简论乡村自治
关键词：乡村自治 直接选举
我国正处于社会主义初期阶段，工业化水平低，城市化进程缓慢，农业人口在总人口中比重较大。要改变落后状况，现有体制须作出相应的调整。自十一届三中全会以来，我国锐意改革，大幅度提高了生产力和人民群众生活水平。由于改革路线上采取由外向内突破的渐进式改革，政治局面平稳，但随着改革的深入，社会矛盾开始尖锐化。我国为对付东南亚金融危机而下降利率以刺激内需的政策失败后，人们才发现短短20年间中国社会的贫富悬殊已到了惊人的地步。财富分配的不平衡在这样“不患寡而患不均”这样的国度里，势必会引发严重的社会问题和政治问题。不同于地区差距所导致的人口大规模区域流动和“诸侯对抗”，由城乡差距所引发的问题要严重得多，也更为根本。严峻的现实要求重新关注农村，积极探讨摆脱落后状况的办法。但仅有经济政策是难有作为的，也许农村政治制度的变革更为关键，本文将为此提出一些思路和设想。
一、乡村自治的必要性
自治作为政治概念与官治或集权相对应，意指一定的主体有权处理自身范围内的事务，该权力受法律保障。乡村自治就是乡村居民有权自主地决定本区域的事务，上级机关非因法定事由不得干涉。乡村自治是外部环境和内在条件共同起作用的自然结果。
从经济因素看，现代化建设迫切需要农村的参与，并积极为此扫除障碍。从建国到20世纪90年代中期，我国的工业化是建立在农村的牺牲上的，农村不但提供了资金、原料和简单劳动、还成了工业品的倾销市场。一方面推动了工业化的加速度发展，生活水平整体上得到提高；另一方面， 乡分化却在加剧。结果，上世纪末我国国民经济陷入瓶颈一生产能力的相对过剩和购买力不足的矛盾之中，严重阻碍了经济的健康发展。虽则积极的财政政策支撑了近几年的高速增长，但庞大的赤字并不是长久之计。为此，须发展农村，繁荣农村，革除农村现存的 弊端。
从政治因素看，政治民主化成为潮流，政治体制变革的压力很大，这为乡村政治制度的变革提供了契机。高度集权的时代，公民没有独立的政治利益，政治上逆来顺受。但自改革开放以来，一方面，体制改革使家庭和个人成为独立的利益主体，释放出强大能量，有力地推动国家和社会的发展；另一方面，自我本位主义取代集体主义，人们更加关注切身利益。这种变化表现为人民参政议政的意识和要求的提高，并在国际交流中得到西方政治制度和价值观念的影响而强化，对现有制度提出了愈来愈强烈的批评。由于我国转轨体制存在着漏洞，客观上助长了腐败，再加上社会不公正和社会治安的恶化，公民对政府的不信任感加剧，要求改变现有体制的呼声给决策层很大的压力。但考虑到我国是十几亿人口的大国，发展是不可动摇的目标，且国际环境对我国不利，因此只能在稳定的情况下渐进地满足公民的民主化诉求，这为乡村政治制度变革提供了契机。
从农村的现实情况看，不改革就没有出路，不改革会引起社会和政治动荡。从历史上看，工业化往往同城市化和农业剩余劳动力的转移是三位一体的，但我国庞大的农业人口使决策层恐惧，结果用户籍制度将整个社会分割为城乡二元体制。随着生产力的提高，农业的总产量已达到极限，小规模经营走到了尽头，大规模的农村剩余劳动力无处释放，必然会对社会秩序构成威胁。但现有体制下的乡镇政权却无力应对，且雪上加霜。乡镇政权作为基层政权的属性使得其更多作为执行性机关存在，因乡人大的软弱无力而受制于上级机关，对上负责，这一方面表现为独立性差，领导更换频繁，短期行为大量存在，缺乏稳定的一贯的政策来繁荣地方，没有足够的动力来为人民群众服务；另一方面表现为不对群众负责，作风粗暴，干群关系紧张，且基础层腐败达到惊人的地步，并成为其他社会混乱的根源。结果是，乡村普遍经济调蔽，农民收入增长缓慢，反社会情绪高涨，这使得乡财政赤字严重。反过来，又造成农民负担沉重，反政府情绪升温；公共设施和公共服务无力提供，弱化了发展的基础；为腐败滋生提供了沃土。如果容忍此状况继续下去，则社会动乱必将发生，并影响我国现代化建设的进展。村民自治无疑提供了更好的选择，实践证明也是有效的。虽则存在着许多不完善的地方，但至少缓和了社会矛盾。遗憾的是，行政村规模小，领导班子素质低，再加上乡政权的干预，村主任与支书的矛盾以及掌握的资源有限，难以有大的作为；另外，农民负担中的最大块乡统筹为乡政权财政收入的主要来源，如果不对使用情况进行监督，无论是法理上还是感情上都说不过去，也不可能杜绝负担沉重的根源。
上述种种说明，在村民自治的基础上推动乡村自治，让乡政权发挥更大的作用，提升农民参政、议政的空间，是现实的客观要求。
二、乡村自治的内涵
`乡村自治是乡村政治制度的重大变革，其核心在于完善选举制度，实现民主直接选举，加强乡镇政权体系建设，为此须如下改革：
首先，要改革选举制度在乡人大代表选举上，以地域为主来划分选区，同时适当吸收行业团体的代表，但规模不宜过大，每行政村以1名为限；乡政府正副首脑由直接选举产生，对选民负责，受其监督；扩大被选举参与面，允许非公职人员竞选；切实加强乡人大权力，设立常务机构，起联络和有限约束作用。
其次，调整乡组织结构，转变职能；调整乡政权的数量，撤并一些，优化布局，扩大规模；调整人员结构，减员增效，同时结合乡镇职能转变，集中于公共服务领域，调整乡政府工作部门，强调其功能的综合性，协调性，将执行性职能交于综合执法机构，同时，将某些事务委托给村委会办理。
再次，在地位和权限上，增强乡政权的自主性；乡政权作为自治主体，享有自治权；上级机关只能就法律规定的方式来处理乡村的事务，减少不适当的干预；乡政权与村民委员会都是自治团体，要对其事务和权力加以明确化，避免地方本位主义和专权两种极端；乡政权工作人员的公务员身份不变，其合法权益要受到法律保护。
最后，加强中心城镇建设。乡村自治本身不是目的，最终目的在于发展农村的经济文化事业，消除城乡差距，因此要工业化，这必然会要求农村的城镇建设，发挥其集散作用。
三、乡村自治的意义
乡村自治使国家权力民主化，拓展了农民参政议政的空间，激发建设本地区的积极性，缓和了对抗的社会关系，有利于繁荣农村，缩小贫富差距。同时，也为中国的民主化提供实践的沃土，走出一条中国式民主的道路。
① 本文所称的乡村不是地域概念，而是指乡镇政权和村自治组织；乡村自治内容繁多。本文只提供框架和思路，细节性等技术问题没有论述；本文用乡来统一代表乡和镇。
文章来源：《宪法理论与问题研究》(第一辑) 发布时间：2007/12/24