根据《中华人民共和国民营经济促进法》第77条释义，民营经济属于内资非公有制经济。在新中国宪法史上，民营经济在国民经济中的地位是宪法演变的重要内容。在党和国家基本方针政策中，我国坚持“两个毫不动摇”，“使各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，引导民营企业通过自身改革发展、合规经营、转型升级不断提升发展质量，促进民营经济做大做优做强”。[1]在此背景下，党的二十届三中全会提出的“制定《民营经济促进法》”[2]的决定，在某种意义上是国家平等保护民营经济宪法义务的具体实现方式。从宪法视角审视《民营经济促进法》制定的实践背景与规范逻辑，有助于从整体法秩序维度把握《民营经济促进法》的制定目的与规范理解方式，进而推动《民营经济促进法》与相关法律规范体系的协调实施。

一、民营经济宪法地位的历史演变

民营经济是宪法上非公有制经济的具体形态，其宪法地位变迁蕴含在非公有制经济宪法地位变迁之中。探讨新中国宪法史上民营经济宪法地位的变迁有助于从历史脉络中把握当前民营经济在宪法秩序中的基本定位。

（一）非公有制经济演变视角下民营经济的概念与范围

民营经济并非宪法文本明确规定的概念，不过由于民营经济属于内资非公有制经济，所以非公有制经济宪法规范演变能够体现民营经济的概念与范围的历史演变，进而体现出不同时期民营经济在实定法体系中的基本演变特征。

在新中国成立以前，中国共产党人也使用“民营”概念，例如毛泽东就曾提出“应该奖励民营企业，而把政府经营的国营企业只当作整个企业的一部分”。[3]不过在新中国成立前夕，中共中央曾发文禁止在解放区使用“民营”“民办”“民间”等字样，认为这些字样大部分是从旧社会遗留下来的，起初是反映旧统治阶级中“在野”“在朝”两部分的，后来主要是反映自由资产阶级与封建买办阶级统治集团的区别。[4]在新中国成立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）发挥了立国安邦的临时宪法作用。《共同纲领》第26条规定，国家采取公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的经济建设根本方针，在经济成分上区分了国营经济、合作社经济、劳动者个体经济、私营资本主义、国家资本主义五种，对农林渔牧业、工业、交通、商业、合作社、金融、财政等具体领域设置了经济规划纲领；此外，对将来计划经济以及在国民经济总计划下的公私、央地经济联系作了基本规定。其中，民营经济主要包含在个体经济与私营资本主义经济之中，存在于各种行业之中。1954年《宪法》写入了“过渡时期总路线”内容，确立了社会主义前途，规定了国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制、资本家所有制四种生产资料所有制，规定了这些所有制对应的经济形式的地位与制度安排。其中，民营经济主要包含在劳动者个体经济和资本主义工商业之中。

1975年《宪法》确认了全民所有制和集体所有制两种主要的生产资料所有制，允许在城镇和农村存在少量私有制形式。对于非农业的个体劳动者，国家允许他们在城镇街道组织、农村人民公社的生产队统一安排下，从事在法律许可范围内的，不剥削他人的个体劳动，同时引导他们逐步走上社会主义集体化的道路；对于农业劳动者，在保证人民公社集体经济的发展和占绝对优势的条件下，国家允许人民公社社员可以经营少量的自留地和家庭副业，牧区社员可以有少量的自留畜。1978年《宪法》的规定与1975年《宪法》基本相同。因此，在1975年《宪法》和1978年《宪法》中，民营经济只能存在于个体经济的狭窄规范空间之中。

1982年全面修宪以后，宪法拓展了1978年《宪法》对个体经济的规定，明确“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充”，使得各种形式的个体经济都可能获得宪法地位。对于所有制，1982年《宪法》规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”这改变了1978年《宪法》中“主要有”的概括性规范表述，转向有所限定的“基础是”的规范表述，由此公有制以外的其他所有制的改造要求被相对弱化。在公有制实现形式上将国营经济从“领导力量”修改为“主导力量”，在合作社经济中拓展了“自留地”“自留山”“自留畜”“家庭副业”等个体经济形式的合法地位，并部分承认市场调节的作用，从而使得公有制经济以外的经济形式的规范空间得到拓展。总之，伴随着城乡个体经济获得拓展，民营经济概念与范围也得以拓展。

1988年《宪法修正案》第1条规定：“国家允许私营经济在法律规定范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。”党的十三大报告明确指出：“私营经济是存在雇佣劳动关系的经济成分。”[5]而1981年出台的《国务院关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》指出：“个体经营户，一般是一人经营或家庭经营；必要时，经过工商行政管理部门批准，可以请一至两个帮手；技术性较强或者有特殊技艺的，可以带两三个最多不超过五个学徒。”因此，早在1982年颁布宪法以前，国家允许私营经济以“个体经济+少量雇工”方式存在。这主要是因为，伴随着国民经济的实际发展，以及党和国家对市场经济认识的深化，个体经济的宪法理解发生了变迁。在1982年修宪时，规定个体经济是个体或家庭自力经营的不剥削他人的经济，而少量雇工因不剥削他人而能够归属个体经济；而在1988年修宪后，因为个体经济与私营经济均取得宪法地位，所以应当将少量雇工的经济界定为私营经济。1993年《宪法》确定我国正处于社会主义初级阶段，将经济体制修改为社会主义市场经济；将“国营经济”修改为“国有经济”，将“国营企业”修改为“国有企业”并拓展其自主权；修改了集体经济和集体经济组织的构成形式，拓展了集体经济组织的自主权。1999年《宪法》进一步完善了公有制和公有制实现形式的规定，将个体经济、私营经济相关的两款规定整合，形成了“非公有制经济条款”，规定“个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分”内容。2004年《宪法》和2018年《宪法》从不同角度完善了上述规定。可见，民营经济在概念上从依托个体经济、私营经济向依托非公有制经济转变，在范围上也伴随着非公有制经济的范围扩大而扩大。

《民营经济促进法》第77条明确规定了民营经济组织的概念与含义，这条规定采取了两层界定方式：其一，由地域（中华人民共和国境内）、主体（中国公民）、方式（控股或者实际控制）等标准共同构成的第一层界定；其二，由地域（中华人民共和国境内）、主体（符合第一层界定的组织）、方式（控股或者实际控制）等标准共同构成的第二层界定。可见，实定法中民营经济的概念界定已经与既往研究中的逻辑界定方式区分开来，[6]而转向了一种规范界定方式，即根据正当性基础和规范定位来界定民营经济。由此，民营经济可被理解为内资非公有制经济，可以体现为个体经济意义上的个体工商户，私营经济意义上的法人、非法人组织等。

（二）民营经济定位与宪法功能的演变

宪法上民营经济的定位与功能的演变同样依托于不同时期非公有制经济相关规定的演变，但具有不同的意义，体现了我国不同时期的宪法经济理念。

在《共同纲领》中，民营经济作为公私兼顾的对象，是国民经济的组成部分。在《共同纲领》起草过程中，中国共产党不断探索新民主主义经济政策，并将其写入《共同纲领》中，成为民营经济存在的宪法基础。在党的七届二中全会上，毛泽东阐述了新民主主义的主要经济成分，即“国营经济是社会主义的，合作社经济是半社会主义，加上私人资本主义，加上个体经济，加上国家和私人合作的国家资本主义经济”。《共同纲领》第26条明确规定了“以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济之目的”的经济建设根本方针，使得“各种社会经济成分在国营经济的领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”。在《共同纲领》中，国营经济为社会主义性质的经济，属于国家发展的主要物质基础和社会经济领导力量；合作社经济为半社会主义性质的经济，是人民经济重要组成部分，受到政府扶助和优待；利于国计民生的私营经济事业受到政府的鼓励和扶助；国家资本主义是私人资本的发展方向。从《共同纲领》的经济政策的系统规定来看，民营经济一方面是团结和巩固新民主主义经济秩序的构成内容，另一方面又是从新民主主义向社会主义转变过程中需要削弱的内容。这种双重定位和功能在没有确立社会主义发展目标的时候矛盾尚且不算凸显，但一旦社会主义发展目标确定之后，该矛盾即逐渐走向了不得不解决的地步。

1954年《宪法》明确了社会主义发展目标，规定“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”。在1954年《宪法》中，生产资料所有制主要有国家所有制、合作社所有制、个体劳动者所有制与资本家所有制四种，民营经济主要依托于后两种，而社会主义改造需要对农业、手工业和资本主义工商业中的民营经济进行合作化、集体化改造，使民营经济通过合作社经济、国家资本主义经济等过渡形式走向国营经济。因此，在1954年《宪法》中，民营经济已经明确成为需要被改造的对象。在这种情形中，宪法上民营经济的定位与功能同样存在两个维度：一方面，民营经济仍然在国民经济中占据重要地位，是整体国民经济发展和社会经济结构变革的重要力量；另一方面，民营经济已经成为需要被改造的对象，在推动国民经济发展和社会经济结构变革过程中逐步消灭自身。这种定位与功能一直延续到了20世纪70年代的宪法秩序中。在1975年《宪法》和1978年《宪法》中，民营经济在所有制结构中已不被明确规定，在经济成分中也仅限于城乡非农个体劳动者从事的个体经济以及农村集体经济成员经营少量的自留地、自留畜、家庭副业，并且这少量民营经济还规定了引导向集体化发展、保证集体经济发展和绝对优势等限制。民营经济在20世纪50年代到70年代的宪法功能的演变趋势具有一定连续性，但即便是20世纪70年代的修宪活动也并未完全消灭民营经济的规范空间。[7]在修宪草案说明上，这被解释为“把坚持社会主义的原则性同必要的灵活性结合起来”。[8]

在1982年全面修宪及其后续修改过程中，民营经济的定位与功能的演变呈正向发展趋势，推动了我国经济体制和经济结构的变革。改革开放后，党和国家工作重心转移为1982年《宪法》全面修改提供了实质变迁要素。1978年《宪法》中保留的城乡个体经济得到拓展，个体经济成为社会主义公有制经济的补充；1988年《宪法》则将具有雇佣关系的私营经济同样规定为社会主义公有制经济的补充。在这两次《宪法》修改中，民营经济以个体经济、私营经济等形态在宪法上获得规范地位，但其始终是社会主义公有制经济和计划经济体制的外在补充。[9]但是两次修宪也初步体现了民营经济宪法地位的变迁特征，即民营经济尽管在定位和功能上处于补充地位，构成公有制经济和计划经济体制的例外，但是民营经济的范围呈现出扩张趋势。民营经济的扩张为20世纪90年代《宪法》的修改与变迁奠定了基础。宪法上民营经济概念范围与定位功能上的拓展与提升，与实践中民营经济的迅速发展形成良好的互动，从而验证了20世纪80年代民营经济规范调整的合理性。因此，当民营经济发展触及经济体制变革的时候，是否以及如何推动经济体制改革即成为值得考虑的议题。1993年《宪法》是推动解决宪法上民营经济与经济体制关系问题的第一步，即在社会主义初级阶段的整体背景下，将宪法上的经济体制由计划经济调整为社会主义市场经济，兼顾市场的基础性作用和国家宏观调控的作用。民营经济宪法地位的提升与实际发展为社会主义市场经济体制的确立提供了动力，而社会主义市场经济体制的确立为民营经济成为经济体制的内在构成部分提供了可能的规范依据。1999年《宪法》是推动解决宪法上民营经济与经济体制关系问题的第二步，即将个体经济、私营经济的宪法规定整合为“个体经济、私营经济等非公有制经济”的宪法规定，并且将非公有制经济规定为社会主义市场经济的重要组成部分，从而将依托于非公有制经济规定的民营经济明确纳入社会主义市场经济体制之中。2004年和2018年《宪法》对宪法上民营经济的定位与功能作了完善。

综合来看，民营经济定位与宪法功能的演变以1982年全面修宪为节点存在两种演变逻辑：其一，从《共同纲领》到1978年《宪法》，民营经济同其他非公有制经济共同构成社会主义改造的对象，通过改造民营经济等非公有制经济获得经济发展动力，从而推动整体国民经济有计划、按比例地协调发展；其二，              1982年全面修宪以来，民营经济的重要性被逐渐认知，从经济体制外部转向内部，与经济体制相互促进，共同促进国民经济持续健康发展。这两条演变逻辑的目标具有一致性，即如何协调推动公民个体与国民整体的经济发展。这需要国家有效平衡民营经济的制度规范调整与实际发展演变，保障二者的良性互动。

二、宪法规范民营经济的基本逻辑

在现行宪法上，民营经济作为内资非公有制经济，属于社会主义市场经济的组成部分，国家保护民营经济的合法权利和利益，依法鼓励、支持和引导民营经济的发展，并对民营经济依法实行监督和管理。换言之，现行宪法规范民营经济的基本逻辑包括两层：第一层是国家对民营经济合法的权利和利益的一般保护义务；第二层是国家对民营经济发展具体干预逻辑，包括国家对鼓励、支持、引导等促进逻辑，以及国家对民营经济发展的监督、管理等规制逻辑。

（一）国家对民营经济的“保护”逻辑

根据现行《宪法》第11条第2款规定，国家保护民营经济合法的权利和利益，这构成现行宪法规范民营经济基本逻辑的第一层，即保护逻辑。保护逻辑的论证需要解决两个方面的问题：其一，“保护”这个概念通常是指“免受侵害”等消极含义，与国家对民营经济宪法义务的一般性规定看上去不太契合；其二，“保护”规定与第二层具体干预逻辑中的“鼓励、支持和引导”“监督和管理”规定之间既可能是一般规定与具体规定的关系，也可能是并列关系，仍需证否后者。这两个方面的问题密切相关，只有证明“保护”规定是一般性规定，才能够进一步证明《宪法》第11条第2款第1句与第2句之间是一般规定与具体规定的关系。

论证《宪法》第11条第2款第1句“保护”规定是国家对民营经济宪法义务的一般性规定，可以从以下三个方面着眼：第一，在宪法史上，“保护”规定始终位于其他规定之前。1982年修宪通过的《宪法》文本第11条分为两款：第1款规定个体经济是公有制经济的补充，国家对个体经济权利和利益有保护义务；第2款规定国家通过行政管理以多种方式作用于个体经济。此时，“保护”规定紧跟个体经济宪法地位规定，二者在同一款；第2款实际上是当时国家作用个体经济的职权定位与基本方式。这种结构安排更加凸显“保护”规定在国家对个体经济宪法义务中的一般性地位。1988年修宪后，私营经济成为公有制经济的补充，虽然仅有一款，但其规范结构与个体经济规定基本相同。1999年修宪后，个体经济、私营经济的规定整合为非公有制经济一款，“保护”规定被设定在第2款第1句，此后的修宪未再做大的调整。第二，在条文内容变动上，“保护”规定的内容相对稳定，而国家对民营经济宪法义务的其他规定则频繁变动。从1982年修宪后，“国家保护某某经济的合法的权利和利益”的规范表述结构基本保持一致，而国家对民营经济的宪法义务的其他规定却多次修改。在1982年修宪后，《宪法》第11条第2款规定“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济”；在1988年修宪后，《宪法》第11条第3款规定国家“对私营经济实行引导、监督和管理”；在1999年修宪后，《宪法》第11条第2款第2句规定“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”；在2004年修宪后，《宪法》第11条第2款第2句规定“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。由此，“保护”规定呈现出相对稳定性和概括性特征，因而更能体现出国家对民营经济宪法义务的一般性特征。第三，在宪法原理上，基本权利规定是目的性规定，设定国家其他义务的规定属于手段性规定。结合前文所述，民营经济的“保护”规定相对稳定，很大程度上是因为它是对“合法的权利和利益”的规定，因而处于目的性规定位置；“鼓励、支持和引导”“监督和管理”等规定的多变性特征恰恰印证了其属于手段性规定，在不同时期调整不同方式以实现目的性规定之要求。此外，《宪法》第28条规定国家维护社会秩序，制裁破坏社会主义经济的犯罪，构成第11条中一般性规定的规范保障。

因此，“保护”规定是国家对民营经济宪法义务的一般规定。同时因为“保护”规定内含“合法的权利和利益”这样目的性因素，所以“鼓励、支持和引导”促进规定与“监督和管理”规制规定是“保护”的具体形态，而非与“保护”处于平行关系。

（二）“鼓励、支持和引导”中的促进逻辑

在现行宪法的规范体系中，国家对民营经济的规范逻辑是从“鼓励、支持和引导”促进逻辑在先而“监督和管理”规制逻辑在后的顺序表述出来的。这种先后顺序包含着宪法修改过程中凝聚的社会共识，体现了我国民营经济宪法地位变迁的历史脉络，表达了国家保护民营经济方式上的侧重点。

从历史演变角度来看，在1982年全面修宪时，民营经济上升为个体经济的组成部分，其宪法规范空间得到拓展，同时要求国家承担一定范围的保护义务。此时，计划经济和公有制经济是国民经济主要内容，民营经济在某种意义上是在原则中创设的例外，是在一般禁止原则下的有限许可。从这个角度观察，1982年修宪后《宪法》第11条个体经济规定对于民营经济而言存在两层意义：一方面，民营经济获得了一定宪法基础，其合法的权利和利益受到国家保护，国家也提高了对民营经济的保护程度，客观上体现了国家对民营经济的促进逻辑；另一方面，民营经济仍然受到较大限制，国家对民营经济是通过行政管理的基本方式对民营经济进行干预，体现了国家对民营经济规制的严格性。1988年《宪法》对民营经济的规范逻辑与1982年《宪法》相似。不过，伴随着1993年、1999年和2004年修宪，我国宪法先后确认并推动了社会发展阶段、经济体制等方面的转变，国家对民营经济的规范逻辑发生了重要变化。在1993年修宪以后，社会主义初级阶段成为社会主义改造完成以后我国社会发展阶段的客观判断，[10]基本经济制度在社会主义初级阶段的基础上得到重新构建，社会主义市场经济成为新的经济体制。伴随着这些变化，民营经济从基本经济制度外部要素转化为内部要素，成为社会主义初级阶段基本经济制度的内在构成，取得了社会主义市场经济的重要组成部分的地位。[11]因此，国家对非公有制经济的保护义务的实现逻辑得到丰富和分化，包括“鼓励、支持和引导”等促进逻辑，也包含“监督和管理”等规制逻辑。其中，促进逻辑的出现与分化，体现了从计划经济向社会主义市场经济转型的整体趋势，推动了社会主义市场经济体制下国家对待民营经济的逻辑转化。

在促进规定中，“引导”是最先写入宪法文本的。在1988年修宪时，“引导”作为国家对私营经济的干预方式同“监督和管理”一起被写入。而1999年以后，“鼓励、支持”写入《宪法》，拓展了国家干预方式，“引导”因为其干预强度相对较弱而与“鼓励、支持”写入《宪法》第11条第2款第2句的前半句，形成“鼓励、支持和引导”的规范表述。

从文本规范表述来看，“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”中的不同要件应当作出符合“发展”要求的理解。仅从字词含义解读，“鼓励”“支持”“引导”都是促进规定，其对象都是“非公有制经济的发展”，故它们的含义之间或者说概念外延之间会存在重叠。但是，如果我们将它们理解为促进逻辑多层规定，并使之成为相互衔接又功能区分的促进发展的规范要求时，这些规范表述之间的重叠问题就能得到合理解决。根据前文历史变迁之讨论，宪法上国家对民营经济的义务的规范表述遵循“干预程度逐步加深”的基本思路，因此，“鼓励”“支持”“引导”应当构成促进的三个方面：首先，“鼓励”应是干预程度最轻的促进方式。在《宪法》第8条、第11条、第19条、第21条、第26条、第47条中，“鼓励”语词一共出现7次，其规范表述呈现出如下基本特征：其一，鼓励行动的发出者均为国家；其二，“鼓励”与其他程度更重的干预行为语词或者短语共同使用。由此，应从国家间接干预、较轻干预程度等角度出发，可将“鼓励”解释为国家对民营经济发展提供积极肯定等精神性和荣誉性促进。其次，“支持”应是干预程度较“鼓励”更直接的促进方式。在现行《宪法》序言第12段、第11条、第21条、第27条中，“支持”一词共出现5次，除了第11条与第21条中“支持”存在相似规范结构外，其他3处“支持”概念相对笼统，并不存在与“鼓励”“引导”明确区分的含义。在《宪法》第11条与第21条规定的相互印证中，可将“支持”界定为国家对民营经济组织提供的制度、政策等方面的机会或物质方面的促进。最后，“引导”应是干预程度上较“鼓励”“支持”更强的促进方式。现行《宪法》仅在第11条规定了“引导”概念，这个概念具有一定独特性。从历史演变角度看，“引导”概念原先与“监督和管理”并列规定，这种规定方式有其特定理由。在1988修宪过程中，有观点提出既需要发挥私营经济推动经济发展的积极作用，也需要规制其可能的消极影响；[12]因此，私营经济的宪法规定相对保守，在规范表述上用了“允许”“在法律规定的范围内的”等修辞，对私营经济的存在和发展施加较为严格的限制。在这种情况下，“引导”规定主要作用是将私营经济的存在和发展约束在特定范围内，促进私营经济积极作用、规制私营经济消极作用。而伴随着《宪法》修改与变迁，“引导”与“监督和管理”区分规定，而与“鼓励、支持”并列规定，这种规范表述的修改以及社会主义市场经济体制带来的整体变迁，推动“引导”规范含义朝着促进规定方向演变。因此，在现行宪法中，“引导”之规定的基本含义应理解为将民营经济约束在有利于国计民生的轨道上，促进其积极作用发挥。

总之，“鼓励、支持和引导”体现了国家对民营经济的促进逻辑，体现了在经济体制转型过程中国家推动建立高水平社会主义市场经济体制的宪法义务。在宪法实践中，国家有义务根据促进逻辑对民营经济施加具体举措，推动民营经济在社会主义市场经济中持续健康发展。

（三）“监督和管理”中的规制逻辑

在现行《宪法》中，国家对民营经济的规范逻辑首先从“监督和管理”等规制逻辑展开。规制逻辑现行《宪法》的演变过程中有不同的表述方式，体现了不同时期民营经济的基本政策。

在1982年全面修宪后，1982年《宪法》第11条第2款规定：“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济。”本款规定存在两种可能的解释方案：第一种解释方案是将本款所有规定均解释为“行政管理”，因而本款规定总体体现了规制逻辑；第二种解释方案是将“行政管理”作宽泛解释，即行政管理就是指国家干预个体经济的综合方式，在综合方式中存在指导、帮助和监督等具体方式，故仅监督等方式能体现规制逻辑。鉴于第一种解释方案相对笼统，不符合国家既希望发展个体经济又希望消除个体经济发展的负面影响的综合目标，[13]故本文采纳第二种解释方案。个体经济与私营经济的区分规制逻辑在1999年修宪中得到统一，1999年《宪法》第11条第2款规定：“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”此时国家的规制逻辑主要体现在“监督和管理”规定上。2004年修宪对《宪法》第11条第2款的完善将“监督和管理”区分出来放在一个相对独立的分句中，从而使得规制逻辑得到了更集中的体现。总体上，国家从规制逻辑出发干预民营经济的规范空间逐渐限缩，在《宪法》文本上逐步后置。

根据现行《宪法》第11条第2款第2句规定：“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”规制逻辑主要体现在“监督和管理”规定中。监督作动词使用时通常意为“察看并督促”，用于本句规定中，即国家对非公有制经济依法进行察看和督促；管理作动词时通常意为“负责某项工作使顺利进行”“保管料理”“照管并约束”。从基本含义来看，监督是监督主体察看后对被监督主体的督促行为，其最终行为仍然是被监督主体作出；而管理是管理主体直接介入被管理主体行为，其最终行为可能是管理主体作出。因此，管理比监督的干预程度更直接，在宪法逻辑上应当受到更为严格的限制。1982年修宪后，“监督”规定是“行政管理”具体形式，此时因为刚刚明确规定计划经济和公有制经济外需要市场调节和个体经济的辅助或补充，故“监督”与“管理”在规范含义上存在重合可能。而伴随民营经济在个体经济、私营经济、非公有制经济等概念中逐步拓展，以及经济体制的转型，民营经济成为经济体制的内在构成部分，国家对民营经济的干预方式出现分化，“监督和管理”等规制方式逐步后置。由于“管理”是比“监督”更为直接的干预，故其被规定在最后，并受到更为严格的限制。

尽管“监督和管理”体现的规制逻辑在宪法文本上逐渐后置，且受到相对严格的限制，但这并不否定其存在的必要性。在历史演变过程中，民营经济早先是计划外的经济形态，其形成和发展在很大程度上是党和国家未曾预料到的，[14]对其规制具有实践上的必要性。在民营经济快速发展的背景下，民营经济相关发展问题凸显出来，需要有效的制度规范约束。[15]因此，在经济体制转型过程中，应当在实定法体系中确立国家规制民营经济的内容。在规范设置上，“监督和管理”的规制规定与宪法规定的其他规制规定存在体系上的关联。现行《宪法》第15条规定“国家实行社会主义市场经济”是市场经济概念入宪的最早修改，构成经济体制的一般规定，故第15条规定的“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”构成第11条的一般规定。

总之，“监督和管理”体现了国家对民营经济的规制逻辑，并且这种规制具有实践上和体系上的必要性。当然，民营经济的规制毕竟能够形成国家对民营经济的某种负担，在宪法本文上也被后置，故在具体应用规制的时候需要施加相对严格的限制。

综合上述，国家负有保护民营经济合法的权利和利益的一般性义务。在保护义务的具体形态上，国家对民营经济负有“鼓励、支持和引导”的促进义务，以及“监督和管理”的规制义务。在宪法实践中，通过何种方式、侧重哪个方面具体落实国家对民营经济的宪法义务，有待具体宪法实践者根据宪法和社会实践综合判断。

三、《民营经济促进法》作为宪法义务实现方式

立法者在综合评估民营经济面临的实践问题的基础上，通过制定《民营经济促进法》提供回应和解决实践问题的实定法基础，是国家履行保护民营经济合法的权利和利益的宪法义务的具体方式。分析《民营经济促进法》的立法目的和规范体系能够探知立法者所采纳的规范方式和侧重方面，由此可以为具体适用相关规定提供基本指引。

（一）平等保护民营经济作为立法目的

《民营经济促进法》第1条规定：“为优化民营经济发展环境，保证各类经济组织公平参与市场竞争，促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长，构建高水平社会主义市场经济体制，发挥民营经济在国民经济和社会发展中的重要作用，根据宪法，制定本法。”本条规定了《民营经济促进法》的立法目的，包含面向民营经济的专门规范目标内容，和面向各类经济的一般规范目标内容，二者均为国家对民营经济履行平等保护义务的体现。

在面向民营经济的专门规范目标上，立法目的条款规定了“优化民营经济发展环境”“促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长”“发挥民营经济在民营经济和社会发展中的重要作用”。根据《关于〈中华人民共和国民营经济促进法（草案）〉的说明》，立法目的中民营经济专门促进内容是对民营面临的实践问题的回应，体现了实践导向、问题导向的立法思路。[16]“我国民营经济已经形成相当的规模、占有很重的分量。民营企业数占企业总数的92%以上，被认定为国家高新技术企业的民营企业有42万多家、占比也在92%以上；民营企业对进出口和税收的贡献都在五成以上，对城镇就业的贡献达到八成以上。”[17]然而，与民营经济贡献不相协调的是，我国民营经济发展面临一些现实困境，例如，舆论观念上的错误论调、制度政策上的不平等规定、执法司法上的忽视抑制以及发展资源上的过高成本等困境，[18]使得民营经济在投融资、市场准入、生产要素使用、商业机会竞争等方面遭遇“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等困难。[19]这些民营经济现实困境严重阻碍了民营经济持续健康高质量发展。对于民营经济的专门规定，特别是“优化”“促进”“发挥……重要作用”等规范表述与《民营经济促进法》的法律名称相呼应，构成立法目的之重要内容。此外，促进民营经济“健康”发展和民营经济人士“健康”成长，体现了民营经济专门性规范目标中的规制要素。换言之，国家介入民营经济，其目的不仅限于推动民营经济在数量上的增长，而且要求民营经济在质量上的发展。对于通过不正当、不合法方式谋取的增长将依法受到规制。

在面向各类经济的一般规范目标上，立法目的条款规定了“保证各类经济组织公平参与市场竞争”“构建高水平社会主义市场经济体制”等内容。促进民营经济发展的目的是保障民营经济公平参与市场经济，而非为民营经济提供不合理的竞争优势。相反，对于实践中民营经济通过非正当手段获取不当竞争优势的现象，[20]立法目标中“公平……竞争”等内容提出了相应的规制要求。因此，面向各类经济的一般性规定存在两个方面的规范功能：其一，明确民营经济专门促进规定的基本目标导向，约束促进内容的规范内涵，防止造成对其他类型经济的反向不当优势；其二，衔接《民营经济促进法》与其他相关法律法规，使得《民营经济促进法》成为落实宪法上民营经济相关规范要求，推动构建高水平社会主义市场经济体制的有机组成部分。

总之，在《民营经济促进法》立法目标结构中，面向民营经济的专门性规范目标是主要内容，旨在促进民营经济公平参与市场竞争和持续健康发展；而面向各类经济的一般性规范目标是辅助内容，旨在保障民营经济的促进举措不违反公平竞争等市场经济内在要求。这两个方面共同构成民营经济平等保护立法目的之意涵，并在总则与分则规范体系中得到展开。

（二）充分保护义务视角下的促进规范体系

国家有义务平等对待民营经济，逐步消除民营经济面临的不平等因素，实现对民营经济充分保护。民营经济的促进发展是《民营经济促进法》立法目标的主要方面。对于民营经济的规范促进不应重复基础性赋权，而应集中补强民营经济既有权利实现机制的短板，更加注重矫正过去不平等做法。[21]在充分保护义务视角下，《民营经济促进法》为实现平等保护民营经济义务设置了促进规范体系。民营经济促进规范体系按照其内容可以区分为作用于民营经济权利和利益的促进规范和作用于公权主体义务和职责的促进规范。

在民营经济权利和利益规范上，《民营经济促进法》第54条第2款、第58至第62条、第65至66条、第68条第1款等规定了民营经济寻求公平竞争和平等市场地位的各项权利和利益。这些权利和利益具有广泛性。首先，在权益范围上，这些权益包括人身权利、财产权利、经营自主权等合法权益。例如，《民营经济促进法》第58条第1款规定：“民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”其次，在权益功能上，这些权益既包括实体性权利，也包括程序性权利。具有实体性权利的条文如下：《民营经济促进法》第59条第1款规定：“民营经济组织的名称权、名誉权、荣誉权和民营经济组织经营者的名誉权、荣誉权、隐私权、个人信息等人格权益受法律保护。”具有程序性权利的条文如《民营经济促进法》第59条第3款规定：“人格权益受到恶意侵害的民营经济组织及其经营者有权依法向人民法院申请采取责令行为人停止有关行为的措施。”最后，在义务主体上，这些权益既面向公权力主体，也面向市场优势主体和其他平等主体。其中，面向公权力主体的民营经济权益通常表述为公权力主体的义务和职责，这将在下文展开论述，而面向其他平等主体的权益与民商事法律中的相关规定并无重大差别。但是，面向市场优势主体的民营经济权益是《民营经济促进法》中具有特色的规定。例如，《民营经济促进法》第68条第1款规定：“大型企业向中小民营经济组织采购货物、工程、服务等，应当合理约定付款期限并及时支付账款，不得以第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件。”《民营经济促进法》中关于民营经济组织及其经营者权利和利益的广泛规定，相对周延地为民营经济组织寻求公平竞争和平等市场地位提供了权益基础，同时为公权力主体平等保护民营经济提供了规范指引，为从各方面系统促进民营经济发展提供了核心规范依据。

在相关公权主体职权职责规范上，《民营经济促进法》第2条至第5条、第8条至第9条、第10至33条、第37条、第44条至第50条、第52条、第54条第2款、第55条至第57条、第63条至第64条、第67条、第68条第2款、第69条至第70条等条款规定了相关公权主体依法鼓励、支持、引导民营经济发展的义务与职责，这是国家公权主体义务与职责的主要部分。如前所述，“鼓励、支持、引导”是国家履行促进民营经济发展宪法义务的规范表述，体现了正向激励的规范要求。[22]在《民营经济促进法》中，这些规范表述广泛分布于国家公权主体义务与职责规定的各个方面：其一，“鼓励”规范表述，在《民营经济促进法》第2条和第3条的总则规定中，以及第16条至第17条、第27条至第28条、第31条至第32条、第37条、第47条、第49条、第69条等分则规定中，出现共计15次；其二，“支持”规范表述，在《民营经济促进法》第2条、第3条等总则规定中，以及第12条、第17条至第22条、第25条至第29条、第31条、第37条、第49条、第57条等分则规定中，出现共计29次；其三，“引导”规范表述，在《民营经济促进法》第2条、第3条、第5条等总则规定中，以及第17条、第20条、第27条、第37条、第57条等分则规定中，出现共计13次。宪法上促进规范表述在《民营经济促进法》文本中高频出现，体现了《民营经济促进法》的正向促进目的内容的重要性。在国家公权主体促进民营经济发展的义务与职责规范中，有些对应民营经济权益规范的义务，例如，《民营经济促进法》第70条第1款规定：“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约。”换言之，这些义务规范能够直接作用于具体的民营经济组织及其经营者。还有一些作用于民营经济的能够趋近平等市场地位和公平竞争的制度环境，例如，《民营经济促进法》第4条第1款规定：“国务院和县级以上地方人民政府将促进民营经济发展工作纳入国民经济和社会发展规划，建立促进民营经济发展工作协调机制，制定完善政策措施，协调解决民营经济发展中的重大问题。”再如第11条规定：“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。”这与《立法法》《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》等规定的规范审查制度机制共同构成平等保护民营经济的统一规范秩序的保障体系。[23]换言之，这些职责规范通过作用于制度环境的方式间接促进民营经济发展。通过对宪法上国家公权主体对民营经济义务和职责规范的高频复现，以及从直接和间接两个维度综合构建促进民营经济发展的规范体系，《民营经济促进法》从公权主体义务和职责角度较完整地落实了平等保护的规范要求。

总之，民营经济的权益可以通过国家公权主体义务与职责两个渠道实现：一方面，民营经济主体可以通过主张相关权益，使得国家公权主体负有直接义务；另一方面，国家公权主体可以通过塑造平等保护的制度环境，使得民营经济相关权益得到常态满足和实现。

（三）非正当优势规制义务视角下的规制规范体系

国家平等保护民营经济，不仅要求通过规范促进方式推动民营经济趋近平等市场地位和公平竞争条件，而且要求规范规制方式避免民营经济进行非正当竞争或者取得非正当的竞争优势。换言之，不仅对民营经济保护不足构成对平等保护义务的违反，而且对民营经济保护过度以至于构成非正当优势也构成对平等保护义务的违反。在非正当优势规制义务视角下，《民营经济促进法》为实现平等保护民营经济义务设置了规制规范体系。民营经济规制规范体系按照内容可以区分为各类经济的共同规制规范，以及民营经济的专门规制规范。

首先，各类经济的共同规制规范体现了立法目的中保证各类经济组织公平参与市场经济的规范要求，体现了高水平社会主义市场经济体制的内在要素。在社会主义市场经济中，各类经济组织应当具有平等的法律地位、市场机会和发展权利，这构成包括民营经济在内的各类经济市场地位和公平竞争的标尺和基准。《民营经济促进法》第10条、第11条、第14条等对此作了规定。这类规范与民营经济平等保护制度环境的义务与职责规范存在重叠，例如《民营经济促进法》第11条规定了统一市场与公平竞争审查制度，对涉及经营主体生产经营活动的政策措施进行公平竞争审查，对妨碍全国统一市场和公平竞争的政策措施进行评估、清理和废除。这类规定的效果一方面能够消除妨碍民营经济参与公平市场竞争的非正当的不利因素，另一方面也能够消除民营经济参与公平市场竞争的非正当的有利因素。其次，民营经济的专门规制规范体现了立法目的中保证民营经济发展和民营经济人士成长的健康方面的要求，面向民营经济发展过程中出现的非正当竞争的问题。民营经济组织作为平等经营主体，不仅要求民营经济与其他经济平等，而且要求民营经济组织之间平等，[24]因此平等规范民营经济实为应有之义。在经济体制转型过程中，民营经济及其相关人员存在一些违反市场规则、违法违规或者犯罪的行为，需要“针对民营经济在快速发展中暴露出的问题，进一步加强规范和引导”，[25]以实现民营经济的健康发展，肯定其自治能力和内在重要性，激发其在经济活动中的内在积极性和内生动力。[26]《民营经济促进法》总则第5条引导规定的规制内容，第6条规定遵守法律法规、接受监督等义务等，以及分则第34条至第43条、第54条第1款等，规定了民营经济规范经营要求，促使其健康发展。总之，各类经济的共同规制规范体现了民营经济促进发展的限度和标准，而民营经济专门规制规范体现了对民营经济发展过程中出现的非正当行为的监督和管理要求，二者结合共同保障民营经济平等市场地位和健康发展。

综上所述，制定《民营经济促进法》是国家履行平等保护民营经济的具体方式。根据民营经济面临的现实问题，《民营经济促进法》从促进规范和规制规范两个方面综合促进民营经济持续健康高质量发展，其中促进规范对应立法目标主要内容而规制规范对应立法目标辅助性内容。民营经济促进规范体系按照其内容可以区分为作用于民营经济权利义务的促进规范，以及作用于公权主体职权职责的促进规范，后者从直接和间接两个层面保障前者实现。民营经济规制规范体系按照其内容可以区分为各类经济的共同规制规范，以及民营经济的专门规制规范，二者共同保障民营经济持续健康高质量发展。

四、结语

民营经济作为内资非公有制经济，其宪法地位与变迁蕴含在非公有制经济宪法地位与变迁之中。在新中国宪法史上，民营经济的宪法地位经历了逐渐萎缩转向逐步拓展的历史过程，形成现行宪法上民营经济的基本定位。在现行《宪法》中，民营经济是社会主义市场经济重要组成部分，民营经济组织与其他各类经济组织应当具有平等的法律地位、市场机会和发展权利。当民营经济实际面对各种不平等对待的问题时，国家有义务通过制定法律解决这些实际问题，促进民营经济发展。在民营经济促进法中，国家从促进规范和规制规范两个主次有别的规范体系共同保障民营经济市场地位平等并公平参与市场竞争，促进民营经济持续健康高质量发展。

贯彻《民营经济促进法》各项规定，系统实现其立法目标，需要根据《民营经济促进法》立法目标及其对应规范体系的主次关系，从立法执法司法守法等法律实践环节全面落实《民营经济促进法》规定，才能够真正实现平等保护民营经济、促进民营经济持续健康高质量发展之目的。

【注释】

[1]《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，载《中华人民共和国国务院公报》2023年第22号，第4页。

[2]《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，载《人民日报》2024年7月22日，第1版。

[3]《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第768页。

[4]参见《中央关于民营民办民间等字样的指示》，载《建设周刊》1949年第19期，第2页。

[5]党的十三大报告指出：“私营经济是存在雇佣劳动关系的经济成分。但在社会主义条件下，它必然同占优势的公有制经济相联系，并受公有制经济的巨大影响。”参见中共中央文献研究室：《新时期经济体制改革重要文献选编》（上），中央文献出版社1998年版，第483页。

[6]既往研究中的概念界定方式，参见程霖、刘凝霜：《经济增长、制度变迁“民营经济”概念的演生》，载《学术月刊》2017年第5期，第70-73页。

[7]例如，1975年《宪法》第5条、1978年《宪法》第5条等。

[8]全国人大常委会法制工作委员会宪法室：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2020年版，第302页。

[9]参见江必新：《民营经济促进法的理念展开与现实观照》，载《法治社会》2025年第2期，第17页。

[10]党的十三大报告指出：“我国从五十年代生产资料私有制的社会主义改造基本完成，到社会主义现代化的基本实现，至少需要上百年时间，都属于社会主义初级阶段。”

[11]参见韩大元：《我国宪法非公有制经济规范的变迁与内涵》，载《华东政法大学学报》2023年第6期，第10-13页。

[12]参见全国人大常委会法制工作委员会宪法室：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2020年版，第123、128页。

[13]例如，1983年1月2日，中共中央关于印发《当前农村经济政策的若干问题》的通知（中发〔1983〕1号）提出：“我国是社会主义国家，不能允许剥削制度存在。但是我们又是一个发展中的国家，尤其在农村，生产力水平还比较低，商品生产不发达，允许资金、技术、劳力一定程度的流通和多种方式的结合，对发展社会主义经济是有利的。”因此，对农村中新出现的某些经济现象，应当区别对待，比如说换工、请专业工、带徒弟、请帮手等，都应当允许。“为了搞活商品流通，促进商品生产的发展，要坚持计划经济为主，市场经济为辅的方针……适当发展个体商业。”参见中共中央文献研究室：《新时期经济体制改革重要文献选编》（上），中央文献出版社1998年版，第176页。

[14]邓小平指出：“我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。这不是我们中央的功绩。”参见《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第238页。

[15]最高人民法院印发《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》的通知（法发〔2025〕15号）第8条至第12条对典型情形有相对集中梳理。参见殷继国、李晟：《民营经济高质量发展视域下公平竞争审查制度的优化》，载《法治现代化研究》2024年第5期，第63-67页。

[16]立法草案说明指出：“坚持问题导向。聚焦民营经济健康发展面临的问题，立足我国社会主义制度和国情，着力完善相关制度机制，注重规定、细化解决问题的制度措施，增强制度刚性，持续优化稳定、公平、透明、可预期的民营经济发展环境。”参见贺荣：《关于〈中华人民共和国民营经济促进法（草案）〉的说明——2024年12月21日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》，载中国人大网，2026年7月23日访问。

[17]习近平：《促进民营经济健康发展、高质量发展》，载《求是》2025年第16期，第5页。

[18]参见于文豪：《民营经济平等发展的内涵与制度体系》，载《华东政法大学学报》2023年第6期，第37页。

[19]参见李建伟：《民营经济促进法实质平等理念的立法表达》，载《法治研究》2025年第1期，第37-39页。

[20]参见时延安、敖博：《民营经济刑事法制保护的政策目标及实现》，载《中国人民大学学报》2021年第4期，第88-89页；龙宗智：《论我国转型期规制经济的刑事政策》，载《法学》2005年第1期，第63-69页。

[21]参见李友根：《民营经济促进法的功能定位与制度设计》，载《现代法学》2025年第2期，第126页。

[22]当然在《民营经济促进法》中，民营经济的促进规范不仅体现在包含“鼓励”“支持”“引导”表述的规定中，也存在于体现了促进规范要求和功能的相关规定中，只是包括上述表述的规范体现得更为集中和明显。

[23]根据全国人大常委会法工委备案审查工作报告，以《民营经济促进法》为中心，已组织开展涉及民营经济发展的法规、规章、司法解释和其他规范性文件的集中清理工作，发现需要修改、废止的各类规范性文件共1466件，其中地方性法规81件，单行条例2件，经济特区法规1件，地方人大决议、决定7件，司法解释1件，国务院部门规章和规范性文件3件，地方政府规章48件，地方政府行政规范性文件1323件。全国人大常委会已督促有关方面按照清理工作要求抓紧完成有关规范性文件的修改、废止工作。此外，还清理出存在妨碍民营经济平等市场地位和公平竞争的地方性规范等规范文件178件，逐一督促制定机关修改、废止。参见沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2025年备案审查工作情况的报告——2025年12月22日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上》，载中国人大网，2026年7月23日访问。

[24]参见杨海坤：《论非公有制经济宪法保护的重大现实意义》，载《中国司法》2004年第5期，第8页。

[25]王其江：《以高质量立法推动民营经济高质量发展》，载《经济日报》2024年10月11日，第3版。

[26]参见江国华、童丽：《反思、拨正与建构：促进型立法之法理阐释》，载《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2021年第5期，第107页。