对立法权限度的法理思考
专论全国人大与全国人大常委会的立法权限
薛佐文
西南政法大学    Southwest University of Political Science and Law

【摘要】随着我国法治建设的不断推进，全国人大和全国人大常委会的立法权限在实践中存在的问题日益凸显，它们集中表现为：一是两者的立法权都处于不受约束的地位；二是两者立法权行使的范围相互矛盾和冲突，给法律的实施带来许多的困惑。而建立合理、有效的立法体制，完善权力监督机制，是我国转型时期法治建设必须思考的问题。

【关键词】有限权力；法制统一；立法权限

Jurisprudent Reflection on the Legislative Power
On the legislative definitions between Congress and the Standing Committee of the National People’S Congress

【英文摘要】With the undergoing of China’s development of rule of law，the flaws are emerging more and more conspicuous in regard to the legislative power wielded by the general assembly and its permanent committee．These flaws can be reduced to two main aspects：first．their legislative power is uted without limit．and second，they themselves are by and large found in conflicts and bring much be puzzlement on the ution of law．Therefore，as to china’s legal construction．to establish a rational and effective legislative system and consummate the mechanisms of power’s surveillance is a question which we must take into account cautiously in the transitional era．

【英文关键词】definite power；the unification of rule by law；the definition of legislative power

立法权的有限性，是近现代民主和法治国家“有限权力”理论和实践的必然结果。正处于转型时期中的我国，如何防止权力的滥用，已经成为我国政治体制改革、制度设计所必须面对的重大课题。要抑制权力的滥用必须首先明确权力行使的界线和范围，而明确最高国家权力机关立法权的范围和限度，又是我国法治建设的基础。所以，厘清全国人大和全国人大常委会的立法权限，不仅能正本清源，而且对完善我国的立法监督，健全我国的违宪审查制度无疑是很有必要的。
    一、全国人民代表大会和全国人大常委会的法律地位
    从我国政体所确定的整个权力结构来看，权力的至高点是全国人民代表大会，代表它的人民行使管理国家的最高权力，其权力“源”自于人民，其正当性源自于民主的代议制理论和近代政治哲学，因此我国宪法规定“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，将整个国家权力中的最高权力――国家立法权，交给了全国人大和它的常设机关全国人大常委会。然而，全国人大与全国人大常委会两者的立法权和法律地位是相同的吗？从现行法律的规定来看是有区别的。
    根据宪法的规定：全国人大有权修改宪法、监督宪法的实施；制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他基本法律；改变或撤销全国人大常委会不适当的决定。全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施；制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的基本法律进行部分的补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。《立法法》在重复了宪法的上述规定后进一步强调：全国人大有权改变或者撤销它的常委会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大会常委会批准的违宪的自治条例和单行条例。
    以上规定表明：第一，全国人大常委会隶属于全国人大即两者拥有的国家立法权所具有的地位和层次不是相同的。第二，从代汉制的属性和“主权在民”的理论来看，全国人大常委会是全国人大的“常设机关”，全国人大是人民的代表机关，常设机关的权力是由人民代表大会的权力派生出来的，因此，全国人大与全国人大常委会所拥有的立法权的关系应当是一种从属的性质，不应当具有等同性，而且也不具有相互制约的属性。第三，“基本法”应当高于“基本法以外的法律”，前者是上位法，后者应属于下位法，其效力等级不一样。可见宪法所赋予给全国人大和全国人大常委会的国家立法权是有区别的，两者的权力是不能混用的。然而实际运行中的全国人大和全国人大常委会的立法权在某些方面却与宪法的规定相矛盾，给法律的实践带来了许多的困惑。因此，如何界定它们之间的权力范围和限度，笔者认为是一个必须认真对待的问题。
    二、全国人大和全国人大常委会的立法权应当是有限的
    （一）“有限权力”和“监督者也应当受到监督”是现代宪政的核心精神
    人们一方面需要国家权力维持社会秩序，满足个人生存、自由、财产、安全和幸福的需要；另一方面人们又担心过度行使的国家权力会对个人的利益和权利带来伤害，所以，如何保障权利和权力的有效行使，限制权力和权利的滥用，就成为近代以来政治哲学长期关注的问题，其结论是必须将权利和权力都纳入法律的调整，由此产生了权利和权力的合法性和正当性问题，产生了有限权力的法治原则。
    系统地阐述权力有限性的理论形成于17、18世纪启蒙运动。从孟德斯鸠的“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验”，到现代自由主义的宪政观念，权力应当是有限的，已被证明是一条万古不易的真理。可以说几百年来，人们虽然对古代、近代和现代民主、自由、平等和宪政等制度进行了不断的反思，对它们进行了许多的批评和修正，然而，无论是现代自由主义法学，还是实证分析法学，或是经济分析法学，虽然他们对权力的行使和如何行使权力方面存在不同的观点和分歧，但是对权力的有限性，权力必须有效制约的观念却是共同的，从未改变，人们一致认为：公共权力不可以是绝对的，公民的基本权利和基本人权，不受任何国家的干涉，而不论这个国家政权是掌握在少数人手中还是在多数人手里，即使是在民主的名义下，也不具有无限权力的属性和依据。尤其是美国1803年的马伯里诉麦迪逊一案，将人们对行政机关权力制约的特别关注，延伸到对立法权的监督和制约，正如约翰·马歇尔在马伯里诉麦迪逊一案的判决中所指出的“立法机关的权力是限定的和有限制的，并且这些限制是不得被误解或忘却。宪法是成文的，出于什么目的对权力加以限制，又是出于何种目的对这些限制要予以明文规定？假如这些限制随时有可能被所限制者超越，假如这些限制没有约束所限制的人，假如禁止的行为和允许的行为同样被遵守，则有限政府和无限权力之间的区别就消失了”。可见“有限政府”即“有限权力”是整个法治的灵魂。
    “有限权力”，即权力的行使不能恣意、是有限度的，这个限度就是法律的规定和授权，这不仅是权力合法性的需要，也是权力“正当性”的基础，同理也决定了立法权的合法性和正当性，即立法权必须是基于法律的授权，必须在法律给定的范围内立法，而立法权限划分的制度就是对立法权的行使规定一定的范围和界限，超越其权限和范围，就应当是无效的。权力运行的实践和理论已经证明：哪怕是民选的议会或最高权力机关，其权力也是有限的，立法权同样如此，“源于”人民的权力也应当受到限制，最简单的理由是：代表人民的机关并不等于人民，人民本身也不能随心所欲。要监督权力的行使，首先要求权力的行使要统一，而要坚持统一原则，就必须明确权力行使的范围和界限，要明确权力的限度，就应当对权力进行明确的划分，即什么是可为的，什么是不可为的。正是立法权的有限性，派生出了现代各国不同模式的对立法权的违宪审查制度和对立法权进行监督的制度。实践中，各国宪法都对立法、行政、司法等权力作了明确的限定，凸显出对权力的不放心，不仅规定了它行使的范围，而且规定了它“不得为”的范围，如美国宪法修案第1条规定“国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版的自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利”。
    （二）明确界定立法权限是法制统一原则的必然要求
    法制统一原则是现代社会法治国家必须遵守的一个重要原则，法制统一原则是权力有限的基础，它不仅要求人们在法律的范围内活动，而且所遵守的法律本身还应当是统一的，即在法律体系的内部，所有的规范性法律文件以及非规范性法律文件的制定都必须符合宪法；其次下位法要服从上位法，下位法不得与上位法相抵触；再次各个法律部门之间的规范性法律文件的规定要相互补充和协调。这就是法制统一原则对立法的基本要求。法制统一原则，既反映了法律作为特殊社会规范“一般性”的“技术性”要求：“同样的情况同样对待”，又体现了法治国家对“良法”，即立法合宪性的需要，所以，我国《宪法》第5条规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严”。《立法法》第4条规定“立法应当依照法定的权限和程序，从我国整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”。
    法制的统一，即立法、执法、司法和法律监督等法制运作的各个环节都应当在统一的法律制度下进行，其中立法的统一是其他环节的基础，而立法的统一又依赖于立法体制内在的合理、合法、和谐，而立法体制有效运作的前提是立法权的统一。一国立法权力的确立、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度，其核心是立法权限的划分，因此，如何建立运行良好的立法体制，需要对一国立法权限进行合理、明确的界定。我国从1954年宪法到1982年宪法和2000年的《立法法》，基本上建立起与我国现行国家结构较一致的立法权限划分的制度，但随着法治建设的不断推进，全国人大和其常委会在立法权方面存在的问题也不断地出现，立法权限不明、立法内容不统一，基本法与法律的效力等级无法确认，全国人大的立法权经常旁落，如此下去，宪法所确立的法制统一原则就失去了意义，宪政的精神就难以实现。因此，建立合理、有效的立法体制，确定有限立法权已成为正处于转型时期的中国必须解决的问题。
    （三）客观世界的无限多变性与立法者主观能力的有限性，决定了立法权的有限性
    1．人类对社会和自然规律认识的有限性。马克思的“立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来”；{2}萨维里的“法律并无什么可得自我圆融自治的存在，相反，其本质乃为人类生活本身”；{3}哈耶克的“法律先于立法”；{4}等等经典命题和我们的法律实践都向我们证明：人类对自身和所面对的客观世界――社会和自然规律的认识是有限的，我们被客观世界的、不以我们意志为转移的规律所支配，我们不得不敬畏这个世界和宇宙。人类不能随心所欲地享有自由、权利和权力。同时，作为个人的某些基本权利和自由也是权力不能以任何借口或名义对其进行规制或剥夺的，我们在设置法律权力和权利时，必须明白我们的力量是有限的，应当顺应客观规律，学会敬畏。因为，立法者在立法中所掌握的事实材料以及对社会的客观存在和运行规律的理解和认知都是有一定限度的，“任何业已确立的行为规则系统都是以我们只是部分知道的经验为基础的，而且也是以一种我们只是部分理解的方式服务于一种行动秩序的，所以，我们不能指望以那种完全重构的整合方式对该规则系统进行改进”。{4}哈耶克这段话似乎过分地表明了人类的无奈，但大量的立法实践证明，我们很多法律、法规频繁修改，甚至一年或几个月修改一次，可行性差，立法的目的和价值不仅得不到实现，反而给人们带来更多的困惑和尴尬，致使法律的权威性受到极大的破坏。这证明我们人类在事实上其预知力是有限度的。当然我们也充分地认识到了这一点，因此《立法法》第6条规定“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。
    2．人类的表达能力存在局限性。语言是人类互相交流的工具，也是人类表达自身意志、与外部世界发生关系的纽带，同时，虽然人类对语言的驾驭能力已达到很高的水平，但是，人类在运用语言表达和描绘客观事物时总是显得力不从心，这已经被我们法律实践所证明，即法律文本中的语言表达与实际的法律运用经常表现出的不一致所证明。所以，以语言符号为载体的制定法的局限性，使法律的确定性与模糊性的矛盾日益突出，立法所表达的内容的客观性和合理性受到质疑，这从本质上否定了立法权的任意。
    以上种种理由表明：任何权力的行使都是有限的，无论是制度文明的推进，还是人类社会和自然世界整个的发展规律，都要求我们敬重客观规律，既要尊重权利和权力，也不得滥用权力和权利。但是，宪法和立法法给全国人大和全国人大常委会安排和设置的立法权相当开放，几乎不受约束，这也为两者权力的冲突留下隐患，它们集中表现为：一是宪法对全国人大的职权规定相当开放，没有任何限制，即除了列举的14项权力以外“应当由最高权力机关行使的其他职权”它都可以行使；二是全国人大与全国人大常委会的“基本法律”与（基本）“法律以外的法律”没有明确界定，而《立法法》又进一步混淆了两者的界限，由此带来的权限冲突，在实践中当它们出现矛盾时，在适用中很难确定谁优先。尤其是两者权限的冲突对于地方各级人大和人大常委会的立法权限还具有方向性的误导作用。
    三、全国人大与全国人大常委会立法权运作中存在的问题和缺陷
    为了全面、系统地比较和分析全国人大与全国人大常委会的立法权限，有必要从现行具体制度的安排着手，才能发现问题。
    （一）“基本法律”与“法律以外的其他法律”权限的模糊
    根据《宪法》第62条第三项的规定：全国人大有权“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”。第67条第二项规定：全国人大常委会有权“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；第67条第三项规定，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。《立法法》第7条在重复宪法第62条、第67条内容的同时，第8条专门规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自制制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度化；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。这里没有规定哪些属于基本法律的范围，哪些属于（基本）法律以外的法律，但从宪法的规定我们可以发现以上“只能制定法律”的九项内容有些属于“基本法律”的立法范围，有的属于“法律以外的法律”的立法权限，当然第8条还沿袭了宪法的开放性规定，即“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。从以上的规定中我们可以发现全国人大和全国人大常委会的立法范围存在以下问题：
    首先将“基本法律”和“法律以外的法律”视为一体，无法分辨哪些事项和内容属于全国人大立法权行使的范围，哪些属于全国人大常委会制定“法律以外的法律”的内容，这不仅混淆了全国人大与全国人大常委会不同的立法范围和效力等级，而且与《立法法》自身的规定自相矛盾。因为《立法法》一方面在第7条明确规定了基本法律与法律以外的法律。强调了全国人大与全国人大常委会立法权的不同范围和不同的法的效力等级，如第88条第（一）项规定“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例”；另一方面《立法法》第8条、第9条以及第79条、第83条、第85条的规定却将“基本法律”和“法律以外的法律”混为一体，统称为法律。要知道虽然宪法规定全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，但是两者并非半斤八两，它们有各自权力运行的界限和范围，有上下之分。
    其次，全国人大与全国人大常委会的立法权限和范围交织、混同在一起。这必然导致“基本法律”与“法律以外的法律”位阶不明、权责不清。由于“基本法律”与“法律以外的法律”的立法范围界定不明、位阶不清楚，在法律实践中经常发生将两者视为一体的错误，导致全国人大的立法权发生旁落，这与最高权力机关的地位和属性不符。为了体现我国宪法规定的“一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的原则和精神，必须明确全国人大和全国人大常委会的立法权限和范围，这是我国宪政发展的需要，也是明确立法权有限性的基础。
    再次，从现行法律的一系列规定表明，全国人大和全国人大常委会的立法权几乎没有限制，无所不能，即全国人大的立法权没有“封顶”，全国人大常委会的立法权已经渗透进“基本法”的立法范围，它们都有权修改宪法、监督宪法的实施，还有权制定认为“必须”由它们制定的法律，这显然与“有限权力”的法治原则不一致，而由于“基本法”与（基本）“法律以外的法律”在权限和内容上交织、混同在一起，也就派生出以下的困惑。
    （二）一般法与特别法，新法与旧法存在的矛盾
    《立法法》第79条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”；第83条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”；第85条又规定“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”。这三个条文中的“法律”显然包括全国人大的“基本法律”，可是由于没有规定“基本法律”与“法律以外的法律”的界限，问题就产生了：第一，基本法律的效力地位缺席，即当“基本法律”和“法律”出现矛盾，需要明确两者的效力等级的时候，应当如何确定呢？第二，当全国人大制定的基本法律中的“一般规定与特别规定、新的规定与旧的规定不一致时”，由谁来确定其优先效力呢？立法法虽然没有明确这一点。但是按照第85条的规定“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”，这里的“法律”应当包括“基本法律”，而第83条却明确规定“同一机关制定的法律”，才会产生特别规定优于一般规定，新的规定优于旧的规定，因此，按照第83条的规定只能由全国人大自己来裁决谁优先，而第85条却规定由全国人大常委会来裁决，那么全国人大常委会既有对“基本法律”的修改权，又有对“基本法律”中的一般法和特别法、旧法和新法行使优先裁决权，那么还有什么全国人大常委会不能行使的呢？由于这类模糊而矛盾的规定，“基本法律”和“法律以外的法律”被重新“解构”。第三，由于第一和第二的原因，在法律实施中，人们经常将全国人大的基本法律视为是“一般法”，将全国人大常委会制定的法律视为是“特别法”，然而特别法优于一般法律。如2001年四川卢州地区张学英诉蒋伦芳遗赠一案，在学术界就有学者对该案发表评论时说，《民法通则》是“一般法”，继承法是“特别法”{5}。基本法的效力等级被消解了，基本法与基本法律以外的法律的关系被混淆了，这给法律实践带来了无尽的困扰。
    （三）宪法修改权与宪法解释权和监督权的含混
    宪法第62条规定，全国人大有权“修改宪法；监督宪法的实施”；第67条规定，全国人大常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施；解释法律（基本法律和基本法律以外的法律解释权都属于全国人大常委会）”。这一系列规定涉及到以下几个问题：
    第一，修改宪法和解释宪法都是对宪法内容的补充，弥补宪法的不足，保障宪法的实施，宪法修正案和解释宪法的内容与宪法文本一样具有同等的效力，那么当宪法解释与宪法修正案的规定发生矛盾和不一致时，应当以谁优先呢？从我国的宪法理论和制度的角度，应当是宪法修正案的效力高于宪法解释，因为，全国人大的地位和权力高于全国人大常委会，全国人大有权撤销全国人大常委会制定的不适当的法律。但是，全国人大和全国人大常委会都有监督宪法实施的权力，可是它们以什么方式行使监督宪法实施的权力呢？不仅没有明确的程序来保证它们进行违宪法审查监督，同时在实践中全国人大从未以自己的名义撤销过全国人大常委会不适当的法律，全国人大常委会也从未以自己的名义行使过违宪审查权，然而，谁来监督全国人大和全国人大常委会的立法权？它们的下级人大或人大常委会吗？因此，全国人大常委会实质上处于不受监督的地位，那么不受监督的宪法解释权很有可能一不小心去侵犯宪法修改权，或者代替宪法的修改。这种权力模式的设计使“有限权力”的宪政精神处于一种无奈的状况。
    第二，全国人大常委会既有宪法监督权，又有宪法解释权，虽然《立法法》第90条、第91条规定了对法规、自治条例和单行条例的违宪审查，但是，由于全国人大常委会自身的结构和缺乏有效的程序保障以及可行的技术操作安排，致使在实践中全国人大常委会从未以自己的名义撤销过违宪的法规、规章，也未对宪法进行过一次名正言顺的解释。笔者认为无论是全国人大还是全国人大常委会，法律在设置它们的权力时，缺乏对两者权力行使的合理性和有限性的理性思考，以及对权力行使在技术层面的可行性的度量，只是强调了最高权力机关的最高性，而忽略了权力不仅要有正当性和合法性，还必须是有限的这一价值理念。
    四、统一和明确全国人民代表大会和全国人大常委会的立法范围和限度
    从以上对全国人大和其常委会立法权的比较和分析，可以看到两者的立法权限在制度和实践等方面存在着权力无限、权限不明、相互混淆、相互矛盾等问题。一方面，法律规定了全国人大拥有最高的权力，另一方面它却无法行使这些权力，同时，全国人大常委会一方面无权行使这些权力，但是在实践中它又在行使这些权力。是制度与实践不相符合呢？还是理论与实践的矛盾？在我国很多的权利、权益、权力的行使都存在类似的问题，这进一步说明了法律与社会、制度与实际、理想与现实总是存在一定的距离或冲突。
    笔者认为究其原因主要是因为：一方面我们的意识形态告诉我们全国人大作为最高权力机关，应当拥有一切最高权力，包括立法权，因为它的权力来源于人民，没有它不能行使的权力，由此导致最高权力机关的权力几乎无所不能。其次是我们将全国人大和全国人大常委会视为是一个机关，那么国家立法权由它们谁来行使都是一样的，虽然“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人大会常委会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例”，但是实践中的全国人大根本没有能力和时间去监督全国人大常委会制定的不适当的法律，完全靠全国人大常委会自己监督自己。由此可见，全国人大和它的常务委员会的权力是没有任何约束的。另一方面全国人大面临一个两难的问题即它虽然拥有最高的权力，但却没有时间和能力行使这些权力，不仅没有时间，而且在组织机构、议事规则、代表制度等方面都不具备条件来行使在法律上属于它的权力，在名义上全国人大是最高权力的主体，但在实践中面对权力的行使经常表现出无能为力，由此必然导致其权力旁落。从现行法律对全国人大和全国人大常委会的权力设置的内容来看，这种矛盾和困惑相当突出，整个权力就在这种矛盾的交织之中，其结果是全国人大常委会成为整个最高权力的核心，从立法权到违宪审查权，从宪法解释权到宪法监督权，从“基本法律”到“法律以外的法律”的修改和解释，从“一般法”到“特别法”的裁决权无不证明了这一点。然而，谁来监督监督者，监督者也应当受到监督的法治理念必须坚持，就必须从全国人大和全国人大常委会权力的合理划分与制约开始。
    （一）有限权力――应当在观念和理论、实践和制度上达成一致
    从1978年到现在，我国的法治建设不断深入，尤其是从权力腐败的现实中，不受监督的权力所导致的权力滥用，使人们对权力必须受到监督上已经达成共识，并形成较系统的理论和成熟理念。在制度方面，从宪法到监督法都明确地显示了权力是有限的，所以，全国人大和人大常委会的立法权也应当是有限的，这是我们对立法权进行限制的理论基础和正当性依据。正如宪法和法律所规定的：一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规、条例、规章都不得与宪法相抵触；“立法应当依照立法权限和程序，从国家利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严”等等。这些规定告诉我们，划分立法权力行使的范围并予以限制，有其正当的理由和法律的授权。而当下的中国关键在于将法治、宪政的理念和原理运用于权力的设置、划分和限制的制度和实践之中。
    （二）明确划分全国人大和全国人大常委会的权力范围
    第一，确立有限度的立法权观念。立法权的有限性其通行的原则有：一是立法的实体合法性，即凡是未经法律的授权，就不得立法，这是立法权行使权的界线。二是公民的宪法权利是立法权行使的底线，即权利是权力的界限，这是法治社会为了防止国家权力滥用，抵御国家权力非法侵害公民权利所设置的屏障。三是立法不是万能的，即立法权的行使拒绝恣意。
    第二，要解决第一个问题就必须解决全国人大在理论上应当行使的权力与它在实践中无法行使的权力的矛盾，解决全国人大常委会在理论上不能行使的权力与全国人大常委会在实践中已经并正在行使的权力。这两个基本问题解决了，合理设置它们的权力运行范围，即权力的分工，约束两者的立法权力才能够成为可能。
    第三，要解决上面两个问题必须面对的首要问题是，即全国人大与全国人大常委会的相互关系究竟是一种什么关系？两者是隶属的关系，还是相互制约的关系？如果属于前者，全国人大应以什么方式、程序来监督全国人大常委会？为什么决定“基本法律”和“（基本）法律以外的法律”的优先权要交给全国人大常委会？其法理依据是什么？法律依据又是什么？如果属于后者，全国人大和全国人大常委会两者的性质应当怎样确定？它们之间应以什么程序进行相互制约和监督？
    第四，运用立法智慧和技术消除没有实效的立法活动，将立法权建立在可行、有效、合理的范围内。尤其是立法权运行的载体――立法主体的结构、能力、行使权力的可行性等等因素都可能决定立法权限划分的科学性和合理性。
    权力没有限制，宪法将形同虚设；立法不统一，法律的实施就不统一，法制的运行就没有保障，法治就没有了根基。立法体制的核心是立法权限的划分，要健全我国立法体制，保障立法的统一，必须明确立法权是有限度的，立法必须在法定的范围内进行；而要健全我国的立法监督制度，解决全国人大和全国人大常委会立法权限的冲突，必须从全国人大和全国人大常委会的立法权限的划分、统一和监督开始。我们已经有良好的制度基础，关键是细节做好，而首要的是我们要消除权力无限的观念。

【注释】作者简介：薛佐文（1956―），女，重庆人，西南政法大学副教授，硕士生导师，研究方向：立法体制、立法语言、法律解释、法律论证。
      *西南政法大学，重庆 401120
      Southwest University of Political Science and Law．Chongqing 401120 China

【参考文献】{1}李树忠，焦洪昌．宪法教学案例（M）．北京：中国政法大学出版社，1999．7．
          {2}马克思恩格斯全集·第1卷（C）．北京：人民出版社，1995．347．
          {3}（德）弗里德里希．卡尔．冯．萨维尼．许章润译．论立法的历史使命（M）．北京：中国法制出版社，2001．6．
          {4}（英）弗里德里希．冯．哈耶克．邓正来．张守东．李静译．法律、立法与自由·第一卷（M）．北京：中国大百科全书出版社，2000．113
          {5}关于“泸州二奶遗嘱纠纷”的报道（N）．南方周末．2001―11―01．

 

文章来源：中国宪政网 发布时间：2009/10/15