西方单一制多民族国家的未来
关键词：单一制 多民族国家 苏格兰 加泰罗尼亚 公民投票
自冷战结束以来，一些国家过去被国内外政治对立掩盖或压制的多民族性日趋凸显，地方民族主义运动风起云涌。面对这种情况，这些国家在政治和法律领域进行了或多或少的调整，但其中相当一部分国家仍然保留了单一制的宪法体制。本文要讨论的英国和西班牙都属于这样的案例。英国的“议会主权”原则虽然受到挑战，但并没有被根本改变。西班牙宪法始终坚持国家整体利益优先，拒绝向经典联邦制转换。所以，尽管英国建立了苏格兰、威尔士和北爱尔兰等享有较高自治权力的地方政权，西班牙各（民族）自治区的权力也日益增多，这两个国家都没有放弃单一制的国家结构形式，属于本文所称西方单一制多民族国家。细致观察西方单一制多民族国家可以发现，现在影响其稳定发展的主要因素是该国的政党政治、公民投票和国际及地方间交往，而这三者之间存在着紧密联系。如果政党政治健康成长，公民投票不走极端，国际及区间环境比较适宜，那么这一政制模式就可以在相当长的时期内处于稳定状态，既不破坏单一制国家的基本宪制框架，又充分反映特定地区特定人群的政治需求。反之，如果单一制国家及其自治地方政权的主要政治力量就自治地方的前途出现两极分化的认识，公民投票因而产生不可逆转的结果，有关国家在国际组织中茕茕孑立，那么单一制多民族国家这一政制模式就难以为继，立刻濒临生死关头。
过去二十年间对西方国家多民族性的关注和讨论发轫自政治理论家，塔利（James Tully）和金里卡（Will Kymlicka）等人着力阐释了主要满足特定民族政治需求的自治机关如何与西方宪法政治的基本价值和典型制度共融。几乎同时，社会科学家也加入讨论。以基廷（Michael Keating）为翘楚的一批学者描述了有关国家地方民族主义运动的发展，兼及其政制变迁。各国的宪制改革告一段落后，宪法学者方踏足这一研究领域。约十年前，蒂尔尼（Stephen Tierney）系统分析了西方主要多民族国家当时的宪法制度，还有一些国际知名的比较宪法学者也作出一定贡献。此外，在传统宪法学领域也有部分著作拿出一定篇幅讨论所在国家的“权力下放”进程及其法律问题。纵览前人对西方单一制多民族国家的研究，他们的成绩一是在政治哲学领域提出自由民族主义学说，勾勒出今日主要的地方民族主义运动的自由主义底色；二是初步梳理了这类运动的历史，指出近20年它们基本接受了所在国家的基本宪制框架，力图以合法手段达成政治目标；三是归纳了“权力下放”的立法和司法特征。现在的问题是，以上研究极少涵盖2010年代以来地方民族主义政党在相应自治地方完全执政造成的政局动荡和法律发展。特别是，2014年西方最主要的两个单一制多民族国家英国和西班牙分别经历了决定国家统一的“公民投票”。在此背景下，过去20年来逐步演进的单一制多民族国家这一政制模式能否继续存在，已经成为今日世界政学两界颇为关心的话题。
显然，仅凭规范分析是无法回答上述问题的。赫叟（Ran Hirschl）分析了四种比较法研究进路。第一种可谓“一国研究”，即研究其它国家的法律而名为“比较法”。这种研究实质上只能称为“外国法”。诚如赫叟所说，这种研究的最大贡献将是“把世界法律地图上尚未明晰的地方绘制和标明”。第二种是考察各国处理同一法律问题的具体办法。第三种是考察同一概念在各国的表现，这就好像是达尔文对物种演化的研究。至于第四种，是通过搜集多个样本基于不同“变量”的表现寻求对法律现象的社会科学解释。本文比较接近第二种进路。本文不是对“单一制多民族国家”的概念化，所以不属于第三种。英国和西班牙虽然是西方最重要的两个案例，但本文不是定量研究，所以也不属于第四种。第二种进路相对传统，注重比较各国的经验教训。实际上，要探寻影响单一制多民族国家稳定发展的各项因素，“描述”是最为简便有效的方法。杰克逊（Vicki Jackson）在讨论关注法律的社会效果因而带有功能主义倾向的比较宪法研究时，将它们分为三类：第一类是“概念功能主义”研究，本质上是通过在不同法律体系中选择证据来具体说明一项制度或一个概念；第二类是“个案”研究，力求深入分析法律制度在不同社会中的表现；第三类则是“多案例大数据”研究，试图发现制度特征和社会现象的因果关系。按照杰克逊的划分，本文则近似于第二类研究。
本文以下将主要分为四个部分。第一节是对英国和西班牙两国基本情况的介绍，说明这两个国家既对本国的多民族性逐步予以承认，又维持了单一制的基本宪制框架。其中，英国对本国的多民族性接受得比较彻底，西班牙尚在两可之间逡巡。第二节将分析两国政党政治的格局，及其如何对单一制多民族国家的稳定发展构成影响。在政党政治这个因素上，两国的相同之处颇多。英国和西班牙在中央层面都存在一个主要的全国性保守主义政党和一个主要的全国性左翼政党，在各自最主要的自治地方（苏格兰和加泰罗尼亚）也都存在强有力的地方民族主义政党。第三节将分析两国“公民投票”的影响，说明公民投票有立法型公民投票和宪制型公民投票之别。目前判断，苏格兰和加泰罗尼亚在2014年举行的“公民投票”性质有别。2014年苏格兰公民投票业经英国中央政府同意；加泰罗尼亚举行的类似活动则遭到西班牙中央机关的坚决反对，并被宣布违宪。第四节将分析两国国际交往和国内各地方之间关系的影响。英国和西班牙的国际环境都比较有利于其作为单一制多民族国家的稳定，但两国的地方间交往情况不完全相同。英国几个自治地方政府暨主要地方民族主义政党之间的关系更为亲近。本文的最后是一个简短的结语。
一、多民族国家的单一制宪法
单一制国家对自身的多民族性予以政制承认并不多见，所以“单一制多民族国家”并非为人熟知的概念。单一制国家内虽然也有很多历史、文化、经济特征明显的社群，但往往追求对全体公民、各个地区一视同仁，并不照顾这类社群的需求。实施权力下放之前的英国和佛朗哥统治时期的西班牙都是这类国家。西方单一制多民族国家的出现源于各国在基本宪制框架允许的范围内，创立了若干代表少数民族利益的自治地方政权，这些政权根据民主原则和选举制度得以反映作为该辖区多数居民的地方少数民族的政治需求。在这个意义上，这些新型国家才既是“单一制”的又是“多民族”的。毋庸赘言，这样的政制安排从一开始就蕴含了矛盾：地方少数民族的政治需求可能随时突破单一制的囿限，单一制国家的中央政府也有取消自治地方政权的法理依据和政治冲动。事实上，英国曾经赋予北爱尔兰自治权，后来又几经反复，正是上述紧张关系的确证。在此背景下，把单一制的基本宪制框架和多民族的自治地方政权抟成一体绝非易事。如下所述，英国的基本作法是一方面坚持位于西敏寺的英国议会仍保有传统的“议会主权”，另一方面授权苏格兰等地建立拥有一定立法、行政权力的自治机关。而西班牙的基本作法则是一方面在宪法条款上对（民族）地方的分裂国家行为设置几乎不可逾越的障碍，另一方面允许各省组成集中反映历史、文化、经济特征的自治区。
英国
众所周知，英国的官方名称是“大不列颠及北爱尔兰联合王国”。联合王国的主体部分虽然是盎格鲁-萨克森人后裔居住的英格兰，但凯尔特人后裔居住的其它组成部分（苏格兰、威尔士和北爱尔兰）在英国现代史上也始终扮演着重要角色。联合王国本身即诞生自1707年生效的英格兰和苏格兰《联合条约》（Treaty of Union），该文件的第一条规定两古国自此联合成为一个国家。《联合条约》被英格兰和苏格兰的古议会分别立法确认，英国议会在英格兰议会的基础上吸纳苏格兰议会的部分成员成立，英格兰和苏格兰的古议会终止。比较而言，威尔士加入联合王国则属于被迫，系遭到英格兰的武力征服使然。英国对威尔士的控制十分严酷，由此反弹，威尔士人对英格兰人的态度也远较苏格兰人恶劣。北爱尔兰是英国对爱尔兰的武力征服和不列颠人对爱尔兰大规模移民的产物，至今倾向爱尔兰共和国-天主教的社群和倾向英国-新教的社群仍未彻底和解。纵观英国现代史，举凡英国国力强盛、对外扩张时，英伦三岛的内部关系就比较稳定，而一旦英国国力衰退，上述“凯尔特诸国”（Celtic countries）必定会强调自己与英格兰在血缘、文化、传统上多有不同，翻身对抗英国中央政府的管制。英国各个组成部分的恩怨情仇如此明显，它的多民族性也顺理成章地被英国各界所接受。
英国这一多民族国家仍维持单一制的基本宪制框架，概因尊奉宪法学巨擘戴雪（A. V. Dicey）总结出的“议会主权”原则。这一原则的基本内容是，位于英国伦敦西敏寺的“君临议会”（Queen/King in Parliament）拥有制定和修改任何法律的权力。如果这一原则仍然为真，那么英国中央机关的这一权力显然是一元的和绝对的。相对地，英国宪法学界对联邦制的理解恰恰是，联邦和组成部分的权力机关之间形成不可单方面改变的契约关系。所以，“议会主权”实际上确立了英国单一制的基本宪制框架。当然，所谓“议会主权”原则也面临着种种挑战。比如，欧洲法确立了欧洲法优于在地法的原则，并要求在地司法机关直接适用欧洲法规则。那么，如果出现英国议会的后续立法违背了欧洲法的情况，究竟应该按照欧洲法原则适用欧洲法，还是按照后法优于前法原则适用英国议会立法呢？如果适用欧洲法，是否意味着英国议会已经不能修改某些“英国”法律了呢？英国普通法法院对此的理解是，对欧洲法及其各原则的接受是英国议会的自主决定，英国议会仍有可能推翻这一安排，在且仅在这个意义上，“议会主权”仍然存在。类似的，英国通过《苏格兰法》等议会立法已经下放给苏格兰等自治地方政权的各项权力――在法理上――也都有可能被英国议会重新收回，所以英国地方自治的发展也没有颠覆“议会主权”原则和英国的单一制。
西班牙
西班牙的多民族性始终是该国政学两界的争论话题，也牵涉到历史上持续不断的恩怨情仇。现代西班牙王国的核心部分源自伊比利亚半岛上曾经存在的卡斯蒂利亚古国，而其主体部分则源自卡斯蒂利亚和阿拉贡两古王国的君主联姻，剩余部分多是天主教力量在半岛“收复失地”过程中征服的。卡斯蒂利亚和阿拉贡的共主国家后来发展为哈布斯堡王朝的全球帝国，但在半岛本土上卡斯蒂利亚和阿拉贡的整合并不彻底，在相当长的时间内阿拉贡特别是其加泰罗尼亚部分保留着相对独立的权力机关和行政机关。此外，加利西亚是一个葡萄牙语语地区，安达卢西亚是一个曾受伊斯兰文化熏染的地区，西班牙北部还有巴斯克语地区。西班牙的政治、文化多样性其实无从否认。问题在于，这种多样性是否意味着多民族性？近代民族国家的理想模型诞生于法国大革命，法国大革命追求民族和国家的重合，用“一个政治单元”来定义民族。西班牙在波旁王朝时代强劲吸收启蒙思想，以卡斯蒂利亚人为主的西班牙统治精英开始倾向于认为西班牙国家内只有一个“西班牙民族”。历史上，多元西班牙和一元西班牙的话语拉锯战经久不息，如果说佛朗哥时代是后者占据绝对优势的话，西班牙第二共和国和民主转型后的西班牙王国则是前者的反超。现行西班牙宪法大体承认加泰罗尼亚、加利西亚和巴斯克是三个享有“历史权利”的“民族”，直观上可谓部分地接受了“多元西班牙”观念。但是，这里指涉加泰罗尼亚“民族”（nationality）的西文词语和“西班牙‘民族’”（nation）并不相同，又为一元西班牙观念保留了位置。
西班牙究竟属于单一制还是联邦制，或者一个向联邦制转型的单一制国家，这确是个问题。不过，有几个理由可以支持西班牙仍是单一制国家的说法。第一，虽然“有共同的历史、文化和经济特征的省”等可以发起成立自治区，但自治区及其自治条例可以享有的权力则业经西班牙王国宪法严格限制，在全国法律和自治区法规发生冲突时，“国家规范则所有未划为专属自治区职权的问题上优于自治区”。第二，西班牙宪法第155条规定，一旦自治区违反宪法和法律义务，西班牙中央政府在参议院的支持下得强制各自治机关履行义务。第三，西班牙宪法第161条规定，西班牙国家与自治区之间的权限冲突，由位于中央的西班牙宪法法院最终裁判。除上述规定之外，西班牙宪法第2条（国家统一和自治权利）、第3条（卡斯蒂利亚语和其它西班牙语）、第4条（西班牙国旗和自治区区旗、区徽）和第56条（国王）等还强调了西班牙各自治区在符号上的统一。 实际上，加泰罗尼亚2006年自治条例中的若干条款被西班牙宪法法院限定解释或判决违宪，也可以从反面支持上述观点。特别是，西班牙宪法法院2010年6月28日发布的《加泰罗尼亚自治条例》（l'Estatut d'autonomia de Catalunya）部分违宪判决明确指出，《加泰罗尼亚自治条例》是西班牙宪法的下位法，加泰罗尼亚自治政府与西班牙中央政府不是平等主体而是服从与被服从的关系，加泰罗尼亚不是联邦组成部分。西班牙仍然坚持单一制的基本宪制框架。
二、单一制多民族国家的政党政治
目前观察，影响单一制多民族国家稳定发展的首要因素是该国的政党政治。于此，有三点内容值得注意。一是单一制国家的政治光谱，尤其是其中央层面的全国性政党对建立和维持（民族）自治地方政权的基本态度。二是地方性政党对本自治地方政治现状乃至单一制多民族国家这一政制模式本身的基本态度，尤其是有无主导地方政治的地方性政党，以及这类政党的意识形态如何。三是全国性政党与地方性政党之间是否存在隶属关系，或者，这两类政党之间是否存在长期隔阂和政治对立。毋庸赘言，如果单一制国家全国性政党支持建立和维持（民族）自治地方政权，并且，它们有深入到地方政治的分支机构，那么单一制多民族国家可能更加巩固。如果单一制国家全国性政党本身对自治地方政权持消极态度，而自治地方又存在主导地方政治并与全国性政党敌对的地方民族主义政党，那么希求单一制多民族国家稳定发展就相对困难。本文两个案例的一些共同之处耐人寻味。首先，英国和西班牙都存在对（民族）自治地方不甚友好的保守主义全国性政党，即英国保守党和西班牙人民党。其次，两国也都存在拥有强大地方分支的左翼全国性政党，即英国工党和西班牙社会主义工人党。再有，苏格兰和加泰罗尼亚等地都有掌控局面的地方民族主义政党，即苏格兰民族党和加泰罗尼亚的“集中与统一”党。结果，当左翼全国性政党在中央和地方同时执政时，两地政治都趋稳定；而一旦中央和地方分别由保守主义全国性政党和地方民族主义政党执政，纷争就在所难免。
英国
英国长期实行“西敏寺制”，形成执政党与反对党双峰并峙的政治传统，再辅以单一选区一票制的选举制度，两党制遂成为英国政党政治的常态。英国保守党可能是当今世界上历史最为悠久的政党，它起源于光荣革命时代维护君主特权的贵族地主集团，一贯代表英格兰的精英阶层利益。今天的英国保守党是以邱吉尔为代表的大英帝国精神、以撒切尔为代表的经济自由主义政策以及亲美疏欧（强调英美跨大西洋合作，反对向欧洲联盟输送权力）情绪的混合体。而英国工党可能是当今世界上历史最为悠久的左翼政党，它起源于“费边社”等早期工人阶级与知识分子的政治联合，过去代表工会和中下阶层利益。但是在布莱尔、布朗执政时期，英国工党采取了照顾伦敦金融圈的经济政策，已经蜕变为所谓的“新工党”。新工党对欧洲联盟比较信任，是欧洲乃至世界社会民主主义政党集团的重要成员，与美国也保持相当暧昧的关系。此外，英国自由民主党异军突起与保守党组成了现任联合内阁。自由民主党代表城市小资产阶级和知识阶层利益，相对地亲欧疏美，是更为标准的欧洲型自由主义政党（其政治立场较美国型自由主义更为左倾）。
由于仍旧眷恋大英帝国睥睨寰宇的光辉岁月，英国保守党对有可能进一步瓦解英国的自治地方政权比较抵制。撒切尔执政时期曾经力推国有企业私有化的经济政策，暴力压制席卷苏格兰南部重工业城市的工人罢工，极大地伤害了苏格兰主要人口的感情。结果是，英国保守党政客今天在苏格兰只能得到一两个英国议会席位，几乎完全丧失影响。与之相反，英国工党一直站在苏格兰人民一侧反对“英格兰霸权主义”。投桃报李，苏格兰也成为英国议会选举中工党的传统票仓。而类似于工党的“社会主义”国际主义，英国自由民主党所持自由主义国际主义的立场也促使它走向与“英格兰霸权主义”相对立的阵营。欧洲型自由主义政党普遍同情少数民族或被压迫地区的争取自由的政治运动，英国自由民主党也对英国权力下放、苏格兰地方自治持十分积极的态度。总而言之，在中央层面，英国工党和自由民主党都对英国的自治地方政权十分支持。实际上，正是在英国工党执政期间，苏格兰才真正实现了自治。英国保守党虽然对此意兴阑珊，但对以地方自治换取英国统一还是赞成的。而一旦谈到诸如苏格兰独立等完全颠覆英国单一制的话题，英国中央层面的三大政党将联合反对。保守党绝不容忍联合王国解体、英国国际地位下降，工党和自由民主党更多地是担心丢失传统票仓而永久地丧失执政机会。
英国的全国性政党在苏格兰都有分支机构。苏格兰工党是英国工党的地方性组织。苏格兰工党曾经在苏格兰执政，是在高度自治行政区内部联络中央、保持稳定的中坚力量。但是自苏格兰实现高度自治以来，苏格兰民族党的力量日趋壮大。苏格兰民族党是中间偏左的地方民族主义政党，主张苏格兰最终独立。该党今天已然取得苏格兰议会超过半数的席位，在苏格兰完全执政。苏格兰民族党与代表英格兰压迫势力的英国保守党之间存在历史宿怨，尚未真正和解；与英国工党则争夺中间偏左的选票，只能用民族主义的议题彼此区隔。由此，围绕在苏格兰民族党周围的苏格兰地方性政治力量与英国中央政治力量遂产生逐渐加深的政治隔阂。苏格兰民族党不太可能在苏格兰之外获得英国议会席位，能够与工党、自由民主党瓜分的英国议会苏格兰席位也比较有限，所以它没有参与英国中央层面政治争斗的力量和兴趣。由此一来，当工党在英国中央政府和苏格兰地方政府同时执政时尚可，一旦工党丧失在中央的执政地位，而苏格兰地方政府又为苏格兰民族党掌握，英国中央与苏格兰的直接政治联系就被严重削弱。
西班牙
西班牙的议会制度与选举制度与英国不尽相同。在中央层面，西班牙采用两院制的议会制度。西班牙众议院主要采用比例代表制的选举制度；参议院按照地区分配席位，其中多数席位属于省，还有少数席位属于类如加泰罗尼亚这样的自治区，自治区获得的西班牙参议院席位主要由自治区立法机关采用比例代表制选举产生。由此，西班牙议会的政党组成较之英国议会稍为复杂，但是也基本形成主要政党双峰并峙的局面。西班牙人民党（PP）与佛朗哥时期的既得利益集团有承继关系，其信念是所谓“西班牙和天主教”，即强调西班牙单一制的基本宪制框架和天主教的文化传统，或者说，一元西班牙观念。当然，人民党经过漫长的转型，现在已经基本蜕变为欧洲型基督教民主主义政党，佛朗哥主义的痕迹不再明显。与之对立，西班牙社会主义工人党（PSOE）曾经是西班牙第二共和国时期的执政党，它成为西班牙左翼力量的中心是比较晚近的事情。与英国工党不同，PSOE反对美国的伊拉克战争，与美国关系不那么亲密。但无论是PP还是PSOE，西班牙的全国性政党对建立加泰罗尼亚等自治地方政权普遍持有消极态度。西班牙民主转型初期的政治妥协是前首相苏亚雷斯（Adolfo Suarez）、西班牙共产党和加泰罗尼亚等地的地方民族主义政党达成的，PP和PSOE不能居功也不会感到特别与有荣焉。
类似于英国工党的苏格兰单位，加泰罗尼亚社会主义党（PSC）是西班牙社会主义工人党在加泰罗尼亚的地方组织。但PSOE本身是一个联邦型政党，PSC更像一个集团成员而不是分公司。加泰罗尼亚也存在强大的地方民族主义政党，即“集中与统一”党（Convergencia i Unio, CiU）。该党是加泰罗尼亚民主集中党（CDC）和加泰罗尼亚民主统一党（UDC）的联合。CDC是西班牙民主转型后成立的民族主义政党，但很快地，温和派朴霍尔（Jordi Pujol）取得党的领导地位，开始更多地强调加泰罗尼亚享有“在西班牙内的主权地位”。UDC是基督教民主主义加地方民族主义政党，它的民族主义色彩较CDC更加浓厚，与它相比，CDC可谓是仅谈论乡土意识的“加泰罗尼亚主义”政党。CiU是以CDC为主的政治联合，在政治立场上中间偏右。与苏格兰民族党不同，CiU在西班牙中央层面一直可以发挥关键少数的作用，通过在PP和PSOE之间打平衡牌为自己和加泰罗尼亚牟利。另外，因为与PSC意识形态不同但民族认同相近，不必用民族主义口号争夺选票，CiU一般不会在加泰罗尼亚地方政府中强推加泰罗尼亚独立等议题，可以满足于目前的政制模式。但值得西班牙中央政府担忧的是，由于受到全球金融危机和西班牙债务危机的内外压力，围绕着UDC形成的激进力量在CiU中呈现上升趋势。加泰罗尼亚政府主席马斯（Artur Mas）公开倾向于与西班牙分离，这就使西班牙能否继续保有加泰罗尼亚成为问题。
三、单一制多民族国家与公民投票
2014年9月18日苏格兰举行了决定是否独立的公民投票，而加泰罗尼亚在11月9日举行了没有法律效力的民意调查性质“公民投票”。与政党政治相结合，公民投票及其结果也成为影响西方单一制多民族国家前途的关键因素。不同于一般所谓民意调查，公民投票必须是国家机关按照合法程序发动和组织的。按照蒂尔尼（Stephen Tierney）的研究，公民投票可以分为立法型公民投票和宪制型公民投票两种主要类型。其中，立法型公民投票主要用于公民直接决定有关法律案的存废，宪制型公民投票则主要用于公民直接决定影响所在国家基本宪制框架的重大事项。虽然有些宪制型公民投票的后果即授权议会对法律案做出决定，但它们与法律案的关系仍是间接的。显而易见，决定西方单一制多民族国家前途的乃是宪制型公民投票。公民投票的结果很可能颠覆所在国家的基本宪制框架，所以在通常情况下，没有国家会青睐自治地方政权举行议题敏感的宪制型公民投票。单一制国家在自治地方举行宪制型公民投票必须选择合法适当的组织机构，恰定简单明确的议题，对公民投票的法律后果事先澄清。否则，这类公民投票只能给单一制国家制造紧张和动荡，形成严重的法律危机。当下，英国和西班牙对宪制型公民投票的态度不尽相同。比较而言，英国已经习惯于使用宪制型公民投票决定重大事项；西班牙则非常谨慎。这一差别可能与英国拥有不成文宪法传统有关。因为英国没有严格的宪制改革程序，引入公民投票环节可以增强有关决策的正当性。而西班牙拥有刚性成文宪法，修宪程序繁琐，宪制型公民投票缺乏用武之地。
英国
截止2013年年底，英国就建立苏格兰自治地方政权的问题举行过两次公民投票。第一次是英国议会先行制订1978年《苏格兰法案》，然后在1979年的苏格兰公民投票寻求批准。这次公民投票没有达到通过法案所需要的40%人口门槛，所以问题在当时被搁置了。可能是吸取了第一次公民投票的经验教训，在1997年公民投票之前，英国政府先行公布了介绍苏格兰自治方案的白皮书，当公民投票通过后，英国议会才开始根据白皮书制订1998年《苏格兰法》。第二次公民投票显然更具章法。如果出现第一次公民投票那样的结果，先行立法的英国议会等于白费工夫。更为重要的是，这两次公民投票还有立法型公民投票与宪制型公民投票的差别：第一次公民投票把关乎地方自治的法律草案和盘托出，极大地增加了公民的决策成本。即便是大体上支持苏格兰走向自治的人，也可能因为对法律草案的具体内容不满意而选择弃权，这可能是第一次公民投票没能达到过关门槛的原因之一。第二次公民投票就只要求公民在苏格兰是否走向自治的简单议题上给出明确答案，公民的决策相对容易，这也符合宪制型公民投票的一般法则。1997年公民投票以超过70%的支持率被通过，1998年《苏格兰法》随之颁行。该法明确指出建立自治的苏格兰地方政权已对英国宪制作出修改，但苏格兰和英格兰两王国的联合未受影响。
1979年公民投票和1997年公民投票对苏格兰在2014年举行第三次公民投票极具参考价值。虽然前两次公民投票都在苏格兰举行，也只有苏格兰居民可以参加，但是这两次公民投票都是由英国政府主动发起的，并在投票前后得到英国议会的支持。2014年公民投票在酝酿过程中，其发起和组织机构均成为特别重要的争点。因为苏格兰已经建立自治地方政权，所以苏格兰民族党在取得苏格兰议会多数席位后，曾经主张以苏格兰政府的名义自行组织2014年公民投票。这当然遭到英国中央层面各政党的强力抵制。英国中央政府主张举行公民投票是英国议会保留的权力，苏格兰地方政府决不能擅自行事。此外，2014年公民投票的议题也成为争论的内容。苏格兰民族党和苏格兰地方政府最初主张列出几个选项，包括：完全独立、维持现状、增加自治权力等。英国保守党及其执政的英国中央政府对此也坚决反对，主张此次公民投票只能设置一个议题，即“苏格兰应否自英国分离”。英国中央政府的这个担忧是有道理的。如果设置多个选项，一团乱麻的投票结果可能被政治力量任意解读。结果是，苏格兰地方政府最终接受了由中立的选举委员会主持2014年公民投票，而且只设置一个议题，他们为此提出的对价是英国议会就此次公民投票专门通过法案，英国政府必须对公民投票的结果给予完全的尊重和承认。通过这样一番博弈，2014年苏格兰公民投票回到前两次公民投票的轨道，成为英国又一次重要的宪制型公民投票，并最终否决了原设议题，维持了英国统一。
西班牙
与英国的情形十分不同，西班牙中央机关对在自治地方举行只有该地区居民参加的公民投票持十分消极的态度。西班牙依法只接受加泰罗尼亚就自治条例的颁布和修正举行立法型公民投票，且保留对该自治条例进行合宪性审查的权力。西班牙中央政府坚决反对加泰罗尼亚自行举办宪制型公民投票。实际上，西班牙宪法规定如果涉及到行政区自西班牙分离，那么这一动议首先要获得西班牙议会两院三分之二多数的同意，而后必须解散议会重新大选，在大选后这一动议必须再次获得两院三分之二多数的同意，而后交付全国公民进行公民投票以最终决定。加泰罗尼亚若是试图举行只有加泰罗尼亚居民参加的宪制型公民投票，则难以获得西班牙中央政府的背书，其结果也不会为西班牙中央政府的承认。这样一来，加泰罗尼亚地方政府及其主要地方性政党策划的关于“加泰罗尼亚应否自西班牙分离”的2014年“公民投票”在西班牙中央政府看来只不过是郑重其事或者哗众取宠的民意调查而已。
加泰罗尼亚对公民投票的态度却日趋激进。2013年1月22日，加泰罗尼亚议会正式发布《加泰罗尼亚人民主权及自决权利宣言》（La Declaración de soberanía y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña）。在该宣言的序言中，加泰罗尼亚议会指责正是西班牙中央机关的顽固不化，特别是西班牙宪法法院2010年第31号判决对2006年《加泰罗尼亚自治条例》的蛮横否定刺激加泰罗尼亚人民加快寻求自主的进程。在这段序言中，加泰罗尼亚议会重申加泰罗尼亚人民的自主权利立基于他们的历史权利、自治机关和法律传统，他们争取自我决定前途命运的愿望业经2010年7月10日和2012年9月11日的大规模群众运动证明。问题在于，西班牙宪法法院在2010年第31号判决中已经明确指出：加泰罗尼亚所谓的“自决权利”完全地来源于1978年西班牙宪法的规定，不存在先于宪法的权利；西班牙宪法的民主正当性则完全地来源于作为一个整体的西班牙全体公民，2006年《加泰罗尼亚自治条例》关于“加泰罗尼亚公民”的相关规定不具有与此冲突的法律意义。沿用这一逻辑，西班牙宪法法院正式判决加泰罗尼亚议会作出的《加泰罗尼亚主权和人民自决权宣言》中关于加泰罗尼亚（人民）“主权”原则的表述违宪无效。西班牙议会也否决了加泰罗尼亚议会举行公民投票的要求。一计不成又生一计，加泰罗尼亚议会于2014年9月26日又通过了《民意调查及公众参与法》（Llei de consultes populars no referendàries i d’altres formes de participació ciutadana）授权加泰罗尼亚地方政府组织有法律效力的民意调查。由于加泰罗尼亚设置投票日期11月9日已经十分迫近，西班牙中央政府要求宪法法院迅速反应。西班牙宪法法院随即中止了加泰罗尼亚《民意调查及公众参与法》的效力，以待审议结果。在“公民投票”法律基础彻底颠覆的情况下，加泰罗尼亚地方政权最终决定在11月9日当天由民间机构组织不具法律效力的民意调查。这次投票的结果虽然一边倒的倾向于独立，但已经没有科学意义和法律意义。比较而言，英国中央政府和苏格兰地方政府虽然曾经就2014年苏格兰公民投票的组织机构和具体议题产生争议，但最终还是达成《爱丁堡协议》（Edinburgh Agreement）回归到英国宪制型公民投票的法律框架之下。而因为西班牙宪法的刚性规定，加泰罗尼亚早知不可能在西班牙法律框架下实现宣扬加泰罗尼亚“主权”的公民投票，一开始就走上了引发宪制危机的不归路。
四、单一制多民族国家的国际及地方间交往
本文最后要处理的影响西方单一制多民族国家稳定的因素是各国的国际及地方间交往。单一制多民族国家居于国际社会之中，其它国家对它们及其自治地方政权的态度部分地构成了这些国家的生存环境。而这些国家内部各个地方之间的交往互动，也对该国的政局产生着重大影响。站在单一制多民族国家内（民族）自治地方政权的立场上看问题，国际社会的奥援正可以抵消所在国家中央政府的政治、经济压力。单一制多民族国家内的少数民族想颠覆所在国家的基本宪制框架，并不意味着它们不需要任何超越其上的法律屋顶，只不过现有各种类型的国际组织比所在国家的中央政府更有魅力而已。侦测到这种企图的单一制国家中央政府当然不能完全放任自治地方政权自由选择，它们一方面要阻却地方政权和国际组织的联系，另一方面还要在国际组织内为地方民族主义运动设置门槛。由于这些国家的中央政府和地方政权力量悬殊，国际组织在现有国际法框架下一般也都会倾向于支持各国中央政府，很难为地方政权留下活动空间。至于各国自治地方政权之间的关系，当然也会有两种形态：或者是各自治地方政权团结一致对付所在国家的中央政府，或者是在中央政府分而治之下如一盘散沙。如果地方间关系过于紧密，那就有可能形成颠覆单一制多民族国家的多米诺骨牌效应。如果各自治地方更倾向于只与所在国家中央政府直接对话，那么单一制多民族国家所受到的压力就小些。就本文两个案例而言，英国和西班牙都在国际组织中反对地方民族主义运动，不过英国对自治地方政权的对外交往的限制稍显宽松。英国各自治地方政权业已初步形成反对中央政府的“统一战线”，西班牙各自治地方政权则没有类似关系。
英国
英国的国际环境对其稳定发展相当有利。英国曾经是最强大的殖民帝国，至今仍是联合国安全理事会的常任理事国和许多国际组织最为重要的成员国之一，在国际社会具有广泛影响。在此背景下，英国的自治地方政权除非得到英国中央政府的同意，根本不可能顺利地对外交往、参与国际社会。为了满足苏格兰等自治地方政权的需求，英国中央政府实际上已经作出了一些妥协。比如，苏格兰等地的居民可以自行组织队伍参加一些国际体育赛事，特别是英联邦运动会。苏格兰自治地方政权也可以参加欧洲联盟的地区事务委员会，争取拨款。最为重要的是，苏格兰可以与英国和爱尔兰共和国政府一道参加不列颠-爱尔兰委员会（The British-Irish Council）这个特殊的国际组织，和主权国家政府平起平坐。但苏格兰至今不能以自己的名义参与世界贸易组织等国际经济组织，它的对外交往还是比较有限的。面对这种情况，苏格兰民族党政府也在寻求突破，其策略就是利用欧洲联盟的魅力来削弱英国中央政府对本地居民影响。苏格兰民族主义者早已提出“独立进欧洲”（Independent in Europe）的方案，即争取在欧洲联盟内成为一个同英国平等的成员。届时，苏格兰可以利用欧元取代英镑，利用欧洲安全机制取代英国和北约，利用欧洲联盟取代英国中央政府拓展国际影响。但2008年的国际金融危机破灭了这个梦想。欧洲经济下行和各国债务危机迫使苏格兰民族党政府宣布，苏格兰即便完全独立也会继续使用英镑。更为致命的是，欧盟委员会主席巴罗佐在2014年2月表示，独立的苏格兰国家几乎不可能自动加入欧洲联盟，而它的重新申请也极有可能遭到他国否决。苏格兰民族主义者虽然愤怒，但也无可奈何。
比较而言，英国的地方间关系对单一制多民族国家来说就不那么有利了。现在“凯尔特诸国”几乎形成了反对英国中央政府的“统一战线”。英国各（民族）自治地方政权的结构和权限并不完全相同。比如，北爱尔兰是一个法定的“联合政府”框架，保证亲英国中央的社群和亲爱尔兰或追求独立的社群在政府中有比较平衡的代表。威尔士长期只有行政领域的自治权限，不能制定法律，直到最近才有所变化。但在扩大自治权力这一点上，各地方政权存在共识。更为关键的是，由于英国三大政党在选举中的表现差强人意、票数接近，这些地方性的政治力量有可能扮演四两拨千斤的关键少数角色，操盘英国政局。现在当政的英国保守党是靠自由民主党的支持才执政的。未来，如果保守党能够获得过半多数，那么厌恶保守党的各地方政权一定会表现得非常桀骜不驯。而工党获得多数也不意味着没有问题，需要地方政治力量支持的工党一定会继续妥协让步。也就是说，一旦这些自治地方政府、地方性政党连成一体来主张自治权力，那么要不就是英国的瓦解，至少也是自治地方政府权力的进一步扩大，甚至有可能颠覆西敏寺议会的绝对权力。到那时，即便英国还是多民族国家，也很可能不再是单一制。英国中央政府防止自治地方结成“统一战线”的主要手段主要是通过地方效果差异较大的全国性法律调整各自治地方政权的政治需求，但这样的机会和空间已经十分有限。
西班牙
西班牙的局面对单一制多民族国家更为有利。西班牙作为殖民帝国衰落较早，其国际影响当然不及英国。但西班牙中央政府维护国家统一的意志始终十分坚决，在国际社会摆出誓死捍卫其基本宪制框架的姿态，所以（民族）自治地方政权面对的阻力也大。与苏格兰相比，西班牙的加泰罗尼亚等自治地方政权缺乏直接对外交往、参与国际社会的经验。如果说英国中央政府对苏格兰独立入欧（盟）的宏图大志还可以作壁上观的话，那么西班牙中央政府已经明确表示要否决加泰罗尼亚等地加入欧盟的企图。也就是说，即便加泰罗尼亚能够脱离西班牙，它也将成为“欧罗巴的孤儿”，处境窘迫。
西班牙的各自治地方政权在历史、文化、经济特征等各个方面差异极大，缺乏“凯尔特诸国”的彼此认同，难以结成“统一战线”。而西班牙中央政府一直处心积虑地平衡各自治地方政权的权力，淡化它们的“民族”色彩。西班牙中央政府鼓励阿拉贡、瓦伦西亚、安达卢西亚等地追赶加泰罗尼亚、加利西亚、巴斯克的“历史权利”；在将原卡斯蒂利亚古国分为数个自治地方，用它们制约那些有分离倾向的少数民族区域；在宪法上明确禁止自治区之间的联合，割断可能威胁国家统一和政治稳定的地方际关系。这些作法在英国都不存在。英国从未在历史特征明显的苏格兰、威尔士和北爱尔兰之外再制造类似的自治地方政权。而英国不是完全没有第二梯队的候选地区，康沃尔就是一个选项。英国也没有将英格兰再拆分为几个地区以平衡苏格兰等自治地方政权在中央层面的影响力。英国没有法律禁止“凯尔特诸国”交往，像不列颠-爱尔兰委员会这样的组织实际上还提供了地方联合的政治平台。仔细分析，这种区别可能与两国核心部分的相对体量有关。即便“凯尔特诸国”自英国完全剥离，英格兰仍然是世界上经济、人口发展指标很高的地区；但卡斯蒂利亚和西班牙其它几大地区的实力差距不大，特别是加泰罗尼亚的经济状况甚至比卡斯蒂利亚还好。加泰罗尼亚贡献了西班牙较大比例的财政收入，它的分离不但损害西班牙中央政府的利益，也同时威胁到其它自治地方政权，难免受到国内外全方位的围追堵截。西班牙的自治地方政权在这一环境中试图改变所在国家的基本宪制框架，确实比较困难。
五、结语
综上所述，本文分析了可能影响西方单一制多民族国家政制模式的三个因素：政党政治、公民投票和国际及地方间交往。首先，历史经验表明最危险的情况是单一制国家中央政府与自治地方政府分别由持对立意识形态的政党执政，而且在自治地方执政的是倾向于地方民族主义的地方性政党；与之相对，最稳定的情况是中央政府与地方政府分别由持相近意识形态的政党执政，最好在自治地方执政的是全国性政党的分支机构。英国和西班牙都有走向两个极端的可能。如果英国中央政府和苏格兰等地方政府都由工党执政，那么苏格兰的地方自治可以在英国基本宪制框架下顺利发展，中央和地方也可以形成比较好的配合。但今天这样由保守党执政的英国中央政府和由苏格兰民族党执政的苏格兰政府同时存在的局面，正是政局激烈动荡的主要原因。至于西班牙，西班牙社会主义工人党处于类似于英国工党的地位，而人民党比较接近英国保守党，加泰罗尼亚“集中于统一”党比较接近苏格兰民族党。不过西班牙的不同在于，西班牙人民党在加泰罗尼亚仍有较高的支持率，而西班牙人民党与加泰罗尼亚“集中与统一”党虽然在加泰罗尼亚自治权的问题上存在分歧，但是在右翼意识形态领域却不乏共同话题。第二，有利于单一制多民族国家稳定的公民投票是由合法机构组织、议题特别明确的宪制型公民投票。缺乏“合法机构组织”这一前提的所谓“公民投票”将更像是以投票方式进行的民意调查或者政治表达；缺乏“议题特别明确”这一前提的“公民投票”则只能产生十分混淆、任意解读的结果。虽然2014年苏格兰和加泰罗尼亚都举行了关乎高度自治行政区前途命运的“公民投票”，但加泰罗尼亚的“公民投票”不满足上述条件，对单一制多民族国家的威胁更大。第三，有利于单一制多民族国家稳定的国际环境是受各国影响的国际组织对地方民族主义运动不表支持；与之相对，如果各国的自治地方政权能够依赖国际组织对抗所在国家的中央政府，那么这些国家就再难维持。有利于单一制多民族国家稳定的地方间关系是各国内部的自治地方政权无法协调利益，形不成统一战线；与之相对，如果这些自治地方政权在反对中央政府这一问题上达成一致，那么所在国家至少会陷入政治尴尬。应该说，英国和西班牙的国际环境都比较有利。但在处理地方间关系时，西班牙中央政府会更加游刃有余。毋庸赘言，西方单一制多民族国家的稳定是各种因素综合作用的结果，某项因素的变化特别突出并不意味着该国宪制就会随之起舞。面对各自辖区内的地方民族主义运动，整体而言，本文两个案例都能在一定范围内把握这些因素，因而也都有可能在法理上继续维持西方单一制多民族国家的政制模式。
注释:James Tully, Strange Multiplicity: Constitutionalism in an Age of Diversity (Cambridge University Press, 1995); Will Kymlicka, Multicultural Citizenship: a Liberal Theory of Minority Rights (Clarendon Press, 1995).
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注16，第59页。
注16，第62页。
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参见王明进：《20世纪90年代中期以来西班牙工人社会党的发展变化》，《国际观察》2008年第3期，第68-69页。
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注21。
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Jonathan Brown, Nationalists Hit Back at Barroso Dismissal of EU Membership, The Independent, Feb. 17, 2014, at 6.
See, Alan Ward, Devolution: Labour’s Strange Constitutional ‘Design’, in The Changing Constitution 111 (Jeffrey Jowell & Dawn Oliver eds., 2000). Also see, Dawn Oliver, Constitutional Reform in the UK 258-277 (Oxford University Press, 2003).
See Michael Settle, Spain Will Not Interfere But Scots Plans for EU Are Unrealistic, Warns Minister, The Herald, Feb. 3, 2014, at 6.
See, Stephen Tierney, Constitutional Law and National Pluralism 202 (Oxford University Press, 2006). 作者简介：屠凯，清华大学法学院助理教授。 文章来源：《清华法学》2015年第4期。 发布时间：2015/8/4