立法后评估理论与实践初论
立法后评估理论与实践初论
丁贤
( 上海市人大常委会法制工作委员会, 上海200003)
摘要: 近年来有关地方立法机关不断探索提高立法质量的方法和途径, 自2000 年以来, 对法规的实施情况进行了立法后评估。立法后评估, 是指法律施行一段时间后, 采用多种方式进行调查研究, 对法律的实施绩效进行分析评价, 对法律中所设计的制度进行评判, 并针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。由于立法后评估在我国的实践时间尚不长, 相关的统一规范也未形成, 因此有必要对立法后评估的评估主体、评估内容、评估方法、评估原则和评估实效等关键问题进行探索。
关键词: 法学; 调查; 条例；立法后评估
一、立法后评估的概念和特点
党的十五大、特别是党的十六大以来，我国立法工作的重点开始由过去的“数量型立法”逐步转变到“质量型立法”上来，提高立法质量不仅成为各级立法机关和大多数立法者的共识，而且成为对新世纪立法工作的重要原则要求。正确处理立法质量与立法数量的关系，克服重立法数量、轻立法质量的倾向已成为立法工作落实科学发展观的重要环节。这就要求我们对立法后的法律质量进行分析评价，以此来确证法律自身的价值。由此，立法后评估制度便应运而生了。
立法后评估，或称法律质量评估、立法效果评估、立法回头看等，1 各地对其称谓莫衷一是，理论界也没有统一的说法，但无论称谓如何不同，其实质还是一致的，是指法律施行一段时间后，采用多种方式进行调查研究，对法律的实施绩效进行分析评价，对法律中所设计的制度进行评判，并针对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。其特征如下。
1、评估对象具有特定性。这一特定性主要包括两个层次的含义，其一是指立法后评估的对象既不是在调研和起草过程中的法律草案，也不是正处于审议和修改过程中的法律草案，而是已经立法机关通过并且已实施了一段时间的法律；其二是指具有评估的价值和必要的法律，例如社会关注度高、涉及的法律关系复杂、根据客观形势的变化需要进行修改的法律等等。
2、评估内容具有系统性。所谓评估内容的系统性是指立法后评估的内容不应仅仅局限于法律条文本身，还应当通过对法律实施的基本情况，法律所取得的经济和社会效益，以及宣传贯彻、行政执法、配套性文件制定等情况，来分析各项制度设计的合法性、操作性和针对性。需要说明的是，评估工作可能针对某件法律的所有条文进行评估，也可能只针对某件法律的某一条或者某几条法律条文进行评估。
3、评估方法具有多样性。进行立法后评估可以根据实际情况，综合采用比较分析法、系统评价法和成本效益评价法等多种评估方法，从不同的角度有重点地对法律的实施效果进行定性分析和定量分析。在选取评估方法的基础上，还可以采取召开座谈会、进行实地调研、开展问卷调查、进行个案分析等方式，使得评估结果更具有科学性。
4、参与对象具有广泛性。立法是一个集中民情民意、反映人民意志的过程，作为立法后续工作的立法后评估，在参与对象上，应当具有广泛性和民主性。立法部门、执法部门、人大代表、政协委员、专家学者以及普通社会公众都可以参与到立法后评估活动中来，使得各方面、各层次都能发出声音，集中各方智慧，使得立法后评估工作更具有权威性和科学性。
5、评估结果具有客观性。由于立法后评估是对法律本身在制度设计和程序规定上存在的缺陷进行分析评价的活动，并且它所采用的方式方法多样，参与对象广泛，这就使得整个评估活动具有扎实的基础，由此获得的评估结果也更客观公正、科学合理。
二、国内关于立法后评估的实践和探索
美国、英国、德国、欧盟等在从上个世纪八十年代就开始了对立法后评估理论和实践的探索，我国的立法后评估工作则起步较晚。据不完全统计，自2000 年以来，山东、甘肃、重庆、云南、福建、海南、吉林、太原、武汉、北京、上海和深圳等省市人大常委会对其制定的地方性法规，安徽、河北、杭州等省市政府对其颁布的政府规章都相继开展了或者正在开展立法后评估工作。这些省市在立法后评估方面的积极探索，在一定程度上填补了我国立法实践在这方面的空白。下面将以立法后评估的评估主体、评估内容、评估方法和评估实效为切入点，选择云南省、福建省、上海市2 三个省市的立法后评估工作为研究对象，进行分析研究。
(一) 评估主体
立法后评估主体，是指在立法后评估过程中，组织和承担立法后评估工作的单位和个人。评估主体的选择，对立法后评估的质量和效果起着重要的作用。以下，我们从云南省、福建省、上海市三个省市的评估主体来进行分析。
1、云南省。2004 年4 月至10 月，云南省人大法制委员会分别选择了《云南省农村土地承包条例》、《云南省邮政条例》和《云南省广播电视管理条例》三件地方性法规进行了“立法回头看”活动。云南省对于这三件地方性法规的评估，确定了三种不同的评估主体模式。对于《云南省农村土地承包条例》的评估，采用了省人大法制委员会与省人大农业工作委员会共同作为评估主体的模式；对于《云南省邮政条例》，评估主体为省人大法制委员会牵头，省人大财政经济委员会和省邮政局共同参与；对于《云南省广播电视管理条例》，则是由省人大法制委员会牵头，与省广播电视局共同开展。从云南省的立法后评估主体可以看出，其评估工作是立法部门或者由立法部门和执法部门共同承担的。
2、福建省。2005 年初，福建省人大法制委员会、福建省人大常委会法制工作委员会在年度工作要点中首次提出尝试开展立法效果评估工作，4 他们选择《福建省青年志愿服务条例》作为首个进行立法效果评估的地方性法规，并确定该项工作的评估主体为福建省人大常委会法制工作委员会和共青团福建省委。从评估主体的选择来看，主要是基于一个是条例的制定者，一个是条例的执行实施者这样一个目的，而两者从某种程度上说都与条例具有某种程度上的利害关系。
3、上海市。上海市立法后评估工作的评估主体以市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会为主，市人大有关专门委员会和市政府有关部门共同参加，以及部分市人大代表和专家学者共同参与的形式。从以上三个省市的评估主体来看，国内的立法后评估工作基本都采用了立法部门牵头，执法部门参与的评估主体模式。
(二) 评估内容
立法后评估内容是指选取特定的评估对象，对其合法性、合理性、合目的性进行的评估，评估内容也是立法后评估工作的主体内容。评估效果的好坏，与评估内容的选择和确立有着很大的关系。
1、云南省。重点对三件地方性法规进行了评估，其评估内容主要包括：一是法规实施后取得的实效；二是法规实施中存在的问题；三是法规实施中是否发现与上位法有抵触的地方；四是法规的有关规定是否符合实际，是否具有针对性和操作性。
2、福建省。选取了《福建省青年志愿服务条例》为评估对象，对其施行两年来的成效和社会影响，对规范和促进福建省青年志愿服务事业发展的作用以及具体条文的可操作性和规范性等问题进行了评估。
3、上海市。通过了解法规实施后取得的成效，发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，总结立法工作经验，发现立法工作的不足，以便有针对性地改进立法工作。
三省市的评估工作主要围绕着法规的实施绩效、制度设计和操作性等内容进行了评估。以实施绩效为切入点，对法规和规章的立法理念和制度设计进行反思，确定这样的评估内容是很有意义的，应当成为国内立法后评估的评估内容。另外，这种评估工作也应当与执法检查严格区别开来，将评估的重点放在立法质量的评估和反思上来。从三省市和国内现有的立法后评估工作实践来看，对法规的实施绩效评估内容过多，对于立法自身的评估太少，这是我们在以后的评估工作中需要注意的问题。
(三) 评估方法
立法后评估方法是指评估主体在对选取的法律法规以及规章进行立法后评估时所采用的方式和方法，包括评估工具的选择、评估方式的选用、评估角度的切入等。评估方法选用不当会直接导致评估信息失真，从而影响评估质量。
1、云南省。采取了实地专题调查、问卷调查与实地调查相结合、立法后评估与法规修改调研相结合以及专题座谈会等评估方法对三件地方性法规进行了评估。
2、福建省。福建省的立法后评估工作采用了定性为主、定量为辅的评估方法，使用了问卷调查、实地调研和考察、走访座谈等多种评估形式。
3、上海市。上海市的立法后评估工作采取执法部门评估和相关区人大常委会评估相结合的方式，运用了问卷调查、专题调研、个案分析、座谈会研讨、赴有关兄弟省市就相关地方法规进行学习和比较、实地调研以及代表视察等多种方法，对评估对象进行了评估。
从以上三省市的评估方法可以看出，国内的立法后评估实践大多采用的是实地调研、问卷调查、走访座谈等方法。这些方法基本上可以满足立法后评估工作的需要。不过，立法后评估工作制度化和规范化建设，还需要探索其他的评估方法，以便为评估主体提供更多的评估信息。
(四) 评估成效
立法后评估成效是指对所选择的法律、法规和规章进行立法后评估后所得出的结论。评估成效是立法后评估的落脚点和归结点，可以说，立法后评估的所有工作，都是为了取得最终的评估成效。评估成效一方面是立法机关发现立法工作缺陷的有效途径；另一方面，也是立法机关转变立法观念、提高立法水平的重要方式；同时，评估成效为评估结束后开展相关的法律、法规和规章的改废工作提供了重要的现实依据。
1、云南省。经过对《云南省邮政条例》的评估，肯定了条例实施以来所取得的成绩的同时，在调研的基础上也对条例立法时就曾有较大争议的“建立地方政府对邮政普遍服务的扶持机制”予以了肯定，并提出了对条例进行修改的建议。对《云南省广播电视管理条例》的评估，立法机关认识到条例中规定的广播电视稽查制度缺乏刚性，给执法中的稽查活动带来困难。另外，条例中只规定行为模式，未规定相应的法律责任的立法技术缺陷，给有线电视收视费的征收带来了很大的难度。条例的评估加深了立法机关对立法技术重要性的认识。对《云南省农村土地承包条
例》的评估，立法机关发现了该条例许多与国家后来颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》不一致的地方，认识到坚持对与上位法不一致的地方性法规的立改废是立法工作的重要组成部分。
2、福建省。经过评估，认为条例的实施取得了很好的社会效果，规范了青年志愿者的活动，保障了青年志愿者及其组织的合法权益。但条例在青年志愿服务活动经费、志愿者服务激励机制方面的规定存在着操作性差的缺点，条例的调整范围太窄，不能满足现实的需要。针对以上问题，评估主体提出了三点修改意见。最后，对整个立法后评估工作的项目选择、法规起草方式、法规出台后的宣传、立法后评估长效机制的建立等问题进行了思考，并提出了一系列合理化建议。
3、上海市。经过评估，客观真实地认识到法规的实施，为历史文化风貌区和优秀历史建筑建立保护机制提供了法律保证，对加大保护力度、提高保护成效起到了积极地推动作用。但是条例在出台时机的选择方面、资金投入机制的操作性方面以及保护对象的范围方面仍然存在着不足。条例第三十二条的制度设计科学合理，实施中出现的问题，与有关实施机关的执行有关。此次立法后评估工作，对于深入研究条例中几项关系各方利益的重大问题，具有重要意义。
国内部分省市对立法后评估的有益探索，都取得了一些很好的成绩，当然也存在着一些问题，如何科学规范地确定评估主体，选用完善的评估标准，采用合适的评估方法，进一步突出评估重点等，还需要进一步研究和完善。但是，这些省市的努力毕竟开始了我国立法后评估工作的探索，其中一些好的经验和做法，将会对我国将来建立立法后评估制度具有很好的借鉴意义。
三、关于立法后评估工作规律的探索
目前，国内已有十几个省市开展了立法后评估工作，对已有的评估经验进行归纳和整理，并从中摸索出一整套行之有效的规律，对于建立我国的立法后评估制度是大有裨益的。笔者将尝试从立法后评估的选题标准和范围等七个方面做些探索性研究。
(一) 立法后评估选题标准和范围
立法后评估应该选择什么样的法律进行评估？是对所有的法律进行评估，还是只针对一部分法律进行评估？考虑到立法后评估所需的时间、人力、财力等成本较高，因此，有选择地对一部分法律进行评估是比较切实可行的。本着既贴近社会现实、关注社会公共利益，又兼顾评估成本，既考虑社会公众的关注程度，又考虑评估对执法可能产生的影响的原则，评估对象的选择应该界定为以下几项：（1）对人民群众切身利益有重大影响的法律、法规和规章；（2）由于社会、经济形势的变化，需要进行修改的法律、法规和规章；（3）公权力比较集中的法律、法规和规章。作这样的界定，主要是考虑到，首先立法应当反映最广大人民的根本利益，对人民群众切身利益有重大影响的法律进行立法后评估，体现了立法为民的理念；其次是因为社会、经济的发展较快，容易出现一些新问题、新情况，这就对法律提出了新的要求，对这方面法律进行评估，不但可以及时发现制度设计中的不合理的因素，并对其及时进行纠偏或者拾遗补漏，而且能够适应社会、经济的发展要求；最后，由于公权力容易扩张，选择公权力比较集中的法律和法规进行评估，便于及时消除由于制度设计上的瑕疵而对公共秩序产生的不良影响，同时，还可以对公权力的运行进行有效的监督。
(二) 评估原则
立法后评估原则是指对法律、法规进行评估过程中所应当遵循的准则，它贯穿于立法后评估过程的始末。可以说，评估原则是进行立法后评估的标准，只有评估原则确定的准确，立法评估才能得出科学、正确、有效的结论。因此，立法后评估应当遵循以下原则。
1、客观性原则。这是指在评估过程中要做到以下几点：一是评估主体要处在一种中立、超然的地位，对法律进行评估。法律的好与坏，既不能是立法者说了算，也不能是执法者说了算，而是应该让客观事实说话。国内的立法后评估工作都是以立法部门或者立法部门和执法部门共同作为评估主体的，此时，更应当以客观公正的态度进行评估；二是要把被评估的法律放回到立法时的环境和历史背景中去考察，这样才能得出更客观的评价；三是结合现有的制度体系，考察被评估的法律的实施状况。
2、公开透明原则。这是指评估程序和评估结果的公开。评估程序的透明，是为了广泛吸引社会力量参与到立法后评估中来，让社会认识和了解立法后评估，形成与社会的一种良性互动，并最终营造出一种公民有序参与国家政治活动的良好氛围；评估结果的公开，是为了让立法后评估置于全社会的监督之下，避免评估仅仅流于形式，针对评估结果的立法改进和执法改良才是立法后评估的最终目的。
3、系统全面原则。这是指立法后评估不应仅仅局限于法律条文本身，还应当从法律条文出发，包括制度设计的合法性、法律间的衔接协调性、执法效果和社会效果等。另外，立法后评估活动也应当具有一定的系统全面性，包括评估阶段的设置、评估方法的选择等。只有全面系统地对法律进行评估，才能得到最有价值的多角度评估结论，也才能找到问题真正的症结所在。
4、实效性原则。这是指法律实施后的法律效益和社会效益的实现程度。实效性原则是根据政治、经济和社会形势的变化，对立法目标的实现程度、法律实施后的社会效果、法的可操作性以及法律责任设置的科学合理性进行评估，以判断其实施实效。
(三) 评估主体
立法后评估主体应当由立法部门承担，或者由立法部门和执法部门共同承担，还是由其他无利益相关的评估专业组织、科研机构以及个人承担，值得研究。立法部门是法律的制定者，执法部门是法律的实施者，两者与被评估的法律具有最紧密的联系，同时，两者也是掌握法律信息和法律资源最多的部门。从评估工作的有效性和专业性来说，由他们承担立法后评估工作具有较强的操作性。但是也正由于两者与被评估法律关系最密切，难免给评估工作的客观公正性带来一些影响。如果由中介组织、科研机构甚至个人承担评估工作，可能会以比较超然、中立的角色对被评估法律进行更为独立、客观的评估。但现实情况是这些组织或个人掌握的法律资源和法律信息比较有限，人员力量较为薄弱，由他们进行评估，较难取得全面的评估信息，从而削弱了评估价值。
由此看来，建立以立法部门评估为主，相关执法部门配合为辅，广泛引入社会力量共同参与的评估主体模式是比较可行的。这样不但能够充分利用立法、执法部门所掌握的法律资源，还可以最大限度地发挥社会力量的监督作用，促进立法与社会的良性互动，从而保证立法后评估的有效性和客观性。当然，这只是针对目前国内现状提出的一种评估主体模式，随着立法后评估的逐步推进和社会评估力量的逐渐成熟，可以探索由专业化的评估组织甚至个人承担评估工作的评估主体模式。
(四) 评估标准
所谓评估标准是指衡量有关法律的利弊优劣的指标或准则。评估标准直接决定着评估的方向和评估结论是否正确、科学和符合实际。立法后评估标准可以分为以下几项。
1、合法性。这是立法后评估需要遵循的首要标准，就是要审查被评估的法律是否与上位法相抵触，是否与同位法相衔接和协调，除此之外，还要审查立法部门是否超越立法权限越权立法，法律中规定的制度设计是否符合法治原则。从国内已有的立法后评估实践来看，都是将合法性作为其中一项重要标准的。
2、针对性。这是指立法后评估要面对现实情况，对法律中规定的制度在当今是否具有可操作性进行评估。如上海的立法后评估就主要选择了优秀历史建筑的管理体制、专项保护资金和公有优秀历史建筑使用权调整等几项制度规定，就其在实施过程中对调整对象是否具有针对性，是否进行了有效的规范等进行了评估。
3、操作性。这就要求以客观现实为基础，对制度和措施是否可行进行评估。主要包括以下几项内容：一是制度和措施的制定是否科学，要求是否合理；二是就目前的经济、社会发展状况而言，制度和措施是否超前或者落后；三是就制度和措施的实施状况而言，是否达到了制度制定之初预期的效果。如云南省对《云南省农村土地承包条例》的评估过程中发现条例中对土地承包经营权流转的内容规定得较原则，造成基层不便操作。
(五) 评估方法
立法后评估要考虑评估工作的针对性、可操作性、社会参与的广泛性、评估技术的专业性，同时还要兼顾评估工作的全面性、系统性和难点、焦点问题的特殊性。一般采用以下三种方法。
1、比较分析法。通过对比进行评价，尤其是对法律制定之初和法律实施后的历史对比是立法后评估工作中经常采用的方法。它通过对法律实施前后社会秩序的比较，对立法预期和法律实施绩效的比较，对法律实施效果正反两方面的比较，对同一领域相关法律、法规之间横向比较来进行评估。
2、系统评价法。主要运用系统方法，侧重于从整体上评价法律。评价的内容包括法律是否发挥了整体功能、法律中各项制度设计是否发挥了作用、法律内部制度的协调性和法律之间的协调性等。
3、成本效益分析法。这是从经济学的分析方法中引入的，它是对立法成本与其预期所取得的经济、社会效益加以对比，以判断立法质量的高低。
立法后评估工作一般采用以上三种评估方法，具体到评估方式，通常有以下五种：1、问卷调查。这是广泛了解、听取和采纳群众意见的有效方式。在采用问卷调查法时，要注意受调查群体的代表性。调查问卷的发放，既要面向整个社会，也要注意向利益相关群体的重点发放，这样，问卷信息的采集才会更有效，更具有参考价值。2、座谈会。就评估中的重点、难点问题召集有关执法部门、专家学者进行座谈，这对评估工作的开展有很大的帮助。座谈会可以采用专题座谈、部门座谈、利益相关方座谈等多种形式。3、实地调研。实地调研能够帮助评估主体获取法律执行绩效的第一手资料。这也是促使评估结果客观公正的有效保证。国内已有的评估实践都采用了实地调研的评估方法。4、个案分析。通过个案分析，能够对需要评估的重点问题进行深入研究，从而为准确评价法律实施中存在的问题，进一步完善法规中的制度设计奠定良好的基础。5、定量分析。定量分析的目的是为了获取比较直观的数据资料。通过对立法成本与其预期所取得的社会、经济效益的权衡比较，得出一系列的数据。这种分析方法比较直观，更能说明问题。不过，经济学的很多问题容易进行量化，而法律涉及到的问题大多关系复杂，全盘量化也是不可能的。定量分析的结果只能为以后的定性分析提供有效的借鉴。
(六) 充分运用立法后评估的结果
立法后评估的直接目的是通过对法律实施效果的评价，总结经验，发现问题，为法律的进一步完善提供科学的实践依据和评估信息。从更深层次来看，立法后评估是为了提高立法质量，更大限度地推进我国的法治化进程。如果我们的评估工作仅仅停留在“为了评估而评估”的层次，那么就失去了立法后评估的真正意义。因此，对立法后评估结果的运用就显得尤为重要。
对立法后评估结果的运用可以从以下几个方面入手：一是通过评估，将属于立法方面的问题，及时反馈给立法部门。立法部门应当充分运用立法后评估的结果，及时启动法律的立改废程序；二是将评估结果等信息及时反馈到有关的执法部门，对属于执法方面的问题，立法部门可以通过执法检查等方式督促执法部门改进；三是将评估中获得的先进立法理念、执法方式进行及时的总结，并提供给其他部门借鉴。
(七) 立法后评估的制度化
立法后评估的制度化是指对评估主体、评估程序、评估方法、评估内容、评估标准以及评估成效的利用进行规范的过程。立法后评估制度的建立，对于进一步推动立法的科学化、民主化有着重要而深远的意义。近几年，国内部分省市在立法后评估方面也取得了一定的成绩，对于提高地方立法质量起到了较大的作用。但是，这些成功的经验和做法并没有形成一种制度，从而使得立法后评估始终处于一种摸索阶段，没有形成一些统一的做法。针对这种现状，我们应当研究和借鉴欧洲一些国家和地区好的经验和做法，如规范评估程序和评估方法、建立专门的评估机构、
探索立法评估简易程序、加强对立法评估三大模块（立法前、中、后评估）的研究等，并最终形成一套科学的立法评估制度。
注:
1.北京市称为法律质量评估，福建省称为立法效果评估，云南省称为立法回头看。各省虽然对立法后评估的称谓不尽相同，但是其工作实质都是立法后评估。
2.笔者在研究云南省、福建省、上海市三省市的立法后评估工作过程中，参阅了三省市的立法后评估报告。
3.虽然云南省的此次工作在名称上称为“立法回头看”，但是从其评估目的和评估方法来看，就是立法后评估，为了表述上的统一，在后面的论述中统一称为立法后评估。
4.福建省开展的立法效果评估，从其评估目的和评估方法来看，实际上也是立法后评估，为了表述上的统一，在后面的论述中统一称为立法后评估。