现在，公开政府信息，增加政府工作透明度，已成为全社会的普遍呼声。在这次抗击“非典”的过程中，人们再一次切身体会到公开政府信息的重要性。但由于各方面的条件限制，我们迄今还没有制定一部情报自由或者信息公开方面的法律或者行政法规乃至地方性法规。可以说，如何公开政府信息，我们还处于无法可依的状态。

令人欣慰的是，不久前，广州市政府率先制定了《广州市政府信息公开规定》的专门规章，对政府公开信息的义务、范围、方式以及法律责任等事项作出了规定。规章一经公布实施，就引起广泛关注和积极评价。媒体和社会关注的主要是广州市公开政府信息的决心、做法和意义，而笔者想到的却是地方立法的价值问题。广州市的立法何以引起积极反响？关键在于它准确地执了当前政府活动之牛耳，在没有制定上位法的情况下，率先以规章的形式，创造性地贯彻宪法和法律关于人民群众在监督政府方面具有知情权利的规定，制度化地将本地方的政府活动置于人民群众的视野之下，充分了地方立法的独特作用。

改革开放以来，我国的地方立法事业得到很大发展，地方立法的积极性方兴未艾。为进一步促进和规范地方的立法活动，立法法赋予了地方比较大的立法权限。但是，对于地方立法，特别是对于立法法规定的地方立法权限，实践中容易产生各种认识上的偏差。比如，认为地方立法的权限小，无所作为，因而对立法活动采消极态度；比如，认为地方立法的空间大，凡事都可以立法，因而立法过于细密，使法过度地干预社会生活，或者贪大求全，进行重复立法，力图建立地方各种法的体系；比如，认为在没有上位法规定的情况下，地方立法可以大胆创新，因而超越权限立法，一些地方甚至对司法制度、民事基本制度等属于法律权限范围的事项进行立法；比如，认为地方立法不必先吃螃蟹，不必为天下先，凡事都等法律、行政法规制定完毕，稳稳当当地执行就行了，因而疏于立法，影响了对地方事务的管理；等等不一而足。

地方立法中存在的上述认识偏差实际向我们提出了一个重要问题，即地方立法的价值是什么？地方立法的生命力在哪里？我们是单一制国家，中央立法是核心，但为什么又十分需要地方立法呢？因为地方立法可以为中央立法提供重要的补充，可以赋予中央立法以新内容，可以解决中央立法暂时不能解决的问题，可以为中央立法提供新经验、新认识。一言蔽之，地方立法是新颖的、先行的，是中央立法不可缺少的支撑。中央立法通常只能对社会关系中具有普遍意义的事项作出规范，而在执行中，地方会遇到各种新情况、新问题，这就需要地方根据实际情况作出新的执行性规定，此其一。在单一制国家中，虽然中央可以对任何事项进行立法，但对于纯粹的地方性事务，由地方立法显然更为适宜，此其二。一项社会关系由国家统一立法通常需要较长的周期，而在中央立法条件不成熟时，某些地方又急需对该项社会关系作出调整，由地方先立法就成为解决局部问题的重要途径，此其三。重要的是，从认识论的角度看，人们对一个事物的认识通常都需要经过一个从具体到抽象、从局部到整体的过程，与此相适应，我们国家的很多改革工作，也都是先从地方做起，从局部做起的；这反映在立法上，就是许多社会关系需要地方先立法、先规范、先认识，进而为日后中央立法提供经验和参照，提供认识的基础，此其四。这些情况都说明，地方立法的价值和生命力就在于一个“新”字，一个“先”字。地方立法的空间很大，但这个空间要求地方用新颖的、先行的立法去充实。新颖性、先行性是地方立法的品格。

但是，地方立法的新颖和先行必须遵循一些重要原则。要将立法活动严格限制在宪法和法律规定的权限内，不能越权先行立法。要以保护和实现公民权利而不是以限制和剥夺公民权利为宗旨进行创新立法和先行立法，将立法变成事先谋利于民而不是争利于民的事业。要从本行政区域的具体情况和实际需要出发，抓住当地政治、经济和社会生活中那些急需作出制度化规范的事项立法，而不是事事都先行立法，时时都创新立法。要通过局部立法给日后上位阶的普遍性立法留下创新之笔、经验之笔，为上位阶的立法打下杂实的基础。广州市的政府信息公开规定就较好地体现了上述几个原则，堪称地方立法创新、立法先行的成功范例。我们需要大力提倡的就是这样的创新立法、先行立法。

文章来源：《法制日报》 发布时间：2007/12/24