、65 页。

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就调访的结果来看，小区中党支部书记，仍居于主导之地位，城市基层自治，似与村

治民主刚起步时，具有相同之处境，小区中之党书记都被安排参与居委会的选举，显示出

城市基层自治工作的推动，似仍与加强党的控制有关。但是，一旦党支部书记无法当选居

委会主任委员，或副主任委员，甚至于委员，居委会的工作就不必然受到党组织的约束，

届时城市基层民主的发展，势必有一番新的面貌。

第三，城市基层民主的发展，似与各级人民代表大会的改革有关。

各级人大如果与地方民众的接触愈频繁，而且有更进一步的制度化，例如前述建立与

小区之间的联络员制度，居委会的自治，当会与公共政策的决策机制挂钩，城市基层自治

的民主意义及程度，才会提高。

第四，直接选举与间接选举。

从现有的资料来看，相当大的一部份小区居委会成员，似仍由间接选举产生，距离自

治民主尚有一大断差距。因此，未来居委会的发展，应该与是否居委会成员，皆由具有投

票权之居民直接选举产生，息息相关。直选亦是代表着居民对公共事务的关心，以及对居

委会或小区的认同，这是自治民主要开展的一个必要条件。

城市街居自治，是大陆基层自治，继村治民主发展后的扩大。其发展背景与村治民主

相同之处在于村治是为了取代原有人民公社维持的生产秩序功能；而城市基层民主，则在

于单位人的逐渐解体，原先城市居民大多是单位中的工作人员及其眷属，生活上的一些基

本事务，都是由单位所组成的家属委员会来负责解决。但由于国营企业的解构，以及生活

制度的改变，如住宅所有权及取得及拥有的方式的改变，致使单位人逐渐减少，居民原先

得自于单位的照顾及服务，转而必须向小区寻求援助。而外来工作人口的增加，成为城市

中的社会人，不属于单位，他们更需要解决一些生活照顾上的基本事务，驱动城市居民自

治的背景遂逐渐成形。

城市居民自治的肇始，来自于社会人或小区人，对于生活利益服务的需求，而这正是

自治民主的开端。当然，城市居民自治是否会更进一步向上催动公民自治、公民民主及公

民自主，仍有待更进一步的观察。14◎

14 有关大陆住宅拥有制度的改变对政治的冲击，见John L. Gilderbloom, John P. Markham, “The Impact

of Homeownership of Political Belief,” Social Forces, June 1995, 73(4): 1589-1607; 小区人及社会人

的出现，使城市末梢的基层重新产生活力，见Benjamin L. Read, “Revitalizing the State’s Urban ‘Nerve Tips’”,

The China Quarterly, No. 163(September 2000), pp. 806-820.

文章来源：国家政策论坛 季刊 夏季号 2004年4 月 发布时间：2007/12/24