若对我国国家机构体系及国家权力的配置与运行进行整全式考察，地方各级人民代表大会及其常务委员会是不容忽视的关键机关，它既是人民代表大会制度这一政权组织形式之下的“权力机关”，也是单一制国家结构形式之下的“地方国家机关”。近年来我国宪法学关于国家机构的研究重新活跃，相关成果不断涌现，但关注焦点仍主要集中于国家权力在中央层面的横向配置与运行，即使一些关于纵向权力配置的研究，也主要侧重中央行政机关与地方行政机关之间的关系，以至于地方政府事权甚至在某种程度上成为地方事权的代名词。[1]地方人大相关研究的活跃程度与地方人大的重要性程度并不匹配。

备案审查制度的全面激活给地方人大研究带来了新的契机。在目前开展的备案审查具体工作中，地方性法规是首要的审查对象。因此，围绕备案审查对地方性法规相关问题展开的研究开始增多。[2]但是，探讨地方性法规的制定权限、审查标准等具体问题，必须首先明确地方性法规的性质，而这又与作为地方性法规制定机关的地方人大的性质与地位紧密相关。基于此，本文试图从制宪史的角度厘清地方人大宪法地位的变迁，并据此明确地方性法规的性质与特征，以期为当下相关具体问题的讨论提供一种历史视角。

一、1954年《宪法》中的地方人大：中央意志的地方执行机关

相比1949年《共同纲领》建立的人大与政府同为“人民行使国家政权的机关”的“双政权机关体制”，1954年《宪法》已经表现出国家权力的实质分化。[3]不过，这种权力分化更多发生在中央层面，具体表现为：全国人民代表大会是最高国家权力机关；全国人大常委会是全国人大的常设机关；国务院则是最高国家权力机关的执行机关。地方层面实际上并未实现如此明显的权力分工，而是仍保持一定形式的议行合一。明确地方人大在1954年《宪法》中的性质与地位，需要首先理解出现上述区别的原因。

（一）“中央议事，地方办事”

1954年《宪法》规定：“地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关”，“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”，据此看来地方国家机构似乎如中央国家机构一样，实现了议行分化，但实际上由于地方各级人大并未设立常务委员会，而是由地方各级人民委员会“同时行使人民代表大会的常务机关的职权”[4]，因此，1954年《宪法》在地方国家机构的设置上仍然保留了一定形式的议行合一。

如果继续追溯至1954年宪法草案（初稿），这种“合一”更为明显。初稿并未区分地方人大和地方政府的职权，而是在第57条将二者的职权合在一起作了列举，并在规定两机关性质和地位时使用了“国家权力的地方机关是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”的表述。对此，1954年《宪法》起草的关键人物之一田家英明确表示：“原来的草案把地方人民代表大会和政府的写在一起，就是因为主张不分，地方上的分工不如中央科学。”[5]

最终通过的宪法文本立场稍有回撤，对地方人大与地方政府的职权进行了区分，只是以“不设地方人大常委会”的形式一定程度上保留了地方国家权力在地方人大闭会期间的“议行合一”。刘少奇对此作了明确说明：

全国人民代表大会工作的繁重，当然不是地方各级人民代表大会所能够相比的。全国人民代表大会行使国家的立法权，地方各级人民代表大会没有这方面的职权。而且越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。所以地方各级人民代表大会不需要在人民委员会以外再设立常务机关。地方各级人民委员会是地方各级人民代表大会的执行机关，同时也行使人民代表大会的常务机关的职权。如果另外设立人民代表大会的常务机关，反而会使机构重叠，造成不便。[6]

不管是一开始主张完全不分，还是最终文本中的职权分开但闭会期间机构与人员合一，最根本的原因是地方人大职权十分有限。地方人大不仅如刘少奇所言不具有立法权，甚至其他议事职能也是极为有限的。在起草宪法过程中，决定要把地方人大与地方政府的职权分开规定时，对于是否将“指导当地的文化、教育和卫生工作”列为地方人大的职权，出现了争议。有人认为这些“是执行事项，应当搬到人民政府职权中去”，但最终仍决定写在地方人大职权条款中，因为“地方人民代表大会如果不管经济、文化就没有多少事了。”[7]足见地方人大职权的有限。

考察当时全国各省级人大开会情况可以发现，其议程主要是听取政府所作的年度工作报告或其他专项报告以及人事任免，稍微与议事相关的工作只有对各地年度财政开支决算与预算的审议。但当时地方预算必须根据中央下达的预算指标进行编制，而中央指标详细地分列了收入和支出的各类各款数字，地方很难进行调剂，[8]这意味着地方人大在这一工作上的决策空间十分有限。可见，在当时，地方人大几乎是无事可议的。实际上，在宪法起草过程中，当谈到中央的统一领导和各地方、各民族的积极性可以相结合时，毛泽东便明确指出，我们是“中央议事，地方办事”。[9]

“无事可议”的结果是，许多地方人大并未按法定会期开会。根据1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的规定，省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会会议每年举行两次，交通不便的省可以每年举行一次；乡、民族乡、镇的人民代表大会会议每三个月举行一次。然而，这一规定在实践中并未被严格遵守，当时很多县、乡两级的人民代表大会没有依照规定按期开会，甚至有个别省人民代表大会也有一整年不开会的现象。[10]

地方人大的“无事可议”最终促使全国人大常委会于1957年11月14日根据国务院的建议通过决定，规定省、直辖市人民代表大会会议可以每年举行一次。国务院在议案中指出，省、直辖市人民代表大会会议的主要议题如经济建设、地方预算与决算等，有的本来就是年度性质的，有的一经规划之后，即按计划进行，在半年时间以内，很难找出一个明显的反映全面结果的段落作为议程，提到本级人民代表大会会议讨论和决定。[11]

综上所述，在1954年《宪法》中，决策权高度集中于中央，地方上的所有国家机关实际上均是具体执行中央法律、法令和贯彻中央方针、政策的机关。[12]在与中央的关系上，地方人大与地方人民政府并无本质区别，二者皆为中央意志的执行机关。认清了这一点，也便可理解为何1954年宪法草案（初稿）并不区分地方人大与地方人民政府的职权，以及为何田家英认为“地方上的分工不如中央科学”。如何更为高效地执行中央意志是1954年《宪法》设置地方国家机关、配置地方权力时的首要考虑因素，而在当时的宪法起草者看来，地方“再设一个常委会反而会互相掣肘，并不利于中央法令的执行。”[13]

（二）民主作为手段：“地方无议”的实用主义考量

分析地方人大议事职能缺失的原因，自然要从其所属的人民代表大会制度开始。1954年《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”毛泽东认为1954年《宪法》的核心原则有两个，其中之一便是民主原则。[14]人民代表大会制度作为人民民主的实现形式，是我国的根本政治制度。选举产生的各级人民代表大会，能够充分代表人民的意志，是具有高度民主性质的人民代表机关。[15]因此，“使各级人民代表大会有高度的权力”便是“广泛的民主”的表现。[16]但为何作为人民代表机关的地方人大的权力在1954年《宪法》中却极为有限呢？这实际上与1954年《宪法》的民主观有关。

1.实质同一性民主观之下民主的手段化

1954年《宪法》中的人民民主理念可以被理解为一种具有实质同一性的民主。[17]这种民主理念是建立在整个社会及其成员的同质性基础之上的。正如学者所言，1954年《宪法》对国家、社会、公民个人三者间关系的认识，呈现出强烈的一元化色彩，[18]国家与人民之间，人民与人民之间的关系是建基于利益一致性基础之上的 “社会主义的新的关系”。[19]

这一点其实也是《共同纲领》与1954年《宪法》的关键区别之一。尽管《共同纲领》与1954年《宪法》均具有过渡性质，且1954年《宪法》继承了《共同纲领》的许多规定，但二者的底色是截然不同的。《共同纲领》是一部新民主主义性质的宪法性文件，而1954年《宪法》则是社会主义性质的宪法。如前所述，在毛泽东看来，1954年《宪法》的原则有两个，一个是民主原则，另一个便是社会主义原则。[20]

这种区别的有力体现是，不同于《共同纲领》对国家未来前途的“沉默”，1954年《宪法》在第4条对此作出了明确规定，即：“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会。”实际上，在制定《共同纲领》时，便有意见指出应该把“向更高级的社会主义和共产主义阶段发展”这一前途明确规定下来。大家对此进行讨论时认为这个前途是肯定的，但应该经过解释、宣传特别是实践来证明给全国人民看，只有全国人民在实践中认识到这是唯一的最好的前途，才会真正承认它，并愿意全心全意为它而奋斗，所以决定暂时不写出来。[21]从“有意不写”到“明确强调”，是一个十分重要的转变。如果说《共同纲领》还是在存异基础之上的求同，那么1954年《宪法》已经明确提出要消除政治共同体成员之间的异质性。

1954年《宪法》所构建的民主便是建立在人民的实质同一性基础之上的。这样一种民主理念最终也影响了国家权力的具体配置，当然也包括地方人大。既然人民具有实质同一性，那么人民意志的形成与表达也就无需多个机关，决策权集中于全国人大是这一民主观的自然结果。地方代表权存在的基础是地方具有和一般同胞的利益不同的共同利益，[22]但人民的实质同一性决定了中央与地方利益是一致的，那么地方层面的代表机关对于人民意志的形成与表达而言便是多余的，包括地方人大在内的地方国家机关只需执行中央意志即可。正如当时的《人民日报》社论所言：“我们的国家之所以能够实现高度的统一集中，是因为我国国家机关的性质和任务，在中央和在地方是完全一致的；它们都是人民自己管理国家事务的机关，都是为人民服务的机关，两者之间没有什么矛盾。”[23]

除了使人民意志在地方层面的形成与表达变得多余，这样一种民主观还带来了另一个后果，这一后果也影响了地方人大职权配置乃至更广泛的央地职权划分。这便是民主的手段化。具体而言，在这样一种民主观之下，民主的实现与否实际上取决于具有同质性的人民是否掌握了政权，即所谓“建立了人民的政权，民主就自然实现了”。[24]这意味着，具体的民主形式与民主制度等结构性要素对民主而言不再具有决定性的形成意义。只要具有实质同一性的人民掌握了政权，那国家权力的行使自然就是人民共同意志的表达与实施。在此之下，民主实际上已经首先被矮化为了将这种共同意志表达出来的工作方式，后续民主的手段化也是必然结果。这也为地方人大职权配置乃至更广泛的国家权力配置的实用主义考量提供了基础。

2.服务于过渡时期总任务的中央集权

既然民主的实现不再取决于具体的民主形式与民主制度，那么国家权力的配置便成为实现其他目标的手段。央地国家机关职权的划分也不例外。1954年《宪法》确立了高度的中央集权体制，中央不仅垄断了决策权，也事实上集中了大部分的行政管理权。[25]毛泽东在起草宪法过程中明确表示：“我们是中央集权，不是地方分权。”[26]

对此，不能简单地以我国上千年的单一制传统进行解释。正如毛泽东在1949年《共同纲领》通过后不久所言，“在人民的政权下，产生象过去那样的封建割据的历史条件已经消灭了，中央和地方的适当的分工将有利而无害。”[27]换言之，国家统一并不必然需要高度的中央集权予以维系。事实上，《共同纲领》对地方权力就持一种相对开放的态度，其第16条规定：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”在此原则指导下，当时的央地关系并未呈现为一种高度的集权模式，地方甚至保留了部分立法权。[28]

然而，1954年《宪法》并未沿用《共同纲领》关于央地职权划分的基本原则，而是实际上确立了高度中央集权的体制。这显然有其他特殊考量。如前所述，1954年《宪法》相对于《共同纲领》的特别之处在于，其明确了过渡时期的总任务，即通过社会主义工业化和社会主义改造同时并举，建立社会主义社会。央地职权的划分自然也要服务于“一化三改”总任务的顺利完成。

社会主义改造本身就是走向“同一”的过程，自然反对“分散化”。而根据当时的理解，社会主义的经济又是最大规模的和最集中的经济，因此社会主义建设也要求国家实行高度的集中统一，建筑在社会主义经济基础之上的国家机关应是最有力量的和最集中统一的国家机关。[29]事实上，在1954年《宪法》颁布之前，撤销大区一级行政机构的决定便已明确指出：“现在，国家进入了有计划的经济建设的时期。国家计划经济的建设，要求进一步加强中央集中统一的领导。”[30]

在这种情况下，决策权作为最重要的一项权力，必然要向中央集中。事实上，不只立法权独属于全国人大，就连1954年《宪法》中规定的“规划地方的经济建设”“审查和批准地方的预算和决算”等一定程度上体现议事职能的职权，地方人大的决策空间也十分有限。如前所述，地方预算是在中央下达的预算指标的控制下编制的，调整空间非常有限。规划经济建设同样如此。就当时对于经济建设最为重要的五年计划而言，由于省市的五年计划是全国五年计划的组成部分，因此在全国性的五年计划经全国人大通过后，本省市的五年计划无需由省市人大通过，省市人大的重点工作是研究各种措施，以保证完成和超额完成国家给本省市规定的各项指标任务。[31]

不仅地方人大的职权配置受服务于“一化三改”总任务的中央集权制的制约，其代表组成也要作此种实用主义的考量。由于对资本主义经济的社会主义改造采取的是和平改造的策略，因此如何使被改造的对象自愿接受改造，便成为社会主义改造顺利开展的关键。地方人大代表的组成也要服务于这一目标的实现。为此，中共中央专门发文，要求在省、市人民代表大会中，必须有一定比例的民主人士，其中大部分名额要给予右派（剥削阶级分子和基本上站在剥削阶级方面的分子）和中派（目前动摇于左右两派之间的分子）。具体要求为：在保证党员加进步力量（非党工农分子和革命知识分子）在比例上占显著优势并处于领导地位的原则下，民主人士在总名额中的比例，省可占到百分之三十，市可占到百分之三十五。在民主人士的阵容中，左派（拥护工农联盟的分子）可占到民主人士名额的四分之一左右，其他极大部分应给予有代表性的右派和中派，并有意识地使右派分子占适当的数量。省、市人民政府委员会中民主人士所占比例，可依据需要较其在当地省、市人民代表大会中所占比例适当提高。[32]这意味着，为了社会主义改造的顺利完成，作为“人民行使权力的机关”“人民代表机关”的地方人大，在成员组成上也要接纳大量“非人民”的存在。

事实上，对于地方人大的此种实用主义考量，在其前身——地方各界人民代表会议上已有所体现。建国后，地方各级人大体系是以“先召开地方各界人民代表会议，然后逐步过渡到地方各级人民代表大会”的方式组织起来的。而作为地方人大前身的地方各界人民代表会议，自产生之日起，就与执政党在特定时期的任务紧密联系在一起。当时各级领导强调召开人民代表会议的重要性时，往往都是从代表会议的结果和功能，而不是代表会议本身来强调的。[33]例如，中共中央关于召开各级人民代表会议的指示便明确指出，“必须将这种市的县的各界人民代表会议看成是团结各界人民，动员群众完成剿匪反霸，肃清特务，减租减息，征税征粮，恢复与发展生产，恢复与发展文化教育直至完成土地改革的极重要的工具。”[34]

总之，在实质同一性民主观之下，地方人大对民主的形成性意义被遮蔽，至多止于通过选举产生全国人大代表的方式发挥民主正当性传递的功能，不过由于全国人大代表本应由直接选举产生，间接选举只是基于现实情况的暂时安排，[35]因此，此种向上传递民主正当性的功能对地方人大而言也是偶然的。在民主自身都已沦为一种手段的情况下，地方人大必然也难以摆脱被基于民主以外的目标与任务进行实用主义考量的命运。至此，1954年《宪法》中的“地方无议”得以澄清。正因为“地方无议”，所以地方层面的“议行”也就无需分开。在那一时期，包括地方人大在内的所有地方国家机关都只是中央意志的地方执行机关。

二、1982年《宪法》中的地方人大：地方民意机关

然而，当社会主义改造顺利完成后，高度的中央集权体制所带来的问题也逐渐凸显。人们发现，尽管计划经济要求加强中央集中统一领导，但若对地方限制得过多过死，实际上并不利于社会主义建设。国家领导人也开始对高度集权的央地关系模式作出反思，[36]并在央地国家机构职权划分上作了一定的调整，开始强调发挥地方的积极性。1957年11月14日，全国人大常委会作出决议，原则批准了《国务院关于改进工业管理体制的规定》《国务院关于改进商业管理体制的规定》《国务院关于改进财政管理体制的规定》，将一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权下放给地方。

但是，这些调整反映的更多只是基于社会主义经济建设这一目的对作为手段的央地职权划分的有效性的检讨，并不意味着当时已经摆脱在纵向国家权力配置上的实用主义思路，更未触及对深层次民主理念的反思。地方拥有多少权力，拥有哪些权力，依然取决于这样配置是否有利于社会主义经济建设。纵向上的国家权力配置只是社会主义经济建设的“调节阀”，经济过死就下放一些权力，乱了就再收回一些。

因此，当时中央向地方放权的重点是行政管理权，地方人大仍然不是关注的重点，“中央议事，地方办事”的原则并未出现实质性变化，甚至正是在批准行政管理体制改革系列规定，向地方下放部分行政管理权的同一会议上，全国人大常委会作出决定，实质上修改了1954年《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》关于“省、直辖市人民代表大会会议每年举行两次”的规定，允许省、直辖市人民代表大会会议每年举行一次。地方人大作为中央意志地方执行机关的地位并未改变。

（一）民主作为目的：对过度集权的反思

只要背后的民主理念不变，地方人大作为中央意志之地方执行机关的地位便很难扭转。根本性的转变开始于上世纪七十年代末期。国家政治生活的长期失序展示了权力过分集中的严重危害，改变并防止再次出现权力的过分集中成为当时国家政权建设的核心任务。在这种背景下，作为在“民主集中制”中与“集中”相对的另一端，“民主”成为关注的焦点，对民主观的反思及民主观的更新成为可能。

事实上，以往很长一段时期所秉持的实质同一性的民主理念是天然趋向于“权力（特别是决策权）集中”的。原因在于，既然人民具有同质性，那么权力（特别是决策权）的分散便是难以理解的。不管是纵向上决策权由地方人大向全国人大集中，还是横向上在确认相对分权体制的同时设置“国家主席必要时召开最高国务会议”这一机制防止决策权的分散，都是这一民主理念的直接体现。

若想根本性解决权力过分集中的问题，必须进行民主观的更新。当时所作的许多检讨也集中于这一点。“过去只是把民主看成是一种手段，一种工作作风”“过去往往只重视民主的实质，忽视民主形式、民主制度”成为反思的重点，人们认识到，“社会主义国体的建成，并不意味着高度民主的出现，它只是提供了一个基础和可能性”，“只有建立起一整套民主制度，民主才有可靠的保证。”[37]

当然，民主观的更新是建立在对人民与国家、人民与人民之间关系理解改变的基础之上的。建国初期往往强调“国家与社会的公共利益和个人利益是不可分的”，[38]但在上世纪七十年代末，表述发生了细微的改变，开始认为“在社会主义制度之下，归根结底，个人利益和集体利益是统一的，局部利益和整体利益是统一的，暂时利益和长远利益是统一的。”[39]“统一”意味着二者之间首先是“可分”甚至是“对立”的，只是最终可以通约。这意味着，民主不再建基于整个社会及其成员具有实质同一性基础之上，不同利益之间的冲突被承认。在此之下，民主作为一种“调节各种利益的相互关系”[40]的机制，其自身的价值得以彰显，也才终于摆脱了作为服务于特定任务的手段的命运，成为一种目的，甚至被视为“社会主义革命的根本任务之一”[41]。

在这一历史背景下，“使民主制度化、法律化”成为1982年修改宪法的核心关照。“使全体人民能够更好地行使国家权力”是1982年《宪法》改革国家政治体制所遵循的首要方向，国家机构相关规定的修改必须“从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人”。[42]民主制度建设成为1982年修宪的重点，民主建设也不再仅限于工作层面上的“加强与人民群众的联系”，包括机构设立、职权配置与选举制度在内的民主制度的构成性要素得到1982年《宪法》的重视。

（二）地方民主作为民主的构成性要素：地方人大议事职能的加强

正是基于此种对民主理念与制度建设的反思，不同于以往中央向地方的放权主要集中于行政管理方面，1979年制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及1982年修改《宪法》均将加强地方人大职能作为“扩大地方权限”的重点。其中最主要的两项修改是：第一，规定县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会；第二，规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规。结合同一时期对选举制度以及地方各级人大代表行使职权保障制度的完善，1982年《宪法》对地方人大职能的加强，已不再是基于纯粹的实用主义考量，其根本目的是扩大人民民主。至此，地方人大作为中央意志之地方执行机关的性质与地位也发生了根本性转变，成为地方人民对于自己最为接近之地方事务进行自我管理与决定的机关，即集中和代表本地区人民意志与利益的地方民意机关。

1982年《宪法》对省级人大及其常委会立法权的确认，最为明显地体现了这一点。将1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》新增“省级人大及其常委会可以制定地方性法规”之规定写入宪法，并不仅仅意味着地方立法权获得了某种形式的宪法保障，更重要的意义在于其明确了地方立法权的本质，并因此确认了地方人大作为地方民意机关的地位。

立法权问题是1982年修宪过程中讨论的主要问题之一，核心争议在于是否仍保留1954年《宪法》中“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”的规定。最终被宪法修改委员会采纳的意见认为，应把“唯一”二字去掉，因为全国人大和它的常委会不是唯一的制定法的机关，省和直辖市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，而且国家立法权和制定地方性法规的权力是有区别的，前者只能由全国人大和它的常委会行使，效力及于全国，后者是由地方人大和它的常委会行使，效力只及于本地区。[43]

在这一意见看来，首先，由于地方立法权的出现，已不适宜保留“唯一”二字；其次，地方立法权与国家立法权尽管有所区别，但这种区别主要体现在效力方面。换言之，地方立法权与国家立法权在本质上并无区别，都是人民政治意志形成与表达的一种形式。只是地方立法体现的是部分意志，国家立法体现的是整体意志，因此在效力上有所区别。这也就意味着，地方人大真正成为了与全国人大性质相同的民意机关。

当然，并不能从反面推出所有的地方民意机关均可行使立法权。立法只是政治意志形成与表达的一种形式，且针对的事务与形成的内容具有普遍性与稳定性。因此，只有对于普遍性的事务具有长期、稳定的特殊利益，才有必要赋予立法权。目前我国将地方立法权下沉至设区的市一级是合理的，因为同一设区的市以内不同的县之间基本并无针对普遍性事务的长期、稳定的特殊利益。可见，地方立法权的配置很大程度上是与利益分化程度相关的。

（三）既非“领导”也非“指导”：全国人大对地方人大的法律监督

地方人大由中央意志之地方执行机关向地方民意机关的转变，也使得全国人大与地方人大之间的关系发生了变化。在1954年《宪法》中，包括地方人大在内的所有地方国家机关均为中央意志的执行机关，因此“中央可以改变地方的决定；下级要服从上级，地方要服从中央。”[44]无论是行政机关还是权力机关，中央与地方之间均为领导关系。在宪法文本中具体表现为：国务院可以改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令，全国人大常委会可以改变或者撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。

作为“扩大人民民主”“使民主制度化、法律化”的重要举措，1982年《宪法》加强了地方人大职能，使其成为真正的地方民意机关。此时全国人大及其常委会与地方人大及其常委会之间便不再是领导关系。根本原因在于，任何经选举产生的民意机关，若其形成与表达政治意志的过程需要接受其他机关的领导，都构成对其自身性质的悖反。彭真便曾明确表示，全国人大常委会对省级人大常委会没有领导关系，就是为了使地方国家权力机关的权力真正属于地方。[45]当下一般认为，在现行宪法之下，全国人大及其常委会与地方人大及其常委会之间是法律上的监督、工作上的联系和指导关系。[46]

可以首先肯定的是，二者之间具有法律上的监督关系。具体表现为：第一，全国人大常委会可以撤销省级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；第二，由于全国人大常委会具有解释宪法、监督宪法实施的权力，因此可以对地方各级人大及其常委会的公权力行为是否合宪进行审查。但这种法律上的监督关系具有事后性，即必须针对的是地方人大及其常委会行使职权的结果。

存在争议的是，全国人大及其常委会与地方人大及其常委会之间是否存在工作上的指导关系。若认为存在这种关系，便意味着全国人大及其常委会可以事前介入地方人大及其常委会行使职权的过程。但这并不符合立宪原意。1982年修宪过程中，曾有人建议明确规定全国人大常委会与地方人大常委会之间是指导关系，但这个建议最终没有被采纳，因为在当时看来，全国人大常委会对地方人大常委会应是法律监督关系及工作上的联系关系。[47]彭真也曾明确表示，“法律监督不同于领导关系。监督是在事后，违了法，才监督，不违法，就不管。如果讲领导、指导，那就事先事后都有。事前领导了，指导了，出了事，就不是事后监督了。”[48]可见，彭真认为“指导”与“领导”并无实质区别，都意味着全国人大及其常委会对地方人大及其常委会行使职权的事前介入。否定二者之间具有领导或指导关系，无疑是与地方人大作为地方民意机关的地位相适应的，民意机关政治意志的形成必须具有独立性。

当然，这并不意味着全国人大及其常委会与地方人大及其常委会之间不能在事前产生任何联系。实践中，全国人大常委会经常召集省级人大常委会负责同志开会，交流工作经验，也会对省级人大常委会就工作中遇到的法律适用问题提出的询问进行答复。但这种联系没有任何法律效力，地方人大并没有必须遵守的法律义务。总之，全国人大与地方人大之间的法律关系仅表现为前者对后者事后的法律监督，任何事前的工作联系均不能对地方人大产生实质的法律约束力。

三、地方性法规的性质与特征

省、设区的市的人大及其常委会先后获得制定地方性法规的权力，是我国立法体制的重大调整，也是地方人大转型的重要标志。对于地方性法规的制定，《宪法》仅确立了“不同宪法、法律、行政法规相抵触”的原则，《立法法》则在确认该原则的基础上，通过列举全国人大及其常委会法律保留事项进一步划定了地方性法规的边界，并设置了对地方性法规的备案审查制度。在备案审查工作全面铺开的当下，地方性法规已成为备案审查的首要对象。如何认定地方性法规“同上位法相抵触”成为审查的关键。与此同时，在宪法与立法法以外，全国人大及其常委会在其制定的一些法律中，进一步排除了地方性法规规定特定内容的权限。例如，《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》便明确规定地方性法规不得设置特定种类的行政处罚、行政许可与行政强制。这种做法是否存在规范依据？对以上问题的讨论，必须以明确地方性法规的性质为前提，而对地方性法规性质的界定，又必须建立在地方人大从作为中央意志之地方执行机关向地方民意机关的转变之上。

（一）地方性法规的“准法律性”

1.地方性法规与法律同为人民政治意志之表达

如前所述，在现行宪法之下，地方人大已成为代表地区人民共同利益的民意机关，地方性法规为本地区人民政治意志的集中表达。因此，地方性法规与法律并无本质区别。[49]这也解释了为何宪法将上位法规定作为地方性法规的界限，而非制定根据。1982年《宪法》规定，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”据此，地方性法规的立法根据只有两条，“一是根据当地具体情况；二是省、自治区、直辖市的实际需要。限制只有一条，就是同国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触。”[50]这意味着，地方性法规的制定，并不需要上位法的具体授权，只需根据当地的具体情况和实际需要，上位法规定仅发挥一种边界划定的作用。换言之，地方人大及其常委会对地方性法规规范内容的形成过程不受任何法律约束，只是在规范内容确定之后，需要保证这一内容不同上位法规定相抵触。

在此可以对比考察1982年《宪法》关于行政法规的规定。1982年《宪法》在规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规的同时，也规定了国务院可以制定行政法规。但不同于地方性法规的制定需“根据当地具体情况和实际需要”，国务院制定行政法规必须“根据宪法和法律”。这意味着，行政法规的制定受到较为严格的法律约束，必须有明确的法律授权。

对行政法规与地方性法规的不同处理，显然与地方人大和国务院的不同性质密切相关。国务院并非民意机关，不具有作出初次的政治决断的民主正当性基础，而立法本质上便是此种决断的法律化。因此，国务院并不具有创设始源性的法规范的权力，而只能在宪法规定的职权范围内根据法律制定执行性的行政法规，或者在法律的专门授权时制定补充性、创制性行政法规。[51]在1982年《宪法》修改过程中，便有全国人大常委会委员就行政法规与法律的区分问题指出，“凡是涉及广大人民群众利益，需要人人遵守，并要司法机关干涉的带有法律性质的规定、法规，都应提交人大审议。因为宪法规定了立法权只能由人大行使。”[52]这一意见一定程度上契合了“法律的法规创造力”理论，认为创造涉及人民群众利益的一般性规范的权力只能归于人大。但不同于作为民意之执行机关的国务院，1982年《宪法》中的地方人大已成为真正的民意机关，其自身坚实的民主正当性基础使得地方性法规的制定无需其他机关的授权。地方性法规本质上是本地区人民政治意志之体现，可谓地方层级之法律。

2.“法制统一”与“民主能力”对地方立法权的制约

当然，这并不意味着地方性法规与法律是完全等同的。尽管均为人民政治意志的展现，但法律体现的是整体意志，而地方性法规体现的是局部意志。在国家仍然作为政治共同体存在的基本形式之下，局部意志的表达不能威胁到政治共同体的生存，因此，一国法制必须实现足以保障国家统一之程度的“法制统一”，这就要求对地方立法权进行一定的限制。我国现行《宪法》第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”“法制统一”便是“中央的统一领导”在国家权力机关系统中的体现。

除“法制统一”以外，地方立法权的行使还受到地方民意机关“民主能力”的制约。如前所述，地方性法规之所以与法律无本质区别，主要原因在于地方人大与全国人大的性质相同，均为具有直接民主正当性的民意机关。但是，立法权的配置不仅需要考虑制定机关的民主正当性，还需要考虑其形塑与整合人民意志的能力。换言之，“功能适当”原则不仅适用于不同性质之权力的横向配置，[53]也应适用于同一性质之权力的纵向配置。尽管在设区的市以上人大代表依然经间接选举产生的当下，地方人大似乎比全国人大具有更为直接的民主正当性，但民主的实现程度并不仅仅取决于民意机关的民主正当性程度，也与民意机关有效形成与表达人民意志之民主能力息息相关。在这一点上，全国人大显然更具优势。

根据现行《宪法》有关规定及《立法法》第11条，一些事项只能由国家法律进行规定，这些事项被认为是地方立法的禁区。有学者将这些法律保留事项大致分为三类：国家重要制度；国家机构的组织和运行事项；基本权利和义务。[54]其中国家重要制度与国家机构的组织和运行事项，决定了政治共同体存在的基本形式，是共同体区别于他者的识别性要素，自然需要“统一”，而绝对禁止地方立法涉足。

较为复杂的是基本权利和义务。基本权利限制的法律保留已成共识，但其中的法律是否包括地方人大及其常委会制定的地方性法规，则存在争议。首先，基于地方人大作为地方民意机关同样具备民主正当性，允许其限制本地区人民权利并不违反法律保留原则背后的民主理念。其次，考虑到任何政治共同体都存在基于他人权利、公共利益等因素对公民权利的限制，这并非识别共同体身份的决定性因素，基本权利限制纵向上的法律保留与“法制统一”的关联性也十分微弱。因此，限制公民基本权利并非地方性法规被绝对禁止规定的事项。实践中对地方性法规限制公民权利的禁止性规定，更多基于对地方民意机关“民主能力”的考量，因此具有相对性与暂时性。随着地方人大民主能力的提升，解除此种限制并不存在根本性的制度障碍。

不过，比较特殊的是《立法法》第11条将“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”与“对非国有财产的征收、征用”明确规定为禁止地方性法规涉足的事项。该条中的其他事项，均可归入国家重要制度或国家机构组织和运行事项之中，禁止地方性法规规定这些事项主要是基于维护“法制统一”的需要。“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”及“对非国有财产的征收、征用”与公民基本权利直接相关，似乎仅应被列为相对禁止地方性法规规定事项，但由于其涉及的政治权利、人身自由与财产权实际上均与政治共同体的建构具有紧密关联，甚至正是基于对这些权利的追求与争取才导致了现代民主国家的出现，因此应被视为一国之身份要素进而属于需要“法制统一”之事项，绝对禁止地方性法规涉足。

（二）地方性法规的“创制性”

地方性法规的准法律性决定了创制性是其核心特征，且这种创制特征具有始源性，无需法律授权。根据《立法法》第64条，一般将地方性法规分为执行性立法、自主性立法与先行性立法三种类型。地方性法规的创制性在这三类立法中均有体现。

1.自主性立法的创制性。首先，针对地方性事务的自主性立法具有创制性自不必言，它也是最能体现地方人大作为地方民意机关地位的地方性法规类型，本质上是地方人民对于地方性事务的自我管理。但问题在于，地方人大对于地方性事务是否享有专属立法权？若不具有，那么在全国人大及其常委会对地方性事务制定法律的情况下，地方人大是否便丧失了创制性空间？

一般认为，对于地方性事务，规范层面并未排除中央立法权，“凡是全国人大及其常委会认为应当制定法律的，都可以制定法律”，[55]只是对于地方性事务，“一般来说不需要国家作出规定”。[56]这意味着，地方人大并不享有对于地方性事务的专属立法权。例如，“禁放烟花爆竹”被认为是典型的地方性事务，但全国人大常委会于2015年修订的《大气污染防治法》与国务院于2006年制定的《烟花爆竹安全管理条例》，都对“禁放烟花爆竹”事项作出了规定，甚至全国人大常委会法工委在2023年对地方性法规的全面禁售禁燃规定进行了审查，并最终认定地方性法规应当按照上位法规定的精神予以修改。

不承认地方人大的专属立法权，显然与我国单一制的国家结构形式有关，也有利于保证“中央的统一领导”，但应避免因此消解地方人大作为地方民意机关的宪法地位，妨碍地方主动性、积极性的充分发挥。如果中央可对地方性事务进行不受限制的立法，且事实上行使了这种权力，那么地方人大便又纯粹沦为了中央意志的执行机关，而与1982年《宪法》加强地方民主的意旨不符。地方人大对地方性事务自我管理的权力，不能仅靠中央的自我克制，而应具备一定的规范保障。尽管基于保证中央统一领导的需要，不宜完全排除中央对地方性事务的立法权，但应对这种权力进行一定的限制，以保证地方人大作为地方民意机关的地位。基于此，中央立法不能使得地方人大丧失“形成与表达自身意志”的空间，这就要求，对于地方性事务，中央只能进行框架性立法，确定基本原则或基础规则，更为具体的规则则交由地方人大制定，以避免地方性法规沦为单纯国家法律的执行。

2.先行性立法的创制性。先行性立法的创制性在于地方性法规制定时并无相关法律与行政法规的存在，而非可以对已存在的上位法规定进行变通。先行性立法不同于变通性立法，任何对法律、行政法规的变通都必须有明确的授权。《立法法》仅规定了经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规以及自治条例与单行条例等变通性立法形式。先行性地方性法规并不在其中，因此其不能突破法律与行政法规的规定。《立法法》制定过程中对该问题曾有讨论，并最终认为如果由于情况的发展，有些法律、法规的某些规定不适用了，应当对不适用的规定及时加以修改，而不是授权地方变通。[57]

3.执行性立法的创制性。结合前文对地方人大宪法地位历史变迁的梳理，“地方人大制定执行性地方性法规”某种程度上仍是“中央议事、地方办事”“地方议行不分”思维的体现。《立法法》在规定设区的市以上地方人大及其常委会可以制定执行性地方性法规的同时，也规定了设区的市以上地方人民政府可以制定执行性地方政府规章。执行性立法的存在导致了大量的立法重复。为了避免二者混同，应基于制定机关性质的不同，明确区分执行性地方性法规与执行性地方政府规章的标准。若法律或行政法规已规定了相对具体的规则，对规则的进一步细化应交由地方政府规章完成；而如果法律或行政法规的规定相对原则，则对原则的具体化应交由地方性法规完成。因为对规则的细化已可被视为法的适用，而对原则的具体化则依然属于法的创制。这也是执行性地方性法规创制性之所在。

结语

尽管地方人大在1954年《宪法》与1982年《宪法》中均被定位为“地方国家权力机关”，但考察两部宪法对地方人大组织与职权的具体规定可以发现，地方人大在两部宪法中的性质与地位并不相同。在1954年《宪法》中，决策权向中央的集中使得地方人大仅为中央意志的地方执行机关，与地方行政机关无异，地方权力并未完成实质分化。基于对权力过分集中的反思，1982年《宪法》加强社会主义民主法制建设，地方人大议事职能得到确认与保障，从而成为独立的地方民意机关。对地方性法规性质的理解必须基于地方人大宪法地位的这一历史变迁。地方人大自身具备直接的民主正当性，其制定的地方性法规为本地区人民政治意志之展现，具有准法律性。不同于行政法规需要明确的法律授权才可创制一般性法规范，地方性法规具有始源创制性。基于国家法制统一与地方人大民主能力的考量，地方性法规的制定权限范围受到一定的限制，但与此同时，中央在地方性事务的立法上也受到约束，仅可进行框架性立法，不能过度挤压地方性法规的创制空间。当然，如何通过界定“地方性事务”、明确需要“法制统一”的事项以及区分不同民意机关的“民主能力”，最终完成中央与地方立法权限的具体划分，以及在地方性法规同上位法“不一致”是基于地方人大地位与地方性法规性质所出现的正常状态的情况下，如何认定何种“不一致”构成同上位法“相抵触”，依然是有待进一步研究的困难课题。

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【注释】

基金项目：本文系2023年江苏高校哲学社会科学研究一般项目“地方人大保证宪法全面实施制度体系化研究”（2023SJYB2143）、教育部人文社会科学研究青年基金项目“应受行政处罚行为的违法阻却问题研究”（22YJC820017）的阶段性成果。

[1]对此所作的批判参见郑毅：《规范视野下的地方性事务》，载《中国法学》2022年第5期，第205页。

[2]如俞祺：《论与上位法相抵触》，载《法学家》2021年第5期；王贵松：《地方性法规制定权限的界定方式》，载《法学》2024年第3期；王翔：《备案审查中地方执行性法规的合法性判断》，载《法学》2024年第7期。

[3]参见钱坤、张翔：《从议行合一到合理分工：我国国家权力配置原则的历史解释》，载《国家检察官学院学报》2018年第1期，第43页。

[4]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），载全国人大常委会法制工作宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第417页。

[5]韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第241页。

[6]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），载全国人大常委会法制工作宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，第417页。

[7]韩大元：《1954年宪法制定过程》，第241页。

[8]参见李先念：《关于财贸工作向中央的汇报提要》（1956年4月），载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》，中央文献出版社2011年版，第8册，第241页。

[9]毛泽东：《在宪法起草委员会第一次会议上的插话（节录）》，载《党的文献》1997年第1期，第11页。

[10]参见董必武：《进一步加强人民民主法制保障社会主义建设事业》（1956年9月19日），载《董必武法学文集》，法律出版社2001年版，第347页。

[11]参见《国务院关于提请修改省、直辖市人民代表大会每年举行会议次数的议案》，载全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第252页。

[12]《发挥地方国家机关的积极性和创造性》，载《人民日报》1954年10月8日，第1版。

[13]韩大元：《1954年宪法制定过程》，第103页。

[14]毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》（1954年6月16日），载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》，人民出版社1999年版，第6卷，第326页。

[15]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），载全国人大常委会法制工作宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，第405页。

[16]毛泽东：《论联合政府》（1945年4月24日），载《毛泽东选集》，人民出版社1991年版，第3卷，第1057页。

[17]参见钱坤：《论基本权利作为民主权利》，载《北方法学》2024年第3期，第57页。

[18]参见韩大元：《“五四宪法”的历史地位与时代精神》，载《中国法学》2014年第4期，第42页。

[19]参见李光灿：《我国公民的基本权利和义务》，人民出版社1956年版，第5页。

[20]毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》（1954年6月16日），载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》，人民出版社1999年版，第6卷，第326页。

[21]周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》（1949年9月22日），载中共中央文献编辑委员会编：《周恩来选集》，人民出版社1984年版，上卷，第368页。

[22]参见 J。S。密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆2016年版，第209页。

[23]《发挥地方国家机关的积极性和创造性》，载《人民日报》1954年10月8日，第1版。

[24]全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第157页。

[25]参见辛向阳：《百年博弈——中国中央与地方关系100年》，山东人民出版社2000年版，第172页。

[26]《宪法起草委员会第七次会议讨论通过宪法草案记录》，载《党的文献》1997年第1期，第16页。

[27]《会议讨论通过二十六项任命毛主席说明必须统一统一和因地制宜要互相结合》，载《人民日报》1949年12月4日，第1版。

[28]建国初期在中央和省之间设立了大行政区，各大行政区人民政府委员会是各该地区所辖省（市）高一级的地方政权机关，并为中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关，有“拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报告政务院批准与备案”的权力。

[29]参见《发挥地方国家机关的积极性和创造性》，载《人民日报》1954年10月8日，第1版。

[30]《中央人民政府关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》（1954年6月19日），载中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》，中央文献出版社2011年版，第5册，第277页。

[31]参见《中共中央关于省市的五年计划可不再采取省市人民代表大会通过的形式的指示》（1955年9月14日），载中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集1949年10月-1966年5月》，人民出版社2013年版，第20册，第309页。

[32]参见《关于省、市人民代表大会和省、市人民政府委员会中民主人士安排方案的意见》（1954年4月21日），载中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集1949年10月-1966年5月》，人民出版社2013年版，第16册，第111页。

[33]参见何俊志：《从苏维埃到人民代表大会制——中国共产党关于代议制的构想与实践》，复旦大学出版社2011年版，第135页。

[34]《中共中央关于召开各级人民代表会议的指示》（1949年11月27日），载中共中央文献研究室编：《中共中央文件选集1949年10月-1966年5月》，人民出版社2013年版，第1册，第140页。

[35]邓小平在对1953年《选举法》草案所作说明中指出，苏联完善地实行了普遍的、平等的、直接的与不记名的选举制度，我们将来也一定要采用象苏联那样的更为完备的选举制度。参见邓小平：《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》（1953年1月13日），载全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，第132页。

[36]参见毛泽东：《论十大关系》（1956年4月25日），载中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》，人民出版社1999年版，第7卷，第31-33页。

[37]全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，第157-158页。

[38]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》（1954年9月15日），载全国人大常委会法制工作宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，第408页。

[39]邓小平：《坚持四项基本原则》（1979年3月30日），载《邓小平文选》，人民出版社1994年版，第2卷，第175页。

[40]邓小平：《坚持四项基本原则》（1979年3月30日），载《邓小平文选》第2卷，第175页。

[41]《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月27日），载中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》，中央文献出版社2011年版，下册，第169页。

[42]彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日），载全国人大常委会法制工作宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，第107页。

[43]参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社2024年版，第70-71页。

[44]《宪法起草委员会第七次会议讨论通过宪法草案记录》，载《党的文献》1997年第1期，第16页。

[45]参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第233页。

[46]参见曾萍：《论全国人大与地方各级人大的关系》，载《人大研究》2003年第4期；阚珂：《全国人大与地方人大是什么关系？》，载《法制日报》2015年7月27日，第3版。

[47]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，下卷，第419页。

[48]参见彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，第234页。

[49]参见王贵松：《地方性法规制定权限的界定方式》，载《法学》2024年第3期，第34页。

[50]彭真：《关于地方人大常委会的工作》（1980年4月18日），载《彭真文选（一九四一—一九九〇年）》，人民出版社1991年版，第386页。

[51]参见王贵松：《法律的法规创造力》，载《中国法学》2017年第1期。

[52]许崇德：《中华人民共和国宪法史》，下卷，第445页。

[53]关于国家权力横向配置的功能适当原则，参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期。

[54]参见俞祺：《央地关系中的法律保留》，载《中国法学》2023年第2期，第197页。

[55]刘松山：《一部关于立法制度的重要法律（上） 〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》，载《中国司法》2000年第5期，第8页。

[56]乔晓阳：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第239页。

[57]刘松山：《一部关于立法制度的重要法律（中） 〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》，载《中国司法》2000年第6期，第7页。