我国央地分权的模式及类型
关键词：央地分权；央地关系；地方分权；中央集权；特别行政区
国家权力的纵向划分比横向划分更为复杂，甚至也更为重要。仅就中国历史而言，很少有哪个封建王朝是因为横向权力分配问题而崩塌的，但因地方治理不善而消亡的王朝却有不少。我国古代一直用“封建”与“郡县”这组概念来分析央地分权问题，进入近现代之后，央地关系被西方传入的“单一制”与“联邦制”这组概念所笼罩。“二战”以后，随着世界各国央地分权的实践越来越丰富，“集权”(centralization)和“分权”(decentralization)已经取代“单一制”与“联邦制”成为描述央地关系的核心概念。但我们的话语体系和思维方式似乎还停留在过去，一方面高度依赖单一制与联邦制这组概念，而没有进行话语革新；另一方面对法律思维的运用也不够，较少能作出扎实的法律分析和论证。这严重制约了我们央地关系法治化的进程，也制约了我们的国家治理能力。本文试图从央地分权的基本概念出发，厘清央地分权相关概念的内涵及其相互关系。在此基础上，运用法学方法提炼出央地分权的基本模式及其子类型，归纳出各个模式在法律意义上的共性与个性。最后，将这些概念和模式运用于我国央地分权结构之中，分析我国普通地方、民族区域自治区和特别行政区在整个央地分权谱系中的位置及其法律意义。
一、央地分权的概念谱系
在20世纪70年代的经济危机之后，地方分权改革成为一股席卷发展中国家和发达国家的潮流，世界各国在不同的领域探索适合自己的地方分权模式。由于各国地方分权的实践各不相同，地方分权的概念和话语也多种多样。如同人文社会科学的许多核心概念一样，地方分权也被认为并没有一个准确的定义。甚至有人说，“地方分权似乎被人用来指称任何他想表达的东西”。在英语文献中，比较早的区分是devolution和 deconcentration，前者是指某些领域、事项的立法权和行政权力授予给通过选举产生的地方政府，后者是指属于中央的行政权力授予位于地方的中央代理机构。
20世纪80年代以来，比较政治学开始用地方分权(decentralization)来描述第三世界国家从中央到地方、从政府到社会各种形式和程度的权力、职能、职责的转移。丹尼斯・隆迪内利最早把广义的地方分权划分为三大类型：职责下放(deconcentration)、权力委托(delegation)和权力下放(devolution)。几年后，丹尼斯・隆迪内利按照分权程度由低到高的顺序将分权扩大为四大类型：①职责委托(deconcentration)，又称行政分权(administrative decentralization)，指中央政府出于提升公共服务的效率和效果的目的，把公共服务职责交给它在地方的分支机构，其间并不涉及权力所有权的转移；②权力授予(delegation)，指中央政府把决策职责和某些公共行政管理职能交给日常官僚体制之外的机构或组织，后者拥有很大的自由裁量权但最终需对中央政府负责；③权力下放(devolution)，又称民主分权(democratic decentralization)，指中央政府将决策权、财政权和管理权转移给自治或准自治的地方政府；④权力取消或私有化(divestment or privatization)，指政府将公共服务和机构转移给私营企业，政府权力完全退出这些领域。
丹尼斯・隆迪内利所定义的地方分权是最广义的地方分权概念，实际上还存在狭义的地方分权概念。狭义的地方分权基本与权力下放(devolution)同义。英国政治学者 B. C. Smith就在民主分权意义上使用地方分权的概念。1999年，世界银行出版的一份报告也将地方分权(decentralization)界定为实行自治的民选政府至少拥有在某些政策领域作出有约束力决定的权力。
不过，无论是广义还是狭义的分权概念(decentralization)，都不是指联邦制下联邦与州的分权。描述联邦制国家央地关系的基本概念是联邦主义(federalism)。联邦主义和三权分立被视为美国制宪者特意设计出来对抗暴政的两套机制，二者的原理都是把最高权力分解为多份，通过它们的相互制衡来保卫自由。在联邦制下的地方分权不是指联邦主义原则下联邦与州的分权，而是将属于联邦政府的权力下放给州和地方政府。如果说联邦主义是联邦制国家权力的初次分配，那地方分权是对联邦权力的二次分配。现在不少学者喜欢用联邦主义来修饰单一制国家在某些方面的分权现象。比如，“财政联邦主义”(fiscal federalism)和“行为联邦制”，都是把单一制国家的某些制度或行为比喻为联邦主义，而不是真正的联邦主义。
与地方分权相关的另一个概念是地方自治(autonomy)。自治是对少数族群的一种法律保护机制，以免他们受到国内多数群体的压迫。因此，自治的性质更接近于一种受到国家确认和保护的权利。基于这种权利，他们可以自己组织代表自己意志和利益的自治团体，在不违反国家法律的前提下实行自我统治，中央政府仅能在法定的范围内对这些地方政府进行合法性监督。单一制国家的地方自治是国家宪法或特别授权法案创设出来的。例如，1997年英国以公投的形式决定实行权力下放(devolution)之后，英国议会在次年出台了《苏格兰法案》《威尔士政府法案》和《1998年贝尔法斯特协议》，建立起苏格兰议会、威尔士国民大会和北爱尔兰议会，以此实行地方自治。联邦制国家的地方自治是指联邦主义原则下各州享有的状态。不过，地方自治这个概念似乎更受单一制国家的喜爱。美国表达联邦主义下州和地方政府所享有的民主体制更偏向用self-governance 而不是 autonomy。
综合上述梳理，我们可以对央地分权的相关概念进行一个简要界定(如图1所示)。第一，最具识别性的是联邦主义(federalism)，系描述联邦与其组成部分之间关系的概念。第二，权力下放(devolution)与狭义的地方分权概念(decentralization)同义，系指中央将自己的权力转让给实行自治的地方民选政府。权力下放在联邦制和单一制国家都存在。在单一制下，权力下放意味着打破中央集权的结构，通过立法的形式创设地方自治制度。而在联邦制下，权力下放仅仅是联邦将部分权力授予州和地方政府。第三，权力授予/授权(delegation)，系指拥有法定职权的政府机关将其权力委托给其他机关或者组织团体，后者代表前者行使权力。权力委托既包括权力的横向转移，如立法机关将立法权授予行政机关，也包括了上下级机关之间的权力转移，如中央政府将中央事权委托给实行地方自治的地方政府来执行，还包括政府机关将权力授予给社会组织或私有企业。第四，职责委托(deconcentration)，系指中央政府将某些职责转移给与其存在行政隶属关系的地方政府，地方政府作为中央政府的派出机关履行公共职责。在职责下放这类委托―代理关系中，受托方以委托方的名义活动，并由委托方承担法律后果。第五，广义的地方分权(decentralization)，作为一个描述性概念，它包括了职责下放、权力委托和权力下放。本文所说的“央地分权”即是在这种广义上使用分权这个概念。
图1 央地分权的概念谱系
二、央地分权的基本模式：分权与放权
中文语境中一直都有“分权”和“放权”这组概念，但这组概念很难与英语世界的相关概念直接对接。即便是在中文语境中，分权和放权也存在着三种不同的理解。
第一种是将分权做最狭义理解，用分权指代联邦制下联邦与州之间的分权关系，而放权被用以指称单一制国家中央与地方之间的权力下放。中国是单一制国家，我国宪法规定国家机构实行民主集中制，所以在很长一段时间里，国内老一辈学者认为中国横向国家机构之间只有分工没有分权，纵向国家机构之间只有放权没有分权。这种理解把分权和放权直接对应于联邦制与单一制，但无助于描述单一制国家内部不同的分权结构。
第二种理解是对分权做最广义理解，在描述意义上使用分权来表达不同国家、不同类型的央地关系，相当于西方话语中广义的地方分权(decentralization) 。一方面是出于表述的便利，另一方面也是因为英语世界多个分权概念的涌入。20世纪90年代以后，作为一个描述性概念的“地方分权”得到国内学者的普遍运用。中央对普通地方的职责下放，中央对自治地方的权力下放，甚至联邦制国家的联邦主义，都可以用地方分权概念来表述。
第三种理解把联邦制下的联邦主义和单一制下的地方自治合称为分权，而把单一制中央集权国家的权力下放称为放权。按照此种定义，职责下放、权力委托、权力下放和联邦主义大致可以分别归入中国语境下的放权和分权概念(如表1所示)。下文将以此种意义上的分权和放权作为两个理想类型展开比较分析。
表1 央地分权的概念比较
(一)分权模式
分权模式包括了联邦制国家的联邦主义(federalism)和单一制国家的权力下放（devolution）。在法治视角之下，联邦制和单一制的中央政府和地方政府，其权力都来自宪法或法律。当单一制国家的宪法实行权力下放，建立地方自治时，由于中央政府和自治地方的权力都属于宪定权力（constitutional power），这就与联邦制下州的权力很相似。即便是以法律形式来规定地方自治制度，这类自治法往往也具有高于一般法律的效力。因此，从法律性质角度而言，实行地方自治的单一制国家与联邦制国家差别不如我们想象中的大。只不过，单一制国家的地方自治权是来自中央的授权（宪制授权），而联邦制下各州的权力往往被视为联邦权力的来源（宪制分权）。与放权模式相比，分权模式具有以下几个明显的特点。
第一，央地之间有宪法或宪法性法律层面的制度化分权，单一制国家往往以专门的地方自治法予以落实，这是分权与放权最根本的区别。基于宪法或地方自治法建立起来的地方自治有两个基本的原则：主动性原则（initiative）和免疫性原则（immunity）。主动性意味着地方能够自主去设定目标，而不用事事等待上级指示或审批。免疫性意味着地方能够以法律来抵御上级政府的不当干预。最早的自治制度是古罗马的自治市，这种自治市“失去了城邦的完整意义上的主权，但保持了一种相对的城市自由”。现代国家代表性的地方自治法如1947年日本《地方自治法》、1982年法国《关于市镇、省、大区权利和自由法》、1999年我国台湾地区的“地方制度法联邦制下各州有自己的宪法，其自治范围更大，能够在不违反联邦宪法的前提下决定自己的政府形式和其他重大事务。
第二，央地之间有相对明确的央地权限划分，并且这种央地权限划分不是在某个单行法中对具体某项权力或某些事项的划分，而是存在央地权力的总体性（generally）划分。在划定的地方自治权的范围内，地方自治法人具有相对独立的立法权、执行权、财政权和人事权等。一般而言，央地权力划分采取中央专属事务、中央委托事务和地方专属事务的三分法。至于什么是中央事务、什么是地方事务，理论上存在不同的标准，较具代表性的有：①事务性质，主张诸如国防、外交、交通、币制、关税等事务属于中央专属领域，教育、卫生等属于地方自治范围；②权力形式，主张立法权属于中央，执行权属于地方；③重要性，重要的权力归中央，不那么重要的权力归地方；④行政性质，权力性的行政事务归中央，服务性行政事务归地方；⑤利益享有者，涉及全国性利益的属中央管辖，涉及地方性利益的归地方管辖；⑥事务所需能力，超出地方政府能力范围的归中央管辖，在地方政府能力范围的归地方管辖；⑦功能最适，即选择事务最适合的管辖层级；⑧程序保障，即由中央来划定权限，但保障地方参与的权利；⑨剩余权力，即划定中央权力范围，剩余的归地方。
第三，中央对于地方自治有一套监督机制。“不存在不干预成员邦事务的联邦”，同样不存在不受中央监督的地方自治。如学者所言：“地方自治是一种垂直型的分权设计，意味着地方行政从国家行政（中央行政）领域中分离出来，自成格局，有相当程度的独立性与自主性，不再是上下阶级森严、层次井然之国家机关结构的一部分。但地方自治团体无论享有多大的自治权，仍非国中之国，为维持国家统一于不坠，使不致分崩离析，国家于地方自治团体间仍有一套制度联系存在，这套制度联系就是国家对地方自治团体的自治监督。”中央监督地方自治的内容既包括对地方自治事项的合法性监督，也包括对中央委托事项的适当性监督。监督的方式包括非正式监督和正式监督两大类。非正式监督方式包括咨询、调解、协商、建议等。正式监督手段又分为事前监督（预防性监督，包括核定、备查等）和事后监督［抑制性监督，即要求报告、指正（针对违法作为）、命其处理（针对不作为）、废弃（针对违法作为）、代行处理（针对违法之不作为），更严厉的如撤换首长、解散议会等］。由于分权体制下央地之间不是命令―服从关系，而是分工―合作的伙伴关系，所以，中央应尽可能以非正式制度的方式解决问题。在德国法上，不仅要求非正式监督手段优先，正式监督手段也要遵循“三阶段模式”：第一阶段为调查阶段，要求地方提供报告，以此确定地方行为是否合法；第二阶段为更正阶段，通过“指正”或“命其处理”等手段，要求地方自行更正；第三阶段为强制阶段，通过“废弃”“代行处理”等手段，直接介入自治地方的运作。
第四，分权模式往往拥有一套央地权限纠纷解决机制，地方对于中央的干预可以寻求法律救济。日本《地方自治法》同时规定了调解和诉讼这两种模式。当地方自治团体对国家对干预不满时，可向总务省下的国家地方诉讼处理委员会申请审查，该委员会在审查之后将对中央政府进行劝告，中央根据劝告采取必要的措施。如果地方自治团体还是不服，可向高等裁判所提起诉讼。对地方与地方之间的自治纠纷，日本《地方自治法》也设置了自治纠纷处理委员制度来解决。我国台湾地区也建立了大法官司法解释和行政诉讼两种纠纷解决机制。在德国，各州可针对联邦政府的不当干预向联邦宪法法院提起宪法诉讼。在美国，州也可以就联邦政府的行为向最高法院提起诉讼。
(二)放权模式
在确保国家统一和政治稳定的前提下，实行地方分权的好处是显而易见的。为了提升国家治理的效果，绝大多数中央集权国家都会采用不同形式、不同程度的地方分权。目前而言，严格意义上的中央集权已很少见，像中国和法国这样长期实行中央集权的国家，也在20世纪80年代以后开始了央地分权。不过这类国家不像采用分权模式的国家那样，以宪法或宪制性法律划定央地政府各自的权限范围，而是在法律或行政法规中将某些特定事项的权力授予地方政府，或以行政命令的方式把中央政府的职责委托给地方政府。与实行地方自治的分权模式相比，中央集权制国家的放权模式有如下特点。
第一，地方的权力来自中央的授予，并且这些权力缺乏宪制层面的保障，不具有地方自治意义上的免疫性。在分权模式之下，自治的概念赋予了地方政府一道护身符，地方拥有有公法人主体地位，它的一系列权力紧紧捆绑在自治概念之上。一旦中央的行为涉及央地关系，地方政府就能够利用自治展开法律论证，维护自己的自治权力。而在放权模式下，中央与地方的权力配置只有一项一项地分配，无论中央授予了地方多少项权力，这些权力都不能构成一个整体抵御中央干预。由于缺少地方自治这个保护罩，中央政府只要不违反法定程序，就可以改变或撤销地方政府的权力。
第二，央地政府之间缺乏总体性的权力划分原则。分权模式之下，央地政府的管辖权被整体性地划分为全国性事务和地方事务。然而，在放权模式中，事务的央地属性并不是权力划分的标准，中央政府赋予地方什么权力、多大的权力，取决于央地博弈的结果以及国家现实的需要。因此，实行放权模式的国家可能在各个领域和各个地区的央地权力配置都是不对称的。放权包括职责委托和权力授予两种形式，这两种形式都是对特定事项的权力配置，而不会对央地分权进行总体性划分。委托与授权在民事法律关系中不做区分，但在公法上，委托与授权并不一样：首先，二者的性质不同，权力授予是授权―代表关系，职责委托属于委托―代理关系(principal-agent)；其次，二者的依据不同，授权的依据是法律法规的授权条款，而委托虽也要遵守法律，但其直接依据却是横向国家机关之间的委托协议或者上级国家机关之间的行政命令或行政委托协议；最后，二者效果不同，被授权者以自己的名义独立承担责任，而被委托者只能以委托者的名义并由委托者承担责任。
第三，放权模式下地方政府作为中央政府的派出机关，在中央授权范围内拥有一定自主空间，但这种自主性只是在中央设定目标之下选择何种手段的自主性。分权模式下央地政府属于伙伴关系，地方政府对本地人民负责，能够自主设定目标。但放权模式下，央地政府是行政隶属关系，地方政府并不是具有地方意志和能够代表地方利益的公法主体，它仍是中央政府意志的执行者，它对中央政府负责而不是对地方人民负责。
第四，放权模式往往缺乏权限争议解决机制。相对而言，分权模式下央地关系的法治化程度更高，上下级的权力分工、协调和制约有明确的法律规定。一旦发生争议，地方政府可以在宪法或地方自治法上找到明确的法律救济渠道，纠纷的解决过程也会以法定权限争议的方式展开并最终得到解决。然而，在放权模式下，由于央地之间不存在一般性的央地权限划分，因此，往往也没有建立一般性的央地权限争议解决机制。中央政府会在特定领域内授予地方政府特定权力，这种授权即便有相应的法律依据，在实践过程中，地方政府也缺少通过法律途径进行讨价还价的平台。在这种模式之下，央地纠纷更多的是利益平衡，而不是法定权限之争，央地关系的法治逻辑容易被淹没在央地关系的政治逻辑和行政逻辑之中。
三、我国央地分权的类型及其特点
分权和放权只是一种理想模式的划分，实际上实行分权的国家也有放权，实行放权的国家在某些特定地区也可能实行分权。截至2020年，全世界共有197个国家，其中，联邦制国家有25个。在172个单一制国家中，也只有少数几十个国家没有实行地方自治。但即便是这些国家，也都成立了地方代议机关，用以表达地方人民的诉求或监督地方行政机关所为。我国是单一制国家，但无论是从法律规范还是从现实运行来看，我国都不属于典型的中央集权制。早在新中国成立之前，中国共产党就在内蒙古成立了内蒙古自治政府。新中国成立之后，民族区域自治一直被作为一项地方制度在边疆少数民族聚居地区实施。香港和澳门回归时，中央政府依据现行《宪法》第31条建立了实行高度自治的特别行政区制度。哪怕是普通地方，中央政府自1978年改革开放以来通过修宪、立法、行政放权等一系列方式下放权力，地方政府的权力、能力、资源也得到了迅速扩张。在此背景下，再用中央集权这样大而化之的概念来描述我国央地结构，无疑遮盖了我国地方制度的丰富内涵。（见表2）
表2 我国地方制度的分权类型
（一）普通地方
我国普通地方的央地分权最为复杂，原因在于：①宪法和组织法对央地政府职权划分并不清晰；②实践中，中央政府向地方政府作出了大量授权，授权的地区、事项和权力并不对称。职权划分的模糊性和授权范围的不对称性导致难以从理论上对我国央地分权的基本结构做一个周延的理论归纳。但是，从法学的视角对比我国普通地方与特殊地方制度，可以发现我国普通地方的若干基本特征：
第一，中央与普通地方之间权力划分的内在原理是民主集中制。民主集中制背后的价值目标是力量，也就是国家能力。民主集中制在央地关系上的具体表现，即现行《宪法》第3条第4款规定的“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。“中央统一领导”方面，宪法规定得相对明确，主要体现在三个方面：①全国人大常委会有权撤销省级权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；②国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省级国家行政机关的职权的具体划分；③国家监察委、最高人民检察院分别领导地方各级监察委、各级检察院的工作，最高人民法院监督地方各级人民检察院的审判工作。“发挥地方主动性、积极性”方面，宪法乃至地方人大和地方政府组织法规定得并没有那么清楚，主要体现在：①地方各级人大拥有一定的地方立法权和地方事务决定权；②地方政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，以及任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。
第二，在普通地方，享有权力的是地方人大及由其产生的其他地方国家机关，地方（省、直辖市、市、县、镇、乡、民族乡）本身并不是权力主体，而仅仅是一种行政区划单元。在这一点上，普通地方与享有自治权的特别行政区和民族区域地方显著不同。并且，普通地方的各类机关虽然名称上叫“XX省人民代表大会”“XX省人民政府”“XX省监察委员会”“XX省高级人民法院”“XX省人民检察院”，但其性质却是“国家权力机关”“国家行政机关”“国家监察机关”“国家审判机关”“国家法律监督机关”。在人民代表大会制度之下，宪法明确规定地方行政机关、监察机关、审判机关和检察机关由地方人大产生、对地方人大负责、受地方人大监督，但同时又规定地方行政机关、监察机关和检察机关受上级机关的领导，对上级机关负责。如果严格按照宪法文本进行规范分析，这样一种双重领导体制意味着地方政权拥有双重身份――中央政权的代表和地方人民的代表。但在党的领导和民主集中制原则的统合之下，地方的意志已经被整合在了中央政权代表这个身份之中了。
第三，宪法直接授予普通地方的权力十分有限，普通地方国家机关获得权力的方式主要靠中央通过法律、行政法规等国家立法的授权（法定职权），以及特定事项的授权和委托（行政分权）。《宪法》第99―107条所规定的地方人大和地方政府的职权，无论是权力属性上还是事务范围上（即“事权”）都没有排除中央政府，监察机关、审判机关和检察机关并不存在真正意义上央地之间的职权划分。国防、外交领域属于中央的专属事权，地方政府在经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等方面的行政工作，为中央政府全部覆盖。这些领域内的央地权限划分，完全取决于中央政府单方面的决定。既没有像特别行政区那样，划定央地政府各自的事权范围，也没有像民族区域自治地方那样，获得特殊的立法权、财政自主权、经济自主权。这并不是说，普通地方没有主动性、积极性发挥的空间，而是这个空间的大小完全取决于中央政府的意志，普通地方没有与之抗衡的权力。
第四，普通地方的央地分权的主要内容为立法权和行政管理权。央地立法权的划分相对简单。全国人大及其常委会的国家立法权包括：①11项专属立法权；②其他事项立法权。国务院行政立法权有三类：①执行性立法，即执行法律规定；②职权立法，履行《宪法》第89条规定的职权；③授权立法，即应当由全国人大及其常委会制定法律的事项，但后者授权国务院先行制定行政法规。国务院组成部门的规章相对有限，仅能做执行性立法，即根据法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门权限范围内制定规章。省级人大的地方性法规制定权包括两类：①执行性法规，即为执行法律、行政法规，根据本地区实际情况而制定的法规；②创制性立法，对属于“地方性事务”的事项制定地方性法规。在不抵触上位法的前提下，针对“地方性事务”制定地方性法规，可以说是普通地方央地分权方面很大的一个亮点，它是地方“主动性、积极性”在立法权配置方面的重要体现。省级政府的政府规章立法权包括：①执行性规章，即为执行法律、行政法规、地方性法规制定的规章；②创制性规章，就本行政区域的具体行政管理事项制定的规章。设区的市人大地方性法规立法权、设区的市政府地方性规章立法权――仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项。（见表3）
表3 我国立法权的央地划分
在行政管理权方面，央地之间权限划分的依据非常杂乱，既有宪法、组织法、行政实体法，也有国务院的行政法规、行政规章和其他规范性文件，还有党中央及其部门的党内法规和党政联合发文。除了那些受法律保留的事项之外，在行政管理领域，基本上没有央地概念，而只有层级概念。不过自从1994年分税制改革以来，央地权力的划分越开始走向规范化。1994年实施的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，大体上划定了中央事权和地方事权的范围，划定了中央财政收入和地方财政收入的范围。地方事权观念的出现，正在逐渐改变宪法和组织法中央地政府“职责同构”的局面。2004年所得税改革之后，央地财政收支不平衡的问题逐渐被放大。中央与地方在财政支出上完全不成比例，造成地方财政高度依赖中央对地方的转移支付。央地财权与事权相匹配成了这些年来央地关系领域的一个热点问题。为此，2016年国务院发布《关于推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革的指导意见》。该意见明确强调了“坚持财政事权由中央决定”的基本立场，要求通过合理授权，确定地方财政事权范围，调动中央和地方两个积极性。但是遗憾的是，该意见并没有进一步划定中央与地方的事权范围。未来，普通地方的央地分权必然围绕着《立法法》上的“地方性事务”这个概念展开，逐步明确地方事权、中央事权和央地共享事权，进而围绕地方事权给地方政府配备权力和财力。不过，我国《立法法》中的“地方性事务”不属于地方自治中的“地方事务”，中央在宪法和法律上没有不可介入的禁区。
(二)民族区域自治地方
民族区域自治制度是中国央地治理中的一大创造。中国共产党早在延安时期就确立了这个方案，并尝试用它来解决陕甘宁边区的民族问题。1947年，在中国共产党的领导下，内蒙古自治政府宣告成立。1949年，新中国成立前夕制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)，以及1952年制定的《民族区域自治实施纲要》，先后就这类地方的宪法地位和具体内容作出了规定。1954年宪法正式将民族区域自治作为我国的一项基本政治制度确立下来。正是因为民族区域自治早于共和国的历史，民族区域自治地方的性质与地位曾经历过一段耐人寻味的宪法变迁。
中国共产党在建党之初的民族政策是“民族自决”，先解放各少数民族，让他们建立自己的民主政权，然后在此基础上合而为一。但是，在抗日战争和解放战争的过程中，中国共产党改变了这一民族政策，提出了民族区域自治政策。民族区域自治作为我国的一项基本国策，写进了1949年《共同纲领》。但这个时候的民族区域自治的正当性基础是少数民族的自治权利，而不是中央授予的权力。1952年《民族区域自治实施纲要》以专章的形式规定了“自治权利”，第30条明确肯定了“各民族自治区的自治权利”。这个表述表明，当时拥有自治权的主体是“民族自治区”而不是“自治机关”，自治权的性质是“权利”而不是“权力”。
1954年宪法之后，民族区域自治制度的性质被重新定义。1954年宪法第70条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权。”第72条规定：“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权，并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”显然，1954年宪法模糊了自治权的所有者究竟是民族区域自治地方还是民族区域自治地方的自治机关，只是规定了自治权的行使主体为“自治机关”。结合第79条的表述――“自治机关依照宪法和法律规定的权限行使自治权”，将自治权的性质界定为“权力”更为合适。后来的历次修宪都继承了1954年宪法的表述。照这一思路来理解，在现行宪法之下，民族区域自治地方的央地分权呈现出以下几个特点：
第一，“统一的多民族国家”是中央与民族区域自治地方之间权力划分的内在原理。“统一的多民族国家”首先要求中国成为一个“统一的国家”，转化为具体规范就是宪法和《民族区域自治法》中的“不可分离”禁令。“多民族国家”所要反对的是“单民族国家”，也即反对民族分裂、反对民族压迫，转化为具体规范就是“民族平等”原则。“不可分离”进一步具体化为央地权力划分规范，就是单一制下的中央统一领导。“民族平等”进一步具体化为央地权力划分规范，就是宪法赋予民族区域自治地方在政治、经济、文化、社会等领域保留自己的民族特色的权力与权利。“统一的多民族国家”还有一个含义是政治同一性原则，即社会主义。
第二，民族区域自治制度的核心是“民族区域自治权”，这个自治权是中央授予的“自治权力”，而不是地方本身享有的“自治权利”。从权力的来源上，民族区域自治地方与特别行政区一样，是中央授予的自治权力，属于授权自治的范畴。从权力的保障方式而言，民族区域自治地方与特别行政区一样，是宪法直接授予的宪法权力，属于宪制授权。
第三，民族区域自治权的权力主体是民族区域自治地方的人民代表大会和政府，民族区域自治地方的人大和政府同样也是地方国家权力机关和地方国家行政机关。换言之，民族区域自治地方的人大和政府同时拥有双重属性，既是民族区域地方的自治机关，同时还是地方国家机关。这也意味着民族区域自治地方的人大和政府同时代表了两种意志――中央意志和本地方意志，享有两种权力――民族区域自治权和普通地方政府的权力。
第四，民族区域自治权并不是一种总体意义(generally)上的自治权，其范围仅以宪法和相关法律明确列举的自治权力为限。总体意义上的自治权意味着存在一个大致确定的自治范围，由自治机关自主立法和执法。但是，民族区域自治地方的情形相当特殊，它一方面是实行自治的特殊地方，一方面又是普通行政单元，这导致本身未能界定清楚的两种不同性质的权力又交给了同一主体。1981年制定的《民族区域自治法》序言规定：“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利”，有些学者试图以“本民族内部事务”来作为民族区域自治权的事权范围，进而将民族区域自治权解释为少数民族管理本民族内部事务的权力。但这并不符合立法的原意，也不利于民族区域自治制度的实践。因为民族区域自治地方并不仅仅有少数民族，还包括了大量的汉族，如果以民族身份划分自治权的范围，那么自治权的效力对象就变成了少数民族，而不是少数民族聚居的民族自治地方。
第五，从实践来看，民族区域自治权的使用率并不高，并且基本上局限于婚姻法、计划生育、刑法等特定领域。以五大民族自治区为例，截至2020年8月1日，这五大民族自治区的自治立法与一般地方立法的比重完全不成比例(如表4所示)。这从一个侧面说明民族区域自治地方在绝大多数方面与普通地方类似，民族区域自治地方的色彩并不浓厚。
表4 五大民族自治区地方立法的构成
(三)特别行政区
香港和澳门两个特别行政区是中央政府按照法治方式建立和治理的典范。两部基本法将中央与特区的权力划分界定得相当清晰，尽管回归20余年来，曾经存在一些问题，但这些问题基本上在基本法所确立的法治框架下得到了解决。“按基本法办事”已经成为中央政府和港澳特区的基本共识。
《香港基本法》关于特别行政区的地位规定相当明确。其第1条是主权宣示条款：“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。”第2条是自治权授权条款：“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”表明了特区高度自治的授权性质。第3条是为了保障高度自治权而设置的“港人治港”条款：“香港特别行政区的行政机关和立法机关由香港永久性居民依照本法有关规定组成。”第12条进一步明确特区的性质和地位：“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”
《香港基本法》对中央与特区之间作出了总体性的权限划分。中央拥有的全部权力可称为全面管治权，香港特区拥有的自治权力称为高度自治权。并且，《香港基本法》对中央权力基本上采用了列举性规定，对香港特别行政区的高度自治权则进行了概括性规定。《香港基本法》第17条第1款规定香港特别行政区享有立法权；第16条规定香港特别行政区享有行政管理权；第19条规定除国防、外交等国家行为外，香港特别行政区享有独立的司法权和终审权。《香港基本法》赋予香港特区的权力不仅限于高度自治权，实际上，《香港基本法》授予了香港特区政府三种不同性质的权力：
一是《香港基本法》第2、12、16、17、19条授予的高度自治权(autonomy)。高度自治是国家根据《宪法》第31条，根据“一国两制”的方针，进行权力下放(devolution)的结果。它是《宪法》第31条所确立的特别行政区制度的核心领域，《香港基本法》的制定、修改和实施都不应当减损高度自治。
二是《香港基本法》在高度自治权之外授予给香港特区的权力。具体包括：①第23条明确授予的国安立法权；②第151条明确授予的对外事务权；③第158条第3款明确授予特区法院对基本法中自治范围外的条款的解释权。国家安全、对外交往属于国防、外交事务，原本应当是中央权力，但《香港基本法》为了保障香港的顺利过渡，明文将其授予了特区。在我国宪法体制下，法律解释权属于立法权的一部分，自治范围外的基本法条款的解释权本来属于全国人大及其常委会，但为了特区法院便于审理案件，将其赋予了特区法院。因此，这三个条款都属于在高度自治权之外的基本法授权(delegation)，如有必要，全国人大完全可以通过修改基本法的方式将其撤回或者变更。在不修改基本法的前提下，对自治地方拒不履行法律规定的中央委托事项的，理论上，中央可以采用建议、劝告、要求提交报告、要求改正指示、代执行等方式加以干预。2020年，全国人大常委会根据全国人大的授权决定，制定了香港国安法，即属于对中央委托事项的代执行。
三是《香港基本法》第20条规定的全国人大及其常委会授予的其他权力。严格来说，该条款并不是直接授权条款，而仅仅是允许全国人大及其常委会可以在高度自治权和国安立法权之外授予其他中央权力。由于这类授权并不是宪法和香港基本法的直接授权，因此，这部分权力不受宪法和香港基本法的保障。2006年，全国人大常委会通过《关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》，在深圳湾口岸内设立港方口岸区，由香港特区政府依照香港特别行政区法律实施管辖，即属于《香港基本法》第20条规定的其他权力。
尽管《香港基本法》在权限划分上相对清晰，但若按照分权模式的标准配置来检视，会发现《香港基本法》缺乏关于自治监督权的规定。一般而言，宪法在确立地方自治的同时，都会设计必要的自治监督条款。例如，捷克《宪法》第101条第4款规定：“只有出于维护法律的需要并依照法律规定的方式，国家才能干预地方自治单位事务。”该条既是自治保障条款，实际上也是自治监督条款。克罗地亚《宪法》第137条也有类似规定：“区域和地方自治单位在其权限范围内享有自治权，仅受授予其权力的国家机关的合宪性审查和合法性审查。”该条明确指出了自治监督的范围是合宪性审查和合法性审查。地方自治法对于自治监督往往会规定得更为详细，列明中央干预地方自治的前提、手段和限度。如日本《地方自治法》第245条以下明确规定了中央政府干预地方自治的手段和原则。我国台湾地区“地方制度法”第75条和第76条也明确规定了自治监督的条件、程序和处置方式。
《香港基本法》第二章“中央和香港特别行政区的关系”划定了中央与香港特区的权限范围，并在第22条第1款明确禁止中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市干预香港自治事务。但是，在这个自治权保障条款之后，《香港基本法》并没有规定中央对香港高度自治权的监督，反而是在第23条授出了国家安全立法权，并且对这一项中央委托立法权也没有明确中央的监督权。2014年，国务院新闻办公室发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书指出：“对于香港特别行政区的高度自治权，中央具有监督权力。”但由于监督权在基本法上没有明确规定，导致2020年4月中联办批评香港特区立法会部分反对派议员时遭遇了“干预自治”的指摘，随后的香港国安法也引发了类似争议。当然，尽管没有明确规定，但中央监督权可以从地方自治的性质与中央的隐含权力(implied powers)中解释出来。
结语
央地治理从来就不是单纯的分权好或者集权好的问题，而是哪些领域分权、哪些领域集权，以及采用何种分权或集权模式的问题。一个幅员辽阔的大国不可能不采用任何形式的分权。正如托克维尔所言：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的细节，它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。”中国的央地关系的确不存在联邦主义意义上的分权，但是却拥有其他多种分权形式。民族区域自治地方的民族区域自治和特别行政区的高度自治都属于地方自治的形式，只不过这两类地方的自治都属于授权自治。普通地方也一直存在行政性分权和经济性分权。而且，普通地方政府的权力并没有因为我们是中央集权国家而变得很小。按照经济学者周黎安的说法，中国高度集中的行政体制容易造成一种假象：在中央集权之下，作为中央政府的代表，地方政府只是中央政策和命令的忠实执行者，不享有什么特殊的地位和角色。然而，这是关于中国行政体制的最大误解。说到底，我们缺的从来不是分权(decentralization)，而是处理央地分权问题的法律思维和法律技术。未来中国央地关系的法治化，必然是在“全国性政治”之下围绕“地方性事务”“民族区域自治权”和“高度自治权”这三个核心概念展开。
注释:Vincent Ostrom, “The Contemporary Debate over Centralization and Decentralization”,6 Publius 21(1976), p.21.
Diana Conyers, “Decentralization: The Latest Fashion in Development Administration”,3 Public Administration and Development 97(1983), p.98.
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Diana Conyers, “Decentralization: The Latest Fashion in Development Administration?”,3 Public Administration and Development 97(1983), p.102.
Dennis Rondinelli, “Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory and Practice in Developing Countries”,47 International Review of Administrative Sciences 133(1981), pp.137-138.
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B. C. Smith, “Sustainable Local Democracy”,16 Public Administration and Development 163(1996), pp.163-178.
Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry and William R. Dillinger, Beyond the Center: Decentralizing the State, The World Bank,1999, pp.14-15.
Defending Federalism: Realizing Publius's Vision,122 Harvard Law Review 745(2008), p.746.近年有学者认为在分权和联邦主义这两项美国国家权力配置的基本原则之外，美国宪法中还存在第三种形式的分权――联邦政府官员的分散化(federalism decentralization)，即联邦政府的各个组成部分及其官员在华盛顿之外的地区的散布开来也能起到分散权力(diffusion of powers)进而抵御保证的功能。参见 David Fontana, “Federal Decentralization”,104 Virginia Law Review 727(2018), pp.727-795.
美国的政府结构分为联邦(federal)、州(states)和地方(local)三级。与中文语境中的地方政府相对应的不是local government，而是 Sub-States 或 Sub-National Units。
1972年美国经济学者Wallance E. Oates最早提出了财政联邦主义。按照Oates的说法，经济学上的联邦主义概念并不同于政治中的联邦主义概念，经济学上的联邦主义仅仅是指财政在不同层级政府之间的分配。参见Wallace E. Oates, “An Essay on Fiscal Federalism”,37 Journal of Economic Literature 1120(1999), pp.1120-1121.
参见郑永年：《中国的“行为联邦制”：中央―地方关系的变革与动力》，邱道隆译，东方出版社2013年版，第35页。
关于英语文献中对以联邦主义的各种比喻性运用，参见William H. Stewart, “Metaphors, Models, and the Development of Federal Theory”,12 Publius 5(1982), pp.5-24.
See Markku Suksi ed., Autonomy: Applications and Implications, Springer,1998, pp.7-15.
Vernon Bogdanor, The New British Constitution, Hart Publishing,2009, p.92.英国是一种不对称的地方分权，北爱尔兰的分权协议是英国和英格兰这两个国家签订的，北爱尔兰议会享有完全的立法权(full legislative power)，苏格兰议会对苏格兰事务享有广泛的立法权，威尔士国民大会则仅仅享有附属立法权，英格兰则迄今为止还没有获得分权。
例如，1994年美国国会通过的《部落自治法案》用的概念就是self-governance而不是autonomy。参见Tribal Self- Governance Act of 1994, Public Law 103-413.
英国宪法学者Vernon Bogdanor指出：“权力下放与联邦主义当然不是一回事。联邦主义指的是中央政府和不同州或省之间政府权力的划分，例如，美国联邦政府与加利福尼亚州政府或德国联邦政府与巴伐利亚州政府之间的权力划分。在一个联邦制国家，立法机关，美国的国会或德国的联邦议院，并不是主权机关而是在宪法之下。宪法而不是立法机关才是真正至高无上的，并且在大多数联邦国家，法院可以判定违反宪法的联邦立法无效。”参见Vernon Bogdanor, The New British Constitution, Hart Publishing,2009, p.112.
在中国语境下，立法权力委托如2020年全国人大授权全国人大常委会制定香港国安法。行政委托则更为普遍，相关研究可参见叶必丰：《论行政机关间行政管辖权的委托》，载《中外法学》2019年第1期，第94-110页。
参见［德］哈特穆特・毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第515页。
参见殷存毅、夏能礼：《”放权”或”分权”：我国央―地关系初论》，载《公共管理评论》2012年第1期，第26页。
这也是为什么王世杰、钱端升把宪法有无规定地方权力作为划分联邦制与单一制的标准。参见王世杰、钱端升：《比较宪法》，商务印书馆2010年版，第367-370页。
Gordon L. Clark, “A Theory of Local Autonomy”,74 Annals of the Association of American Geographers 195(1984), p.198.
［意］弗朗切斯科・德・马尔蒂诺《罗马政制史》（第二卷），薛军译，北京大学出版社2014年版，第68页。
法国自1982年以来不断推进分权改革，2003年通过修宪承认了地方自治的宪制地位。参见黄凯斌：《法国分权改革与地方治理研究》，中国社会科学出版社2012年版，第66-67页。
在三分法之外，有的国家和地区还区分了地方多级政府之间的共享事权。例如，法国《法国地方政权总法典》第1111―4条规定：“各级地方政权与国家的权限分配，应尽可能把属于国家和属于市镇、省或地区的权限区别开来，以便让每项权限及相关资源能够全部归属于国家或市镇、省或大区。促进男女平等的权限，文化、体育、旅游、推广地区语言和普通教育的权限，由市镇、省、大区和具有特殊地位的政权分享。”我国台湾地区“地方制度法”第21条也规定了“共同自治事项“地方自治事项涉及跨直辖市、县（市）、乡（镇、市）区域时，由各该地方自治团体协商办理；必要时，由共同上级业务主管机关协调各相关地方自治团体共同办理或指定其中一地方自治团体限期办理。”
德国即采用这种模式：立法权主要归联邦，行政权主要归各州。参见王浦劬、张志超：《德国央地事权划分及其启示》（上），载《国家行政学院学报》2015年第5期，第42页。
参见林谷蓉：《中央与地方权限冲突》，五南图书出版公司2005年版，第44―54页。
［德］卡尔・施米特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2016年版，第475页。
参见许宗力：《法与国家权力（一）》，元照出版公司2006年版，第353页。
参见林明昕：《公法学的开拓线――理论、实务与体系之建构》，元照出版公司2006年版，第66页。
同注 ，第67-68页。
参见［日］�E崎初仁、金井利之、伊藤正次：《日本地方自治》，张青松译，社会科学文献出版社2010年版，第32页。
同注 ，第308-318页。
参见［德］康拉德・黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第509页。
例如，1985年美国国会通过了《低放射性废物政策修正案》，纽约州及其两个郡认为该修正案中的三项措施不符合《美国宪法第十修正案》，并最终向美国最高法院提起了诉讼。New York V. United States,488 U. S.1041(1992).
隆迪内利曾归纳了地方分权的14个好处，包括管理更有效率、更有活力、更民主、更公平、更能抑制腐败等等。See Dennis Rondinelli, “Government Decentralization in Comparative Perspective: Theory and Practice in Developing Countries”,47 International Review of Administrative Sciences 133(1981), pp.135-137.
英文delegation包括委托和授权两种意思。《布莱克法律词典》对delegation的定义为“the act of entrusting another with authority or empowering another to act as an agent or representative”.参见 Bryan A. Garner, Black's Law Dictionary, Ninth Edition, West Publishing Co.,2009, p.491.
参见耿宝建：《行政授权新论――走出理论与现实困境的一种认知》，载《法学》2006年第4期，第51页。
国务院的很多文件就区分了授权和委托。例如，2020年3月1日发布的《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)即区分了“授权”和“委托”。该决定第1条规定：“将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。”第2条规定：“试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。”
参见薛刚凌：《行政授权与行政委托之探讨》，载《法学杂志》2002年第5期，第18-20页。
Federalism Countries, Governmentvs: https://www.governmentvs.com/en/federalism-countries/model-100-4，最后访问时间：2021年6月15日。
根据孙谦、韩大元组织翻译的全世界128国宪法，没有实行地方自治的仅有朝鲜、越南、古巴、柬埔寨、马尔代夫、斯里兰卡、叙利亚、伊朗、爱尔兰、列支敦士登、马耳他、摩纳哥、赤道几内亚、刚果民主共和国、莫桑比克、纳米比亚、斯威士兰、苏里南、乌拉圭、智利、巴布亚新几内亚、基里巴斯、马绍尔、所罗门群岛这24个国家。参见孙谦、韩大元主编：《地方制度：世界各国宪法的规定》，中国检察出版社2013年版。
参见王柯：《消失的“国民”：近代中国的“民族”话语与少数民族的国家认同》，香港中文大学出版社2017年版，第144页。
关于《立法法》中“地方性事务”的研究，可参见叶必丰：《论地方事务》，载《行政法学研究》2018年第1期，第16-27页；孙波：《论地方性事务一我国中央与地方关系法治化的新进展》，载《法制与社会发展》2008年第5期，第50-59页。
《国务院关于明确中央与地方所得税收入分享比例的通知》（国发[2003] 26号）规定：“国务院决定，从2004年起，中央与地方所得税收入分享比例继续按中央分享60%，地方分享40%执行。”这次所得税改革以后，我国央地政府财政收入比重大体维持在6：4，但是央地政府财政支出比重与之并不匹配。以2018年为例，中央公共预算支出为32707.81亿元，地方公共预算收入为188196.32亿元，央地财政支出比重约为1：7。参见国家统计局编：《2019年中国统计年鉴》，中国统计出版社2019年版，第211页。
事权即管理事务的范围，也就是政府的职责范围。经管类包括财税法学者在使用这个概念的时候，通常强调的是“支出责任，即哪些支出应由哪一级政府来承担”。相应地，财权或财力即可支配的财政资金，也就是通常所说的财权；权力是指在事权范围内进行决策和执法的权限。参见张永生：《政府间事权与财权如何划分？》，载《经济社会体制比较》2008年第2期，第71页；韩旭、涂锋：《中央、地方事权关系研究报告》，中国社会科学出版社2015年版，第2―4页。
参见吴启讷：《民族区域自治制度的历史与现实》，载《文化纵横》2016年第1期，第91页。
宪法和相关法律明确列举的自治权包括：①制定自治条例和单行条例的权力；②变通执行或停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的权力；③使用民族语言文字的权利；④少数民族就业优待权；⑤组织公安部队的权力；⑥自主安排和管理地方经济建设；⑦财政自主权；⑧自治机关干部人事任命优待权。
关于“本民族内部事务”的梳理和分析，参见沈寿文：《中国民族区域自治制度的性质》，法律出版社2013年版，第39页以下。
1981年《民族区域自治法》序言中的这句话容易引起误解。比较而言，1952年《民族区域自治实施纲要》第3条规定得更为合理：“中国人民政治协商会议共同纲领，为中华人民共和国各民族现阶段团结奋斗的总道路，各民族自治区人民管理本民族内部事务，须遵循此总道路前进。”
香港特区的法官和其他司法人员，除了部分普通法国家的外籍法官外，也由香港居民组成。《香港基本法》第92条规定：”香港特别行政区的法官和其他司法人员，应根据其本人的司法和专业才能选用，并可从其他普通法适用地区聘用。”
例如，在司法权方面，《香港基本法》并没有概括性地规定中央的司法权，而仅仅是通过第158条第1款授予全国人大常委会基本法解释权，通过第90条第2款授予全国人大常委会对终审法院的法官和高等法院首席法官任命或免职的备案权。当然，这种列举性规定并不会排除中央的紧急权力和隐含权力(implied powers)。
参见朱世海：《香港基本法中的权力结构探析――以中央与香港特别行政区关系为视角》，载《浙江社会科学》2016年第6期，第66页。
《日本自治法》明确规定了中央对法定委托事项和地方自治事项的监督方式。参见[日] �E崎初仁、金井利之、伊藤正次：《日本地方自治》，张青松译，社会科学文献出版社2010年版，第31页。
“The state may intervene in the affairs of territorial self-governing units only if such is required for the protection of law and only in the manner provided for by statute.” See Czech Republic's Constitution of 1993 with Amendments through 2002, Constituteproject.org: https://www.constituteproject. org/constitution/Czech_Republic_2002.pdf，最后访问时间：2021年6月15日。
“In administering the affairs within their jurisdiction, units of local and regional self-government shall be autonomous and subject only to the review of the constitutionality and legality by the authorized national governmental bodies.” See (Constitution of the Republic of Croatia, Constituteproject.org: https://www.wipo.int/edocs/lexdocs/laws/en/hr/hr060en.pdf，最后访问时间：2021年6月15日。
［法］托克维尔：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1989年版，第100页。
20世纪60年代就有国外学者研究新中国成立初期的央地分权问题，发现新中国在“党的八大”之后引入了经济性分权和行政性分权来调和集权与分权的矛盾。See Franz Schurmann, Ideology and Organization in Communist China, University of California Press,1968, p.197.
周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2017年版，第11页。 作者简介：陈明辉，法学博士，北京理工大学法学院助理教授。 文章来源：《地方立法研究》2021年第4期。 发布时间：2021/11/10