《全国人大组织法》对委员长会议职权的规定
关键词：组织法；委员长会议；全国人大常委会；日常工作； 程序
我国1982年宪法第68条第2款规定：“委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。”这一宪法规定是原则性的，其具体的运作还需依赖有关法律的细化，因此，宪法通过后第6天，全国人大通过了《全国人民代表大会组织法》，其中第25条将宪法关于委员长会议处理常委会重要日常工作的规定具体分解为四个方面：“常务委员会的委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常务委员长的重要日常工作：（一）决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；（二）对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议；（三）指导和协调各专门委员会的日常工作；（四）处理常务委员会其他重要日常工作。”此外该法第26条第2款和第35条第3款还赋予了委员长会议在一定条件下有专门委员会部分成员的提名权。鉴于《全国人大组织法》是全国人大制定的，属于基本法律，因此其后全国人大常委会制定的有关规定，可以、也应该细化这些规定（尤其是第25条前三个方面的内容），但不能违背之。
一、会期决定权、会议议程草案拟定权
《全国人大组织法》第25条所规定的委员长会议四个方面职权中的第一项是“决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案”，这是为常委会会议的召开所做的准备性工作，具有明显的服务性，是在常委会闭会期间（常委会召开前）进行的。笔者认为，以此类推，凡涉及常委会会议的筹备性工作，都可由委员长会议负责（具体事务可由办事机构承担）。
（一）会期决定权
根据《现代汉语词典》的解释，“会期”有两个含义，一是“开会的日子”，如会期定在8月22日，二是“开会的天数”，如会期3天。【1】因此委员长会议决定常委会“每次会议的会期”也应包括这两个方面――决定哪天开会和开几天会。这与《全国人大组织法》第29条的规定有一个衔接问题，第29条明确规定：“常务委员会会议由委员长召集，一般两个月举行一次。”因此“两个月举行一次”常委会会议，这一点不在委员长会议决定的范畴之内，这种会议每次都安排在双月下旬、每次会议的天数也已基本形成惯例，对此委员长会议也应予以尊重，[①]因此委员长会议决定的会期只能在有限的范围内，即两个月中的哪一天开会（一般是双月下旬的某天），会议的天数也应有大致的范围。由于有第29条和相关惯例的限制，委员长会议对“常务委员会每次会议会期”的“决定权”缩减了许多，这是符合宪法对委员长会议的性质定位的。
如果常委会需要开临时性会议，其会期是否应由委员长会议决定是一个值得探讨的问题。《全国人大常委会议事规则》第3条规定：“全国人大常委会一般每两个月举行一次会议，如有特殊需要，可以临时召集会议；应当在会议举行7天前，将开会日期通知常委会组成人员；临时召集的会议，可以临时通知。”但没有规定临时会议召集的具体程序。有学者建议，“如果委员长会议认为必要，或者1/2以上的全国人大常委会组成人员提议，可以临时召集会议。”【2】这显然是比照宪法第61条的规定（全国人大常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人大代表提议，可以临时召集人大会议）而推论出的。但笔者认为常委会的临时会议应由1/3以上的委员提议（1/2以上的委员提议意味着是常委会的提议），但不宜由委员长会议提议，因为委员长会议与常委会的关系完全不同于常委会与全国人大的关系，不能从“常委会有权提出召开人大的临时会议”中推论出“委员长会议有权提出召开常委会的临时会议”。常委会是人大的常设机关，而委员长会议不是常委会的常设机关。鉴于临时会议的特殊性，其会议天数也应由三分之一以上的委员一并提出（在临时会议过程中如需要延长会议时间，也应由三分之一以上的委员提出），而不宜由委员长会议决定。
（二）会议议程草案拟定权
这是常委会会议举行的前提，也是常委会会议顺利进行的保障。第25条这一款规定的细化（如拟定的会议议程“草案”怎么变成正式议程）在《常务委员会议事规则》第5条第1款中：“委员长会议拟订常务委员会会议议程草案，提请常务委员会全体会议决定。”第5条第2款还规定：“常务委员会举行会议期间，需要调整议程的，由委员长会议提出，经常务委员会全体会议同意。”其实每次会议的议程有许多相同或相似之处，法律（或议事规则）对此应有大致的规定，在实践中形成的某些惯例也是委员长会议在“拟定会议议程草案”时所要遵守的。当然委员长会议需要根据每次会议的不同情况有所调整，但通常是针对其中部分议程的增加或删减（而且只有提出权）。如每次会议都要审议若干法律案，但每次会议审议的法律案一般是不同的（即使是上次会议审议未通过的法律案需要再审议，其审议内容也不是雷同的），可见委员长会议“拟定会议议程草案”的权力不是完全按照自己的意愿拟订，而是要遵守有关规则，尊重惯例。那么，如果这方面的惯例有不合理之处，委员长会议是否可以打破惯例？鉴于委员长会议只有“提请”权，因此即使委员长会议想打破惯例，也还需常务委员会全体会议“决定”。笔者认为委员长会议和常委会最好用增加规则的方式、而尽量少用创造先例的方式突破惯例，毕竟在中国目前最需要的是树立遵守规范的意识，人大在这方面尤其应当起表率作用。[②]
二、对议案和质询案的“提交”审议权
这是《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的第二项职权：“对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交由有关的专门委员会审议或者提请常务委员会全体会议审议”。笔者认为，议案和质询案不论是在会议期间还是在闭会期间提出，委员长会议对其都应只是一种程序性审查，只要没有程序性的硬伤就都应提交审议，如提案是否符合法定人数，提案内容是否属于常委会的职权范围，提出法律草案的同时是否提交了法律草案文本及其说明，等等，这样才与委员长会议的性质（处理重要“日常工作”）相吻合。
（一）议案的提交审议权
《全国人大组织法》第25条规定了委员长会议有议案的提交审议权之后，其第32条规定了提案权的主体：“全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。”“常务委员会组成人员十人以上可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。”可见委员长会议对议案的提交审议权其结果有三种，一是先交有关的专门委员会审议、提出报告，“再提请”常务委员会会议审议（专门委员会审议后“必须”交常委会）；二是直接“提请常务委员会全体会议审议”，三是先交有关的专门委员会审议、提出报告，再“决定是否提请”常务委员会会议审议（专门委员会审议后“可能”交常委会）。第一种和第二种程序针对的都是有关国家机关提出的议案，其中第一种议案的审议程序是最周密的，包括“先交有关的专门委员会审议、提出报告”（第一步），“再提请常务委员会会议审议”（第二步）；第二种程序是不通过有关的专门委员会审议，直接“提请常务委员会全体会议审议”，但什么情况下委员长会议可以决定直接提请常委会审议，法律没有明确规定，从实践来看，委员长会议自己提出的议案是不需要通过有关的专门委员会审议，而可以直接“提请常务委员会全体会议审议”。第三种程序是针对“常务委员会组成人员十人以上”提出的议案，在“先交有关的专门委员会审议、提出报告”（第一步）后，由委员长会议“决定是否提请常务委员会会议审议”（第二步），即委员长会议可以决定提交也可以决定不提交常务委员会会议审议，因此这类议案有可能进入不了常委会会议审议的视线，在这里对国家机关提出的议案和委员10人以上联名提出的议案，显然是不同等对待的。那么，什么情况下委员长会议应决定交由有关的专门委员会先审议后再提请常委会审议，什么情况下交由有关的专门委员会审议后不必再提请常委会审议，法律也没有明确规定，这似乎是留给委员长会议的一片自留地。[③]
是否还有第四种可能――既不交有关的专门委员会审议，也不提请常务委员会全体会议审议？即委员长会议对议案有没有直接的否决权？从法律的字面上看，应当没有，如果法律只规定委员长会议决定“交由有关的专门委员会审议”，或者只规定委员长会议决定“提请常务委员会全体会议审议”，这种决定权应包含决定交或决定不交，决定提请或决定不提请，但法律规定的是决定交由有关的专门委员会审议“或者”提请常务委员会全体会议审议，这种决定权就应理解为“决定”先交给专门委员会审议，提出报告，再提请常务委员会会议审议，还是直接提请常务委员会全体会议审议。同时，从人大的议事机关性质上看，委员长会议也不应有这种对议案的筛选权，否则有违民主精神。如2010年１０月２７日，十一届全国人大常委会第五十二次委员长会议“决定胡锦涛提名习近平为中华人民共和国中央军事委员会副主席的议案，交付常委会十七次会议表决。”【3】军委主席对军委副主席的提名，在这里是作为中央军委的一个议案提交常委会的，根据法律，委员长会议有权“决定”直接提请常务委员会会议审议（不必先交有关专门委员会审议），但没有“决定不交付”的权力，否则意味着委员长会议可以插手中央军委的人事安排。根据宪法第67条第（十）项的规定，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”，但宪法和法律都没有规定常委会在行使这一权力时，由委员长会议先把关，然后决定有关提名是否提交常委会。
（二）质询案的提交审议权
《全国人大组织法》第25条规定了委员长会议有质询案的提交审议权之后，其第33条规定了质询权的主体：“在常务委员会会议期间，常务委员会组成人员十人以上，可以向常务委员会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案，由委员长会议决定交受质询机关书面答复，或者由受质询机关的领导人在常务委员会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。”[④]在这里，委员长会议行使提交权的结果也有三方面，一是交受质询机关书面答复，二是由受质询机关的领导人在常务委员会会议上口头答复，三是由受质询机关的领导人在有关的专门委员会会议上口头答复。显然委员长会议要决定的是在这三种方案中作一选择，而不是在这三个方案之外进行选择，即委员长会议不能扣留质询案不提交，它无权决定提交还是不提交，而只能决定提交给谁（常务委员会会议还是有关的专门委员会会议），决定书面答复还是口头答复。从《全国人大组织法》第33条关于质询案的这一规定推论其第32条关于议案的规定，委员长会议在其中的功能应该是相同或相似的，即对向常务委员会提出的议案，委员长会议没有不提交的权力，只有决定提交给谁的权力。《全国人大组织法》第25条把“议案和质询案”捆绑在一起规定，也说明委员长会议对它们的有关决定权是相同的。
三、指导和协调各专门委员会的日常工作
《全国人大组织法》第25条规定委员长会议的第三项职能是“指导和协调各专门委员会的日常工作”，这确定了委员长会议与专门委员会之间的基本关系。
根据宪法第70条第1款的规定，在全国人大闭会期间“专门委员会受常委会领导并对其负责”，因此常委会和专门委员会之间是领导与被领导的关系；根据《全国人大组织法》第25条的规定，委员长会议与各专门委员会之间的关系是“指导和协调”的关系（不是领导与被领导的关系）。那么，指导和领导的区别是什么呢？笔者认为，指导是业务上的指点、引导，不具有强制性；领导则是命令、服从关系。专门委员会受常委会“领导”意味着常委会给专门委员会的指示、决定，专门委员会要无条件服从；专门委员会受委员长会议“指导”意味着委员长会议给专门委员会的指示只有引导作用，在“指导”后面紧接着规定了“协调”，说明这种“指导”和“协调”具有一定的相似性（但“指导”应比“协调”宽泛），二者都不具有强制力。尤其值得注意的是，其指导和协调的应是各专门委员会的“日常工作”，即不能涉及实质性权力。
四、处理常务委员会其他重要日常工作
《全国人大组织法》第25条规定委员长会议的第四项职能是“处理常务委员会其他重要日常工作”，这是《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的第四项职权，也是伸缩性最大的一项。我国宪法对全国人大、全国人大常委会、国务院都有类似的兜底性条款规定，[⑤]但实际上全国人大、全国人大常委会、国务院都很少启动这些条款，而是较为严格地遵守着宪法对上述机构所明确列举的各项权力行事。但委员长会议的职权却通过各种法律极大地突破了这种模式，远远不限于《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的前三项职权范围，等于频繁地启动了《全国人大组织法》第25条规定的委员长会议的第四项职权，这种将兜底性条款的使用经常化、全面化而不是偶尔为之的做法，不禁令人担忧权力的迅猛扩张可能导致的权力失控。
笔者认为，《全国人大组织法》第25条规定的前三个方面基本上符合宪法第68条第2款规定的委员长会议“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”这一定性，但第四项“处理常务委员会其他重要日常工作”却在随后的许多法律规定中偏离了宪法为之规定的方向。“处理常务委员会其他重要日常工作”并非死条款，完全不能启动，但也不应频繁启动，其启动应当特别慎重，需要有细致的权力规范；[⑥]更重要的是，其内容不能违背宪法。
五、有关专门委员会成员的提名权
《全国人大组织法》除第25条原则规定了委员长会议的职权、并在第32条（提案权）、第33条（质询权）中细化了第25条关于委员长会议对议案和质询案的提交权外，第26条和第35条还涉及委员长会议的提名权。其第26条第2款规定：“代表资格审查委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由委员长会议在常务委员会组成人员中提名，常务委员会会议通过。”第35条第3款规定：“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由委员长会议提名，常务委员会会议通过。”[⑦]
根据以上两个条文的规定，委员长会议的提名权可分为两个层次，一是“代表资格审查委员会”，其主任委员、副主任委员和委员的人选，提名权完全属于委员长会议，决定权在常务委员会。另一个是其它的专门委员会，其主任委员、副主任委员和委员的提名权一般属于大会主席团，决定权属于大会；在大会闭会期间，提名权属于委员长会议，决定权属于常委会，但对象限定于“个别副主任委员和部分委员”。这种不同的规定表明“代表资格审查委员会”不同于其它的“专门委员会”，后者的地位和作用高于前者。
问题是，这两条属于《全国人大组织法》第25条规定的职权范围吗？虽然它们都存在于《全国人大组织法》中，但笔者认为《全国人大组织法》第25条作为委员长会议的专门条款，对同一法律中其他涉及委员长会议的条款仍应具有指导作用。这涉及同一部法律中众多条文之间的效力问题，笔者认为专门条款应优于一般条款，或者说同一部法律中的原则性条款其效力高于规则性条款。[⑧]《全国人大组织法》第26条第2款规定的提名“代表资格审查委员会”成员，是否可以视为第25条所规定的委员长会议“决定会期”和“拟定会议议程草案”的延伸呢？它们是否都是在为常委会会议的召开做准备性工作？恐怕不是。“代表资格审查”审查的是人大代表而不是常委会委员，代表资格审查委员会成员的确定是为人大的大会会议召开做准备，而不是为“常委会会议”的召开做准备，因此代表资格审查委员会成员的确定不应适用第25条所规定的委员长会议决定“常务委员会”每次会议的会期、拟定会议议程草案等筹备性工作的规定，不能被这一内容所含盖。而第35条第3款规定的常委会有权补充任命各专门委员会个别副主任委员和部分委员，也很难说是《全国人大组织法》第25条第（三）项规定的“指导和协调各专门委员会的日常工作”的需要。从其他国家议会委员会的产生来看，大多数国家是由选举产生的，如丹麦、罗马尼亚、缅甸、也门等，也有分配产生的，如日本、美国，也有指派和任命产生的，其共同点是都“按照议员所属党派的一定比例来确定”，如美国的常设委员会由参众两院分别举行全体会议选举产生，但实际上是按党派在议院中所占席位的比例确定的。[⑨]笔者认为，既然代表资格审查委员会是为人大的会议召开做准备的，那么其成员由“常务委员会会议通过”是适当的，但不应由委员长会议提名，而应由一定数量的常委会委员联名提出。同理，第35条第3款规定的“各专门委员会”成员在大会闭会期间，由常务委员会补充任命其中个别副主任委员和部分委员也是可以的，但也应由常委会委员联名（而不是委员长会议）提名，常务委员会会议通过。在我国，也同样可以发挥党组会议在人大中的作用，由党员代表或党员委员联名提出专门委员会的成员，交会议表决，这样既能贯彻执政党的意志，又不违背议会民主的原则与程序。[⑩]
[①] 七届人大后常委会的会期制度基本定型，“七届全国人大常委会召开了31次会议，除了人代会前后的6次会议开1至4天外，一般开6至9天，最多的只有一次，开了11天。八届全国人大常委会召开了30次会议，除了人代会前后的5次会议开1至4天外，一般也是开6至9天，最多的也只有一次，开了10天。九届全国人大常委会召开了32次会议，除了人代会前后的7次会议开1至3天外，一般是开4至7天，最多的，有一次开了8天，有两次开了9天。”“十届全国人大常委会截至十届五次全国人代会前共召开了26次会议，除了人代会前后的4次会议开1至3天外，一般是开4至6天，而且最多也就是开6天。”陈寒枫.：“论完善人大常委会的会期制度”，2007-08-16，中国人大新闻网(http://npc.people.com.cn/GB/71673/6122489.html)。
[②] 根据李鹏委员长的日记记载，有些议程似乎是在一些非正式会议（几个人的讨论）场合初步议定的，如1999年3月24日，“一整天都在中南海办公室开会，主持研究人大监督工作。”“上午，请陈光毅、高德占、侯宗宾、朱开轩来，他们一致同意监督应有重点。高德占还提出监督工作要列入每次人大常委会议程。”“大家初步议定今年的监督重点有：环保总局报告北京市大气污染防治情况，……等等。”“下午，请王维澄、姜云宝、程湘清、周成奎、乔晓阳来谈监督法问题。一致认为，在进度上，今年先搞若干单项监督决定，并组织班子起草监督法。关于单项监督决定的问题，初步意见是，分别制定预算监督、经济运行监督、司法监督和审议工作报告的决定。”2011年3月20日，“今天召集人大有关同志，谈监督法起草的有关问题，参加的有何椿霖、王维澄、姜云宝、周成奎、乔晓阳、吴文昌和张春生同志。由王维澄同志主讲，一直讨论到12点半。”李鹏著：《立法与监督――李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第536-537、547页。以上日记中提到的人物当时的身份是：陈光毅为第九届全国人大财经委员会主任委员，高德占为第九届全国人大常委会委员、农业与农村委员会主任委员，侯宗宾为第九届全国人大内务司法委员会主任委员，朱开轩为第九届全国人大常委、教育科学文化卫生委员会主任委员，王维澄为第九届全国人大常委会委员、全国人大法律委员会主任委员，姜云宝为第九届全国人大常委会副秘书长，程湘清为全国人大常委会办公厅研究室主任，周成奎为全国人大常委会副秘书长，乔晓阳为第九届全国人大法律委员会副主任委员，张春生为第九届全国人大常委会法制工作委员会副主任。令笔者感到疑惑的是，这种工作形式算不算开会？是什么会？还是属于会前的商谈？它对正式形成的决定有没有影响？有多大影响？这些“细节”是否都应当纳入法律规范？是否可能都纳入法律规范？……这些问题涉及权力运作过程，值得我们学者予以关注和研究。
[③] 在实践中，对国家机关提出的法律案，委员长会议“不能决定不列入议程，但委员长会议有权决定列入哪次会议议程。”张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第69页。
[④] 《常务委员会议事规则》将质询的对象扩大到“国务院及国务院各部门和最高人民法院、最高人民检察院”，增加了“最高人民法院、最高人民检察院”，这与司法独立的精神是否相冲突，值得商榷。
[⑤] 如宪法第62条规定全国人大的第（十五）项职权是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”；第67条规定全国人大常委会的第（二十一）职权是“全国人民代表大会授予的其他职权”；第89条规定国务院的第（十八）项职权是“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权”。
[⑥] 据有关学者对《英、法、美、德、意、日六国议会议事规则》一书中所载议事规则粗略的统计，“《英国平民院议事规则》21章146条约4.5万字；《英国贵族院议事规则》18章84条约1.2万字；《法国国民议院议事规则》41章164条约4万字；《法国参议院议事规则》19章110条约3万字；《美国众议院议事规则》28章119条约8万字；《美国参议院议事规则》43条约3.5万字；《德国联邦议院议事规则》12章128条约2.5万字；《德国联邦参议院议事规则》4章49条约8千字；《意大利代表议院议事规则》36章154条约3.2万字；《日本众议院议事规则》21章258条约2万字。”“拿1989年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，以及1987年制定的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》来说，前者7章54条约6千字，后者5章34条约3千字，相较之前述国家动辄数十章数万字之巨，内容似乎还不算完备。”王成栋：“议事规则更需规则”，2009-04-25，
凤凰网(http://news.ifeng.com/opinion/200904/0425_23_1125316.shtml).
[⑦] 《全国人大组织法》第27条还规定：“常务委员会设立办公厅，在秘书长领导下工作。常务委员会设副秘书长若干人，由委员长提请常务委员会任免。”同样的规定还有第28条：“常务委员会可以根据需要设立工作委员会。工作委员会的主任、副主任和委员由委员长提请常务委员会任免。”委员长个人的提名权在人大这样的机构中（即便是办事机构）是否合适，值得商榷。
[⑧] 有学者认为同一法律中的特别条款不能构成特别法与一般法的关系。详见谢晖著：《法理学》，北京师范大学出版社2010年版，第361页。
[⑨] 周伟著：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第214-215页。其中美国的委员会过去由议长任命，现在两党都采取先让党的干部会议选定一个委员会，再让这个委员会来选择委员。“委员会之委员会”所推荐的人，“总是先提交党员会议认可，然后交众议院正式批准。”因此，两院委员会的人选多少是由党的干部会议掌握的。[美]查尔斯・A・比尔德著：《美国政府与政治》（上册），朱泽文译，商务印书馆1987年版，第137-138页。
[⑩] 不仅是有关人员的提名权，议会的各项工作都可以在议会中的党组织中先讨论，但随后应经过党员议员依法提出、表决。据李鹏委员长的日记记载，有些立法进度就是由人大常委会内的“党组会议”决定的，如2001年9月12日，“上午召开的人大常委会党组会对监督法内容有不同意见。布赫同志认为可行，彭配云、铁木尔・达瓦买提、周光照副委员长都认为应把述职评议写入监督法，由中央决定。有的副委员长认为制定监督法条件不成熟，主张推迟。最后，我同意今年10月份监督法不上人大常委会。”2002年7月20日，人大监督法起草小组会议决定，“定于7月27日完成草案，8月1日左右交人大常委会党组讨论，报中央列入8月份人大常委会议程。”李鹏著：《立法与监督――李鹏人大日记》（下），新华出版社2006年版，第553、557页。
【参考文献】
中国社会科学院语言研究所词典编辑室编. 现代汉语词典[K]， 北京：商务印书馆.1996: 565.
陈寒枫. 论完善人大常委会的会期制度.2007-08-16.中国人大新闻网.(http://npc.people.com.cn/GB/71673/6122489.html).
“吴邦国主持十一届全国人大常委会第五十二次委员长会议”，2010-10-27. 新华网(http://politics.people.com.cn/GB/1024/13064689.html). 作者简介：马岭（1960-），女，河北邢台人，教授，从事宪法学研究。 文章来源：《哈尔滨工业大学学报》（法学版）2014年第2期。 发布时间：2014/5/21