村民自治中的“贿选”问题焦洪昌刘永峰农村中的村民自治,是一种农民的自发创造和国家强制性制度变迁相结合的产物。在总结各地农村的实践经验的基础上,1982年《宪法》与1998年的《村民委员会组织法》,确立了村民自治的基本制度。从法学的角度分析,1982年《宪法》与《村民委员会组织法》实质上确立了:民主选举是村民自治中公共权力的合法性的主要来源。从村民自治的实践来看,民主选举是民主决策、民主管理和民主监督的基础,没有合法有序的民主选举,民主决策、民主管理和民主监督都将是空中楼阁。

但是在目前的村民自治的民主选举实践中,仍然存在着很多问题。其中,“贿选”问题因其出现频率高、影响范围广、引起争议多而需要认真加以关注和解决。

一、“贿选”问题的成因探析

第一、村民自治中的选举制度的不完善是产生“贿选”问题的直接原因。目前,我国民主选举制度的不完善主要体现在选举程序的缺失与监督主体的缺位。《村民委员会组织法》缺失对村委会选举的程序的详尽性的规定,为贿选留下了法律上的漏洞。贿选现象的发生,在很大程度上要归咎于选举过程监督主体的缺位。目前在村委会换届选举中充当监督主体的是乡镇政府,由于当前村委会在某些方面具有“半行政”性质,乡镇政府与村委会存在千丝万缕的利益关系,在某种程度上,这样一种关系也就成为“贿选”产生的温床。

第二、实践中的村民委员会的职权过大是“贿选”问题产生的制度原因。理性的贿选人之所以会以“贿赂”的方式来竞选村民委员会的职务,其动机在于对当选后的非法的丰厚利益的追求,而作为农村公共权力机构的村民委员会在实践所具有的比较大的实权无疑是产生非法的丰厚利益的原因。从法学的角度来看,《村民委员会组织法》第19条明确表明:涉及村民重大利益的事项,村委会必须提请村民会议讨论决定,方可办理。但在实践中,该条规定得不到落实,村委会具有相当大的实权,比如管理集体经济、随意使用村集体经济收益等,并且这种权力的行使缺少必要的制约和限制。

第三、农村经济发展水平低、农民收入低是“贿选”问题产生的根本原因。唯物主义认为:经济基础决定上层建筑。属于上层建筑的“贿选”问题产生的根本原因存在于经济基础。在中国多数农村,经济发展水平仍然比较低,大多数农民的收入仍然比较低,因此,当面对现实经济利益的诱惑时,一些农民就会屈从于现实的物质利益而放弃自己的民主权利。

二、“贿选”问题的对策

“贿选”现象具有严重的危害性:第一、严重侵犯公民的选举权、对我国农村民主政治建设带来巨大的冲击;第二、制约或削弱了农村集体经济的发展;第三、影响农村社会稳定。“贿选”问题已经严重阻碍“三农”问题的解决,对党中央、国务院新近提出的建设社会主义新农村的伟大战略的实施也将产生负面影响。

“贿选”问题的严重危害性深刻的表明了解决“贿选”问题的迫切性,笔者在以上分析的基础上提出以下解决“贿选”问题的对策:第一、全国人大或全国人大常委会以法律形式,清晰界定“贿选”的概念以及认定“贿选”的标准。

第二、完善村委会选举的程序。我们应当从中国国情出发,借鉴西方法治发达国家的先进经验,通过完善村委会选举的程序,填补因法律的漏洞而为“贿选”留下的空间。

1.在选举前的准备阶段,通过制度规范候选人的竞选行为。这种规范既不能限制候选人的民主权利,又要把竞选行为纳入规范化的轨道。

2.在投票选举的现场,秘密画票,公开唱票,当场宣布选举结果,选举时村民领票、写票、投票、唱票等环节都要设计严密,不给贿选人可乘之机。

3.进一步规范委托投票和流动票箱。在实践中,委托投票和流动票箱是选举过程中最容易引发争议和出现不规范甚至违法的选举行为的环节。出于保障公民的选举权的目的,委托投票和流动票箱并不能全盘否定。但是必须对其加强管理,严格控制,将因其出现的“贿选”可能性降低到最小。

第三、健全村委会选举过程中的监督制度。建议通过法律的形式,确立适当的监督主体和合理的监督程序。有学者认为,由县级人大常委会在换届选举前成立村委会选举监督小组,吸纳乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加,专门负责监督村委会选举工作,由监督小组对整个选举进行全程的监督。笔者殊为赞同。

第四、加大对“贿选”违法行为的法律惩治,将其纳入刑法的范围。虽然在我国《刑法》第256条规定了破坏选举罪,但该罪仅适用于选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人员过程中出现的破坏选举现象。根据罪刑法定原则,破坏选举罪并不适用于村委会选举中的“贿选”现象。建议在《刑法》之侵犯公民人身权利民主权利罪一章中增设破坏村民委员会选举罪,针对在村民选举过程中,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民行使选举权和被选举权的行为,将“贿选”行为纳入刑法的打击范围。

第五、建立选举诉讼制度。根据权利救济的基本理论,有权利必有救济;同时又根据司法最终救济的法治原则,建议建立具有中国特色的选举诉讼制度。鉴于中国特殊的宪政体制和国情,我们建议“在现有的法院体系内分级设立专门的选举法庭,作为选举裁判机关。建议在中级人民法院和高级人民法院内部设立专门的选举法庭,在最高人民法院则可以设立类似军事法院等的专门的选举法院,以整合审判资源。”

第六、落实《村民委员会组织法》所确立的农村治理结构。在《村民委员会组织法》所确立的农村治理结构中,村民会议是涉及村民重大利益的决定机关,村委会遇到涉及村民重大利益的事项,必须及时提请村民会议讨论决定之后,方可办理。各级人大及民政机关应当采取有力措施,真正落实《村民委员会组织法》确立的农村治理结构,约束和限制村民委员会的权力的非法膨胀,从而清除“贿选”的制度成因。

第七、促进农村经济发展,提高农民收入。农村经济发展水平低、农民收入低是“贿选”问题产生的根本原因。因此,切实发展农村经济,提高农民收入才是推动农村民主政治建设,解决“贿选”问题的治本之策。(作者:焦洪昌系农工党中央委员,中国政法大学法学院副院长教授;刘永峰系中国政法大学硕士研究生)

文章来源：转引自法治政府网。 发布时间：2007/12/24