摘要:  “议行合一”曾被作为社会主义国家权力配置的重要原则，一度也是我国的主流学说，但在理论和实践上都存在争议。马克思通过对巴黎公社的描述，最早提出了在职权、组织与人员三个维度上的“议行合一”，但其重点在于批判资产阶级议会制。列宁继承了马克思的“反官僚”立场，但在列宁思想指导下的苏俄（联）的苏维埃制与“议行合一”的构想有明显断裂。中国共产党领导下的政权建设经历了从苏维埃制、边区制度到人民代表大会制的变化，到1954年宪法时已经表现出国家权力的实质分化。而1982年宪法基于文化大革命的历史教训以及其他经验，提出了国家权力配置的新原则（“彭真三原则”），探索国家权力的“合理分工”。理解相关理论与实践发展的脉络，可以从历史维度为我国现行宪法下的国家机构的宪法解释提供依据。     关键词:  议行合一 政权组织 权力配置 巴黎公社 人民代表大会

导言

“议行合一”一度是关于我国国家权力配置原则或者政权组织形式学说的通说，并被看作是社会主义宪法与资本主义宪法的根本区别。 “议行合一”的“原始含义是社会主义的人民代表机关兼管立法与行政”，现在是指决定国家重大事务权力的机关有权组织其他国家机关执行其决定的制度。“议行合一”原则关乎我国根本政治制度――人民代表大会制度，概念背后具有复杂政治意涵，相关争论的政治色彩也颇为浓厚。尽管在我国1982年宪法颁行之后，“议行合一”说遭到批评并淡出愈加强调规范性的宪法学的话语体系，但在近期关于国家权力配置以及国家机关相互关系的实践争议中，以“议行合一”为依据的论证仍然存在，而相关解读也还在影响着国家机构及其权力行使的问题。在我国全面深化改革，推进国家治理体系和能力的现代化的进程中，国家政权的组织原则问题是无法回避的。党的十九大报告，也提出了“统筹考虑机构设置，科学配置权力”的要求。为回应现实要求，为相关改革提供宪法学理的助力，本文拟就“议行合一”学说作历史维度的考察。

“议行合一”与社会主义的国家制度实践直接关联。我国1949年之后社会主义宪法语境中的“议行合一”，国外源自列宁，国内则始于苏区，在新中国建国前后，董必武、陈伯达等先后论及，这一提法得以确定化。在1949年建国后才得展开的对“议行合一”的系统理论构建中，学者开始将源头追溯到巴黎公社时期马克思的论述，以及列宁的理论与苏俄（联）的理论和实践，并尝试将“议行合一”阐述为民主集中制下的国家权力统一学说以与现行宪法体制相适应。然而，这一理论建构却被认为并不成功，并且与实践也不相符合。通过梳理相关的历史脉络，本文认为：从历史趋势看，与理想中的“议行合一”形成鲜明对比的是议与行的不断分离。而基于对文化大革命的反思，1982年宪法在制度层面确定了“议行分离”，最终彻底否定了“议行合一”。基于此种历史解释，我们对现行宪法下的权力分工问题，应当有更加务实和技术化的规范理解。本文希望通过对“议行合一”的理论与实践发展的脉络展示，为我国现行宪法下的国家机构释义学提供历史解释的可靠依据。

一、巴黎公社与马克思的描述：原旨意义的三维度“合一”

巴黎公社的活动可以分为前、中、后三期。（1）前期。从1871年3月18日开始，国民自卫军解放巴黎，在巴黎进行普选，成立了名为“巴黎公社”的革命政权。3月22日，国民自卫军中央委员会的公告中写道：“一个城市跟一个国家一样，应该有自己的议会，这个议会大致可以叫市政议会或公社议会，或者就叫做公社。”这一表述说明，公社与议会还没有被明确区分。（2）中期。3月28日，公社委员会第一次会议提出了议会和公社的区分，将公社界定为立法与行政统一的机关。在组织架构上，公社成立了10个委员会，并由64名公社委员组成。“这64名公社委员全部分配到各委员会和各区担任行政领导职务，有的公社委员还担任两个委员会的领导职务。”“公社委员会既是立法机关，又是行政机关，公社委员既在公社委员会上参加决策，决定大政方针，又在各自的委员会中执行公社所做出的决定。”公社委员担负其所在区的行政领导工作。（3）后期。自5月1日至5月28日，战事日益激烈，巴黎公社成立了新的执行委员会制度，非公社委员可以作为公社各委员会的委员参与委员会工作。甚至出现了享有全权的社会治安委员会。

被描述为“议行合一”的主要是巴黎公社早期施行的民意代表与民意代表机关兼管立法与行政事务的制度。其基本特征是职权、组织与人员的三维度的“议行合一”与选举制：（1）职权与组织方面，代表机关公社兼管行政与立法工作；（2）人员方面，代表直接负责行政工作；（3）代表经选举产生，且随时可以撤换。 马克思在《法兰西内战》中写道，“公社是由巴黎各区普选选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。公社不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政和立法的工作机关。”苏联学者莫基切夫就此解读，主张马克思所认为的巴黎公社在组织形式上的一个重要特点在于，它废除了资产阶级议会制所固有的立法权和行政权的分立，把创制法律和执行法律的职能合并起来，成为真正的工作机关。基于相似的解读，马克思的这段话成为我国主张“议行合一”作为社会主义国家权力配置原则的来源。具体到行政、司法机关与公社的关系，马克思写道，“一向作为中央政府工具的警察，立刻失去了一切政治职能，而变为公社的随时可以撤换的负责机关。其他各行政部门的官吏也是一样。”“（法官）也如社会其他一切公务人员一样，他们今后应该由选举产生，对选民负责，并且可以撤换。”这表明包含警察在内的行政机关、司法机关，即从三权分立意义上与立法机关平行的机关，成为公社决定事项的负责机关与执行机关。而马克思意义上的一切公务人员，也都应该由选举产生，对选民负责，并且可以撤换。

但对马克思的前述论述的分析，还需要结合其语境。马克思对巴黎公社的赞许与其对“议会制”的批判是一以贯之的。马克思认为，法兰西第二帝国的资产阶级议会“只是一种笑剧，只是专制制度的最劣等的附属品”，已经“在法国寿终正寝了，工人阶级革命当然不会去复活他。”“公社同资产阶级议会制的决裂，是公社决心要成为各种委员会共同工作的场所，而不是那种谁都仅仅竭力想发言的议会。”因此，马克思要否定的不止是资产阶级议会制，更是进行剥削统治的国家机器。马克思指出，“公社制度将把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的寄生毒瘤――‘国家’迄今所吞食的一切力量归还给社会机体。”在这个层面上，马克思所关注的重点与其说是公社的具体组织形式，不如说是国家与社会的关系。这样才能理解，马克思何以认为公社是一种“高度灵活的政治形式”，其真正秘密在于“它实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的结果，是终于发现的、可以使劳动在经济上获得解放的政治形式。”公社旨在消灭阶级统治本身，是“消灭阶级统治”的共和国的模糊形式。由此可见，马克思于此处言及公社的“真正秘密”更多的关注在生产者阶级的创造，其先进性与其说是来自于“高度灵活”，或者后人概括的“议行合一”组织形式，毋宁说是来自于政权本身阶级属性的先进性。

因此，在马克思看来，公社根本上与以往制度的不同，在于公社是工人阶级的政权，是“生产者的自治机关”。而工人阶级的国家政权应该采用怎样的组织形式，马克思并没有明确的论述。

二、列宁的构想与苏维埃制

（一）列宁的构想:原旨意义的延续与“反官僚”

列宁在《国家与革命》中，阐述了无产阶级专政的理论与国家学说。他延续了马克思对资产阶级议会制的批判：“任何一个议会制的国家……那里真正的’国家’工作是在后台决定而由各部、官厅和司令部来执行的。议会专门为了愚弄‘老百姓’而从事空谈。”但列宁并不反对代议制，他对资产阶级的议会制与苏维埃的代议机关进行了区分，认为资产阶级议会机构是腐败的，其内部的讨论也只是对被统治者的欺骗。而针对苏维埃的代议机关，他强调作为代议机关的公社同时必须是工作机关。在否定立法和行政的分工前提下，他认为议员们也必须实际执行法律，对选民负责。针对代议机关为何要集中权力，列宁认为这是为了“吸引全体劳动居民实现立法和管理国家的职能。”因为这样“实际上保证了推翻了剥削者的劳动者享有自由”。他所强调的是全民参与国家政权：“既然人民大多数亲自镇压压迫自己的人，实行镇压的’特殊力量’也就不需要了！国家就在这个意义上开始消亡。人民的多数可以不要那些享有特权的少数人的特殊机构（特权官吏、常备军长官）自己来直接进行这些工作，而国家政权职能的行使愈是全民化，这个国家政权就愈不需要了。”

相较于马克思只是论及公社的阶级性，列宁已经更多的指向了无产阶级统治的制度构建。列宁寄望于全民对于政权的参与，实现作为特权人士的特殊机构的国家的消灭，他希望苏维埃国家机关应该发展起来“有系统的吸引越来越多的公民，然后是吸引所有公民直接地经常地来担负管理国家的重任。”

依此脉络，列宁对于代议制的理解与“反官僚”紧密相连。他指出，“在社会主义社会里，由工人代表组成的‘某种类似议会的东西’当然会‘制定条例和监督’‘机构的’‘行政’，可是这个机构却不会是‘官僚的’机构。”他主张要用马克思和恩格斯提过的选举与撤换制度、低薪以及全民监督机制来控制官僚化。在他看来，议会空谈的另一面，就是官僚主导了“议”的功能，所以他强调的是让代表机关真正负起责来。这种“反官僚”的主张，并不与国家机构的职权划分与组织方式直接关联。相反，反对官僚主义、对权力进行控制的理念，其实与权力分立学说有着相似的出发点。

笔者认为，如果说马克思虽然提出了立法机关要兼管行政，但他对巴黎公社的思考重点在于“生产阶级的自治机关”这一阶级属性，列宁的重点则在于防止官僚主义。马克思、列宁对于资产阶级议会制的批判，主要在于议会没有真正掌握“议”的权力，也就不能真正代表广大人民，从而使得国家权力被行政所侵夺。由此，马克思、列宁在《法兰西内战》、《国家与革命》中只是提及“议行”关系，而在选举、罢免、工资制度上花费了更多的笔墨，其讨论重点也在于保证人民掌握国家权力。而国家组织形式层面的“议行合一”，并非他们论述的重点。

此外，马克思所论及的“议行合一”，因其经验对象是巴黎公社，有地方政权的背景，但列宁的论述对象则完全是一般意义的国家政权。马克思虽然没有明言公社属于地方自治机关，但他区别的使用了 “共和国”与“公社”的概念，暗示了两者的区分，而列宁则没有继承这种区分，这为后来苏维埃制度的“议行合一”走向“议行分离”埋下伏笔。不过形式上，列宁延续了原旨意义上三重维度的“议行合一”。

（二）苏俄（联）制度的实践： “议”、“行”分离

显然，当列宁真正组织国家政权的时候，情况就和其构想不同了，苏俄（联）不是一个公社规模的地方政权，而是一个共和国，巴黎公社的制度自然不能简单套用。在苏俄（联）的制度实践中，“议”、“行”逐步分离。

表一：苏俄（联）历部宪法部分相关规范
	1918宪法	1924宪法	1936	1977宪法
代表机关及其常设机关的地位	全俄苏维埃代表大会是……最高权力机关。 在代表大会闭会期间，全俄苏维埃中央执行委员会是……最高权力机关。	苏维埃社会主义联盟苏维埃代表大会是苏联的最高权力机关。在大会闭幕期间，中执委是苏联的最高权力机关。	苏联最高苏维埃是最高国家权力机关。 最高苏维埃设有主席团，但并没有类似于中执委的规定。	苏联最高苏维埃是苏联最高国家权力机关。 最高苏维埃主席团，即苏联最高苏维埃的常设机关……于苏联最高苏维埃闭会期间，在本宪法规定的范围内，履行苏联最高国家权力机关的职能。
常设机关及权限	中执委是……最高立法机关、发布命令机关和监督机关中执委委员在各部中工作，或者执行中执委的特别委托。	中执委颁布法典、法令、决议和命令，统一苏联的立法和管理工作…… 在中执委闭会期间，中执委主席团是苏联的最高立法机关、执行权力机关和发布命令机关。	苏联的立法权，只能由苏联最高苏维埃行使。
执行机关的地位	人民委员会对……共和国的事务实施总的管理。	苏联人民委员会是苏联中执委的执行和发布命令机关。苏联人民委员会成员由执行委员会组成。		苏联部长会议，即苏联政府，是苏联国家权力最高的执行和发布命令机关。
地方苏维埃及其执行机关	各级苏维埃代表大会选举产生自己的执行机关――执行委员会。 各级苏维埃代表大会在自己的管辖范围内，是本地区的最高权力机关。而在代表大会闭会期间，执行委员会是最高权力机关。		劳动者代表苏维埃是边疆区、州…村的国家权力机关。劳动者代表苏维埃选举产生的执行委员会是…劳动者代表苏维埃的执行和发布命令机关。	边疆区、州…村居民点的人民代表苏维埃，是相应各级国家权力机关。 地方各级人民代表苏维埃从其代表中选举产生的执行委员会，是地方各级人民代表苏维埃的执行和发布命令机关。
备注：1、苏维埃社会主义联盟简称苏联。2、苏维埃代表大会或类似机构均简称大会。3、全俄苏维埃中央执行委员会、苏维埃社会主义共和国联盟中央执行委员会均简称中执委。4、其他部分地方亦有简称。所有法条引自：《世界各国宪法》编辑委员会编译，《世界各国宪法》（欧洲卷），中国检察出版社2012年版。

  1918年宪法中，议行关系首先在组织维度出现了分离，在职权维度出现了行政机关的集权，这二者都是对原旨意义“议行合一”的背离。1918年宪法规定苏维埃大会是最高国家权力机关，中央执行委员会在大会闭幕期间是最高权力机关，中央执行委员会在“立法、号令与监督”三个领域的最高地位也表明中央执行委员会与苏维埃代表大会均在职能上的具有统一性，常设机关具有权力机关的属性，是全权的，理论上也是“议行合一”的。但苏俄设立了专司执行的机构――人民委员会，令其“担负一切政务总的管理工作。”这就使得组织维度的“合一”不再成立。人民委员会作为执行机关，受到最高权力机关的“指导”和“监督”，似可认为“议”、“行”一体，但当时地方政权的执行机关是执行委员会，而不是另设人民委员会，因此两相比较，苏维埃大会、中执委与人民委员会的分离就可判断为组织维度上的分离。

职权维度也出现了与“议行合一”构想不同的实践。代表机关大权旁落，主要权力落入人民委员会手中。如学者指出“巴黎公社的‘议行合一’是‘合’在代表机关――公社委员会的，而此时的‘议行合一’却是‘合’在了行政机关――人民委员会（后改名部长会议）。”苏维埃制的“议行合一”已经逐步丧失了代表机关直接行使行政权力的功能，只能用来描述行政机关侵夺权力的“全权”。例如，中央执行委员会主席斯维尔德洛夫就曾明确表示“人民委员会是苏维埃政权的立法机关，又是执行机关与行政机关。”这种赋予行政机关以全权的“议行合一”，“以行代议”架空了代表机关，使得代表机关又沦为了“清谈馆”。

1924年苏联宪法基本保持了原有的权力机关全权的架构，有两点值得注意：（1）苏联人意识到“经过若干时间，国家活动的经验证明必须在国家中央机关体系中建立全俄中央执行委员会主席团。”苏联中执委由联盟院与民族院组成，仅联盟院就有四百多名代表，在中执委闭会期间，必须有常设机构来承担相应职权。1924年宪法设置并加强的机构是中执委及其主席团，与人民委员会在组织维度是分离的。（2）不仅全苏联苏维埃代表大会，而且苏联中央执行委员会及其主席团和人民委员会也有权颁布法律。行政机关分享了立法权，这意味着代表机关不仅未能兼管行政，连立法权也被存在行政机关侵夺的风险。

1936年苏联宪法则又发生两点主要变化：（1）代表机关（已经改名最高苏维埃）不再产生中央执行委员会，而是设立了最高苏维埃主席团与部长会议。前者虽被赋予立法权、监督权，但1936年宪法没有像前两部宪法那样明确最高苏维埃主席团拥有类似中执委及其主席团享有最高权力机关的地位。显然，原有体制已经变化，“尽管此后苏联学界仍从理论上宣传苏维埃制度是‘议行合一’的”。（2）1936年宪法在规范上改变了立法权分散行使的情况，强调立法权的行使应该由最高苏维埃行使。“立法机关的重叠乃是1936年苏联宪法通过前最高国家权力机关的组织与活动的特点……因为当时的任务，就在于坚决地消灭立法与管理之间的对立，即立法机关与执行号令机关之间的对立。”而1936年，斯大林在其关于苏联宪法的报告中，则特别强调“不由某一个机关而由许多机关立法的情形究竟必须铲除才是。这种情形与法律稳定性原则相抵触……立法权只应当由一个机关，即由苏联最高苏维埃来行使。”加之“苏联部长会议的决议及命令和法律相抵触时，苏联最高苏维埃主席团有权予以撤销。”也表明，职权上，过去在“议”与“行”的机关中分配不清的立法权的归属也更加明确。至少在规范层面，议行关系更加趋向分离。

综上所述，苏维埃体制的实际与列宁的“议行合一”主张差异明显，代表机关与行政机关的分离，立法权与行政权的分离都是非常清晰的。本文认为，列宁继承了马克思关于无产阶级政权的观点，但在制度实践层面苏俄（联）体制与马克思的设想及巴黎公社的实践是不同的。巴黎公社只是战争时期一个地方政权的实践，巴黎公社也将自身定义为区别于“共和国”的地方的自治机构。 马克思指出那只是一个“高度灵活”的形式。所以，苏俄（联）体制在中央和地方层面的政权组织形式不同，其所体现出的分离是正常的。

如上图，苏俄（联）宪法的规范变化已经呈现出了这种组织维度与职权维度的分离，人民委员会的设立、代表机关常设机关的设立与加强都表明：（1）代表机关不能兼管行政，代表机关与行政机关是组织上是会分离的；（2）行政机关拥有立法权可能导致作为行政机关的人民委员会侵夺立法权，不能实现代表机关的“议行合一”；（3）代表机关要实现“议”的功能，必须建立常设机关，否则立法权就会空置，必然会被行政所侵夺，因此，职权维度的“议行分离”不可避免。

三、1954年宪法前的实践：从苏维埃制到人民代表大会制

（一）苏区的政权建设：苏维埃制的实践

我国人民代表大会制度的创设虽然可以追溯到第一次大革命时期，在工人与农民代表大会中也有迹可循，但主要起源还是苏区的政权建设。这一时期，江西、闽西等革命根据地均在政权建设早期通过了组织法，对政权组织形式有一定的探索。一方面，这些宪法性文件与组织法与苏俄（联）体制高度相似，甚至明确强调自己“议行合一”；另一方面，在人民委员会的机构设置等问题上，也呈现出“议行分离”的态势。这一时期的材料较为零碎，且因战争时期政权变动较大，缺乏材料佐证，只能从文本上考察观念的大致情形。

表三：苏区部分规范性文件对“议行合一”的经典表述
江西苏维埃临时组织法	1927.11	“苏维埃是一种最德谟克拉西的政权机关”，就“苏维埃的组织与资本主义国家机关的组织根本不同”指出 “‘一切政权归苏维埃’其特点是接近民众，指挥责任无互相牵制的毛病”是与资本主义根本不同的一个特点。
暂行湘鄂赣边境工农兵苏维埃政府组织法	1930.05	“苏维埃政府即工农兵代表会议制的政府，非群众大会，亦非少数领袖的组织，是广大的苦群众便于直接管理生产的政权机关，兼有议会主义及直接民权之长，民众直接选举代表，同时有立法行政之权。”其工农兵代表大会为最高权力机关，闭会期间，则苏维埃政府执行委员会为最高的立法行政管辖机关。
中华苏维埃共和国根本法大纲草案	1930.07	“苏维埃国家法最大原则之二，在于真正实现劳动群众自己的政权，使政治的权利握在最大多数工农群众自己手里……苏维埃组织的立法机关和执行机关融合在一起，劳动民众选出来的代表，自己直接的去执行代表选举人所决定的一切行政事务，自己直接对选举人负责。”
鄂豫皖区苏维埃政府临时组织大纲	1931.07	“苏维埃是工农代表会议，是工农民主专政的政权，是彻底替工农兵谋解放的政权，与地主资产阶级国民党政权完全对立，它的组织原则是立法行政合一，完全运用民主集中制。”

如表三所示，各地苏维埃政权都在区分于资产阶级政权的意义上强调“议行合一”，部分还明确对各国家机关的“相互牵制”持否定态度。在具体制度设计上，均强调了选举制度、立法与行政的统一。1928年7月，中国共产党召开第六次全国代表大会，提出“建立工农兵代表会议政府”的纲领，而各地实践也陆续展开。1929年8月中共闽西特委颁布的《闽西苏维埃组织法》与次年通过的《闽西苏维埃政权组织法（修订）》按照六大的要求，仿效苏联体制，设计了“闽西工农兵代表大会――执行委员会――常务委员会――主席――委员会（比如社会保障委员会）――部（比如社会保障部）”的政权体制。这属于较为的典型立法权与行政权集中行使的体制，“议行合一”色彩浓重，从工农兵代表大会直至于委员，呈现出某种宝塔型的特征，具体执行事务的“部”直接隶属于各委员会之下。

在中央苏区局势逐步稳定，开始系统的政权建设之后，苏维埃国家宪法的制定提上日程，有关政权组织形式的讨论与阐述也渐增多。如表三所列，1930年7月召开的中国工农兵会议第一次全国代表大会中央准备委员会提出了《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》，该草案体现出极强的“议行合一”色彩，提出立法机关与执行机关在建制上一体、苏维埃代表需直接执行行政事务、代表需要对选举之人民负责三个特点。1931年11月5日，中共中央在《中央给苏区中央局第七号电》中关于宪法原则的部分写到“中华苏维埃共和国最高政权为全国苏维埃大会，闭会期间临时中央执行委员会为最高政权机关，下设人民委员会。”这已与前述闽西苏维埃之地方政权体制有不同，如苏俄一样，闭会期间的中执委既是权力机关又是执行机关，理论上是“议行合一”的，但实际上，人民委员会的设立即为组织维度上的议行分离。

1931年11月召开的中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会通过的一系列文件进一步明确了制度设计。大会通过的宣言指出“一切权力都归苏维埃掌管”，“苏维埃政权的组织，是采取民主集中原则，全国工农兵代表大会是最高政权机关，两次代表大会之间，中央执行委员会是最高政权机关。下级苏维埃政府，应绝对服从上级苏维埃政府的决议与命令。”本次大会拟制的宪法草案规定了从全中华苏维埃代表大会作为最高政权机关，中央执行委员会作为三权合一的最高管辖机关与临时最高政权机关，执委会主席团兼具有最高政权机关性质，以及人民委员苏维埃总揽行政机关大权的政治体制,如下表四所示，大会最终制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》及之后于1934年制定的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》确定的苏维埃体制与同期的苏俄（联）体制几乎一致。

地方苏维埃层面，1933年12月12日中央执行委员会讨论的《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》第二章规定，代表是不脱产的，要散布在群众中，第3条规定“市苏维埃是全市的最高政权机关，由全市选民选举代表组织之。”这里的不脱产与早期强调人民代表亲自执行法律已经有了较大的变化，非脱产的代表意味着不能专职任职，这侧面印证，广大代表并不能在行政机构中任职直接负责行政工作。而根据毛泽东1934年撰写的《乡苏如何工作？》一文，乡的苏维埃作为基层的政权，其代表会议和主席团都是政权机关，组织维度上不再设立专门的行政的组织，人员上，主席团成员是要具体负责执行工作的，具有一定的“议行合一”色彩。

总体来看，国内革命战争时期的江西、闽西各根据地与中央苏区，在政权建设上均效仿了苏俄（联）早期的体制，成立了苏维埃大会、执行委员会的最高权力机关体制，并建立了名义上的“议行合一”体制。苏维埃体制的组织维度分离的问题在这里同样存在，职权维度与人员维度的考察因材料缺乏难以明确。而在地方层面，特别是基层乡苏维埃组织，则呈现出较为原旨意义的“议行合一”的特征，但人员维度，人民代表非脱产，表明代表并不当然参与行政事务，人员维度“议行合一”的特性亦不存在。。

（二）陕甘宁边区的制度：“双政权机关体制”的调和尝试

陕甘宁边区自1935年至1945年一直是中共中央所在地，是中共迈向战后建国，开展正规政权建设的重要起点。边区的政权组织与苏维埃时期较为不同。1937年5月12日，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处行政会议正式通过由特区行政组织法起草委员会拟定的《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，并规定在陕甘宁边区实行议会民主制，议会为边区的权力机关。1939年召开的陕甘宁边区第一届参议会通过了相关施政纲领与组织条例，会后成立了陕甘宁边区政府。时任陕甘宁边区政府主席林伯渠指出边区建设要“实现真正的民主的选举制度及议会政治。”

1941年4月，林伯渠在《陕甘宁边区政府工作报告》中回顾边区政治制度变迁的时候指出，边区的制度是由“苏维埃制度改变为现在的民主制的。”边区的民主制是三民主义的、新民主主义的，是执行资产阶级民主革命的任务的。苏维埃制度是“宝塔制”，而边区制度有“边区政府――县政府――区政府”和“边区参议会――县参议会”两条线，（乡市政权之外）立法机关和行政机关是并列的。

1942年边区政府委员会通过的《陕甘宁边区简政实施纲要》（后简称《纲要》）指出“新民主主义政体是民主集中制。”“边区参议会固然不是苏维埃时代的工农代表会议，但也不是三权分立的外国议会制，他是人民代表会议，是各级政权的最高权力机关。”“各级政府必须遵守和执行参议会的决议，并对他负责。” 1943年颁布的《陕甘宁边区政纪总则草案》也对此进行了确认。 《纲要》规定“由参议会选出的政府就是代表人民的行政最高权力机关。”“参议会常驻委员会对政府只负监督其执行参议会决议的责任，同时，此种监督不可理解为一般的制约作用。”《纲要》在这里显然要强调参议会与政府的关系不是权力制约关系，甚至明确强调监督在于执行决议，而非制约。在具体制度上，边区参议会制度更是强调了参议员与政府的分离，在1942年边区第二届参议会对《陕甘宁边区各级参议会组织条例》进行修订的时候，才将原有的边区和县参议员不能兼任政府委员的规定改为允许。显然，制度设计者希望构造出参议会与政府同属权力机关，但作为最高权力机关的参议会既非一元化领导，又非三权分立的政权组织形式。 此种政权组织形式是苏维埃制与议会制中间的调和，因强调参议会与政府均具有权力机关的属性，可以姑且把此种强调参议会与政府的体制称为“双政权机关体制”。

基层政权则采“议行合一”制。林伯渠曾指出“乡市参议会为乡市最高政权机关，兼议与行的职能，”既是议事机关也是办事机关，并通过设立委员会使得人民参与到工作之中。曾任边区参议会副议长的谢觉哉指出“乡市参议会是直接民权……是议行合一。”他多次引用相关法条阐明二者关系，如“乡市参议会采立法行政合一制……休会期间不设常驻议员。“乡市参议会为乡市最高政权机关。乡市参议会休会时乡市政府委员会为乡市政权最高机关。” “他是休会时的最高政权机关，因为没有议会常驻会和他并存。乡市政府和乡市参议会不是并行的东西，也不是隶属的东西，而是一个东西的两面：开会时是乡市参议会，休会时是乡市政府――乡市政府委员会。”此处尤其强调，乡市的代表机关是没有常设机关的。就人员维度而言，“乡市参议会多是乡市的公务人员，不是公务人员的，也应领导其居民小组，做所能做到的事……在乡市，凡属为民所选的人，有议的权即有行的权，有行的权也就有议的权。”由此可见，参议会的代表并不都具有公职。谢觉哉不仅描述了乡市参议会的“议行合一”，还给出了直接民权、客观条件等理由。可以说，基层政权的合一体制是确凿无疑的。

议行关系在边区政制中上层与基层的差异，曾引发一系列讨论，西北局、边区政府先后表达过观点，曾任边区政府秘书长的李维汉的后来的回顾也具有一定代表性。

1942年，中共西北局曾强调边区政制不是权力分立的体制，针对参议会曾经为了让议员在闭会后仍能工作而设立的小组会等制度，甚至形成了“政府与参议会两个系统对立现象”，也要求边区予以纠正。 1944年3月，边区回顾三三制经验与纠偏时强调，“参议会和政府都是政权机关，都是人民的权力机关，对政府而言，参议会是最高权力机关（人民代表会议），而在参议会闭会期间，由参议会选出并对参议会负责的政府就成为该级政权的最高权力机关。”“（政权组织形式）是唯一的权力机关，是说了就做的‘议行合一’的机关，是不能为其他任何组织形式所代替的。”这里的参议会是民主集中制的人民代表制，实行议行合一制，参议会行使选举、罢免、创制、复决四大民权。

李维汉则指出了当时的核心争议：（1）政体问题。他针对参议会与政府并列的观点，主张“边区的政权构成应是立法、司法、行政统一的一元化的民主集中制，议、行并列的参议会制应改为符合民主集中制的人民代表会制……立法、司法、行政是政权的三种职能；但决不能三权鼎立。”（2）最高权力机关的问题。李维汉的观点也曾出现过反复，在1943年的《陕甘宁边区政纪总则草案》中，他主张 “边区参议会是边区最高权力机关，在边区参议会闭会期间，边区政府是边区最高权力机关。”而1945年，李维汉又将之改为“在边区参议会闭会期间，边区政府委员会是边区最高行政机关”了。

由此可见，参议会和政府的关系实际处于理论上的混乱之中，李维汉提及的两个问题根本上是议行关系问题，核心是政府定位。边区政府显然在三种角色中游移，究竟是（1）权力分立传统中与代表机关参议会并列的行政机关，（2）经典苏维埃体制下作为权力机关下属，相当于人民委员会的行政机关，还是（3）既是行政机关，又可以在权力机关闭会期间成为权力机关。通过考察西北局高干会议、三三制纠偏时的观点与李维汉的论述不难发现，边区政制试图呈现出的“双政权机关体制”始终不能与“议行合一”的理论主张融贯一致。作为代表机关的参议会是不能行使行政权的，这是与原旨意义上“议行合一”的根本区别。虽然地方层面乡市参议会采取了“议行合一”，但“议行合一”理论不能解释为何边区政制出现了这种“两条线”的情形，不能用来概括边区参议会与边区政府的关系。

（三）《共同纲领》：“双政权机关体制”外观下的人民代表大会制

建国之初，中共中央在思考国家政权建设时，有意识的凸显自身的阶级属性，并明确要求要与资本主义国家的政权组织形式有所不同。这集中体现在关于权力分立制度与议会制的看法上。

1948年9月，中共中央政治局会议提出“我们采用民主集中制，而不用资产阶级议会制。”“不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”同年10月，周恩来起草的《中国人民民主革命纲领草稿》第一稿亦确立了这一原则，表述为“中华人民共和国各级政权的构成，不采取资产阶级民主的三权鼎立制，而采取人民民主的民主集中制。”之后，由周恩来起草的《新民主主义的共同纲领草案》则将新民主主义时期的民主集中制的具体形式明确表述为人民代表大会制度，提出“我们主张的新民主主义的政权制度，是民主集中制的人民代表大会的政权制度。这个制度应由人民实行普选，直接选出各级人民代表大会为国家政权的各级权力机关，然后由这个权力机关，决定大政方针，选举各级人民政府，使之负责处理各级人民代表大会所委托的一切国家的或地方的事务。”从此看出，草案强调了人民代表大会制度的直接民主性，人民代表大会组织政府，并由政府去执行它的决议，政府并非权力机关而是执行机关。

1949年9月，董必武在政协全体会议上，作《中华人民共和国中央人民政府组织法草拟的经过及基本内容》的报告，将民主集中制列为政府组织的原则，具体表现明确为“人民代表大会制的政府”，且是“针对着旧民主主义三权分立的原则”，强调行使政权之机关为各级人大与各级人民政府。董必武认为资产阶级议会中，当权者掌握行政权，反对者在讲台上空谈，而整体上是剥削阶级的假民主。由此“我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府。”

两相比较可以看出，董必武此时所提的“议行合一”与周恩来所讲的“民主集中”实际上已经关联甚紧，他们共同承袭了来自边区政府的经验，尝试用这两个名词表述人民代表大会制度的体系，这也是为何后来民主集中制与“议行合一”相关概念使用混乱的原因。但是，最终颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》与周恩来对于政府的定位仍然稍有出入，其12条与15条中，建立的人大与政府同属“人民行使国家政权的机关”的体制，仍然是类似边区的“双政权机关体制”，后者于前者闭会时行使最高政权，这显然是边区政治制度的延续，而民主集中制则被概括为人大对人民负责、政府对人大负责、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央的体系。

值得再次强调的是，从边区政权承袭至于共同纲领的这种“双政权机关体制”与苏俄、苏联和国内革命战争时期的苏维埃制度体系的“大会――执委会――主席团”体制并不相同。苏维埃体制中最高权力机关名为多，实为一，“大会――执委会――主席团”是一体的，而作为行政机关的人民委员会是执委会另设的。各时期的最高权力机关名义上享有全部权力，然而大会开会时间有限，主要是执委会或者最高苏维埃主席团在大会闭会期间成为全权机关，作为执行机关的人民委员会（部长会议）已经是组织分立的机构，人民委员会绝不能成为和民意为基础的全权的苏维埃代表大会或者人民代表大会并列的最高政权机关。而在“双政权机关体制”下，尽管也曾强调政府在代表机关闭会期间才是权力机关，但参议会或者人大与政府都是权力机关了，参议会或者人大开会期间，很难认为是“议行合一”的，而闭会期间“议行合一”则是合在行政机关。这种体制继承了边区传统中二者关系的不明晰，这一问题直到1954年宪法才最终得到解决。

四、1954年宪法：国家权力的实质分化

1954年3月23日召开的宪法起草委员会第一次全体会议上，陈伯达在关于宪法起草情况的报告中指出：“我们的人民代表大会制，和苏联是一致的，即人民代表大会是人民的权力机关，而不只是议事机关。资产阶级的议会只是清谈，我们的全国人民代表大会是立法机关，同时是工作机关，实现立法权与行政权的统一。国务院实际上是执行机关。” 毛泽东插话道：“我们的主席、总理都是由全国人民代表大会产生出来的，一定服从全国人民代表大会，不能跳出‘如来佛’的手掌。资本主义国家名义上是议会选出政府，通过法律，实际上是议会是政府的附属品……苏联叫最高苏维埃，我们叫全国人民代表大会，苏联叫最高苏维埃主席团，我们叫做全国人大常务委员会，苏联叫部长会议，我们叫国务院。”

这表明立宪之时，我国制宪者在考虑“议行合一”原则的时候，参考了苏联的经验，继承了马克思与列宁关于资产阶级议会制的看法，毛泽东与陈伯达都针对资产阶级国家代表机关为政府所操纵的局面进行了批评，特别强调人民代表大会的最高地位，人民代表大会既作为“议”又作为“行”的机关的思想十分明确。由此，也特别强调作为中央人民政府的国务院只是执行机关，是服从于人民代表大会的。1954年宪法基本模仿了苏联1936年的宪法模式，宪法明确提出，“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”

虽然制宪者仍在使用类似“议行合一”的表述，但显然，权力配置的体制出现了较大变化，其中与议行合一相关的部分有几点值得注意：

（1）政府的定位问题。与《共同纲领》“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会与各级人民政府”相比，1954年宪法变更为“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民政府不复为所谓行使国家政权（国家权力）的机关，边区承袭至共同纲领时期的民主集中制的“双政权机关体制”终结。

人民政府的地位从《共同纲领》中人民代表大会闭幕期间的“行使国家政权的最高机关”，变更并明确为“最高权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。这样，边区以来的理论混乱也得以解决。人民政府是最高权力机关的执行机关，执行事务理当由执行机关完成。人民政府又为行政机关中最高者，则最高权力机关便无法再行使行政权力，否则作为行政机关权力来源的最高权力机关将把最高行政机关的最高二字置于何地？这是行政机关的归位。与之相对，虽然边区与共同纲领时期，其政府也由参议会、全国人民代表大会选出，但实际上，后者才是具有民主正当性的机关，政府在闭会期间充当最高政权机关，是以行政机关“上揽”权力。

（2）立法权的分配问题。与苏联1936年宪法相似，1954年宪法特别强调了全国人民代表大会行使立法权的唯一性。1954年宪法的“唯一立法权”条款体现的是立法权的收拢，而这与行政机关的归位是呼应的。因为行政机关的归位，立法权收拢势在必行，这不仅仅是如斯大林所说的出于法律稳定性的考量，而因为行政机关已经不再是有权行使立法权的权力机关了，立法权当然要回到立法机关手中去。

（3）有关地方政权的议行关系问题。1954年宪法第62条明确规定“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。”这与1930年代，毛泽东笔下的乡苏维埃的“议行合一”，边区时期的乡市参议会的“议行合一”，特别是谢觉哉指出的“不能设置双重机关”的表述是截然相反的。不过，许崇德先生指出，“因为1954年宪法没有规定地方各级人民代表大会设立常务委员会，所以在实际上由地方各级人民委员会执行着本级人民代表大会的常设机关的职权。”许崇德先生认为地方政府成为了“议行合一”的机关，但这只是描述意义的“议行合一”，在规范层面是不能被正当化的，因为1954年宪法规定的权力机关是“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，按照马列以来的传统，“议行合一”强调的是作为权力机关的代议机关去行使政权，如果要实行“议行合一”，则一定不是合在非权力机关。不过，总体上，1954年宪法体制使得政府归位于行政机关、最高权力机关的执行机关，这是法理上国家权力的实质分化。

人民政府在明确自身的行政、执行机关身份后从“人民行使政权的机关”中退出，完成归位，体现了最高机关职能的分离；全国人大通过“唯一立法权”条款将立法权紧紧握在自己手中，完成了立法权的收拢。由此，一定程度上“即使是作为最高国家权力机关的全国人民代表大会，其最高也不是绝对的、无限的，而是必须以承认司法机关与行政机关独立为前提……虽然它可以对行政与司法机关构成一种单向的制约从而超越于其上，但不可能越俎代庖而代行司法和行政权力。”这是国家机关职权维度“议行合一”的分解在我国宪法上的重要表现。地方政权层面，边区时代遗留下的基层政权的“议行合一”尽管还不彻底，但在规范层面上也为“议行分离”所取代。

五、1982年宪法：国家权力的合理分工

如果说1975年宪法是对文化大革命时期许多违反法治的制度的确认，1978年宪法是对其一定程度的纠正，那么针对十年浩劫期间宪法法律被严重破坏，人民代表大会停开，各级政权机关停止正常运转的情形，1982年宪法可以说完全否定了文化大革命。1982年宪法吸取了文化大革命的历史教训，在国家机构部分确定了新的指导原则，并进行了相对完善的制度设计。

（一）历史教训：权力过分集中

1954年宪法确立的体制被文化大革命期间制定的1975年宪法所被变更。中央层面，全国人大是最高权力机关，国务院即人民政府，需向全国人大及其常委会汇报工作。在地方层面，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。所谓革命委员会是“造反派‘全面夺权’，推倒了地方各级人民委员会后建立起来的实行‘革命群众组织的负责人、人民解放军当地驻军的代表，革命领导干部’组成的‘三结合’的临时权力机构。”这意味着，在地方人大闭会期间，革委会实际上是“议行合一”的全权机关。但是，“议行合一”本意是民主的代议机关成为工作机关，而不让列宁所言的“各部、官厅、司令部”越俎代庖，更不是让一个没有经过充分民主选举的机构具有全权。革命委员会的“议行合一”的体制，恰恰是在地方人大闭会期间（这也是工作的常态），让“行”的机关代行了“议”的机关的职权，这无疑是背离“议行合一”的民主本质而徒具形式的“以行代议”。这种架空了代表机关的体制，虽然符合1975年宪法关于地方革命委员会作为地方人大常设机构的规范，但它从根本上否定了社会主义民主，从这一点上说属于文化大革命对民主法治的破坏。

“‘文化大革命’十年内乱使法制遭到严重破坏，付出了沉重代价，教训十分惨痛”，1982年宪法是在“反文革”的社会共识基础上起草的。根据肖蔚云先生的记述，1982年宪法序言的历史叙述部分没有直接提及文化大革命，但在第七自然段加上了“坚持真理，修正错误”的表述，这个“错误”主要指的就是“文化大革命”。“‘文化大革命’在宪法中并不是没有写，而是整个宪法都贯穿了‘文化大革命’的经验教训，宪法是在全面、系统地总结‘文化大革命’的经验教训基础上产生的。”

对于“议行合一”的否定，相当程度上也是基于文革的历史教训。这一点，也可以从1982年宪法的制宪史背景中得到印证。从当时重要的政治文件和领导人讲话来看，“议行合一”不再与 “民主集中制”一同被使用，并强调权力分工。党的十一届三中全会公报中指出：“必须有充分的民主，才能做到正确的集中。由于在过去一个时期内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少，当前这个时期特别需要强调民主，强调民主和集中的辩证统一关系”。而在《党和国家领导制度的改革》的报告中，邓小平一再强调反对权力过分集中，“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，……，容易造成个人专断，破坏集体领导，产生官僚主义”“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”“我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权，……权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生“文化大革命”的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”某种意义上，权力要分工在当时已经成为了政治高层的共识，而这也直接成为了1982年宪法起草的指导思想：“要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”

邓小平关于民主集中制和反对权力过分集中，主张权力合理分工的思想在1982年宪法关于国家机构的规定中得到了充分贯彻。彭真在宪法修改的报告中，特别指出宪法对“国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行”。彭真在担任全国人大常委会委员长后，在讲到人大监督时，曾说：“我们讲监督，不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了，第二也管不好”。应该说，1982年宪法本质上否定“议行合一”，而不反对权力分工。继续坚持“议行合一”说的许崇德、何华辉先生也同意，“议行合一”“同‘三权分立’的对立不在于内部有没有分工，而在于社会主义的政体表现为国家权力的统一”。应该说，我国官方也完全接受在全国人大统一领导下进行权力分工的观点。2008年，全国人大常委会委员长吴邦国指出：“人大统一行使国家权力要尽职尽责, 但不代行行政权、审判权、检察权。”这也是对彭真所概括的“合理分工”的进一步阐释。因此，再去形式化地坚持社会主义宪法的国家组织原则是议行合一，在宪法规范和制度事实两个层面都没有了基础。这也是在1982年宪法颁行后，“议行合一”基本淡出我国关于国家权力配置与组织原则的讨论的原因。

（二）“彭真三原则”：“议行合一”的替代方案

在充分吸取历史教训的基础上，根据彭真的概括，1982年宪法国家机构改革部分所遵循的方向与要求有三个方面，即“使全体人民能够更好地行使国家权力”、“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”、“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”。这三方面也可视为国家机构改革的三项原则，可以简称为“彭真三原则”，是对“议行合一”作为国家权力配置原则的替代方案。

（1）关于“全体人民能够更好地行使国家权力”。在否定“议行合一”的同时，针对马克思、列宁及1954年宪法制宪者所担心的议会成为清谈馆的问题，现行宪法也给出了回应。1982年宪法的规范意旨显然是通过民主制约原理，而非形式上的“议行合一”，让“人民能够更好地行使国家权力”。这是对宪法第2条第1款“中华人民共和国的一切权力属于人民”的落实，直接体现为宪法第3条第2款“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”的规定。代表机关要能够民主产生，真正代表人民意志，普遍的、平等的选举权与其他各项政治权利需要得到充分保障，选举制度应得到良好设计与实践，这样才能保证人民代表大会充分发挥代表机关的功能。其次，这也要求其他国家机关受到权力机关代表的民主意志的制约，受到人民的监督。这一方面体现为 “国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”与其他国家机关对立法机关所制定的法律的服从。另一方面，则体现为人民政治权利中的言论自由、监督权等权利的宪法保护。

（2）关于“使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设事业”。这体现的是国家机构实现国家任务的效能思想，在权力的创设与配置上体现为，让国家机构的权力配置与国家任务的履行相匹配，即功能适当的思想。这就要求按照宪法上设置的国家机关的不同类型，实现权力配置与组织构造的协调。“议行合一”是一种粗糙的表述，以之为指导配置国家权力，是不符合效能的原理的。具体而言，体现人民总体意志的代表机关，难以就具体的个案展开行政。从前文历史梳理中也可以看出，时而要求代表分散在人民中，非专职化，时而要求代表专职化，导致“议行合一”在人员维度上的自相矛盾，也导致议行两种功能都无法有效实现。此外，设置独立的行政机关，实现组织维度的分离，代议机关的常设机关的设置（苏联宪法增设苏维埃主席团作为常设机构，我国宪法加强了全国人大常委会的职权，增设地方各级人大常委会），使得权力配置与国家任务相互匹配的调整，实际上构成职权维度的“议行分离”，而其目的也在于“使得国家机关能够更有效”。

（3）关于“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”。这一原则直接体现了对权力过分集中的历史教训的吸取，显然是对议行关系的重新建构。“议行合一”过度简化了国家权力复杂样态与国家机构之间的关系，比如缺乏对司法权与行政权的区分，而对司法权的行使造成了严重妨碍。 “议行合一”所强调的是一种基于民主正当的权力集中体制，忽视了国家权力行使的不同方式，无法解决各国家机关的分工协作问题。而1982年宪法起草的“使各个国家机关更好地分工合作、相互配合”的原则，是对“议行合一”的直接否定。

1982年宪法修改在国家机构领域体现的这三项原则，解决了马克思、列宁以来所担忧的议会的“清谈馆”问题，又为国家权力配置提供了新的解决方案，且其更为具体、细致，具有规范上的可操作性，特别是其中其中隐藏的功能主义的思考路径，更具科学性，符合国家权力配置的一般规律。

（三）制度确认：三个维度上的“议行分离”

宪法对于国家机构部分的制度调整其实自1978年宪法就开始了。相较于1975年宪法对文革体制的确认，1978年宪法在中央层面恢复了1975年宪法中删去的关于国务院的执行机关、行政机关的明确定位。在地方层面，地方各级革命委员会被明确为地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，表明其已经不是权力机关的常设机关，而是专司行政的机关了。1979年，全国人大又对1978年宪法进行了较大幅度的修改，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，要求县以上地方各级人民代表大会设立了常务委员会。1979年实行的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则进一步完善了人大制度，特别是要求在县以上人大建立常委会。于此，1978年宪法体制下地方人大与地方各级革委会的“权力机关――执行机关”划分进一步确立。

1982年宪法则吸收了1978年宪法以来的这些调整，从组织、职权与人员三个维度对“议行分离”予以了确认：

（1）组织维度。除对国务院最高行政机关与执行机关的定位不变，确认了中央层面组织维度的“议行分离”。宪法第96条规定地方各级人大设立常委会，排除了地方政府在人大闭会期间充当权力机关的可能，与第85条一道确认了“议行”关系组织维度的分离。

（2）人员维度。“人大常委会委员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，实际上将有相当数量的委员是专职的。”《全国人民代表大会组织法》也做出了相应确认。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》经逐步修改，也规定“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。”省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会的“常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务；如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。”这更加清晰的显示了人员维度上的分离。

（3）职权维度。1982年宪法进一步加强了人民代表大会制度，, 尤其是加强了人大常委会的职权与组织。全国人大因其组织与构造决定了不可能常年开会议事，不可能直接完成所有法律的立法工作，而立法机关不能常年运转显然不能满足国家对法律的需求。宪法赋予人大常委会以立法权，一方面使得全国人大不至于沦为仅在开会期间才进行立法工作的机关，另一方面，也排除了那种行政机关在权力机关闭会期间充当权力机关，行使立法权的可能。如果说1954年宪法以唯一立法权条款收拢了立法权，但因权力机关的常设机关不具立法权而给行政机关留下了“上揽”权力的空间，1982年宪法关于人大常委会享有的立法权、撤销权以及国务院享有的对法规、决定、命令的制定权的规定，清晰的呈现出议行关系在职权维度的分离。

结论

虽然在反对资产阶级议会制的论述中，马克思、列宁有论及 “议行合一”，但在实践上，“议行合一”原则根本无法适用于一个超出公社范围的现代国家的权力配置。而通过对立法权的配置、代表机关的常设机关等变迁的考察，也不难发现“议”与“行”在组织维度、职权维度、人员维度的分离同样不可避免，苏联（俄）与我国宪法的实践都证明了这一点。新中国成立之后，1954年宪法已经表现出国家权力的实质分化，1975年宪法则错误的在“以行代议”的意义上实现了“议行合一”，并导致了巨大的灾难。1982年宪法有关国家机构的制度设计，总结了历史经验，吸取了文化大革命的历史教训，提出了国家机构设置的三项原则，并在制度层面予以落实，彻底否定了“议行合一”，而在实质上取向于权力的“合理分工”。因此，在现行宪法下，“议行合一”已经不再是国家权力配置的原则。对我国国家机构的相关问题的讨论，应在国家权力最终统一于人大这一前提下（一切国家机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督），重点研究“合理分工”的具体内涵，科学配置国家权力，慎重建构国家机构相互关系的具体制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

注释:
参见韩大元：《中国宪法学说史研究》（上），中国人民大学出版社2011年版，第493页。
相当长一段时间，学者们将“议行合一”作为具有社会主义宪法的基本原则或是人民代表大会制度的基本原则，具有一定的意识形态属性。依时间次序,吴家麟先生主编的统编教材《宪法学》指出，“社会主义国家的人民代表制是根据民主集中制与议行合一的原则组织起来并进行活动的。”吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社，1985年版，第179页。许崇德,王向明,宋仁主编的《中国宪法教程》在人民代表大会制度的基本原则中列明“人民代表大会是议行合一的工作机关.”（人民法院出版社1988年版,第112页）。王向明等主编的《中国宪法新论》则明确指出“议行合一”原则是和资产阶级议会的“三权分立”原则相对立的（内蒙古人民出版社1988年版,第179页）许崇德主编,何华辉、魏定仁副主编的《中国宪法》（中国人民大学出版社1989年版）与许崇德修订的《中国宪法》（中国人民大学出版社1996年5月）均明确在宪法的基本原则章节中明确列出“议行合一原则”.然而，值得注意的是，也有学者仅从人民代表大会工作效率的角度阐述议行合一，而非将其列入社会主义国家宪法的基本原则。（王国钧主编《中国宪法教程》陕西人民出版社1988年版,第130页）
许崇德, 何华辉：《三权分立与议行合一的比较研究》，《法学评论》1987第5期，第2页。
参见韩大元：《中国宪法学说史研究》（上），中国人民大学出版社2011年版，第493页。
秦前红：《全面深化改革背景下检察机关的宪法定位》，《中国法律评论》2017年第5期，第65页。
系统研究过人民代表大会制度的蔡定剑教授认为“议行合一”的思想最早可以追溯至卢梭的《社会契约论》。参见：蔡定剑：《中国人大制度》，社会科学文献出版社1992年版，第80页。 因为卢梭认为，理想中法律的执行与解释由制定法律之人进行的体制是最好的体制。但卢梭之后的论述实际表明，他认为这种合一的体制，是“应该加以区别的东西没有区别开”的，会导致所谓“没有政府的政府”，因而并不具备有效的组织形式。[法]卢梭：《社会契约论》何兆武译，商务印书馆2003年版，第83-84页。因此，这种理论溯源或许并不正确。中国宪法学界有关“议行合一”的讨论并不处于这种政治哲学或者政治科学的脉络中，自其在我国被讨论以来，始终就处于与所谓资产阶级国家权力分立传统对立的语境之下。 “议行合一”也是依托马克思针对资产阶级议会制的批判所构建的，卢梭的观念当然不可能被直接套用在马克思所设想的消灭统治阶级与国家机器的专政理论的论辩中来。
董必武在《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告》中指出，“我们不要资产阶级骗人的那一套，我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府。”董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第73页。在《论加强人民代表会议的工作》中指出“我们人民代表大会或人民代表会议是最便利与广大人民参加国家管理的组织，是‘议行合一’的，是立法机关，同时也是工作机关。”董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第181页。
参见下文，1954年宪法起草时陈伯达的说明。
此种理论追溯几为共识,在认同或反对议行合一原则作为我国国家机构的组织原则的学者中均具有广泛认同.如《中华法学大词典 宪法学卷》，中国检察出版社，1995年版，第749页;转引自：童之伟：《 “议行合一”学说不宜继续沿用》，《法学研究》2000年第6期，第49页。
参见何华辉,许崇德：《分权学说》，人民出版社1986年版，第121页。
如学者指出的，“（这）实际上表达出的是，人大制度是一种‘议优于行’的制度”，“用‘人民代表大会至上’一词来表现似乎更为贴切。”赵建民,张醇翔：《中华人民共和国立法与选举制度》，国立编译馆2001年版，第12-19页。
韩大元：《中国宪法学说史研究》（上），中国人民大学出版社2011年版，第495页。
以下历史材料参见高放：《第一个工人阶级政权巴黎公社崭新创举》，《中国延安干部学院学报》2014年第3期，第82页。
罗新璋 编译：《巴黎公社公告集》，上海人民出版社1978年版，第22页。
高放：《第一个工人阶级政权巴黎公社崭新创举》，《中国延安干部学院学报》 2014年第3期，第82页。.
关于委员人数，高放与吴家麟观点有异，参见吴家麟：《 “议行”不宜“合一”》，《中国法学》1992年第5期，第26页。高放：《第一个工人阶级政权巴黎公社崭新创举》，《中国延安干部学院学报》2014年第3期，第89页。姑采记述更为详细，发表更晚的高文的观点。
吴家麟：《 “议行”不宜“合一”》，《中国法学》1992年第5期，第26页。
罗新璋 编译：《巴黎公社公告集》，上海人民出版社1978年版，第77页。
吴家麟：《 “议行”不宜“合一”》，《中国法学》1992年第5期，第27页。
许崇德先生概括为“公社的组织与活动原则是：公社由巴黎各区普选选出的代表所组成,代表大多数是工人,他们对选民负责,随时可以撤换；行政部门的公职人员由公社任命,而且随时可以撤换；法官由选举产生,对选民负责；一切有关社会生活事物的创议权留归公社；一切社会公职都要优公社的管理执行从而也就处于公社的监督之下.总之,公社是兼管立法和行政的工作机关,是议行合一的机关。”引自许崇德 何华辉 等：《中国宪法（修订本）》，中国人民大学出版社1996年版，第52页。也有学者概括为“马克思在系统研究和总结巴黎公社经验时得出的结论是：无产阶级专政的政治形势应该是巴黎公社式的共和国。社会主义国家的整体应该采取人民代表制共和国的政治形式,它以人民的武装代替资产阶级雇佣军和反动警察；以选举的、随时可以撤换的公务人员代替旧官吏；以人民选举的、同时兼任立法和行政的代表机关,代替资产阶级的议会。”引自王向明 等：《中国宪法新论》，内蒙古人民出版社1988年版，第176页。.
参见马克思：《法兰西内战》摘自《马恩列斯论巴黎公社》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编，1971年版，第53页。
[苏]K・A莫基切夫：《政治学说史》，中国社会科学出版社，1979年版，第610页。
比如，徐秀义：《试论“议行合一”》，《中国人民公安大学学报(社会科学版)》1986年第1期，第51-52页。许崇德 何华辉 等：《中国宪法（修订本）》，中国人民大学出版社1996年版，第52页。李忠认为，马克思认为的议行合一是“人民选出的代表行使国家的全部权力，他们制定法律，决定一切重大问题，同时直接指挥执行，行使行政权和司法权。在国家制度上，这种观点表现为机构的统一（代议机关兼行政和立法的功能）和人员的统一（人民的代表既是立法者，又是执法者）。李忠：《1954年宪法的民主观》，载张庆福,韩大元 主编：《1954年宪法研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第168页。
马克思：《法兰西内战》摘自《马恩列斯论巴黎公社》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编，1971年版，第54页。
《马克思恩格斯全集》第2卷第413页,转引自刘政：《“议行合一”新论》，《人大研究》1992年第9期，第4-7页。
[苏]K・A莫基切夫：《政治学说史》，中国社会科学院法学研究所编译室译，中国社会科学出版社1979年版，第610页。
一般认为国家机器系泛指资产阶级国家机器,但也有观点认为系指按照严格的等级制度与分工原则建立起来的“当时在法国广泛存在的高度中央集权的国家政权及遍布各地的机关――常备军、警察、官僚、僧侣和法官.”参见何俊志：《对马克思关于“巴黎公社”有关论述的再认识》，《马克思主义与现实》2005年第1期，第73-74页。
参见马克思：《法兰西内战》摘自《马恩列斯论巴黎公社》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编，1971年版，第55页。.
马克思：《法兰西内战》摘自《马恩列斯论巴黎公社》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编，1971年版，第56页。
参见马克思：《法兰西内战》摘自《马恩列斯论巴黎公社》，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编，1971年版，第53页。.
参见李忠杰,徐耀新,魏力：《社会主义改革史》，春秋出版社1988年版，第42-46页。
列宁：《列宁选集》（第三卷），人民出版社1960年版，第210页。
参见列宁：《列宁选集》（第三卷），人民出版社1960年版，第211页。
[苏]K・A莫基切夫：《政治学说史》，中国社会科学出版社1979年版，第762页。
[苏]K・A莫基切夫：《政治学说史》，中国社会科学出版社1979年版，第762页。
列宁：《列宁选集》（第三卷），人民出版社1960年版，第206-207页。
《列宁全集》,第27卷,第142-143页.转引自[苏]K・A莫基切夫：《政治学说史》，中国社会科学出版社1979年版，第762页。
列宁：《列宁选集》（第三卷），人民出版社1960年版，第265-266页。
俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法(根本法),第五次全俄苏维埃代表大会1918年7月10日会议通过，下文简称1918年宪法。其余苏联宪法亦以通过年份代称，如1936年宪法，1977年宪法等。后文之中华人民共和国宪法亦同此例。
第二次全俄苏维埃代表大会后，左派社会革命党人曾经质问未经全俄苏维埃代表大会中央执行委员会的批准，人民委员会是否有权公布法令。列宁的回答是“新政权不能拘泥于严格遵守一切程序，因而使得自己工作受到障碍。当时的情况十分严重，不允许有一点的拖延。”（《列宁全集》第29卷，第209页转引自：陈宝音：《国外社会主义宪法论》，中国人民公安大学出版社1998年版，第275页。）
参见刘政：《“议行合一”新论》，《人大研究》1992年第9期，第6页。
参见陈宝音：《国外社会主义宪法论》，中国人民公安大学出版社1998年版，第278页。
[苏]基利钦柯：《苏联最高国家权力机关》，森英译，法律出版社1956年版，第20页。
参见[苏]基利钦柯：《苏联最高国家权力机关》，森英译，法律出版社1956年版，第20-21页。
如前表所示，1936年宪法对最高苏维埃的地位是没有明文规定的，但在1977年宪法中，最高苏维埃主席团的地位又被以类似1918年宪法、1924年宪法中中央执行委员会的方式明文规定了。但因没有其他重大体制变化，故不赘述。
杨景宇：《人民代表大会制度实行的是议行合一，还是议行分开？》，《中国人大制度理论研究》，2017年5月，总第1期，第73页。
[苏]基利钦柯：《苏联最高国家权力机关》，森英译，法律出版社1956年版，第21页。
[苏]斯大林：《关于苏联宪法草案的报告》，人民出版社1954年版，第37页。
[苏]弗拉索夫：《苏联、加盟共和国和自治共和国最高和中央国家管理机关》，曾宋译，法律出版社1955年版，第54页。
比如，巴黎公社所发布的《告法国人民书》中载：“要求在法国全境都实行公社的绝对自治，保证各地享有完全的权利。” 见于公社第170号公报。罗新璋 编译：《巴黎公社公告集》，上海人民出版社1978年版，第235-236页。
参见张希坡：《人民代表大会制度创建史》，中共党史出版社2009年版，第12页以下。
《江西苏维埃临时组织法》，见于张希坡等：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料,第161页.
《暂行湘鄂赣边境工农兵苏维埃政府组织法》第二章第1条，见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第194页。
《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》，见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第123页.
《鄂豫皖区苏维埃政府临时组织大纲》，见于张希坡等：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料, 第204页。
参见胡华：《中国新民主主义革命史（初稿）》，新华书店1950年版，第115页。
《闽西苏维埃组织法》，见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料,第178-181页以下，《修正闽西苏维埃政权组织法》，同书，第188-191页以下。
《中央给苏区中央局第七号电――关于宪法原则要点》见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第127页。
《中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会宣言》，见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第128页。
草案原拟提交第一次全国苏维埃代表大会审议讨论,但由于条件不成熟,未经正式通过公布。张希坡教授使用“拟制”一词，本文沿用之。
《中华苏维埃共和国宪法草案》，见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第140-141页.
苏区的宪法性规范主要引自《中华苏维埃共和国宪法草案》，载张希坡：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第140-141页. 《中华苏维埃共和国宪法大纲》张希坡，同书，第133页。三年之后，1934年1月中华苏维埃第二次全国代表大会修正通过的宪法大纲对政权组织形式没有进行实质修改。张希坡，同书，136页。《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，张希坡，同书，第295页。表中部分法条有简省表述。
《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，载张希坡：《革命根据地法律文献选辑・第二次国内革命战争时期中华苏维埃共和国的法律文献・上卷》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第229页。
毛泽东：《乡苏如何工作？》，引自《毛泽东文集》（第一卷），人民出版社1993年版，第343页以下。
如刘少奇曾指出，陕甘宁边区“具有全国性的政治意义，具有新中国雏形的政治意义，足以影响与推动全国，特别是战后的民主运动。”引自《刘少奇选集》,上卷,人民出版社1981年版，第225页。
  林伯渠：《由苏维埃到民主共和制度》引自《林伯渠文集》.华艺出版社.1996年版.第64页.转引自：韩大梅：《新民主主义宪政研究》，人民出版社2005年版，第57页。
林伯渠《陕甘宁边区政府工作报告》(1941年4月)， 张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》中国人民大学法学院图书馆藏资料，第241页。
选民直接选举边区参议员,边区参议会选出边区政府。边区政府与县参议会产生的县政府及委派的区政府组成政府序列。
选民直接选举边区参议员,也直接选举县参议员。两级参议会的产生均自选民直接产生。
林伯渠《陕甘宁边区政府工作报告》(1941年4月). 张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第241页。其中论述边区制度与苏维埃制度不同之第二点“苏维埃兼议会主义与直接民权之长,人民选举的代表同时有立法及行政之权,现在除乡市外,立法机关与行政机关并列。”有研究者认为,改制之初的边区政制是议行并列的,处于一种“从立法的地位上说,政府是服从于议会的,从职能上说,而这是并列的”的情况。参见：韩大梅前书,第93页.但这种说法后来遭到了批判，见于《边区三三制的经验极其应该纠正的偏向》之（二）三三制的政体.载于 张希坡同书，第390页.
《陕甘宁边区简政实施纲要》张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第126页。
《陕甘宁边区简政实施纲要》张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第127页。
“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各该级参议会之决议。”“在边区参议会闭幕期间，边区政府为边区最高权力机关，对边区参议会负责领导指挥全边区政务。”“乡（市）政府为边区政权的基础组织，乡市人民的直接政权机关，对上级政府及乡（市）参议会负责，执行全乡（市）政务。”《陕甘宁边区政纪总则草案》张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第133页。1942年12月通过，1943年4月25日颁布
《陕甘宁边区简政实施纲要》张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第127页。
陕甘宁边区各级参议会组织条例(1941年11月陕甘宁边区第二届参议会第一次会议修正通过，1942年4月边区政府公布)之第11条“边区县参议员被选为政府委员者，不退出参议会，但讨论关于其本身问题时，只有发言权无表决权。”
此种理论构造在笔者看来殊为奇特,不妨视为在苏维埃制与权力分立架构下的议会制中间寻求平衡，但实际上1942年前后,此种体制在边区引发了巨大的争论，彼时出现的民主集中制的提法也极大的影响了建国后的理论。
林伯渠《陕甘宁边区政府工作报告》(1941年4月). 张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第241页。
  林伯渠,《林主席在边区第二届参议会上作的政府工作报告》（1941年11月8日）“从政权的组织机构看,在边区和县级我们都建立了正规的参议会,行政工作集中于政府,创制复决之权及对于政府行政人员选举罢免之权则属于各该级参议会。至于乡市则采取议行合一制度。人民议、人民做,是议事机关也是办事机关,在乡政府下并设立了各种委员会,吸收一乡之积极分子参加工作,使政府与人民融成一片。”张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第277页。
谢文记载为边区各级参议会组织条例第10条，见前注。查为第9条，此处依原文。条例为1941年11月边区第二届参议会修正通过，1942年4月6日颁布的陕甘宁边区各级参议会组织条例。见张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第318页。
原文为边区乡市政府组织条例第4条：未能查见原法条，姑按其讲话引用。
参见：谢觉哉：《乡市参议会怎样工作》（1942年1月），见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第219页。
谢觉哉：《乡市参议会怎样工作》（1942年1月），见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第219页。
谢觉哉指出，“一、乡市是相当的直接民权，人民亲自动手来做，无须有立法与行政的相互制约。二、人民选举的人，本来是认为他能说能做，定把“说”、“做”分开，不合情理；三、像是财力人力有限，不可能设立两重机关。” “议是暂时的，行使经常的，于是不能不有乡市参议会休会时的乡市长和乡市政府委员会，乡市政府委员会也是议而有行，他执行并讨论怎样去执行乡市参议会所决定的事项。” 谢觉哉：《乡市参议会怎样工作》（1942年1月），见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第219-220页。
“新民主主义政权的组织原则，是实行民主集中制，不是三权分立，也不是两权并立。各级参议会是各级政权的最高权力机关，政府由各级参议会产生……但在参议会闭会后，应该承认政府是执行权力机关……若过分强调常设委员会的权力与工作，便会发生两权并立现象。因此这种常设委员会不需要有多人经常脱离生产集中办事，各县常驻议会至多有一人脱离生产就够。”陕甘宁边区参议会的工作的两点经验（1942年11月19日）见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第343页。
陕甘宁边区参议会的工作的两点经验（1942年11月19日）见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第343页。
参见林伯渠《边区三三制的经验极其应该纠正的偏向》之（二）三三制的政体. 张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第390页。
韩大梅：《新民主主义宪政研究》，人民出版社2005年版，第62页。
参见李维汉：《回忆与研究》，中共党史资料出版社1986年版，第521页。
参见李维汉：《回忆与研究》，中共党史资料出版社1986年版，第521页。之后1946年4月制定的《陕甘宁边区宪法原则》规定，“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关。”、“乡代表会即直接执行政务机关。”此即采纳了李维汉后期的观点。不过，边区政制一直处争议之中，且这之后的《共同纲领》又回到经典的“双政权机关体制”，因此本节仍以“双政权机关体制”的调和尝试概括陕甘宁边区的制度。
《毛泽东文集（第五卷）》第136页.转引自：陈扬勇：《<共同纲领>与新中国三大政治制度的确立》，《党的文献》2009年第4期，第20页。
《中国人民民主革命纲领草稿》第一稿，1948年10月转引自： 陈扬勇：《<共同纲领>与新中国三大政治制度的确立》，《党的文献》2009年第4期，第20页。
周恩来：《建国以来周恩来文稿（第一册）》，中央文献出版社2008年版，第296页。
董必武：《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第73页。
《中国人民政治协商会议共同纲领》第12条：中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府，各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。
韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第271-272页。
韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第272页。
[美]费正清.麦克法夸尔：《剑桥中华人民共和国史1949-1965》谢亮生等译,上海人民出版社1990年版，第42页。
见于《中华人民共和国宪法》（1954）第2条、第21条、第22条、第47条规定。
对我国1954年宪法影响较大的1936年苏联宪法有类似明文规定，其宪法第31条规定：“苏联最高苏维埃行使本宪法第14条赋予苏维埃社会主义共和国联盟的，但依照本宪法的规定不属于向苏联最高苏维埃报告工作的苏联最高苏维埃主席团、苏联部长会议和苏联各部职权范围的一切权力。”这一条明确排除了最高苏维埃行使行政职权的可能。
谢觉哉：《乡市参议会怎样工作》（1942年1月），见于张希坡：《革命根据地法律文献选辑・抗日战争-解放战争时期老解放区的法律法规・第二卷 陕甘宁边区（上一）》，中国人民大学法学院图书馆藏资料，第219-220页。
许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第492页。
占美柏：《在文本与现实之间：关于“五四宪法”的回顾与反思》，《法商研究》2004年第1期，第44页。
许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第491页。
习近平：《在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》，载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，中央文献出版社，2017年版，第83页。
肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第94页。
《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第377页。
邓小平：《党和国家领导制度的改革》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第469、474、476、477，486页。
彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第570页。
彭真：《关于全国人大常委会的工作》，《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第680页。这是彭真在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志工作会议上的讲话。
许崇德 何华辉：《分权学说》，人民出版社1986年版，第121页。
吴邦国：《坚持中国特色社会主义政治发展道路 努力把人大工作提高到一个新水平》，《求是杂志》2008年第8期，第5页。
彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第568-570页。
参见张翔：《功能适当原则与宪法解释模式的选择――从美国“禁止咨询意见”原则开始”》，《学习与探索》2007年第1期，第112-117页。
张泽涛：《“议行合一”对司法权的负面影响》，《法学》2003年第10期，第19-24页。
彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，载《人民代表大会制度重要文献选编》（二），中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第567页。 作者简介：钱坤，中国人民大学法学院宪法学与行政法学专业2016级硕士研究生。张翔，中国人民大学法学院教授。 文章来源：《国家检察官学院学报》2018年第1期。 发布时间：2018/1/22