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[内容摘要]地方政府是一国宪法体系的有机组成部分。地方制度反映一个国家基层政权的组织状况及其与 公民之间的关系，并直接影响一国的宏观宪政制度。本文分析了地方政府制度的涵义、特征、分类、作用，并对地方政府的典型模式进行比较研究。

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地方制度是一国宪法体系的有机组成部分。地方制度反映一个国家基层政权的组织状况及其与公民之间的关系，并直接影响一国的宏观宪政制度。本文对地方政府制度的涵义、特征、分类、作用和典型模式进行比较分析，以引起各位同仁的深入研究。

一、地方政府的涵义

地方政府是政治学和法学中的一个重要范畴。随着国家的产生，相应地组成了中央政府、联邦政府和在不同区域内设置的地方政府。但是，地方政府的产生和演变经历了一个过程，同时，对地方政府涵义的理解也不尽一致。

“地方政府”一词源于英国。早在1799年，就有“地方政府”的称谓了。1856年，英《泰晤士报》的一篇社论，正式使用“地方政府”术语以后，这一名词便日益流行起来，成为政治学和法学的常用语。

英国学者多认为，“地方政府”即“地方自治”（local self-government）。换言之，“地方政府”即由“地方”（local）和“政府”（government）两字结合，并在其中加入“自己的”（self）而构成。地方政府意味着地方自治。在英国人的观念中，地方政府与地方自治的涵义是相互通用的：地方政府即以地方自治为目的，只是，地方政府多代表一种机关，而地方自治则侧重于一种制度。

《不列颠百科全书》认为，“地方政府乃是一种机关，以决定和执行国内较小地区的事务，所谓地方，系指一个特定的区域。其变体的文字则为地方自治，其命意所在，乃着重于地方团体决策与行动的自由。”①

美国各州在组成联邦前，为原英属北美洲的殖民地，美国地方政府制度受英国地方制度较大影响，但美国是典型的联邦制国家，因此美国人对地方政府的理解，较多体现联邦制的特点。

《国际社会科学百科全书》这样表述地方政府，“地方政府一般可以说是一种公共组织，它有权决定和管理一个较小地域内的有限公共政治，这一地域是某个区域性政府或全国性政府的分治区。地方政府在政府机构体系中位于底层，全国政府位于最高层，中间部分则为中间政府（州、地区、省）。”②

《世界图书百科全书》也持上述观点：“地方政府通常指小于一个国家、州或省的某个地区的政府。这样的地区包括县、市、镇和村。”③

《美国百科全书》的观点也很接近：“地方政府是全国性政府的一个政治分治机构；在联邦制国家，则是区域性政府的一个分治机构”。④

与英美等国不同，法国长期实行中央集权，因此法国人的地方自治观念相对较为淡薄。对法国人而言，特别在过去，“地方政府”一词不太常用，法国学者多喜欢用“地方国家行政机关”或“地方议会”。尽管近20年来，法国进行了权力下放和地方分权的改革，扩大了地方的自治权，但在法国，中央与地方关系十分密切。法国人的观念在宪法中也有所反映，如1946年《法兰西共和国宪法》，就是将地方政府称之为“地方行政单位”的。

日本人则一般多用“地方公共团体”或“地方自治体”表述地方自治机关。

中国地方政府源远流长，其间经历了复杂的发展变化。新中国成立以后，我国建立了新型的地方制度。按照宪法的规定，“政府”一词专指国家行政机关。学术界通常也把地方政府理解为地方国家行政机关，而不包括其它地方国家机关。

《法学词典》对“地方政府”的解释具有代表性：“‘中央政府’的对称。设置于地方各级行政区域内负责行政工作的机关”。⑤

《辞海》对“地方政府”的解释基本一致：“‘中央政府’的对称。设置于地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关”。⑥

上述解释主要是针对我国的地方人民政府来讲的，显然不包括西方国家地方政府的情形。许多西方国家实行地方自治，地方政府多为地方自治机构。按西方学者的理解，地方政府并不专指地方行政机关，而主要是指地方议会，加上一些国家地方权限划分不明显，有时地方政府、地方当局、地方议会可以相互通用。所以西方学者大都从广义上使用“地方政府”的概念。

在中国，许多学者从单一制国家中央与地方关系的角度，把“地方政府”表述为“中央政府”的对称。对联邦制国家的地方政府，多数学者与西方学者一样，认为联邦制国家的组成单位，如州（共和国、省、地区）政府不能称为“地方政府”，只有州（共和国、省、地区）以下的政府，才叫“地方政府”。但也有一些学者把联邦制国家的成员政府也称为地方政府。⑦

应当指出，关于“地方政府”的涵义，应具体分析：

（1）传统意义上的地方政府，在西方是指设置于单一制国家全国性政府之下分治区的组织，在联邦制国家则指区域性政府以下分治区的组织。

（2）地方政府与区域性政府不同，两者虽然都设置在一国范围内的行政区域内，但地方政府是分治单位，而区域性政府传统上一般是组成单位。

（3）“地方政府”的含义源于英国，而在英美法系国家，地方政府多采权力合一制，因此英美为首的西方人所用“地方政府”系广义语。

（4）按照马克思主义的国家学说，任何机关都是“国家”的，因此用“地方国家机构”表述“地方政府”似乎更为合适，也更符合我国宪法的规定精神。但为了便于比较研究，本文使用“地方政府”的统称。

（5）地方政府是一个含义广泛的概念，也处于不断的发展变化之中。由于各国地方政府制度正在经历不同程度的变革，传统意义上的地方政府制度受到一定挑战。

如英国正在进行地方政府制度改革，鉴于国家结构和中央与地方政府之间关系发生的重大变化，新版的《不列颠百科全书》回避给地方政府下定义，取消了“地方政府”的辞条。《剑桥百科全书》则认为：“地方政府是在宪法上属于全国性政府、区域性政府或联邦制政府下的一整套政治机构，它有权在国家有限的领土范围内履行某种职能。”⑧

二、地方政府的特征

关于地方政府的特征，西方学者从不同角度提出各种见解。

《世界图书百科全书》概括了地方政府的特征：（1）每一地方政府负有某种重要责任，为其辖区的居民提供福利和某些服务；（2）大多数地方政府由选举产生的官员进行管理；（3）有征收地方税的权力。⑨

《布莱克韦尔政治学百科全书》指出：地方政府“具有如下特点：长期的历史发展，在一国政治结构中处于隶属地位，具有地方参与权、税收权和诸多职责”。⑩

汤尼・伯恩指出，在英国，地方政府被认为有五大特征：（1）地方政府由当地居民选举的官员组成；（2）地方政府必须具有多种行政职务；（3）地方政府执行职务的范围只限于一定区域内；（4）地方政府有法定的结构；（5）地方政府从属于议会。⑾

戴维・威尔逊和克里斯・盖恩在1998年合著的《联合王国地方政府》中，对地方政府的基本特征作了较全面的概括：

（1）地方政府是地域性的自治组织。地方政府是地方自治机构，有权自主决定地方事务，地方政府不是地方行政机关。

（2）地方政府是法律的产物。在大多数国家特别如英国等单一制国家，由中央政府通过立法决定地方政府的产生，规定地方政府的区域、职责、权限、成员资格和运行方式。中央政府可以创建地方政府，也可以废止或撤销某一地方政府。

（3）地方政府享有自治权。有的国家由于有宪法的确认和保障，地方政府享有较完全的自治权，有国家如英国的宪法是不成文的，地方政府不受宪法保障，不享有完全的自治权。地方政府的自由裁量权也是有限的。

（4）地方政府由当地居民直接选举产生。地方政府由居民直接选举的成员组成，更接近选民，能更好地反映和代表选民的意志。

（5）地方政府提供全方位的服务。地方政府为当地居民提供从摇篮到坟墓（或从A到Z）的服务。地方政府不仅应让当地居民知道他们可以获得什么服务，而且应让他们知道地方政府在什么地方提供服务，与谁联系。

（6）地方政府是具有多重职能的组织。与传统的地方政府的职能不同，现代地方政府提供服务的方式可以是直接的，但更多是间接的，它们不仅直接提供某些传统的服务，而且可对其他组织或机构提供的服务进行调节、监督或加以促进。

（7）地方政府有征税权。地方政府有权向居民征税，地方税是地方政府开支的来源之一，这是区别地方政府与一般行政组织的基本特征，尽管近年来有的地方政府的征税权受到一定限制。⑿

综合上述各种观点，西方学者对地方政府特征的理解尽管不完全一致，但也有共同之处。他们都认为地方政府存在于一个国家的有限区域内，具有一定从属性；地方政府由选举产生，拥有一定权限，包括征收地方税或决定预算的权力。

对地方政府的特征，我国学者也有一些论述，主要分两种情况。

一是把地方政府理解成地方国家行政机关和执行机关，并由此解释地方政府的特征：（1）职能的双重性，即执行职能和领导职能。前者指执行中央政府的政令，推进中央政府政策；后者指对所管辖区域内的行政事务进行领导和管理，促进地方事业发展。（2）双重隶属性，即地方政府既隶属于同级立法机关，又隶属于上级行政机关。（3）权力的有限性，即在对内对外关系上，地方政府的权力无论有多大，都不享有真正的主权。（4）体制上的相似性。同时认为，以上特征在某些国家情况有所不同。⒀

二是侧重从中央与地方关系的角度谈论地方政府的特征：（1）没有独立的主权；（2）行政地位和职能的特殊性；（3）地方分权与中央集权的矛盾统一。⒁

综合国内外学者的观点，作者认为，对地方政府特征的表述应能够反映地方政府涵义、体现地方政府不同于中央政府，也有别于其他地方组织的特点。地方政府的特征，概括起来，就是以下几点：

（1）地域的特定性。即地方政府设置于一个国家领土特定地域范围内，是一个国家全国性政府或区域性政府的分治单位。

（2）地位的隶属性。即地方政府产生于中央政府，由中央政府授权设立或特许设立；地方政府即使拥有宪法或法律赋予的立法等权限，但不得与中央立法和政策相抵触。

（3）职能的双重性。即一方面地方政府执行或保证执行中央政府的政策和法律，办理委托事务；另一方面对地方区域内的事务自主管理，能提供广泛服务，促进地方事业的发展。

（4）权力的有限性。即地方政府依法享有征税、决定预算、制定地方法规、决策、监督等权，但不享有国家主权，不能行使由中央政府行使的权力。

（5）体制的差异性。即地方政府在不同国家之间，甚至在同一国家不同地区之间也不尽相同。

（6）一定的代表性。地方政府的代议机构由选举产生，比中央政府更与本地居民切身利益直接关联，更多地受到居民关注和监督，能或多或少代表当地居民的意志和利益。

三、地方政府的分类

按照不同标准和方法，可对地方政府作不同的分类。例如按地方政府所属国家的地理位置，地方政府可分为欧洲国家地方政府、美洲国家地方政府、亚洲国家地方政府、非洲国家地方政府、澳洲国家地方政府；按地方政府的历史发展，地方政府可分为古代地方政府、近代地方政府和现代地方政府；按地方政府的规模，地方政府可分为大型地方政府、中型地方政府和小型地方政府；按地方政府所属国家的经济发展水平，地方政府可分为发达国家地方政府和发展中国家地方政府；等等。

但是，仅按上述一般方法和标准，不足以揭示地方政府的本质特征，还必须进一步探讨地方政府的分类。

《布莱克韦尔政治学百科全书》的作者认为，地方政府按享有的职权、地位，可分为有充分自主权、地位和独立的合法性的地方政府（在这种情况下，地方政府能够与上级政府进行讨价还价）和没有实质性的自主权、相应的地位和独立合法性的地方政府（这种体制下的地方政府没有有效的讨价还价的权力）。⒂

这是侧重从地方政府与中央或上级政府的关系角度所作的分类。

塞缪尔・休姆斯认为，地方政府根据其是否具有代议性，可分为非代议的地方政府、半代议的地方政府和代议性的地方政府。在非代议地方政府中，没有一个代议性的机构；半代议地方政府也有一个代议性的机构，但其主要人员是官员或任命的指定人员，或者代议机构没有实际政治权力，仅起咨询或协商作用；代议性地方政府不仅存在一个代议性机构，而且这一机构几乎全部由选举的成员组成，拥有实际政治权力。⒃

这是侧重从地方政府与当地居民关系角度所作的分类。

此外，还可采用以下方法对地方政府加以分类：

（1）根据地方政府的职能，将地方政府分为具有单一职能的地方政府和具有多重职能的地方政府。

具有单一职能的地方政府，只负责本行政区域内某一方面特定的事务，如教育、卫生、救济贫民、消防、警务、供水、污水处理等。这一类型的地方政府，19世纪中叶在英国曾经十分普遍，如当时的济贫局、卫生局等。现在许多国家也有这种单一职能地方机构，如美国的学校区和像芝加哥运输局这样的特别区机构。

具有多重职能的地方政府，负责本行政区域内许多方面的事务。现在，这两种类型的地方政府仍同时存在于许多国家。其中大多数国家的地方政府具有多重职能。

（2）根据地方政府的层级，将地方政府分为多级制的地方政府与一级制的地方政府。

多级制地方政府中，各级地方政府负责各辖区的事务，不同层级之间通常互无等级关系。它们可能负责互不相同的事务，也可能共同负责同一事务的不同方面。

在一级制地方政府中，仅有一级地方政府负责本行政区域内的全部事务。在这种情况下，地方政府就有可能负责联邦制国家中联邦成员政府负责的那些事务。多级制地方政府与一级制地方政府的划分，有助于认识不同层级地方政府之间的职责划分，也有助于了解地方政府的不同层级对地方政府与上级政府的关系和公民参与民主所可能造成的影响。

目前属于一级制的地方政府，如英国苏格兰的三个岛区政府和北爱尔兰原来就是一级制的地方政府；在英国英格兰、苏格兰和威尔士，原两级制的地方政府中，经1996年4月改革后，分别成立了46个、32个和22个新的一级制或单一的地方政府。

（3）根据地方政府与地方其他组织的关系程度，将地方政府分为简单型的地方政府与复杂型的地方政府。

在简单型地方政府中，地方政府独立负责某些职能，在地方政治和决策过程中，不受其他机构，包括中央政府或联邦成员政府在地方的机构，以及非政府机构或组织的干预，它们多与中央政府或联邦成员政府和当地选民发生联系。

在复杂型地方政府中，地方政府的政治和决策过程，通常不仅与中央政府或联邦主体政府和当地选民发生联系，还要受地方政党组织、非政府机构、公民团体、工商界利益集团的影响。尽管纯粹简单型的地方政府在当今地方政治中几乎很少，但是这种区分有助于从横向方面认识地方政治过程中政党组织、公民团体、利益集团和非政府机构的作用和影响，进而了解地方政府的本质。

（4）根据所属国家的结构形式，将地方政府分为联邦制国家内的地方政府和单一制国家内的地方政府。

在联邦制国家内部，地方政府一般是联邦成员（州、共和国、省、地区等）政府的分治单位，因此地方政府处于政府体系中的第三等级即最低层次，与联邦政府直接联系较少。

在单一制国家内部，各级地方政府与中央政府通常有较多的直接或间接联系。根据所属国家的结构形式来划分地方政府，有助于了解地方政府所属国家的结构形式对地方政府与中央政府的关系，地方政府之间职责的划分，以及地方财政来源等方面的影响。

在我国学术界，对地方政府分类的研究较少。有学者认为，对地方政府的分类，可以按不同方法进行：

（1）按地方政府设置的目的，地方政府可分为一般地域型地方政府、市镇型地方政府、民族区域型地方政府、特殊型地方政府。

一般地域型地方政府，即按一般地域划分居民并设置地方政府进行治理，这种地方政府设置的主要目的出于一般地域管理的单一需要，是最常见的地方政府种类。

市镇型地方政府，也称城市政府，与一般地域型地方政府不同，通常要达到一定规模或具备一定的重要程度，其设置目的或为国家治理所需要，或为城市法人的自治性质所决定。

民族区域型地方政府的设置目的，主要是考虑解决民族问题，并通常赋予这类政府较大地方自治权。

特别型地方政府的设立，主要是考虑由于各种特殊的政治、地理或行政上的原因而对某些地方政府作出特殊安排，使地方政府的权限、地方政府与中央关系或政府内部的政治与行政体制等方面，与一般地域型地方政府不同。

（2）以地方制度为标准，地方政府可分为行政体地方政府、自治体地方政府、民主集中制地方政府。

行政体地方政府的基本特征是：地方政府是中央或上级政府的下级组织，不存在代表当地公民利益和意愿的代议机关。地方行政首长及其所属官员，由中央或上级政府任命，是中央或上级政府在地方的代表，依据中央或上级政府意志和指令行事，并办理中央或上级政府交办事项，维护其统治。这种地方政府在封建社会普遍存在，在现代社会，纯粹采用这种体制的比较少见。

自治体地方政府的基本特征是：国家对地方事务，不由自己任命的长官负责管理，而是由当地居民选举产生的地方政府自主管理。自治体地方政府是由一定区域居民为在其居住区管理地方事务而依法组成的地方自治团体，是一个具有自身权利、义务和独立人格的公法人。

民主集中制地方政府的基本特征是：在当地存在有当地居民选举产生的、代表当地居民意愿的代议机构，并由代议机构（通常称为国家权力机关）选出执行机关即行政机关；以此同时，地方行政机关是中央或上级机关在当地的代表，是它们的下级机关。在各级国家权力机关之间不存在上下隶属关系，只存在法律监督和指导关系。行政机关为权力机关的执行机关，在接受上级行政机关领导的同时，又对产生它的地方权力机关负责，并接受其领导。这种地方政府既有地方自治体的基本特征，又具有地方行政体的基本特征。

（3）按行政层级，地方政府可分为：基层地方政府、最高层地方政府和中间层地方政府。

基层地方政府居于地方政府的最低层级，直接面向地方居民，通常设置于农村或市镇，与其他层级地方政府相比，所辖区域相对较小，政府职能较少，并以社会管理职能为主，与居民日常生活密切相关，。

在单一制国家，最高层地方政府是指由中央政府直接领导、控制的那些地方政府。在联邦制国家，对联邦成员政府是否为最高层地方政府，有不同看法。这类地方政府存在于单一制国家，也存在于联邦制国家（如联邦制国家中的联邦直辖市、联邦领地等）。它由中央政府设置，并规定其权限范围，直接受中央政府领导、指挥或监督，大部分都通过其下属的地方政府的领导、指挥或监督，完成其职责，本身只承担少量的直接管理或服务。

中间层地方政府的设置，明显不同于最高层地方政府，较为接近于基层地方政府，较多地出于管理上的需要，但也包含政治上的要求，又不完全同于基层地方政府。影响中间层地方政府设置的因素，大致有国土面积、人口规模、最高层地方政府的数量、有效管理的幅度和国家的政治体制等。⒄

四、地方政府的作用

地方政府是一国宪法体系的有机组成部分。地方制度反映一个国家基层政权的组织状况及其与公民之间的关系，并直接影响一国的宏观宪政制度。公民们往往是通过地方制度来理解一国的宪法制度的。⒅地方政府在政治生活、经济生活、社会生活和文化生活中，具有不可替代的作用。然而，由于地方政府只局限于一定的区域，地方事务本身不如全国性事务引人注目，因此对地方政府的关注程度远不如中央政府，但是，这并不意味着地方政府的作用不大，更没有否定地方政府的价值。

地方政府的作用和价值主要体现在民主和效率两方面，具体而言：

（一）地方政府的存在有利于促进自由

英国学者威廉・布莱克斯通曾说过：英国人所享有的自由应归功于其自由的地方制度。早在盎格鲁-萨克森时代，英国人就已在自己的家乡学得公民的义务和责任，从而奠定了英国人民政治自由的基础。法国著名政治思想家托克维尔则断言，在没有地方自治的条件下，一个国家虽可建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。⒆

（二）地方政府有利于发扬民主，增进平等

地方政府不仅仅是人民自由的保障，也是对人民进行教育的学校。地方政府由选举产生，这使选民得以民主政治的教育和训练机会，同时也使被选出的人员在地方政府中得以学习政务。

英国政治学家W.J.M.麦肯齐指出：“设置地方政府的理由，在于地方政府是提供某些服务的有效和便利的方式；在于人们倾向于认为，中央政府需要一种品质，这样的品质可以通过地方自治的形式很好地得到培养”。⒇

英国政治思想家J.S.密尔在《代议制政府》中，则从平等权的角度对地方政府的价值加以肯定。他指出：“地方代表权的目的本身就是为了使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人们可以自行安排共同的利益。”（21）

（三）地方政府不仅可以促进自由、民主和平等，还有利于公民参与，提高效率和增加福利

地方政府的设置和存在，不但有重要的政治意义，而且与人们的生活息息相关。人民的精神所向固然在中央，但生活的依赖则在于地方。

汤尼・伯恩从英国的情况具体列举了地方政府的作用：（1）地方政府能够更有效地处理某些重要事务；（2）地方政府具有相对独立性，可以发挥创造性和进行试验；（3）地方政府的存在有助于对公民的政治教育和对公民政治能力的培养，有助于推进民主政治；（4）地方政府的存在有利于防止或对抗中央过分集权和滥用权力；（5）地方政府的存在，是尊重英国人民生活方式和历史传统的表现。

戴维・威尔逊和克里斯・盖恩在1998年合著的《联合王国地方政府》中认为，地方政府的作用和价值，一是地方政府可以代表和反映当地居民的意志和需要；二是强调了不同地方的差异性；三是鼓励创新和互相学习；四是较迅速有效地回应当地居民需要，提高行政效率；五是可以增强公民意识和参与意识；六是为公民的政治教育和训练提供场所；七是有利于分散权力。（22）

对地方政府作用和价值，也有一些人士表示怀疑或提出异议。

如有的西方人士批评说，地方政府的存在，带来了各地公务执行的不同标准，造成了各地的不平等现象；一些地方政府管辖区域过小，不能有效运用现代技术和提供现代化服务；地方政府固然有利于在一些领域中发挥创造性和进行试验，但地方政府也有可能固守狭隘观念和本地利益，不求变革甚至妨碍改革；地方居民对地方事务的兴趣有时不很高，对地方政府的作用不应夸大。（23）

从上述种种见解中可以看出，地方政府的确在政治、社会、经济和文化生活中起很重要的作用，这些作用今后还将不断加强。但正如有的西方学者指出的，对地方政府的作用不应夸大。地方政府在政治生活、经济生活、社会生活和文化生活中的作用和地位，也像其他政治制度一样，必须放到具体的、历史的范畴去考察、去比较，地方政府的作用还将随着经济的发展、时代的进步、社会的变迁而发生变化。

五、地方政府典型模式

世界上几乎所有的国家，都在自己的领土范围内划分行政区域，建立地方政府。各国的地方政府，发展到今天，存在着几十万个。这些地方政府在形态上各有什么异同和特征？形成地方政府不同形态和特征的条件是什么？这些都是在地方政府比较研究中需要探讨的问题。

1964年，美国宾夕法尼亚大学政治系主任奥德福教授，较早提出了地方政府的四种模式：英国型地方政府、法国型地方政府、苏联型地方政府和传统型地方政府。奥德福认为，英国地方政府对于以立法形式的中央控制是相对独立的，一个地方政府机构几乎不受其它地方机构组织的监督；法国地方政府的特点是大量的中央监督，这种监督通过行政控制和统治集团的一系列命令予以实现；苏联体制的主要特征，是存在着一种更为严格的等级制度，这种制度即是通过正式组织，也是通过共产党的控制，以民主集中制及单一候选人选举制度来实现的，传统型地方政府，则是一种土生土长的村政府的形式。（24）

继奥德福后，许多西方人士提出了自己的地方政府模式。

《国际社会科学百科全书》将世界各国地方政府分为五种类型：（1）联邦分权型地方政府；（2）单一分权型地方政府；（3）拿破仑行政长官型地方政府；（4）共产党国家型地方政府；（5）后殖民主义型地方政府。（25）

《美国百科全书》作者提出的地方政府模式是：（1）英国型地方政府；（2）美国型地方政府；（3）法国型地方政府；（4）苏联型地方政府。（26）

《地方治理与国家权力：地方政府传统与变革的世界性比较》的作者塞缪尔・休姆斯，提出的地方政府模式是：（1）法国型地方政府；（2）英国型地方政府；（3）德国型地方政府；（4）苏联型地方政府。（27）

日本政治学家村松岐夫提出的地方政府模式是：（1）单一国家型地方政府（发达国家）；（2）联邦国家型地方政府（发达国家）；（3）社会主义国家型地方政府；（4）发展中国家型地方政府。（28）

还有西方学者提出了地方政府新的模式理论，如米歇尔・哥德史密斯认为，不同国家的地方政府可分为三种模式：（1）委托或授权型的地方政府。这种地方政府的主要作用是对特定的个人或个人团体提供福利。（2）经济开发型的地方政府。这种地方政府的主要作用是增进地方经济的发展，为建立一种相对宽松的市场运行机制创造必要条件。（3）福利国家型的地方政府。这种地方政府的主要作用是提供范围广泛的集体消费物品。（29）

借鉴西方学者对地方政府模式分类的合理形式，考虑各国已经和正在发生的政治变革，世界各主要国家的地方政府制度，可以分为以下四种主要模式。

（一）英国型地方政府制度

英国型地方政府是一种以地方议会为中心的分权制地方制度模式。

英国全称“大不列颠及北爱尔兰联合王国”，由历史上的英格兰王国、苏格兰王国、威尔士公国和北爱尔兰地区结合而成。一般认为，英国是单一制国家而非联邦制国家。（30）

在英国，地方自治的传统和观念由来已久，是长期发展的产物。英国地方政府制度的特点是：

（1）地方政府具有法律人格和独立地位，它能以自己的名义享受权利、承担义务，在法律范围内负责广泛的地方事务。这种法人资格，过去或由英王特许，或由议会立法授予，现在都由法律授予。

（2）地方政府以地方议会为核心的代表机关，地方议会由民选的议员组成，但地方议会中的各种委员会是实际处理议会事务的机构，并由议会任命各种常任官员如警官、消防员、执行主管、社会事务官、财务员等组成执行部门，处理日常行政事务。

（3）在中央，没有单独设立统一主管的负责地方政府事务的部门，而是按地区分别设立苏格兰事务部、威尔士事务部和北爱尔兰事务部；对英格兰地区事务，则主要由副首相府主管（31）。在地方，政府间的职责范围大多相互分立，各级政府无隶属关系。中央与地方的关系，体现“职能调整”的特点。某些中央部门直接负责或设派驻机构处理地方事务，但不存在类似法国那样的协调中央部门和地方政府工作的地区性机构。

尽管近年来，英国着手对近百年来的议会委员会制进行改革。根据2000年《地方政府法》的规定，地方政府应当依法施行有关建立和运作地方议会“执行机关的制度安排”，地方议会的执行机关必须采取以下几种地方治理模式中的一种：(1)市长-内阁执行机关制；(2)领导人-内阁执行机关制；(3)市长-议会经理执行机关制。但英国传统的议会委员会制仍是英国地方制度的一大特色。

英国的地方自治观念和地方制度对其他国家产生了广泛的影响，尤其是原先英国早期殖民地或占领区的地方政府，很多就承袭了英国地方制度的特点。类似于英国地方制度的国家包括英联邦国家、美国等。特别是美国地方政府受英国一直很大影响：和英国人一样，美国人也十分崇尚地方自治，美国一些地方政府体制甚至名称都带有英国地方政府的某些特征。尽管这些国家在承袭英国地方制度的过程中对地方政府的某些方面有所发展，使其在地方制度方面有与英国不同的特点，但基本上可归于英国型地方政府一类。

（二）法国型地方政府制度

法国型地方政府是一种中央监督与地方自治相结合的地方政府模式。

法国地方政府是古代政治制度遗留的产物。最初，法国中央政府为适应统治的需要，在各地设立分治区，并安排一名中央代表，对地方事务的处理进行监督。如果必要，这种地方政府的特征是：中央政府在某分治区内，安排一名代表，对那里的事务进行监督。如果必要，中央代表可撤销地方政府的命令，中止或代替地方政府的工作。法国统治者们试图以此把国内存在的封建割据、小城市和教会领地统一起来，建立一个中央集权的国家。1800年，拿破仑改革地方制度，采行省长制，即在每省设置一个省议会和一名省长；在每一市镇，设置一个市镇议会和一名市镇长。省长、市镇长由中央任命，后来市镇议会和市镇长改为选举产生。

法国地方政府制度的特点是：

（1）地方政府体制大致相同，所辖行政区划整齐划一，除少数区域外，大多数地方政府的法律地位一致、性质相同。

（2）在大区、省，不仅有民选的议会作为“议政合一”的地方政府机构，而且设有国家代表，负责维护国家利益、监督行政并使法律得到遵守。另外，还设有中央政府部门派驻地方的机构。

（3）市镇议会也实行“议政合一”体制，既是权力机构，又是政府组织，其市镇长既是市镇议会的执政官，又是市镇行政首长，担任市镇议会主席，并且是国家代表。

（4）在中央政府设立内政部（32），负责省长的提请任命以及省长主要助理官员的直接任命，负责各地方当局的选举、公民保护等事项。

（5）虽然从传统到法律都赋予地方议会很大的自主权力，但长期以来中央政府在地方的代表，对地方议会具有很强的监督或控制职能；中央各部门派驻机构，对地方议会也有较强的影响。近二十年来，法国中央政府进行权力下放和地方分权的改革，加强了大区议会和省议会作为地方自治单位的作用，扩大了地方自治的范围，使地方议会从单纯的议事机构成为“议政合一”的机构，但法国的地方行政实际上仍处于中央政府的监督之下。

法国地方制度对其他国家特别是南欧国家影响很大。作为前殖民列强，法国把这种地方制度推行于在亚洲和非洲的殖民地中。一些殖民国家如西班牙和葡萄牙的地方政府中，有许多类似法国地方政府的特点。一战、二战以后，法国地方政府还影响到战后的托管地或法占区。以至今日，在南欧、拉丁美洲、非洲许多国家的地方制度中，人们仍然可以发现法国地方政府的某些影响。

（三）德国型地方政府制度

德国型地方政府是一种突出以地区整体性从属原则为主要特征的地方政府模式。

德国是一个联邦制国家，联邦由各州组成（统一前为11个州，1990年统一后，原东德的五个州加入联邦德国，现有16个州）。联邦政府制定基本的政策框架、法律或规章，但这些政策、法律和规章的大部分由州政府负责执行。一些较大的的州设有专区管理机构，负责协调和实施州委托的职责，并监督州委托给地方执行的大量事务，但专区管理机构不是一级地方政府。州以下的县（县级市）、乡镇作为德国行政管理的较低层级，负责大量的地方政府行政职能和联邦与州委托处理的国家行政职能。德国地方政府在形成过程中受到康德、黑格尔等人思想的影响，经过冯∙史泰因行政改革、俾斯麦统一战争、魏玛共和国时期、纳粹时期、盟军占领、东西分立到两德统一，形成了自己的独特之处：

（1）德国各级地方政府是建立在“地区整体从属”基础上的效率型地方政府体制。按照德国公共行政的隶属性原则，上级政府仅履行那些“不能由下级公共机构有效履行的职责”。因此，联邦政府负责制定全国性的总政策和法律，但除某些特殊领域如国防、外交、铁路、邮政等事务外，其他大多数事务不由联邦各部直接管理，而是委托给州政府负责；州政府可再把这些国家行政职能分配给州和各级地方政府执行，各级政府部门对本级政府负责，下级政府整体上对上级政府负责。

（2）各级地方政府不仅处理地方政府事务，还负责处理联邦与州委托处理的国家行政事务，具有作为地方自治单位和国家行政单位的双重属性。

（3）一般认为，在联邦与州，以及州与地方关系上，不存在上下等级关系，而是一种辅助关系（尽管实际上是不平等的）。联邦、州、地方政府具有明确的法律地位，受联邦基本法、州宪法和地方宪章法的保障。

（4）德国地方政府历史上受到法国的影响，经过一战、二战和多次改革，加上各州法律不尽相同，使德国地方政府制度呈多样性的特点，尤其是地方政府结构不很一致，其中又以乡镇不同的体制为突出。

（5）与其他国家相比，德国地方政府传统上具有较强的综合职能，处理范围广泛的事务，专门职能部门较少；联邦和州政府各部也较少设立派驻地方的机构，地方行政长官享有相当大的权威。

与德国地方制度同时形成的类似制度，实行于与德国邻近的一些欧洲国家，如奥地利、瑞士、荷兰、比利时及斯堪的那维亚半岛国家。德国地方制度还影响了俄罗斯、匈牙利，尤其对形成于明治时期的日本地方制度产生过较大影响。

二战后，德国分裂为东德和西德两国。东德地区属原民主德国管辖，实行类似于前苏联的地方制度（结构形式为单一制）；而西德地区属联邦德国管辖，仍保留传统的地方制度。随着1990年两德的统一，原东德采行联邦制后，五个州并入联邦德国，其地方制度也随之改造。

（四）中国型地方制度

中国型地方制度是在单一制国家中建立民族区域自治地方和特别行政区的地方制度模式。

中国是统一的多民族国家，在国家结构上采取在单一制国家中建立民族区域自治地方和特别行政区的形式。它不同于联邦制国家，没有联邦制国家中的邦、州、共和国等组成部分，也不同于一般单一制国家（在这些国家多无实行民族区域自治的地方）。在中国，在中央政府领导下既有一般地方行政区域，又有民族自治地方和特别行政区域。中国这一国家结构形式的特点使中国的地方分权也有自己的特点。（33）

（1）在普通地方，设立各级人民代表大会和各级人民政府。地方各级人民代表大会由选民或选举单位选举产生，是地方国家权力机关，享有制定地方性法规（限于省级和较大的市）、决定重大事项、监督同级“一府两院”和任免有关人员等权限。地方各级人民政府由同级人民代表大会产生，是地方国家行政机关，同时又是地方各级国家权力机关的执行机关，负责本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育等职能，实行首长负责制。全国人民代表大会与地方各级人民代表大会之间，没有领导和被领导的关系，但有法律上的监督关系和工作上的指导关系。地方各级人民政府对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，同时，对上一级国家行政机关负责并报告工作，并服从国务院统一领导；地方各级人民政府工作部门受本级人民政府领导，并且受国务院主管部门或上级人民政府主管部门的领导或业务指导，从两个方面体现“双重从属性”的特点。

（2）为解决民族问题，在少数民族聚居区，建立民族自治地方，设立人民代表大会和人民政府作为自治机关，民族自治地方自治机关行使宪法和法律规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。为实现祖国统一大业，设立特别行政区。设立特别行政区直辖于中央政府，但享有高度自治权。这些都体现了地方制度的灵活多样性。（34）

（3）在城市和农村按居民居住地区设立居民委员会和村民委员会，作为居民和村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众自治组织，体现直接民主的特点。

（4）中国领土辽阔、人口众多，为了有效治理国家，有必要多层次地建立地方机构。在中国，现有两级制（直辖市-市辖区）、三级制（直辖市-县〈市辖区〉-乡，省-地级市〈县、县级市〉-市辖区〈乡〉）、四级制（省-地级市-县〈县级市〉-乡）等地方机构，体现多层次的特点。

（5）在普通地方的中央与地方关系上，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。地方政府职能比较广泛，涉及政治、经济、教育、科技、文化、卫生、财政、民族、民政等方面，上下级行政机关之间承担职能基本一致，在职能上分工不明显，但权限上有差异。

（6）中国地方国家机构要接受中国共产党的领导，中国共产党在地方设立的各级组织，对地方国家机构实行政治领导、组织领导和思想领导。

应当指出，以上地方制度模式，是对主要国家地方政府制度的传统分类。随着各国经济、政治、文化等方面的发展，各国的地方制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲，随着欧洲一体化进程的加快，欧盟成员国的地方制度表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。分权化已成为一种世界性现象，地方政府传统模式本身也面临一定的挑战，有的分类已经不能适应新的需要，因此有必要探讨更能说明地方政府不同特征的新的模式分类。

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①Encyclopedia Britannica, Volume 14, (London: Macmillan, 1964),p.262.

②International Encyclopedia of the Social Science, Volumn9-10, (London: Macmillan, 1968), p.451.

③The World Book Encyclopedia, Volume 12, (London: World Book, 1992), p.346a.

④Encyclopedia Americana, Volume 17, (New York: Grolier, 1997), p.637.

⑤《法学词典》（增订版），280页，2版，上海：上海辞书出版社，1984。

⑥夏征农主编：《辞海》（上），普及本，1503页，上海：上海辞书出版社，1999。

⑦薄贵利著：《近现代地方政府比较》，9-10页，北京：光明日报出版社，1987。

⑧Cambridge Encyclopedia, (London: Cambridge University Press, 2000), p.658.

⑨The World Book Encyclopedia, Volume 12, (London: World Book, 1992), p.346a.

⑩ [英]戴维・米勒，韦农・波格丹诺编，中国问题研究所等组织翻译：《布莱克韦尔政治学百科全书》，421页，北京：中国政法大学出版社，1992。

⑾Anthony Byrne, Local Government in Britain (London: Penguin Books Ltd, 2000), pp.2-3.

⑿David Wilson and Chris Game, Local Government in the United Kingdom (London: Macmi1lan, 1998), pp.31-40.

⒀薄贵利著：《近现代地方政府比较》，10-13页，北京：光明日报出版社，1987。

⒁[英]戴维・米勒，韦农・波格丹诺编，中国问题研究所等组织翻译：《布莱克韦尔政治学百科全书》，421页，北京：中国政法大学出版社，1992。

⒂Samual Humes, Local Governance and National Power: A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government,(Harvester Wheatsheaf,1991),p.203.

⒃陈嘉陵主编、田穗生副主编：《各国地方政府比较研究》， 22-27页，湖北：武汉出版社，1991。

⒄苏鹏飞：“从伯克利市宪章看美国地方自治制度”，《美国研究》，1999年第3期。

⒅[法]托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），第67页，北京：商务印书馆，1997。

⒆L.J.Sharpe, Theories and Value of Local Government, Political Studies ,Vol. XVⅢ,No.2(1970),p.154.

⒇[英]J.S.密尔，汪�u译：《代议制政府》，第211页，北京：商务印书馆，1982。

（21）Anthony Byrne, Local Government in Britain, (London: Penguin Books Ltd, 2000), pp.5-8.

（22）David Wilson and Chris Game, Local Government in the United Kingdom, (London:Macmillan,1998), pp.29-31.

（23）Anthony Byrne, Local Government in Britain, (London: Penguin Books Ltd, 2000), pp.8-9.

（24）[英]戴维・米勒，韦农・波格丹诺编，中国问题研究所等组织翻译：《布莱克韦尔政治学百科全书》，421页，北京：中国政法大学出版社，1992。

（25）International Encyclopedia of the Social Science (Volume 9-10), (London: Macmillan, 1968), p.451.

（26）Encyclopedia Americana (Volume17), (Grolier, 1997),p.637.

（27）Samual Humes, Local Governance and National Power: A Worldwide Comparison of Traditon and Change in Local Government, (Harvester Wheatsheaf, 1991), pp.7-10.

（28）[日]村松歧夫：《地方自治》，第1-2页，北京：经济日报出版社，1989。

（29）Michael Goldsmith,”Local Autonomy: Theory and Practice”, in King and Pierre, ed., Challenges to Local Government (SAGE Publications, Inc., 1990), pp21-28.

（30）在英国，没有一部综合性的成文宪法，有关政府结构、机构、职权和运行原则等的规则，主要散见于各种宪法性法律文件之中，这种宪法传统主要来自于英格兰，属于单一宪法性质；联合王国在伦敦威斯敏斯特设有议会，在伦敦还有其他政府机构，而在威尔士地区、苏格兰地区和北爱尔兰地区，现在也有了自己的地区议会和政府。但是它们并不独立于联合王国之外，两者不是一种联邦的关系。

（31）2002年5月29日，英国内阁将原交通、地方政府和地区部中的地方政府和地区事务交由副首相府负责，因此，目前地方政府主管部门是副首相府。

（32）2002年6月拉法兰任总理的中央内阁成立内政、国内安全和地方自由部。

（33）参见张友渔：在“国际宪法学协会圆桌会议”上的发言：《关于中国的地方分权问题》，《张友渔文选》（下卷），459-465页，法律出版社，1977。

（34）我国尚未完成祖国统一大业。目前，台湾仍实行“地方”自治。 1999年1月25日“公布实施”了《地方制度法》。分总则、省政府与省咨议会、地方自治、中央与地方及地方间之关系和附则五章，共八十八条。

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文章来源：《许崇德教授从教50周年纪念文集》 发布时间：2007/12/24