一、问题的提出

根据宪法和有关法律规定，我国省级人民代表大会及其常务委员会、设区的市级人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。[1]观念上一般认为，地方性法规仅在本行政区域内有效。[2]这样的认识似乎符合逻辑。从民主原理上说，本行政区域的人民代表大会或其常务委员会经民主表决通过的地方性法规，自然应当只在本行政区域范围内有效。要求居住在河北的居民遵守北京的地方性法规，这一观点似乎很难成立。

然而，一些现象的存在，似乎并不支持地方性法规仅在本行政区域范围内有效的观点。首先，依据地方性法规作出的法律决定（如法院判决、行政许可、行政处罚等）在全国范围内有效。按照有效性链条的逻辑，下位规范的有效性由上位规范的有效性决定，因而依据地方性法规作出的法律决定应当与地方性法规一致，仅在本行政区域范围内有效。然而，不论是行政机关还是人民法院依据地方性法规作出的法律决定，并不仅在本行政区域范围内有效，而是在全国范围内有效。例如，行政机关依据本省地方性法规作出的行政处罚决定，依据《行政诉讼法》的规定可以在他省（财产所在地法院）通过非诉执行程序申请强制执行。行政机关依据本省地方性法规作出的行政许可，亦在全国范围内有效。又如，深圳市中级人民法院依据深圳经济特区法规《深圳经济特区个人破产条例》作出的免除未清偿债务裁定，效力并不限于深圳经济特区而是及于全国。

第二，地方性法规所在行政区域范围外的人民法院，[3]在符合该地方性法规的适用条件时，应当且有权适用该地方性法规作出裁决。例如，在顾某诉南京某公司城市公交运输合同纠纷案中，江苏省南京市浦口区人民法院适用《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》作出判决；[4]在温州某公司与李某劳动争议案中，内蒙古自治区巴林左旗人民法院适用《浙江省工伤保险条例》作出判决。[5]

第三，地方性法规常常授予中央国家机关派驻地方的行政机关以职责。中央国家机关派驻地方的行政机关，既不是由本行政区域产生，亦不受本行政区域人民政府领导。这些机关依据授予其职责的地方性法规行使职权的现象却十分常见。[6]中华人民共和国海事局在各地的派出机构，不由地方产生，亦不受地方人民政府领导，在性质上为中央国家机关。但它们作为中央国家机关适用地方制定的地方性法规作出行政处罚并不少见。例如，中华人民共和国吴淞海事局适用《上海市船舶污染防治条例》第54条对安徽某公司作出行政处罚；[7]中华人民共和国上海海事局适用《上海市大气污染防治条例》第86（2）条对浙江某公司作出行政处罚。[8]

除此以外，地方性法规在本行政区域外产生法律效果的类似现象并不少见。早在1990年，即有学者观察到类似现象。但当时的研究认为，这种地方性法规在行政区域外发生效力的现象，只是地方性法规在本行政区域内有效的特殊例外现象。[9]近期，亦有学者观察到地方性法规在本行政区域外产生效力的现象，并明确主张地方性法规的“区外效力”应得到制度的肯定和支持。[10]那么，地方性法规是仅在本行政区域范围内有效吗？地方性法规在本行政区域外产生效力只是一种特殊的例外吗？这本质上是地方性法规的性质问题。如果地方性法规在性质上单纯地是地方的法规，那自然仅在本行政区域范围内有效。前述现象只是地方性法规效力的外溢，属于“例外”。相反，如果地方性法规具有国家立法的属性，是由地方国家机关完成的国家立法，那么它应当在全国范围内有效。前述现象则是地方性法规作为国家立法的应有之义。

地方“性”法规之所以不叫“地方法规”，是为了强调它不是地方的法规，而是具有地方特点的国家法规。我国地方国家机关的立法，不是地方自治的产物，而是源自国家授权，是国家立法的延伸，具有国家立法属性；我国只有一个法律体系，不存在任何所谓的“北京市法律体系”“福建省法律体系”之类的地方法律体系。它们决定了地方性法规在性质上是中国特色社会主义法律体系的组成部分，在性质上是国家法规。一个法律体系的成员在该法律体系所及的全部地域范围内均有效，因此地方性法规应在全国范围内有效。厘清地方性法规的国家立法属性与地域效力范围，可以为更好地做好地方立法工作和地方性法规的适用提供指导。例如，在不与宪法、法律和行政法规抵触的前提下，地方可以针对属于中央事权的事项制定地方性法规。下文将对此详细展开。需要特别交代的是，我国香港、澳门两个特别行政区及我国台湾地区的情况较为复杂，本文论据和结论是否及在何程度上适用，将留待另文专门讨论，本文暂未处理。

二、地方立法权来源于中央授权决定了地方性法规是国家立法

有一种观点认为，地方人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力，来源于地方自治权。“地方立法权源于并服务于地方自治权，地方立法的本质属性在于地方的自治性。”[11]在现代国家中，人民主权观念的普及，使得一切权力源于人民的观点成为普遍共识。地方各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关，由人民直接选举或者间接选举产生。这种民主形式，确实容易让人以为地方人民代表大会及其常务委员会的各项职权直接来源于选举产生它们的地方“人民”，[12]进而将地方立法权视为来源于地方自治权的一项权力。然而，地方人民代表大会及其常务委员会的民主产生方式及其作为地方国家权力机关的地位，不能说明地方立法权来源于地方自治权。在我国，地方立法权来源于中央授权，地方立法是国家立法的延伸，具有国家立法属性。

首先，地方人民代表大会及其常务委员会由地方的“人民”民主产生，不等于它们的权力来源于地方的“人民”。不论是马克思主义国家学说，还是西方资产阶级政治理论，针对现代国家，都存在人民主权思想。在人民主权观念下，人民是国家权力的来源。为体现人民主权，现代国家通常规定国家机构通过民主的方式（直接或间接选举）产生。但权力来源与人民以民主方式产生国家机构的对应关系，是在抽象的主权层面。就具体的国家机构而言，它享有的职权并不必然来源于产生它的“人民”或机构。例如，某县人民法院由该县人民代表大会产生，但该县人民法院享有的审判权并不来源于县人民代表大会，该县人民法院在审判过程中所依据的法律规范也远不限于该县人民代表大会通过的决议。实际上，宪治国家出现后，任何一个国家机构，不论其是否直接由人民选举产生，均不能将其权力来源直接诉诸人民，其权力在法律上应视为源自宪法或法律。[13]我国宪法对于权力来源的表述是国家的一切权力属于人民（“中华人民共和国的一切权力属于人民”），并未将任何一个国家机构（其中包括全国人民代表大会及其常务委员会）的权力表述为来源于人民。因此，地方人民代表大会及其常务委员会由地方的“人民”选举产生，无法得出它们的权力来源于地方“人民”的结论。

更为重要的是，即便不考虑我国各层级地方是否享有源自本地“人民”的自治权，在假定它们享有某种形式的地方自治权的情况下，该地方自治权也并非天然地包含立法权，无法为地方立法权提供权源基础。我国地方立法权的历史演变足以说明该结论。假如地方自治权内在地含有立法权，那么该地方民主产生的地方人民代表大会及其常务委员会应默认基于地方自治权而享有立法权。但在相当长时间内，我国各级地方人民代表大会及其常务委员会并不享有立法权，并不能制定地方性法规。直到现在，由本地选民直接选举产生的县级人民代表大会及其常务委员会（除民族自治地方外）仍然不享有立法权。因此，即便地方享有源自本地“人民”的某种自治权，该自治权也不是天然地包含立法权。从法理角度而言，通常认为，一个规范的来源将决定该规范所属的法律体系。处于同一个法律体系中的规范，其来源应当相同，即授权创设该规范的规范最终源自同一处。[14]如果地方立法权源自基于本地“人民”的地方自治权，那么行使地方立法权创设的规范将与行使国家立法权创设的规范没有共同的起源，二者将不属于同一法律体系。这与大家的普遍认知并不相符。

其次，地方人民代表大会的地方国家权力机关法律地位，不是地方立法权来源于地方的理由。在人民代表大会制度下，“国家权力机关”的概念代表着权力来源。正如有学者正确指出的那样，国家权力机关具有双重功能，一方面将统一的、不可分的国家权力保留在人民手中；另一方面将统一的、不可分的国家权力转化为国家机构的具体职权。[15]但权力来源意义上的国家权力机关，是将全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为一个整体而言，而不是将某一个（级）地方人民代表大会独立出来作为地方国家权力机关而认定该地国家机构的各项职权来源于本地“人民”。

1954年宪法起草过程中使用的“国家权力的地方机关”之表述，可以清晰地说明不存在为地方国家机构的职权提供权源基础的本地“人民”的原生性权力。在1954年宪法起草过程中，1954年6月以前的宪法草案并没有使用“地方国家权力机关”的表述，而是使用“国家权力的地方机关”的表述。例如，1954年3月23日中国共产党中央委员会提出的宪法草案第2条第2款规定“中华人民共和国国家权力的中央机关和地方机关一律实行民主集中制”。[16]这样的表述清晰地展现了“国家权力”的不可分性。此处的“国家权力”在本质上相当于“主权”。只是西方国家直接将“主权”分立为立法权、行政权、司法权等权力；而社会主义国家中不可分的“国家权力”通过两个层次的机关可分转化为国家机构的具体职权。纵向上，由不同层级的人民代表大会分别掌握统一的国家权力；各级人民代表大会则在横向上产生其他国家机构并将其统一掌握的国家权力转化为国家机构的具体职权。[17]在整个过程中，不可分的“国家权力”来源只有一个，即人民，此处的人民是整个国家的人民，而不是某一个地方的人民；国家机构的职权来源也只有一个，即由源自人民的不可分的“国家权力”通过纵向上可分的人民代表大会分配给具体国家机构。因此，以地方人民代表大会是地方国家权力机关为论据，无法得出地方立法权源自本地“人民”的结论。

第三，我国处理中央和地方关系的宪法原则，决定了地方立法权只可能源自中央授权。新中国成立后，我国处理中央和地方关系的宪法原则未曾发生变化，即在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。[18]按照这一原则，我国宪法将立法权统一配置给中央，然后由中央根据实践需要，授权地方在一定范围内行使立法权。不同的历史时期，地方受权的立法权范围存在明显差异。在1954年宪法框架下，只有民族自治地方有权通过制定自治条例和单行条例行使地方立法权。即便地方仅有这么小的立法权范围，中央（全国人民代表大会常务委员会）仍然保留了批准自治条例和单行条例的权力。毛泽东主席明确地指出，“我们是中央集权，不是地方分权。一切法律都要中央来制定，地方不能制定法律。中央可以改变地方的决定，下级要服从上级，地方要服从中央”。[19]而在1979年以后，省级人民代表大会及其常务委员会逐渐取得了制定地方性法规的权力；近几十年，地方立法权的范围仍处于一个变动过程之中。中央享有单方决定地方立法权范围大小的权力，本身既已说明地方立法权来源于中央而非其内在的固有权力。

第四，宪法中的“国家立法权”条款，表明地方立法权源自中央授权。现行宪法中，有且仅有第58条存在“立法权”的表述，即“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权”，并不存在“地方立法权”或者其他“**立法权”的表述。这样的宪法文本结构，深刻反映了地方国家机关制定法规范的权力来源于、从属于国家立法权的现实。参考1954年宪法第22条“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，可以更准确地理解现行宪法第58条国家立法权条款的含义。1954年宪法第22条不仅规定了国家立法权行使主体的唯一性，也规定了立法权的唯一性，或者说立法权源的唯一性。1954年宪法第22条不能理解为只有全国人民代表大会才有权创设法规范，它的准确含义是在区分创设狭义法律的权力（国家立法权）与基于狭义法律创设从属于狭义法律的法规范的权力的基础上，强调创设狭义法律的权力（国家立法权）仅能由全国人民代表大会行使，强调创设其他一切法规范的权力均应当源自国家立法权。这与深刻影响1954年宪法的苏联宪法规定和法学学说是一致的，[20]也与影响民国时期的“法律的法规创造力”理论是一致的。[21]当时的苏联宪法规定、法学学说认为，只有苏联最高苏维埃、各加盟共和国和自治共和国最高苏维埃有权立法，[22]它们制定的规范性文件是狭义的法律（закон，复数законы），狭义的法律区别于法（право，复数права，很长时间内也被翻译为法权[23]）。其他国家机关不享有立法权，不能创设狭义的法律，但可以基于狭义的法律创设从属于法律的文件，如苏联最高苏维埃主席团及各加盟共和国和自治共和国最高苏维埃主席团制定的具有规范性而以规则形式呈现的法令、苏联部长会议根据并为执行苏联法律发布的决议和命令等。[24]民国时期传入我国的德日“法律的法规创造力”理论与苏联法学学说没有本质区别。基于这些历史背景，可以发现，1954年宪法第22条是在同时强调立法权行使主体的唯一性和立法权的唯一性。只是，随着宪法的修改和概念术语使用的变化，立法权的唯一性容易被忽略。1982年宪法将国家立法权的行使主体从全国人民代表大会扩展到全国人民代表大会及其常务委员会，在改变行使主体的唯一性的同时，也让人误以为“国家立法权”的唯一性被改变。“地方立法权”等类似概念被理论和实践广泛接受，立法权的唯一性被进一步模糊。“将地方立法规权称之为‘地方立法权’，容易模糊二者权力性质上的本质区别。”[25]但这些无法改变地方立法权来源于、从属于国家立法权的本质。正如学者在20世纪90年代指出的，“地方立法权”只是强调地方国家机关可以从事立法工作，享有某种“立法使用权”而非“立法所有权”；[26]或者说只是一种“立法性职权”。[27]“地方立法机关虽然可以制定某些具有法律效力的规范性文件的权力，但这种‘立法权’不是整块分割整个国家的立法权，而是由国家立法权（指中央立法权）所派生的、附属的立法权……它并不享有独立的、完整的立法权。”[28]

第五，宪法第5条规定的“法制统一原则”，亦说明地方立法权源于国家立法权，地方立法是国家立法活动的组成部分。宪法第5条规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。“法制统一”不仅包括法律实施的统一，也包括立法的统一。蔡定剑提出，立法的统一“首先是指立法权的统一。在实行单一制的国家，立法权只有一个……并不意味着它们享有独立的立法权，它们的立法工作只是全国人民代表大会立法权的一部分”。[29]习近平总书记2020年在中央全面依法治国工作会议上的讲话明确指出：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”[30]结合单一制国家强调法治统一，同样是在强调立法上的统一。《立法法》关于立法应当“从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一”的规定，[31]同样适用于地方立法。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会撰写的《立法法》释义，明确提出“地方人大及其常委会在地方立法活动中要牢牢把握从国家整体利益出发的原则”。[32]这样的要求背后，是将地方立法视为国家立法活动的一部分。2023年赵乐际委员长《在全国地方立法工作座谈会上的讲话》对地方性法规的实施性、补充性和探索性功能定位，[33]本质上也是在表达地方立法是国家立法活动的一部分这一观点。

总之，“地方的权力不是基于人民的自治权，而是来自中央的授权”。[34]地方立法权亦是如此。“从地方立法权的来源看，是中央通过立法授予的……地方立法权限的大小取决于中央。”[35]“虽然我国《宪法》中的地方性法规制定权从形式上说具有独立地位，但该权力的行使仍然附属于法律。”[36]在我国，立法权只有一个，即国家立法权。地方人民代表大会及其常务委员会基于中央授权制定地方性法规，在本质上与全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院和国务院组成部门立法并无区别，属于国家立法。

三、我国法律体系的单一性决定了地方性法规应在全国范围内有效

地方立法权源自中央授权，地方立法自然具有国家立法属性，地方性法规自然应在全国范围内有效。同时，从法理上说，我国只有一个法律体系。[37]在同一个法律体系内，任何一项法律规范均在法律体系所及的全部地域范围内有效，不存在仅在局部地域范围内有效的法律规范。地方性法规作为国家法律体系的组成成员，应在全国范围内有效。

（一）我国只有一个法律体系

通常情况下，法律体系以国家为单位形成，一个国家即一个法律体系。但也存在例外。有一些国家，存在着多个法律体系。例如，美国作为一个国家，同时存在多个法律体系。除了联邦层面的法律体系外，每个州均是一个独立的法律体系。英国作为一个国家，一般亦被认为存在多个法律体系，英格兰、苏格兰、北爱尔兰等是独立的法律体系。如何判断一个国家是由一个还是多个法律体系构成，是一件十分复杂的事。它不仅仅是法学/法理学问题，而是要同时考虑其他因素，包括政治的、历史的、文化的，等等。[38]我国中央集权的历史传统及当下的单一制国家结构形式，[39]从根本上决定了我国只有一个法律体系。如果仅从法学/法理学的视角判断，我国各法律规范的创设权源的统一性、公共官员对我国法律体系的描述和认知等，亦可以认定：中华人民共和国只有一个法律体系，并不存在以省、自治区或直辖市为单位平行于或下属于国家法律体系的独立法律体系。北京（市）法律体系、河南（省）法律体系、内蒙古（自治区）法律体系……是实践中、理论上和法律上均不（应）存在的事物。

一方面，我国各类法律规范的创设权源具有统一性，决定了我国只有一个法律体系。法理学上，法律规范的创设权源是法律体系的重要识别标准。凯尔森、奥斯汀关于法律体系的识别理论，即以创设权源为标准。两个（套）法律规范的创设权源若能追溯到共同的权源，则该两个（套）法律规范属于同一个法律体系。地方性法规的创设权源，直接来自《宪法》和《立法法》等法律的授权，根源上可以追溯至主权或者中华人民共和国法律体系的基础规范。在此，无需陷入终极权源是主权还是基础规范（包括基础规范的内容）的争论。对于两个不同行政区域的地方性法规创设权源而言，在《宪法》和《立法法》这一权源层面已经相同，因此两个不同行政区域的地方性法规不可能属于两个不同的法律体系。行政法规、部门规章、经济特区法规、自治条例、单行条例、军事法规等类似的法律规范，均是类似逻辑。因此，我国只有一个法律体系。

另一方面，公共官员对我国法律体系的认知和描述，清晰地反映了我国只有一个法律体系。法理学上关于法律体系的识别，另一个重要标准是从法律适用角度提出的公共官员认可标准。拉兹、哈特等人都强调了公共官员的认可在法律体系识别方面的决定性意义，只是在公共官员的范围、认可的确切含义等方面存在差异。就我国而言，官方一直清晰地认定我国法律体系只有一个。早在20世纪80年代，我国只有一个法律体系的观点即成为共识。[40]20世纪90年代全国人民代表大会法律委员会组织的法律体系专项研究，明确了我国只有一个法律体系，地方性法规属于法律体系的组成部分；[41]2011年，国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书，毫不含糊地将包括地方性法规在内的全部各类法律规范均视为统一的中国特色社会主义法律体系的组成部分。[42]这种认识至今并未有任何变化。另外，我国法院体系的单一性与统一性，本身即法律体系单一性的体现。而各级法院在适用各类法律规范时，不论法律规范的制定主体是谁，统一将各类法律规范纳入整个法律体系，并根据法律体系内的法律适用规则判断选择应当适用的法律规范，[43]这一点亦足以说明我国的法律适用机关认可和接受各类法律规范统一地归属于单一的国家法律体系之中的观点。

（二）同一法律体系内的法律规范在该法律体系所及全部地域范围有效

同一个法律体系[44]内的成员，是在整个法律体系所及的地域范围内有效。地方性法规属于中国特色社会主义法律体系的成员，因此应在中国特色社会主义法律体系所及的地域范围内（全国范围内）有效。也即，地方性法规天然地具备在国家法律体系所及的全部地域范围内产生法律效果的当然资格。北京市的地方性法规，虽然是由北京市人民代表大会或其常务委员会制定，但并不需要得到其他省（自治区、直辖市）的某种承认才能在其他省（自治区、直辖市）地域范围内产生法律效果。本文第一部分列举的现象，是地方性法规在全国范围内有效的应有之义和逻辑结论，并不是地方性法规在本行政区域范围内有效的例外或违背。

同一法律体系内成员在整个法律体系所及地域范围内具有产生法律效果的当然资格，这可以通过比较法律规范跨法律体系产生法律效果需要某种承认机制发现。法律规范若要在不同的法律体系间产生法律效果，需要某种承认机制。如果一个法律规范不属于一个法律体系，那么该法律规范相对于该法律体系而言就不是有效的，不具有在该法律体系内产生法律效果的当然资格。只有在该法律体系存在认可该法律规范的机制时，它才可能在该法律体系内产生法律效果。例如，《塔吉克斯坦共和国民法典》《塔吉克斯坦共和国有限责任公司法》规定，一人公司无需对其股东与公司的人格未混同承担举证责任（以下简称“塔国规范”）。塔国规范属于塔吉克斯坦共和国法律体系，在塔吉克斯坦共和国范围内自然能够产生法律效果。但是，塔国规范不是中华人民共和国法律体系的成员，不具有在中华人民共和国法律体系内产生法律效果的资格，中华人民共和国境内的任何主体并不需要遵守塔国规范，除非按照中华人民共和国法律体系内的某一法律规范可以（应当）承认与适用塔国规范，否则中华人民共和国的法院不能适用塔国规范裁判案件。[45]

不同法律体系间法律规范需要承认方可产生法律效果的规则，并不限于一国法律体系与另一国法律体系之间，在同一个国家内的不同法律体系间亦如此。美国体现得最为明显。美国各州是独立的法律体系。因此，某一个州的法律体系内的法律规范，不是其他州法律体系的成员，并不具备在其他州法律体系产生法律效果的当然资格。从理论上来说，一州法律体系中的法律规范对于另一个州法律体系而言，性质和效力与外国法律体系中的法律规范无异。只是美国在1789年制定宪法前的相关实践中已经发现了这一问题，所以试图通过规定充分信任与尊重（Full Faith and Credit）条款强制一州承认另一州立法机关制定的法律规范和法院作出的判决等的效力。然而，宪法中的充分信任与尊重条款本身语焉不详、国会也一直未立法全面落实该宪法条款，使得一州制定的法律规范仍然不能当然在另一州产生法律效果，实践中经常引发争议。例如，夏威夷州在1995年前后制定法律允许同性登记结婚。美国特殊的政治环境，使得依据夏威夷州登记的同性婚姻在其他州的效力问题很快产生巨大争议。为此，美国国会行使由宪法中的充分信任与尊重条款所赋予的权力，于1996年制定《婚姻保卫法》（Defense of Marriage Act）作出否定性选择，规定一个州无需承认其他州根据其法律就两名同性签发的结婚证。[46]美国理论界对于国会是否有作出否定性选择的权力争论不休。但无论如何，宪法规定充分信任与尊重条款的必要性及《婚姻保卫法》个例，均说明因为各州不属于同一个法律体系，一州的法律规范并不具备在另一州地域范围内产生法律效果的当然资格。[47]

假如真的像不少观点所认为的那样，地方性法规只是在本行政区域范围内有效，那将意味着一地的地方性法规不具备在其他行政区域产生法律效果的资格。换句话说，如果一地的地方性法规要在其他行政区域范围内产生法律效果，那么就必须存在某种类似于跨法律体系的效力承认机制才能够实现。但我国法律体系内并不存在这样的效力承认机制，实际也不需要这样的承认机制。

（三）地方性法规在全国范围内有效不会产生效力外溢后果

地方性法规的制定权源、我国法律体系的单一性这两个方面，均可以论证地方性法规具有国家立法属性，是国家法律体系的成员，应在国家法律体系所及的全部地域范围内有效。然而，认为地方性法规仅在本行政区域内有效的观点却被不少人接受。背后一个很重要的原因，是对有效性含义的理解存在偏差，从而产生了对地方性法规效力外溢的担心。法理学上经常将有效性等同于约束力。地方性法规在全国范围内有效，意味着一省的地方性法规将对另一省产生约束力。这样的结论，很显然与常识相悖。因此，人们自然会否定地方性法规在全国范围内有效的观点，而将地方性法规的有效性限定在本行政区域范围内。然而，有效性仅指抽象的约束力，有效并不等同于在具体情形中产生约束力。地方性法规在全国范围内有效，只是在抽象层面强调地方性法规在全国范围内具有产生法律效果的当然资格；并不等于地方性法规必然在全国范围内的所有具体情形中均能产生约束力。

“有效（性）”是一个复杂的概念。[48]它经常被用于不同的语境而在含义上存在一些细微差异。例如，它可能指存在，即某一个法律体系/法律是否存在，通过“有效性”来区分一个存在的法律体系和一个已经不存在的法律体系。[49]如下使用就是这个意义上的“有效性”：当下中国特色社会主义法律体系是有效的，清王朝的法律体系则不是有效的。它还可能指成员，即某一规范属于某一法律体系，则认为该规范是有效的。但总体而言，人们一般认为有效性的核心含义是约束力。只是，此处的约束力需要用“抽象”作为定语。

有效性只是一种产生法律效果的资格，并不是指在某一个具体个案中应当实际产生约束力。法律规范从抽象有效性到具体约束力，中间需要一个法律适用过程。对于在某一个法律体系内活动的人而言，该人在抽象意义上应当遵守该法律体系内的所有法律规范；但在具体情形中，该人是否需要遵守某一个具体的法律规范，则取决于该法律规范在所讨论的具体情形中是否具有适用性。同理，对于在某一个法律体系内的国家机构而言，其在抽象意义上可以适用法律体系内的所有法律规范作出得到国家强制力保证实施的有约束力的法律决定；但在某一个具体情形中，国家机构能否依据法律规范行动，则取决于该法律规范在所讨论的具体情形中是否具有适用性。而一个有效的法律规范在某一个具体情形中是否具有适用性，取决于两个方面：一是具体情形中的主体、时间、地点、事件等案件事实符合该法律规范的构成要件；二是该法律规范适用于该具体情形符合法律体系内的法律适用规则。[50]

举例而言，《民法典》第1047条规定，“结婚年龄，男不得早于二十二周岁，女不得早于二十周岁”。在抽象意义上，在中国居住生活的自然人应当遵守该条，中国的国家机关（民政部门、人民法院等）可以依据该条作出有约束力的行政行为或判决。但对于某一具体情形而言，比如具有青海省门源回族自治县户籍的甲某（回族、男、2004年1月1日出生）和乙某（回族、女、2006年1月1日出生）于2024年2月14日赴青海省门源回族自治县民政局登记结婚，此时《民法典》第1047条并不具有适用性，甲乙二人并不需要遵守该条。虽然此具体情形符合《民法典》第1047条的各项构成要件，但不符合我国法律体系内的法律适用规则。在我国，民族自治地方依法对《民法典》所作的变通规定具有优先适用性。因此，此具体情形应当适用《门源回族自治县施行〈中华人民共和国民法典〉结婚年龄的变通规定》所规定的“具有本县户籍的少数民族结婚年龄，男不得早于二十周岁，女不得早于十八周岁”。就甲乙二人结婚这一具体情形而言，二人仅需遵守变通规定而无需遵守《民法典》；青海省门源回族自治县民政局也只应根据变通规定而不能根据《民法典》作出行政行为。

强调有效的抽象性，对于理解地方性法规在全国范围内有效的准确含义十分重要。地方性法规在全国范围内有效，只是在抽象上强调地方性法规在全国范围内具有产生法律效果的当然资格。这种当然资格，可以进一步描述为：在抽象意义上，地方性法规在全国范围内均具有约束力，全国范围内的任何机构和人员均应当遵守地方性法规；全国范围内的国家机构及其工作人员均可以适用地方性法规作出新的在法律体系内有效的规范。但就某一个具体的地方性法规而言，它能否在某一具体情形中产生约束力，要满足具体情形符合该地方性法规的构成要件（包括其中很重要的地域构成要件）和符合我国法律体系内的法律适用规则这两个要求。

我国大部分的地方性法规，均以条文形式明示性地规定了地方性法规的地域构成要件（即地方性法规适用于什么地域范围内的事）为本行政区域内。[51]例如，2017年《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第2条规定，本省行政区域内发生的消费行为或者住所地在本省行政区域内的经营者提供商品或者服务的行为，适用本办法。实际上，即便地方性法规未做这样的明示性规定，从宪法规定的行政区划制度中，亦可以推出类似的地域构成要件。因此，明确地方性法规在全国范围内有效，强调地方性法规在全国范围内具有产生法律效果的当然资格，不会导致地方性法规在具体情形中产生效力外溢的后果。

四、澄清地方性法规为国家立法的意义

澄清地方性法规为国家立法，明确地方性法规在全国范围内有效及其含义，可以在理论上很好地解释本文第一部分提出的各种现象。地方性法规在全国范围内有效，据此作出的法律决定自然在全国范围内有效；一地的法院在处理某一个满足另一地地方性法规的适用条件（构成要件和适用规则）的个案时，自然可以（且应当）适用另一地的地方性法规；地方性法规作为国家立法，与法律和行政法规一样，自然可以赋予中央国家机关（驻该地的派出机构）以职权。

同时，从地方性法规的国家立法属性出发，可以为更好地做好地方立法工作和地方性法规的适用提供指导。以下将从三个方面示例性地予以说明。

第一，在不与宪法、法律和行政法规抵触的前提下，地方可以针对属于中央事权的事项制定地方性法规。在认识地方性法规的立法权限时，有一种观点认为，如果某一事项（包括领域和措施，下同）属于中央事权，不论是因为事项内在地属于中央事权还是因为事项涉及多个地方而属于中央事权，则地方对该等事项没有立法权。例如，有观点认为，跨省级的区域协同立法，因为涉及不同省级行政区划，属于中央事权，只有中央（全国人民代表大会或其常务委员会、国务院）才有立法权。[52]还有观点认为，我国存在纵向法律保留原则。对于政治统一、市场统一等而应当保留在中央的事项而言，地方除非得到中央授权，否则不应享有立法权。[53]如果将地方性法规仅视为地方的立法，那么对于超出或可能超出地方事权而属于中央事权的事项，自然应当排除地方的立法权限而交由中央立法。

然而，地方性法规具有国家立法的属性，是由地方国家机关完成的国家立法。事项本身属于中央事权，并不能排除地方的立法权。在不与宪法、法律和行政法规抵触的前提下，地方性法规可以针对属于中央事权的事项立法。正因如此，在2023年《立法法》修改授权地方开展区域协同立法以前，即便跨省级区域协同涉及多个省级行政区域而可能属于中央事权，省级地方仍然可以开展区域协同立法，并不会存在立法权限问题。即便某一事项传统上认为属于中央事权，例如涉外事项，在不与宪法、法律和行政法规抵触的前提下，[54]地方性法规仍然可以加以调整。2024年9月新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会针对美国涉疆制裁采取的立法措施即一例证。新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会通过了一项称为《新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会关于坚决反对美国涉疆制裁系列法支持受制裁企业及相关产业发展的决议》。[55]该决议本身及其要求的有立法权的人民代表大会及其常务委员会及时立法支持反外国制裁，即地方针对传统上属于中央事权的涉外事项行使立法权的情形。

地方可以针对属于中央事权的事项制定地方性法规，既是地方性法规具有国家立法属性的逻辑结论，也是我国央地关系中“职责同构”现象所决定的。或者说，地方性法规具有国家立法属性这一法律结论，是央地关系“职责同构”的现实所决定的。在我国，央地共同承担着整个国家的治理职责，不存在专属于中央的职责，亦不存在专属于地方的职责。中央不能以市政市容为纯粹的地方性事务为由置之不理；[56]地方亦不能以国防外交为纯粹的中央事务为由不闻不问。[57]在这个意义上，我国实际上不存在所谓的中央事权或地方事权。面对央地共同承担国家治理职责的现象，政治学的学者曾从批判角度将其总结为“职责同构”，即“在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是在这种政府管理模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为‘上下对口，左右对齐’”。[58]随着观察和研究的深入，政治学的学者对“职责同构”现象已经从批判转向了肯定。[59]“职责同构”好与不好，可以见仁见智，但其确为客观存在的现象。地方政府确实承担着大量传统上可能被认为是属于中央事权的职责。在一切国家权力行使均应有法可依的要求下，如果仅因某一事项属于中央事权而排除地方的立法权限，地方为履行好职责，必然在法外“另辟蹊径”。因此，地方可以针对属于中央事权的事项立法，是依法治国的必然要求。正因如此，《立法法》在规定中央专属立法权限时，并未根据“影响范围”进行划分，而是根据“重要程度”划分。[60]这样的划分思路，不仅未将一些影响范围仅及于地方的事项分配给地方专属，亦未将一些影响范围可能及于全国的事项仅因为其潜在地属于中央事权而被保留给中央专属。[61]

《立法法》对省级地方性法规立法权限的三项正面性规定，其中两项均可能涉及中央事权。一是第82条第1款第1项规定的地方执行性立法。法律、行政法规如果调整的是中央事权事项，地方性法规针对这些法律、行政法规开展执行性立法，必然调整属于中央事权的事项。例如，反间谍通常属于中央事权事项。地方针对调整反间谍的《反间谍法》开展执行性立法，必然会调整属于中央事权的事项。二是第82条第2款规定的先行先试立法。该款规定的先行先试立法，并没有地方性事务的限制，地方可以在不与宪法、法律和行政法规抵触的情况下针对中央事权事项开展先行先试立法。在很大程度上，中央甚至鼓励地方因地制宜先行开展试验性立法。[62]例如，不少地方在国务院2004年《宗教事务条例》之前制定的关于宗教事务的地方性法规，有宗教涉外事务的内容。2003年《河北省宗教事务条例》第47条曾规定，“经省有关宗教团体同意并报省人民政府宗教事务行政部门批准，外国人根据有关宗教文化学术交流的项目或者协议，并按照国家海关的有关规定，可以携带用于宗教文化学术交流的宗教用品进入本省”。这样的内容，传统上属于中央事权事项应无疑义。除此之外，因为《立法法》对省级地方立法权限的三项正面性规定在逻辑上并不周延，从宪法对省级地方性法规仅有不抵触的要求来看，省级地方性法规可以涉及的事项并不只有这三项。正是在这个意义上，有学者提出对地方性法规的立法权限，应当仅按照负面清单模式予以限制，不应通过正面解释地方性事务的方式界定地方立法权限。[63]

当然，《立法法》明确将部分传统上认为属于中央事权的事项，例如国家主权的事项、特别行政区制度、海关基本制度、外贸基本制度等，明确为只有全国人民代表大会及其常务委员会才能立法的事项。因此，如果某一属于中央事权的事项，落入了《立法法》或其他法律及行政法规所规定的专属于中央的立法权限，地方自然不得就该事项立法。但此时，地方立法权限被排除，不是因为事项属于中央事权，而是不抵触原则在产生作用。实际上，《立法法》将部分事项明确专属于全国人民代表大会及其常务委员会以前，地方针对这些传统上属于中央事权的事项立法的现象，并不少见。1996年，一位长期从事地方立法的同志曾撰文明确提出，即使涉及国防、军事、外交等事项，也并非皆属中央专有立法。[64]对于设区的市一级地方性法规而言，不抵触原则和宪法规定的“依照法律规定”制定，使得设区的市只能针对《立法法》列举的“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项”立法。即便这样，如果某一属于中央事权的事项落入了《立法法》列举的范围（如跨省级行政区域的生态文明建设事项），设区的市依然可以立法。

第二，地方立法应主动避免效力外溢。地方性法规的国家立法属性，决定了地方可以针对影响范围超出本行政区域的事项（包括属于中央事权的事项）立法。但是，把中央在本行政区域内的事办好与越俎代庖代替中央办事存在区别。宪法规定的行政区划制度，决定了地方只能处理本行政区域范围内的事，地方只对本行政区域范围内的事享有立法管辖权。就像一省行政机关不能到另一省执法一样，一省国家权力机关也不能针对完全不属于本行政区域范围内的事项进行立法。因此，地方在针对影响范围可能超出本行政区域的事项开展立法时，应当将相关立法的地域构成要件限定为本行政区域内，仅调整本行政区域内的事项。具体可以在适用范围条款、调整对象条款或附则等中将本行政区域的构成要件予以明示，防止效力外溢。地方性法规在解释时，也应当将本行政区域内这一构成要件作为默认要素包含在内。需要说明的是，宪法中的行政区划制度，并不要求地方立法调整的事项同时具备属人和属地的要件。因此，在不抵触的前提下，地方性法规既可以按照属人要件确定地域构成要件，也可以按照属地要件确定地域构成要件，还可以按照属人+属地的要件确定地域构成要件。具体以哪一方法确定地域构成要件，可以根据具体情况确定。[65]

实践中，不少地方在开展地方立法时，均对地方性法规的地域构成要件为本行政区域内作了明示。不过，也有一些地方未有这种意识。笔者以2024年12月31日为准，对该时点全国范围内现行有效的关于“消费者权益保护”的省级地方性法规进行了统计。31个省（自治区、直辖市）中，除青海省2022年废除有关地方性法规未新制定外，30个省级地方均制定了“消费者权益保护”相关地方性法规。在30件地方性法规中，22件以条文形式明示其只适用于本行政区域内的消费者、经营者或活动。比较典型的措辞如《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第2条第1款，“本省行政区域内发生的消费行为或者住所地在本省行政区域内的经营者提供商品或者服务的行为，适用本办法”。另外8件（福建、海南、云南、内蒙古、新疆、宁夏、北京、重庆）未对此作出明示性规定。但个别地方性法规对可能产生效力外溢的条款特别强调了本行政区域内这一要件。例如，2020年《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》（以下简称《新疆办法》）第12条第1款规定，“经营者提供商品或者服务，应当尊重少数民族风俗习惯，在自治区行政区域内生产并销售的商品，其名称、说明书上应当同时标有少数民族文字和汉文字”。未来，地方制定地方性法规时，应当更加有意识地对地方性法规的本行政区域的地域构成要件予以明示。

第三，按照最密切联系原则而非国家机关所在地原则选择适用地方性法规。虽然地方立法只能调整本行政区域内的事，但同一件事在地域方面可能存在多个连结点，行为人、行为发生地、结果发生地等连结点可能是同一地，也可能不是同一地，因而同一件事可能被多个地方的地方性法规调整。这种情况下，相关地方性法规并不违反宪法规定的行政区划制度。面对多个地方性法规同时潜在地可以被适用的情况，应当适用哪一地方性法规呢？目前因为地方性法规立法权限（主要是可以规定的措施）较小等原因，[66]地方性法规在法院的适用本身并不活跃，多地地方性法规均潜在地可以被适用的情形相应也不多。按照什么规则在多地地方性法规中选择适用尚未成为一个被广泛关注的问题。但相关问题仍然可能发生。随着备案审查制度的推进，地方性法规立法权限可能逐步扩大，地方性法规的适用活跃度也会提高，相应产生的相关问题可能会更多。因此，如何在多地地方性法规中选择适用是一个需要认真考虑的现实问题。面对该问题，应当摒弃地方性法规仅在本行政区域范围内有效而只能适用国家机关所在地的地方性法规的观点，转向按照最密切联系原则选择地方性法规适用。

为便于讨论，以下将举例说明。住所地位于西藏某地的张某，通过淘宝平台找到一家注册地和门店经营地均位于新疆某地的胶卷冲印店（下称“冲印店”），双方协商确定价格后，张某从住所地将1000个拍有珍贵影像的胶卷快递至冲印店冲洗。冲印店不慎将该1000个胶卷损坏，使得其中的影像资料丢失。随后，张某在西藏某法院起诉冲印店。在这种情况下，西藏的法院应当适用2017年《西藏自治区实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》（以下简称《西藏办法》）第44条判决冲印店赔偿张某“拍摄影像资料服务价格的三倍”，还是按照《新疆办法》第25条判决冲印店赔偿张某1000个胶卷“价格的10倍”？[67]在地方性法规仅在本行政区域范围内有效的观点下，西藏某法院似应适用本行政区域内的《西藏办法》而非《新疆办法》。[68]但是，正如前文论证的，地方性法规作为国家立法，在全国范围内有效，在全国范围内具有产生法律效果的资格。位于西藏的某法院，无需任何承认与认可机制，在满足适用条件（构成要件和适用规则）时，可以且应当适用西藏以外的其他省级行政区域制定的地方性法规。因此，审理案件的法院位于西藏这一事实，不能决定案件应当适用《西藏办法》。相反，应当借鉴国际私法中的最密切联系原则，适用与案件存在最密切联系的行政区域的地方性法规。就本例而言，冲印店位于新疆、胶卷损毁发生在新疆、冲印店损毁赔偿预期为《新疆办法》等因素，决定了案件的最密切联系行政区域为新疆，因此本例适用《新疆办法》更为妥当。

结语

基于地方性法规的权源基础与中国特色社会主义法律体系的单一性这两个方面，在准确界定“有效性”为具备产生法律效果的当然资格而非在具体情形中产生约束力的前提下，笔者论证了地方性法规的国家立法属性，地方性法规是国家的法规，并明确地方性法规在全国范围内有效。该结论，除了可以更好地描述和解释实践中地方性法规在行政区域外产生效力的现象外，还可以更好地解放地方立法的空间、活跃地方立法的适用。当然，正如文中反复强调的，该结论应当放在宪法规定的处理中央和地方关系的原则及行政区划制度等框架体系下认识。既不能孤立地以地方性法规为国家立法而主张地方可以越俎代庖代替中央对全国立法，也不能简单地以地方性法规在全国范围内有效而笼统地描述北京居民应当遵守新疆的地方性法规。

【注释】

本文系作者主持的中国社会科学院大学校级重大项目“中国立法学自主知识体系及其核心概念研究”（校20260238）的阶段性成果。

[1] 本文结论不仅适用于地方性法规，亦适用于其他地方立法，如地方各级人民政府制定的地方政府规章，部分地方人民代表大会及其常务委员会制定的经济特区法规、海南自由贸易港法规、浦东新区法规、自治条例、单行条例等。全文以地方性法规为对象展开讨论，但后文论证时，在不影响结论的情况下，有些论据将直接选用地方性法规之外的其他地方立法。

[2] 例如，参见李进进：《地方性法规的法的效力》，载《中南政法学院学报》1986年复刊号（总第4期），第41页；张文显主编：《法理学》（第5版），高等教育出版社2018年版，第96页；付子堂主编：《法理学初阶》（第6版），法律出版社2021年版，第124页；雷磊：《法理学》（第2版），中国政法大学出版社2021年版，第81页。

[3] 人民法院是地方的人民法院还是国家的人民法院，学理上存在不同观点。有关讨论可参见王建学：《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》，载《法学研究》2015年第4期，第59-70页。

[4] 参见江苏省南京市浦口区人民法院（2014）浦民初字第778号民事判决书。

[5] 参见内蒙古自治区巴林左旗人民法院（2019）内0422民初6227号民事判决书。

[6] 与此相反，20世纪80年代早期，认为地方性法规仅在本行政区域范围内有效的观点，甚至演绎为地方性法规对在当地的中央企业不具有约束力。黑龙江省曾制定《关于对超过国家标准排放有毒有害污染物实行收费和罚款的暂时规定》。就该地方性法规，一部分在黑龙江省的中央直属企业置之不理。国务院某部甚至明文通知其在黑企业不要执行该地方性法规。关于该事例的详细介绍，参见王盛林主编：《地方立法概论》，山东人民出版社1993年版，第69页。

[7] 参见中华人民共和国吴淞海事局第2023010100016211号行政处罚决定书，可通过北大法宝引证码（CLI. ALE.31896462）检索。

[8] 参见中华人民共和国上海海事局第2021010042000411号行政处罚决定书，可通过北大法宝引证码（CLI. ALE.18582779）检索。

[9] 参见徐功勋：《地方性法规的效力范围和适用的基本原则》，载《当代法学》1990年第1期，第70页。

[10] 参见莫纪宏：《论地方性法规的空间效力》，载《东方法学》2024年第1期，第118-129页；莫纪宏：《论经济特区法规的“区外适用”效力》，载《中外法学》2023年第6期，第1425-1440页。

[11] 刘小妹：《省级地方立法研究报告——地方立法双重功能的实现》，中国社会科学出版社2016年版，第22-23页；李兵：《关于划定具有立法权的“较大的市”的思考》，载《法学》2005年第9期，第9-14页。

[12] 严格来说，“人民”应当是与主权挂钩的一个概念。我国任何一个地方都不存在主权，因此并不存在某个地方的“人民”。全国只有一个“人民”，即全国人民。关于“人民”一词在我国宪法中的规范含义，可参见门中敬：《宪法上的人民民主专政及其规范解析》，载《清华法学》2025年第5期，第164-167页。

[13] 在此有一个衍生问题需要交代。有一些国家的地方立法机关的立法权，可能直接源自国家宪法规定的地方自治地位，并受国家宪法保障而中央立法机关不得通过行使立法权（区别于修宪权）的方式调整。就我国而言，王建学认为我国宪法第3条第4款规定的发挥地方积极性，可能隐含着地方某种受到宪法保障而中央不得通过行使立法权的方式调整的自治权（参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，载《中国法学》2017年第4期，第124-142页）。在此类情况下，地方立法权仍然是中央（通过宪法）授予的，而不是类似于美国的州，其内在地基于“主权”而享有。因此，此类情况不会影响本文结论的适用。

[14] Joseph Raz, The Concept of a Legal System,2nd edition, Oxford Clarendon Press,1980, reprinted in 2003, p.95.

[15] 参见刘志鑫：《为什么人民代表大会是国家权力机关？》，载《环球法律评论》2021年第2期，第5-21页。

[16] 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会宪法室编：《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第328页。

[17] 参见同前注[15]，刘志鑫文，第17页。

[18] 参见《中国人民政治协商会议共同纲领》（已废止）第16条规定，“中央人民政府与地方人民政府间的职权划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。”该条规定的原则与后来宪法的表述不存在本质差异。

[19] 韩大元：《1954年宪法制定过程》（第2版），法律出版社2022年版，第419页。

[20] 从20世纪50年代开始的相当长时间内，我国的法律实践和法学理论深受苏联学说影响。例见中国人民大学法律系国家和法权理论教研室集体编写：《国家和法权理论讲义》（下册），中国人民大学出版社1957年版，第283-294页。

[21] 参见王贵松：《论法律的法规创造力》，载《中国法学》2017年第1期，第109-219页。

[22] 苏联的“联盟”性质决定了组成苏联地方的各加盟共和国和自治共和国最高苏维埃也有创设狭义法律的权力，但苏联的“联盟”国家结构形式与我国的单一制国家结构形式完全不同。

[23] 关于法权一词的翻译和内涵，参见陈中绳：《关于废除“法权”译名的建议》，载《社会科学》1979年第1期，第57页。

[24] 参见库德利雅夫采夫主编：《苏联法律辞典》（第3分册），中国人民大学国家和法的理论教研室等译，法律出版社1957年版，该书从属法律的文件、立法、决议、法、法令、法的渊源、法律、法律规范、命令、指示、规范性文件等词条的释义；徐步衡编译：《苏联法学原理》，上海三民图书公司1950年版，第45-57页；苏联科学院法权研究院科学研究者集体编著：《马列主义关于国家和法权理论教程》，中国人民大学马列主义关于国家与法权理论教研室译，中国人民大学1953年出版，上册第135-17页，下册第194-235页；[苏]卡列娃、费其金主编：《苏维埃国家和法的基础》，中国人民大学编译室译，法律出版社1955年版，第137-148页。

[25] 郭道晖：《论国家立法权》，载《中外法学》1994年第4期，第13页。

[26] 蔡定剑：《立法权与立法权限》，载《法学研究》1993年第5期，第4页。该观点也得到长期从事地方立法工作的实务工作者认可，具体参见阮荣祥等主编：《地方立法的理论与实践》（第2版），社会科学文献出版社2011年版，第30页。

[27] 陆德山、石亮天：《我国地方立法研究》，吉林大学社会科学论丛编辑部1988年版，第35-39页。

[28] 同前注[25]，郭道晖文，第13页。其中“（指中央立法权）”是原文标注。

[29] 蔡定剑：《宪法精解》（第2版），法律出版社2006年版，第184页。

[30] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期，第10页。

[31] 《立法法》（2023年）第5条。

[32] 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第22页。

[33] 参见赵乐际：《在全国地方立法工作座谈会上的讲话》，载《中国人大》2023年第10期，第9页。

[34] 同前注[32]，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会国家法室编著书，第285页。

[35] 乔晓阳：《关于我国中央和地方立法权限划分的探讨》，载《人大工作通讯》1994年第11期，第19页。

[36] 俞祺：《央地关系中的法律保留》，载《中国法学》2023年第2期，第194页。

[37] 如前文第一部分交待，本文主张我国只有一个法律体系时，未涉及两个特别行政区和我国台湾地区是否存在独立法律体系的问题。

[38] 参见同前注[14]，Joseph Raz 书，第188-189页。

[39] 当然，单一制本身并不必然意味着只有一个法律体系，英国作为单一制国家同时存在多个法律体系属例外；同时，联邦制国家也不必然意味着有多个法律体系，美国确实存在多个法律体系，但作为联邦制国家的德国只有一个法律体系。

[40] 参见郭道晖：《论我国一元性立法体制》，载《法学研究》1986年第1期，第1-7页。文中阐明：“（全国）只有一个立法的源头，只有一种立法体系、法律体系和法制体系”。

[41] 参见王维澄：《关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题》，载《求是》1999年第14期，第8页。

[42] 参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国特色社会主义法律体系》，载中国政府网2011年10月27日，https://iffga4f51c49c79774786sv5wf6npxw5f56owqffhi.libproxy.ruc.edu.cn/jrzg/2011-10/27/content_1979498.htm。

[43] 正是在这个意义上，有学者在讨论地方各级人民法院的宪法地位时，准确地认识到，全国各级人民法院共同构成了行使审判权的整体，不能将地方各级人民法院视为地方的人民法院，并以此来考虑其对法律规范的适用。参见同前注[3]，王建学文，第59-70页。

[44] 拉兹将法律体系从概念上区分为即时性法律体系（momentary legal system）和跨时性法律体系（non-momentary legal system 或直接简称为legal system）。前者指一个由给定时间点上所有的法律组成的法律体系，例如中国清朝1901年1月1日的法律体系；后者指在一个时间跨度内内容处于不断变化中的法律体系，它由无穷个（因为任何一个时间段都可以划分为无穷个时间点）即时性法律体系构成，例如中国清朝的法律体系，它就是从清朝成立到灭亡期间存在的法律体系（参见同前注[14]，Joseph Raz 书，第48页、第170页、第187页、第189-197页）。本文在讨论法律体系时，除非需要明确区分，一般指跨时性法律体系。

[45] 参见四川某工程公司、某中亚公司与陕西某化工公司建设工程监理合同及股东损害公司债权人利益责任纠纷案，陕西省高级人民法院（2021）陕民终892号民事判决书，陕西省高级人民法院在该案中，依据《中华人民共和国民事涉外民事关系法律适用法》第14条（法人股东权利义务等事项，适用登记地法律）承认并适用塔国规范。

[46] 因美国政治环境发生变化，该条于2022年被修改为不得因性别、种族等原因否认其他州依据该州法律签发的婚姻证明，具体可见最新版的《美国法典》第28编第115章第1738C 条。

[47] 关于美国宪法中的充分尊重与信任条款的历史、含义、存在的争议，以及《婚姻保卫法》所涉及的相关争议，See Ralph U. Whitten, The Original Understanding of the Full Faith and Credit Clause and the Defense of Marriage Act,32 Creighton Law Review 255,255-394(1998)。

[48] Paolo Sandro, Unlocking Legal Validity: Some Remarks on the Artificial Ontology of Law, in Pauline Westerman etc.(eds), Legal Validity and Soft Law, Springer,2018, p.100.

[49] 更多关于“existence”在法学中的讨论，See Stephen Munzer, Legal Validity, Martinus Nijhoff,1972,p.34-37; Joseph Raz, The Authority of Law, Clarendon Press,1979, reprinted in 2011, pp.85-90。

[50] 对此更为详细的讨论，参见江辉：《论法律自公布之日起施行的含义》，载《中国政法大学学报》2024年第1期，第44-54页。

[51] 《立法法》等针对一些地方立法明确规定其仅在本行政区域范围内实施。例如，《立法法》第84条规定经济特区法规在经济特区范围内实施，浦东新区法规在浦东新区实施，海南自由贸易港法规在海南自由贸易港范围内实施。这些都是对相关地方立法适用于什么范围内的事（地域构成要件）的明确规定，不是规定这些地方立法仅在本行政区域范围内有效。

[52] 参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期，第68页；陈建平：《国家治理现代化视域下的区域协同立法：问题、成因及路径选择》，载《重庆社会科学》2020年第12期，第113页。

[53] 参见同前注[36]，俞祺文，第189-208页。

[54] 当然，可能可以争议的是，涉外事项属于《立法法》第11条规定的只能由全国人民代表大会及其常务委员会立法的事项（具体可能是国家主权事项、海关和外贸基本制度、必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项等），因而属于中央专属立法事项。

[55] 该决定的性质可能存在争议，其中存在要求有立法权的人民代表大会及其常务委员会采取措施的内容等，这些内容应当属于立法性的。

[56] 国务院早在1992年就曾制定《城市市容和环境卫生管理条例》。

[57] 山东省等地方早在1991年就曾制定《山东省军事设施保护条例》。

[58] 朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期，第101-112页。

[59] 参见朱光磊、张志红：《职责同构：中国政府纵向职责配置的基本特征》，载《治理研究》2024年第6期，第4-14页。

[60] 参见封丽霞：《中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”？》，载《法制与社会发展》2008年第5期，第37-49页。

[61] 参见刘雁鹏：《中央与地方立法权限划分：标准、反思与改进》，载《河北法学》2019年第3期，第20-28页。

[62] 参见陈寒非：《试验性法治：暂行立法的游击战逻辑》，载《清华法学》2023年5期，第53页。

[63] 参见王贵松：《地方性法规制定权限的界定方式》，载《法学》2024年第3期，第32-45页。

[64] 参见沈关成：《对地方立法权的再认识》，载《中国法学》1996年第1期，第20页。

[65] 浙江省曾在1981年制定《浙江省海洋水产资源保护试行规定》。该地方性法规以行为发生在浙江省管辖的舟山渔场为地域构成要件确定调整范围，来自浙江省外的渔民在舟山渔场从事打渔行为自然应当遵守该地方性法规。当时有一种观点认为，如果渔民为外省渔民，则该地方性法规对其没有约束力。这种“属人”主义的观点显然是不成立的。关于该事例的详细介绍，参见同前注[6]，王盛林主编书，第70页。

[66] 关于当前地方性法规立法权限受限的分析，可参见余凌云：《地方立法能力的适度释放——兼论“行政三法”的相关修改》，载《清华法学》2019年第2期，第151-156页。

[67] 2017年《西藏自治区实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第44条规定“（经营者）造成消费者胶卷、底片、视频影像数据损坏或者丢失的，经营者应当按拍摄影像资料服务价格的三倍给予赔偿。”2020年《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第25条规定，“经营者造成消费者的胶卷、底片损坏或者丢失的，应当退还消费者的冲印费，并按整卷价格的10倍给予赔偿。”

[68] 因为地方性法规本身适用不活跃，部分理论错误地认为地方性法规不应被当然适用（例如参见刘志刚：《地方性法规在司法审判中所处的地位及适用》，载《法治研究》2017年第2期，第107-120页）。文中假设案例如为实际案例，法院可能既不适用《西藏办法》也不适用《新疆办法》，而是直接适用《消费者权益保护法》或《民法典》。