引言

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）于2023年3月进行了第二次修改。自此之后，对立法法调整范围作出规定的《立法法》第2条，[1]成为该法总则中仅有的未被修改的条文。但是，对比该法的两次修改，这一条的不变似乎并不那么顺理成章。2015年的修改，新增了有关司法解释的规定；2023年的修改，新增了有关法律问题的决定、浦东新区法规、海南自由贸易港法规和监察法规等规范类型。但是上述内容都没有进入《立法法》第2条。即便不考虑这些新增内容，回溯到2000年通过的《立法法》，第2条规定的调整范围中似乎也“遗漏”了经济特区法规、军事法规和军事规章。这就引出了“究竟应当如何理解《立法法》的调整范围”之问题。

当然，“调整范围”这一概念本身也有广狭两种理解：狭义上的调整范围，就是指《立法法》第2条；广义上的调整范围，则指向了《立法法》的整个文本。对《立法法》进行完整考察之后不难发现，有些规范被写入作为狭义调整范围的第2条，有些规范被写入正文的具体规定之中，还有一些规范则被写入附则之中。因此，前面提出的问题可以更精确地表述为：在《立法法》的广义调整范围之中，为什么不同的规范类型分布在《立法法》的不同位置？这种分布结构的背后是否存在一定的逻辑原理？这既是一个基于《立法法》文本的法解释学问题，同时也是一个具有现实意义的实践问题。制定《立法法》的初衷，就是为了解决此前立法工作中存在的越权、冲突等问题，通过《立法法》的统一规定对各类立法活动进行规范。[2]但是，分布在《立法法》不同位置的规范类型，受《立法法》规范的力度是不一样的。这就迫切需要对《立法法》的调整范围进行深入分析，进而回答其究竟如何实现“规范立法活动”的立法目的。

一、《立法法》附则的调整逻辑：边界控制

之所以先讨论《立法法》附则，是因为其具有双重边界控制功能。一方面，附则为《立法法》的广义调整范围划定了边界；另一方面，附则也为《立法法》正文的调整范围划定了边界。然而，从《立法法》的制定和修改过程来看，附则所包含的内容频繁变动，似乎成为了一个没有统一收录标准的“兜底性容器”。例如，1999年10月提请全国人大常委会进行首次审议的《立法法（草案）》中，军事法规被规定在附则中。[3]但在2000年3月提请全国人大审议的草案稿中，军事法规被移出附则，写入第2条的狭义调整范围之中。[4]到了最后正式通过的《立法法》，军事法规（加上军事规章）又被重新移至附则。又如，在2022年10月和12月发布的《立法法（修正草案）》和《立法法（修正草案）（二次审议稿）》中，有关法律问题的决定都被规定在附则里，直到全国人大最终通过的修改决定中，其位置才被调整至第二章。如此一来，前述的两条边界究竟如何划定，就在很大程度上取决于立法政策的变化，这使得有关《立法法》调整范围的后续讨论欠缺一个坚实的前提基础。为此，有必要深入分析《立法法》附则究竟如何发挥这一边界控制功能。

（一）初始边界的划定标准

从立法技术看，《立法法》附则是一个较为特殊的存在。早在20世纪90年代，就有学者对法律附则的立法技术问题进行了研究，指出法律附则主要是规定一部法律的补充性内容，具体包括授权规定、适用范围的特别规定、过渡性条款、生效/施行时间条款等。[5]实践中，设置了附则的法律基本上也都按照这种模式来安排内容。但是《立法法》附则中除了一条施行时间规定外，还包含了有关军事法规[6]等特殊调整对象的实体性规定，这与其他法律的附则设置模式形成了明显区别。

《立法法》的附则何以表现为这种特殊形态，可能的线索仍隐藏在立法史中。在《立法法》制定过程中，曾有意见反对将军事法规写入《立法法》，主要理由包括：第一，军事法规没有宪法依据；第二，军事法规只在武装力量内部实施，与《立法法》所调整的其他规范的实施范围不同；第三，军事法规不具有法律地位，不算法的一种形式。[7]无独有偶，国务院部门规章和地方政府规章（除非需要进行个别的具体论述，以下均简称行政规章）也曾被认为不宜写入《立法法》，核心的反对理由是行政规章不属于法的范畴。[8]可以看到，虽然不同的反对理由在表述上略有差别（“法律地位”“法的形式”“法的范畴”等），但军事法规和行政规章曾经共同面临的一个反对理由就是它们不属于“法”。两者最终虽然都被写入《立法法》，但是行政规章位于第2条，军事法规却仅位于附则。这就提示我们，立法者对于“法”的理解可能是造成差别对待的重要影响因素。

在《立法法》的起草过程中，立法者曾经尝试对“法”或“立法”直接给出定义。例如1997年形成的《立法法（法工委国家法行政法室内部试拟稿）》将“立法”定义为“法律、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止”，[9]但最终立法者还是放弃了这种表述方式。不过，各方围绕某类规范是否应当进入《立法法》的争论，基本上都涉及司法适用的视角，最终实际进入《立法法》正文的各类规范也都属于裁判依据。而行政规章和军事法规的一个重要区别正在于：先于《立法法》通过的《行政诉讼法》已经明确规定，法院审理行政案件时应当参照行政规章；而军事法规只在武装力量内部实施，在普通法院的司法裁判过程中无法作为裁判依据。可以合理推断，立法者在《立法法》中所理解的“法”，是指司法适用视角下作为裁判依据的“法”。

那么，立法者为什么还要将并不属于“法”的军事法规写入《立法法》呢？除了现实层面的考量（例如来自中央军委的支持意见[10]）之外，还有两个重要原因。其一，军事法规具有在先的法律依据。1997年通过的《国防法》在中央军委的职权中已经明确规定“制定军事法规”。其二，军事法规契合《立法法》的立法目的。《立法法》第1条所规定的立法目的中，首先提到的固然是“规范立法活动，健全国家立法制度”，但是随后也规定了“推进依法治国，建设社会主义法治国家”。军事法规虽然不属于司法适用视角下作为裁判依据的“法”，但是其依然可以通过推进依法治军，进而服务于“推进依法治国，建设社会主义法治国家”的重要目标。

基于上述讨论可以进行一个阶段性的小结：（1）《立法法》的附则从广义上而言也是用来规定该法的补充性内容，但并不仅限于施行时间条款等技术性规定。（2）“具有在先的法律依据”，构成了附则为《立法法》的广义调整范围划定的边界。某一规范如果不具有先于《立法法》的法律依据，就无法进入《立法法》的广义调整范围。[11]（3）“在司法适用视角下能够作为裁判依据”，构成了《立法法》附则与正文之间的边界。附则用来容纳基于上述标准被立法者排除在“法”的范畴之外，但又对“推进依法治国，建设社会主义法治国家”具有重要作用的其他法规范。

（二）对初始边界的检验：司法解释与决定

前文的讨论毕竟只是围绕军事法规展开，说服力度可能有限。不妨再以后续修法所涉及的司法解释和有关法律问题的决定为例，对上述初始边界进行进一步的检验。

2015年的《立法法》修改将司法解释写入附则，这在当时曾经引发了一定的争议。有学者认为，这将给《立法法》的体系完整性和周延性带来挑战，使人产生司法解释是否已经被认定为立法行为的疑问。[12]但仔细分析可以发现，前文提出的《立法法》附则在划定边界时所遵循的标准，能够对司法解释的入法给出妥当说明。

首先，司法解释具有先于《立法法》的法律依据。1979年《人民法院组织法》第33条规定“最高人民法院对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，进行解释”；1981年由全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》也规定最高人民法院和最高人民检察院可以作出司法解释。这些都构成了司法解释在进入《立法法》之前的法律依据。其次，司法解释并不属于裁判依据意义上的“法”，因此也只能进入《立法法》附则。这一观点可能有一定争议，因为《最高人民法院关于司法解释工作的规定》（法发〔2021〕20号）和《最高人民检察院司法解释工作规定》（高检发办〔2019〕55号）均规定司法解释具有法律效力，《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（法释〔2009〕14号）也将司法解释列入裁判文书“应当引用”的裁判依据范围。但是从前文述及的行政规章的情况来看，其裁判依据地位是由作为法律的《行政诉讼法》明确规定的。有学者在有关法的渊源的研究中也指出，司法解释要想成为具有拘束力的裁判依据，必须从法律中寻找授权。[13]而上述三份文件的发文字号表明，它们本身也只是司法解释或司法规范性文件。至于前文提及的对司法解释作出规定的相关法律（包括《立法法》在内），都只是赋予“两高”解释法律的权力，并没有言及司法解释的司法适用问题。因此，司法解释不属于裁判依据意义上的“法”。再次，司法解释虽然不属于裁判依据意义上的“法”，但是对于法治工作具有重要影响，有必要加强规范。2015年《立法法》修改通过后，法工委释义书在介绍司法解释入法背景时，就提到司法解释在实践中存在的“立法化”等问题，指出通过《立法法》规范司法解释，进而维护法律的权威和尊严的必要性。[14]从具体规定来看，2015年《立法法》第104条包含了相当的实体性内容。而且相较于先前的法律规定，还增加了“应当主要针对具体的法律条文”“符合立法的目的、原则和原意”等要件，这是意在加强对于司法解释的规范。

根据同样的分析思路，2023年的《立法法》修改最终将有关法律问题的决定移出附则，也是符合附则与正文之间的边界划定标准的。在相关的先行研究中，此类决定与狭义法律之间的关系始终是一个争议问题。[15]但抛开这一点而言，此类决定同狭义法律一样都属于“法”，是没有疑问的。在2023年《立法法》修改通过后，法工委国家法室负责人撰文解读新《立法法》内容时，也将有关法律问题的决定列在“丰富和完善立法形式”的条目下加以说明。[16]因此，不宜在《立法法》的附则中对有关法律问题的决定作出规定。

这样看来，《立法法》历经2015年和2023年两次修改之后，附则的边界控制功能以及背后的划定标准已经逐步稳定下来。然而，也正是在2023年修法过程中进入《立法法》附则的监察法规和进入总则的中国特色社会主义法治体系，给初始边界的划定标准带来了新的挑战。

（三）对初始边界的挑战：监察法规与法治体系

首先应指出，监察法规的入法本身尚不构成对《立法法》附则所划定的初始边界的挑战，其依然可以在前述的框架中得到妥当说明：2019年全国人大常委会通过的《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》构成了监察法规的在先法律依据；监察法规适用于监察工作，并非司法适用视角下作为裁判依据的“法”；监察法规通过推动监察工作的高质量发展，对于“推进依法治国，建设社会主义法治国家”具有重要意义。但是，与监察法规入法方式相关的讨论，通过不同的角度提示我们注意“监察法规属于法规”，新的挑战正源发于此。第一个角度是对监察法规现有入法方式的另一种说明。有学者认为，监察法规被写入《立法法》附则的入法方式实际上参考了军事法规，因为这两类法规的制定主体——国家监察委员会和中央军事委员会具有类似的党政一体化结构。[17]这背后就隐含了“监察法规和军事法规都属于法规”的论证前提。第二个角度是在应然层面对监察法规另一种可能入法方式的学理阐释。不少研究都曾建议在《立法法》正文中单独增设一章“监察法规”，[18]而这些研究的论证起点正是“监察法规属于法规”。[19]不过，鉴于同样属于法规的军事法规被规定在《立法法》附则，相关研究又尝试通过“适用范围的封闭性”来区分军事法规与监察法规。[20]但这种区分很难成立，监察法规仅适用于公职人员，在适用范围上也具有封闭性特征。进一步来看，同样作为法规的地方性法规只能在本行政区域内实施，也表现出空间上的封闭性。

以上稍显杂乱的讨论可以归纳为以下三点：（1）监察法规进入《立法法》附则，能够根据初始边界的划定标准得到妥当说明；（2）但是在附则目前规定的军事法规、监察法规和司法解释三者之中，监察法规和军事法规作为“法规家族”的成员，具有更大的相似性；（3）这两类法规同《立法法》正文所规定的“法规家族”其他成员，也具有不小的相似性。挑战其实已经呼之欲出了：《立法法》附则与正文之间的初始边界还应当被继续维持吗？

2023年《立法法》修改后写入总则的“立法应当推进中国特色社会主义法治体系建设”，为上述挑战提供了进一步的支持。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“中国特色社会主义法治体系”界定为“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系”，其中“严密的法治监督体系”自然就包括了以监察法规作为重要规范基础的纪委监委专业监督。同时《决定》还提出“构建完善的中国特色军事法治体系”“健全适应现代军队建设和作战要求的军事法规制度体系”，这两个体系也应当是中国特色社会主义法治体系的重要组成。据此，可以将“立法应当推进中国特色社会主义法治体系建设”解释为：需要在一定程度上将军事法规、监察法规等纳入“立法”本身，从而更为全面和直接地推进法治体系建设。

在这一背景下，应当改从效力渊源的视角来理解《立法法》中的“法”，进而更新《立法法》附则与正文的边界划定标准。效力渊源与作为裁判依据的“法”具有相似性，但是范围要大于后者。有学者指出，效力渊源的核心特征是同时具备独立的效力来源和内容来源，而最典型的效力来源就是国家机关制定各类法律规范性文件的行为。[21]在效力渊源的视角下，属于“中国特色社会主义法治体系”组成部分的军事法规和监察法规都可以被理解成《立法法》中的“法”。可能的疑问是，司法解释也属于“中国特色社会主义法治体系”的组成部分，它是否也可以借此成为“法”呢？回答是否定的。一方面，在效力渊源/认知渊源的二分法下，司法解释只是一种认知渊源。[22]另一方面，《立法法》第117条和第118条在对军事法规和监察法规作出规定时，都使用了与法律、行政法规等相一致的“制定”，而有关司法解释的第119条使用的却是“作出”。并且第119条的核心内容是对司法解释的限制，实质上并没有授权或肯定的意思。这些都进一步说明，司法解释同军事法规和监察法规之间存在较大的差异。

综上，本文有关《立法法》附则的观点最终可以概括为：（1）在法规范类型不断丰富的背景下，附则除了规定施行时间条款等技术性规定之外，也可以规定新类型的法规范；（2）“具有在先的法律依据”，仍然构成了附则为《立法法》的广义调整范围划定的边界；（3）但在“中国特色社会主义法治体系”进入《立法法》的新背景下，应当改从效力渊源的视角来理解“法”的范畴；（4）按照新的视角，从长远来看应当对附则进行“减负”，将有关军事法规和监察法规的规定移入《立法法》正文，并根据届时的具体情况对规范密度进行调整，至于司法解释，由于同前述规范类型存在较大差异，适宜继续保留在附则之中。

二、《立法法》正文的调整逻辑：未定型的制度试验

明确了《立法法》附则与正文的边界之后，下一组讨论对象就是仅由《立法法》正文调整，并没有进入第2条狭义调整范围的经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规和有关法律问题的决定。这一组规范内部存在一定的区别：经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规在《立法法》中都只有一条不包含确定内容的准用性规范，实质上都适用《立法法》之外的其他法律和决定；而有关法律问题的决定并没有其他的专门规范加以调整，且其在《立法法》中的表述——“适用本法的有关规定”在外观上相当接近第2条第1款的“适用本法”。因此有待探讨的是，它们之间是否隐含了某种共通的理论逻辑？进一步的问题是，前文设想从长远来看应当将军事法规、军事规章和监察法规也移入《立法法》正文，那么这一有待探明的逻辑，是否也能够适用于这几类规范？不妨先简要地给出本文的观点：这些规范之所以都只由《立法法》正文调整，是因为它们都属于“未定型的制度试验”。以下具体展开论述。

（一）经济特区法规等的制度试验性

对于经济特区法规，虽然《立法法》第84条第1款称“根据全国人民代表大会的授权决定”，但事实上并没有某一个授权决定对目前五个经济特区的立法权进行统一调整，而且这些分散的授权决定彼此之间也存在差异。林彦归纳指出，经济特区的设立与经济特区立法权的获得并非完全同步，对五个经济特区作出授权的主体有所不同，五个授权决定中有关被授权主体、立法形式和立法原则的规定也有所不同。[23]阚珂亦披露，在讨论授权厦门市制定经济特区法规的过程中，曾经考虑授予厦门市的立法权限是不是小于授予深圳市的立法权限。[24]这些特征表明，经济特区法规不仅在功能上具有试验性的色彩，而且在制度上也表现出相当的试验性。

经济特区法规写入2000年《立法法》之后，对于授权主体、被授权主体等有关授权的问题都作出了规定，唯独没有写明最核心的变通权限问题。据法工委释义书，这是考虑到既能适应现在有些需要变通的情况，同时又为今后的发展变化留下了空间和余地。[25]刘松山更为直接地指出，具体的办法可以在授权决定中解决。[26]从经济特区法规制度的后续发展看，虽然相关的授权决定并没有变动，但在中央提出支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区之后，相关文件中先后提及“用足用好经济特区立法权”、[27]“支持深圳扩宽经济特区立法空间，在新兴领域加强立法探索”，[28]事实上对深圳经济特区的立法权作出了调整。这进一步体现了经济特区法规在制度层面的试验性特征。

问题在于，这种试验性是相对于何者而言的？经济特区法规在功能上的试验性，无疑是相对于中央立法而言的。至于其在制度上的试验性，则是相对于自治条例和单行条例而言的。在广义上，经济特区法规、自治条例和单行条例都属于变通立法，但是《立法法》对于两类变通立法的规范程度是相当不同的：经济特区法规只有一条准用性规范加以调整，即便是准用性规范对应的授权决定中实际上也没有提及“变通”二字；对于自治条例和单行条例，《立法法》则从变通范围、变通限制等方面作出了详尽的规定。对此，王建学指出，自治条例和单行条例是宪法为民族区域自治创设的制度保障，其变通性源自制宪决断，而经济特区法规只是源自全国人大为促进改革而作出的授权，两者的宪法地位不可相提并论。[29]言下之意是，由于自治条例和单行条例的宪法地位更高，因此《立法法》需要通过更为详尽的规定来保障其稳固性和基础性。这使得自治条例和单行条例构成了变通立法的一个“范本”，而经济特区法规正是参考这一“范本”，在制度层面进行了试验性探索。

这种意义上的试验性，除了前述几个方面之外，还集中体现在相关授权决定对于经济特区立法权的具体表述中。以全国人大常委会对深圳经济特区的授权决定为例，其中的核心表述是：“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”。从“遵循基本原则”中确实可以解释出变通的含义，但是整个表述显然又不限于以变通对象之存在作为前提的变通。正如林彦所指出的，经济特区法规并不必然以某部上位法作为自身的存在前提，其变通权限应当被理解为一种“创制性变通”，而非单纯的“执行性变通”。[30]俞祺也强调，当经济特区所在地的立法机关行使这种创制性变通权时，实际上就是在制定本应由上位立法机关制定的规范。[31]中央之所以能够鼓励和支持深圳“用足用好经济特区立法权”“扩宽经济特区立法空间”，根本上也是源自这种创制性变通所提供的空间。同作为变通立法范本的自治条例和单行条例相比，这无疑是迈出了试验的一大步。

浦东新区法规和海南自由贸易港法规表现出类似的试验性。这两类法规的出现本身就很能说明问题。浦东新区的设立可以回溯到20世纪90年代。1990年4月18日，时任国务院总理李鹏在上海宣布，中共中央、国务院同意上海市加快浦东地区的开发，在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。[32]这一背景表明，如果想要为浦东新区的高水平改革开放提供法治保障，也可以考虑将浦东新区新设成经济特区，从而使其直接适用经济特区法规。至于海南自由贸易港，更是本就位于海南经济特区，同样可以直接适用海南经济特区法规。但是，立法机关仍然选择创设新的规范类型，这表明两类法规从一开始的试验性定位就比经济特区法规更为突出。

具体来看，这两类法规的制度试验性特征首先还是相对于自治条例和单行条例而言的。它们虽然也属于广义上的变通立法，但同样不限于执行性变通。全国人大常委会有关浦东新区法规的授权决定和《海南自由贸易港法》中对于两类法规制定原则的表述，同经济特区法规保持了高度一致，都是“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则”，这就表明浦东新区法规和海南自由贸易港法规也可以进行创制性变通。值得注意的是，如果经济特区法规的创制性变通还只是一种学理解释，那么浦东新区法规的创制性变通就进一步得到了相关规定的明确支撑。在全国人大常委会的授权决定出台后，上海市人大常委会通过了配套的《关于加强浦东新区高水平改革开放法治保障制定浦东新区法规的决定》。其中第3条第1款规定，“对暂无法律、法规或者明确规定的领域，支持浦东新区人民代表大会及其常务委员会和浦东新区人民政府先行制定相关管理措施，并按程序报备实施”。这显然就是创制性变通的具体表达。[33]

其次，相较于经济特区法规，这两类法规在制度上又作出了进一步的试验性探索。就浦东新区法规而言，全国人大常委会的授权决定明确强调“支持浦东大胆试、大胆闯、自主改”，并在浦东新区法规的执行性变通内容中，相比经济特区法规增加了部门规章作为变通对象。姚魏通过精细的分析指出，这实际上是吸取了经济特区法规受到部门诸多掣肘的教训，对浦东新区法规的改革试验进行制度解绑。[34]就海南自由贸易港法规而言，需要注意到《海南自由贸易港法》第10条第1款刻意使用了“就贸易、投资及相关管理活动制定法规”而非“及其相关管理活动”的表述。这使得海南自由贸易港法规的外延能够涵盖同自由贸易港建设相关的其他监管模式和管理体制，从而超出传统的经济特区法规范围。[35]此外，海南自由贸易港法规的最大亮点就是可以在得到批准的情况下对涉及法律或行政法规的保留事项作出规定，从而呈现出变通立法和先行立法并重的特征。[36]这就更是经济特区法规所难以企及的了。

上述讨论可以总结为以下几点：（1）自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规都属于广义上的“变通法规家族”；（2）在这一“家族”中，仅有自治条例和单行条例在宪法上有明确规定，而更高位阶的规范基础对于制度的定型化程度也提出了更高的要求；（3）《立法法》据此对自治条例和单行条例作出了详尽的规定，使其成为“变通法规家族”中的“范本”式存在，并将其写入第2条的狭义调整范围；（4）相较于这一范本，经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规基于各自的功能定位，在制度上进行了不同的探索试验，而且需要将这种试验延续下去；（5）为了保持《立法法》本身的稳定性，对于这三类法规的适宜调整方式就是在正文中设计相应的准用性规范，而非将其写入第2条的狭义调整范围。

（二）有关法律问题的决定的制度试验性

在法律和有关法律问题的决定之间，也存在类似的“制度范本”与“制度试验”的对应关系。关于有关法律问题的决定的权力来源，存在“立法权说”和“全国人大兜底职权说”两种理解方式。江辉指出，全国人大及其常委会自1954年以来一直通过两种方式行使国家立法权，其一为制定“某某法”，其二就是作出决定。[37]谭清值则针锋相对地提出，制定此类决定不是立法权的行使结果，其权源基础应当归为全国人大的兜底职权。[38]从本小节的问题意识出发，这两种观点之间虽然互有交锋，但其实都不妨碍将有关法律问题的决定理解为相对于范本的试验。

首先，法律和有关法律问题的决定可以归属同一“家族”。从实践层面看，全国人大常委会工作报告第一次使用“有关法律问题的决定”这一用语时，就是将其和法律相并列的。[39]此后的各类官方文献中，这两类规范通常都处于并列平行的位置。[40]从理论层面看，按照“立法权说”的理解，法律和有关法律问题的决定都是全国人大及其常委会行使国家立法权的结果，按照“全国人大兜底职权说”的理解，这两类规范也都是全国人大及其常委会行使职权进行规范性调整的产物。其次，法律在这一家族中构成了制度范本。这一点无需赘述，仅从《立法法》的以下两方面特征就可见一斑：（1）《立法法》一共六章，只有两章在内部进一步分节。其中第四章“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”是因为调整的规范类型较多，因而分成两节。第二章只对法律进行调整和规范，内部却分成了五节之多。（2）《立法法》一共120条，其中第二章“法律”就有62条，占据了全法的“半壁江山”。如此之高的规范密度，使得法律获得了极其稳固的范本地位。再次，有关法律问题的决定表现出相对于范本的制度试验特征。应当指出，决定的制度试验性同前述的经济特区法规等的制度试验性稍有不同。一般认为，立法制度包括立法权限和立法程序两大部分。相对于自治条例和单行条例而言，经济特区法规等在制度上的试验性主要表现在立法权限层面，即变通权限的进一步灵活化。至于立法程序层面，则是遵循“立法程序的严格程度同变通权限的大小程度相匹配”的要求。而相对于法律，有关法律问题的决定在制度上的试验性并非体现在立法权限层面而是主要表现为简化立法程序，例如减少审议次数要求等。[41]

2023年《立法法》修改后新增的第68条，[42]是对这种制度试验的规范表达。对此，可以从以下三个方面加以理解：第一，文本差异。有关法律问题的决定是“适用本法的有关规定”，而法律则是“适用本法”。“本法的有关规定”同“本法”在范围上显然有别，这就为有关法律问题的决定的制度试验提供了重要基础。而且立法者并没有将有关法律问题的决定和法律一起安置在《立法法》第二章的第一节“立法权限”，而是放在了同章第五节“其他规定”，这一位置也透露出立法者的试验考虑。第二，官方解读。由立法机关组织编写的新《立法法》释义书指出，有关法律问题的决定一般以一次审议通过为主，一般不以国家主席令公布，[43]这显然是简化了决定的制定程序，体现了其在立法程序层面的制度试验性。第三，立法实践。2023年《立法法》修改后由全国人大常委会作出的有关法律问题的决定中较为典型者，当属《关于完善和加强备案审查制度的决定》，其正是由十四届全国人大常委会第七次会议通过一次审议即表决通过的。综上，《立法法》第68条进一步确认了在法律和有关法律问题的决定之间存在制度范本与制度试验的对应关系。

（三）有关制度试验的延伸讨论

第一个延伸问题：同样仅由《立法法》正文（具体在第二章第四节）调整的法律解释，同法律之间是否也构成了制度试验与制度范本的关系？从《立法法》有关法律解释的具体规定来看，大都是比照法律案的制定程序设计出来的，同时又结合法律解释的特点进行了必要的调整。如果只考虑“试验”与“范本”的对应性，也可以说这里存在这样一种关系。但是从本文的核心问题意识出发，对于《立法法》调整范围的讨论是为了进一步回答其如何“规范立法活动”，而法律解释终究不是一种立法活动，因此本文也只是在这里简单带过。

第二个延伸问题：本文设想在将来应当移入《立法法》正文的军事法规、军事规章和监察法规，是否同样构成“未定型的制度试验”？从规定权限的角度来看，它们同行政法规和行政规章之间确实也存在制度试验与制度范本的关系。例如，《立法法》有关行政法规规定权限的表述是“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项”和“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。而监察法规的规定权限是“为执行法律的规定需要制定监察法规的事项”和“为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项”，在结构上是高度类似的。再例如，《立法法》有关地方政府规章规定权限的表述是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”和“属于本行政区域的具体行政管理事项”。军事规章的相应表述则是“为执行法律、军事法规、中央军委的决定和命令，需要制定军事规章的事项”和“属于本战区、本军兵种职权范围的事项”，同样具有高度类似性。这也为将这几类规范从《立法法》附则移至正文提供了另一个角度的支持理由。

第三个延伸问题：“未定型的制度试验”是否会有尽时？是否应当有“定型”下来的某一天？从“进一步全面深化改革”的角度出发，这种试验本身仍有进一步延续的可能性与必要性。例如，在学术讨论的层面，仿照经济特区法规的思路，共同富裕示范区法规、[44]雄安新区法规[45]等新型法规的设想都已经被提出。不过从长远来看，试验终究要回归到制度定型，不宜无限期延续下去。针对“变通法规家族”的诸成员，一方面是要围绕试验功能对变通机制进行适当调适、增设必要限制，另一方面需要考虑破除特定地域对于变通资格的垄断，逐步走向立法变通的普遍平等赋权。[46]针对有关法律问题的决定，也应当逐步将其纳入统一的立法程序，乃至于最终适用《立法法》中所有关于法律的规定。[47]可以设想，当这些原本定位在制度试验的规范类型在制度层面足够定型之后，是能够写入《立法法》第2条的狭义调整范围的。

综上，对于仅由《立法法》正文进行调整的几类规范，本文的观点可以概括为：（1）这些规范相较于《立法法》第2条所规定的范本式规范，构成了同一“家族”中的试验性规范，属于“未定型的制度试验”；（2）制度试验意味着某种程度的不稳定，为了保持《立法法》本身的稳定性，因此仅由《立法法》正文通过不同方式对这些规范进行间接调整；（3）但试验也终有尽时，在各方面条件成熟之后，可以考虑将其中的某些规范写入《立法法》第2条的狭义调整范围。

三、《立法法》第2条的调整逻辑：制度范本的阶层构造

前面两节已经逐步勾勒出《立法法》第2条的调整逻辑：（1）应当属于效力渊源视角下的“法”；（2）在此基础上应当具有制度范本意义。但是，至少仍有两个问题需要进一步讨论：第一，为什么是这些规范而不是其他规范成为了制度范本？在制度范本的背后，是否还有更深层次的逻辑？第二，《立法法》第2条分为两款，与两组规范搭配的表述分别是“适用本法”和“依照本法的有关规定执行”，它们之间有何区别？对此，本文认为，《立法法》第2条内部存在制度范本的阶层构造，“具有宪法依据并符合宪法规定”构成了两个阶层的区分标准。以下具体展开论述。

（一）阶层构造的区分标准

前文在讨论自治条例和单行条例为何构成“变通法规家族”中的制度范本时，实际上已经提到了宪法依据的问题。由于自治条例和单行条例在宪法上有明确规定，《立法法》需要通过足够详尽的规定来保障其稳固性和基础性，体现其宪法地位，从而使得自治条例和单行条例成为了制度范本。不难发现，同样被规定在《立法法》第2条第1款中的法律、行政法规和地方性法规也都具有明确的宪法依据，沿着同样的思路，可以解释它们为何能成为各自关系中的制度范本。

不过，《立法法》第2条第2款规定的行政规章并不完全符合“具有宪法依据”的标准。展开而言：《宪法》第90条第2款明确规定国务院各部、各委员会可以发布规章，因此行政规章中的部门规章具有宪法依据；但是地方政府规章只能在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）中找到规范基础，并不具有明确的宪法依据。当然，立法者也确实在这里进行了区分，将部门规章和地方政府规章单独规定在《立法法》第2条第2款，而不是和法律、行政法规等规范置于（狭义的）一处。这提示我们，部门规章和地方政府规章具有某种相似性（除了它们都属于行政规章之外），而这种相似性必然涉及它们同宪法的关系。

仔细对比《立法法》和《宪法》的文本可以发现，部门规章虽然具有宪法依据，但是《立法法》有关部门规章的规定，并不完全符合《宪法》的原初规定。根据《宪法》第90条第2款，部门规章的制定主体是“国务院各部、各委员会”。2000年通过的《立法法》，则将部门规章的制定主体扩大为“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”。2023年的《立法法》修改，进一步增加了“法律规定的机构”作为部门规章制定主体。这就可以解释立法者为什么要把部门规章和不具有明确宪法依据的地方政府规章规定在一起了。

当然，就地方政府规章而言，也有一个需要回应的问题：既然它没有明确的宪法依据，为什么还能被写入《立法法》第2条。这是由于地方政府规章仍然符合宪法构建的立法体制的内在机理。根据《宪法》第85条和第105条第1款，地方政府和国务院都是相应国家权力机关的执行机关，具有在此意义上的相似宪法地位。既然国务院作为最高国家权力机关的执行机关，可以根据法律“制定行政法规，发布决定和命令”（《宪法》第89条第1项），那么相应级别的地方政府，除了“发布决定和命令”（《宪法》第107条第1款）之外，也应当可以根据地方性法规制定地方政府规章，从而更好地履行自身的执行机关角色。因此，地方政府规章仍然符合宪法的原则和精神。回过头来看，《立法法》对于部门规章制定主体的扩容，虽然超出了宪法“规定”的文义，但也可以被解释为符合宪法的“原则和精神”。[48]

截至目前的讨论可以概括为：（1）《立法法》第2条规定的规范具有特殊的宪法地位，因此构成了相对于其他规范的制度范本；（2）“符合宪法的原则和精神”，是进入《立法法》第2条的“下限”，但是仅满足这一条件的规范，也只能被写入《立法法》第2条第2款；（3）进一步满足“具有宪法依据并符合宪法规定”的规范，才能被写入《立法法》第2条第1款。

（二）阶层构造的区分意义

那么，《立法法》第2条内部的这种阶层构造区分究竟有何意义？这就需要正面回答“适用本法”和“依照本法的有关规定执行”究竟有何区别。

从文字表述看，“适用”和“依照”两个动词在强度上区别不大。由全国人大常委会法工委编写的《立法技术规范》指出：在表述以法律法规作为依据时，使用“依照”。[49]按照这一理解，“依照”的强度其实相当于“依据”，同“适用”难以截然区分。如此一来，或许只能从立法机关的使用习惯上辨析“适用”和“依照”之间的区别。可参考的是：《劳动合同法》第2条同样在两款条文中分别使用了“适用本法”与“依照本法执行”的表述。[50]由立法机关组织编写的多个版本释义中都指出，“依照”其实就是“适用”的意思。之所以要在这一条中区分两款，是因为第2款所规定的国家机关、事业单位、社会团体这三类用人主体存在一些特殊情况。例如医院、学校等事业单位聘用的专业人员，在相应的单行法律中有特别规定，此时应当依照后一类规定执行。[51]

如果上述解释代表了立法机关对于这两个动词的一般性理解，那么《立法法》第2条中的“适用”和“依照”在强度上应当也没有区别，只是“依照”容许了“本法”之外的其他法律作出特殊规定。对此，可能有一种质疑意见：《立法法》第2条第1款规定的“适用本法”的各类规范中，行政法规除了适用《立法法》还适用《行政法规制定程序条例》，同理，地方性法规、自治条例和单行条例也适用各地方的相关规定。[52]如此来看，“适用本法”似乎也不是一种排他性的状态。但是应当注意到，正因为《立法法》第2条第1款规定的是“适用本法”，因此《行政法规制定程序条例》和各地方有关地方立法的规定等只能是对《立法法》中的规定进行具体化，不能作出与《立法法》不一致的规定。[53]“依照”的核心内涵并不仅仅在于容许《立法法》之外的其他法律作出规定，还在于这种规定可以同《立法法》不一致。至于《立法法》第2条两款中的“本法”和“本法的有关规定”，在范围上的差别是显而易见的。

因此，《立法法》第2条内部阶层构造的区分意义在于：（1）第2条第1款规定的各类规范，是以《立法法》自身的规定（以及其他法律对《立法法》规定的单纯具体化）来发挥制度范本的功能，其作为“范本”的刚性程度更高；（2）第2条第2款规定的行政规章，是以《立法法》自身的有关规定和其他法律的特殊规定来共同发挥制度范本的功能。由于其他法律可以作出同《立法法》不一致的规定，因此这种“范本”的刚性要低一些，甚至可以说其中也包含了一定的“试验性”。

（三）有关阶层构造的延伸讨论

前一节的延伸讨论指出，现阶段仅由《立法法》正文调整的各类试验性规范，在将来足够定型之后，有可能被进一步写入《立法法》第2条。而这里需要延伸讨论的就是，未来的这些定型规范，应该被写入《立法法》第2条的哪一个阶层？

第一阶层需要满足“具有宪法依据并符合宪法规定”的条件，这也就意味着新的规范进入该阶层的前提条件是修改宪法。虽然理论上不能完全排除这种可能性，但现实可能性毕竟太低。因此更具有可行性的还是进入第二阶层。如果要进行一个展望，综合“具有足够的定型程度”和“符合宪法的原则和精神”来看，比较符合条件的反倒是目前仍置身于《立法法》附则的军事法规。一方面，在2000年《立法法》通过后，中央军委于2003年公布了《军事法规军事规章条例》，随后又于2017年公布了《军事立法工作条例》，后者又在2024年进行了最新修订。可以说，有关军事立法的规定是较为成熟的。另一方面，在1993年宪法修改过程中，有关方面曾建议在宪法中增加规定中央军委立法权的内容。对此，中共中央在《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中指出，“中央军委可以而且已经制定适用于军队内部的军事法规，宪法中可以不再作规定。”[54]这相当于官方确认了军事法规“符合宪法的原则和精神”。当然，《立法法》第2条设定的狭义调整范围是否以及如何发生变化，终究是一个需要结合理论逻辑与立法政策予以综合考量的问题。

结语

回到引言中提出的问题：《立法法》的调整范围如何影响其对立法活动的规范？“规范立法活动”无疑是《立法法》核心的立法目的，但是从《立法法》的现有规定来看，立法者确实也在有意识地进行一种区分式的规范。这种区分的外在表现，就是不同立法活动在《立法法》广义调整范围中的不同分布。当然，“区分式规范”并不意味着《立法法》对某些立法活动的放任不管。《立法法》只是通过区分规范力度，允许其中一些立法活动进行制度试验，同时经由制度范本对它们进行必要的约束。现阶段，立法者并没有追求对各类立法活动进行一种“垄断式”的规范，而是通过阶层式的区分，实现对于这种规范的最终“主导”。

当然，这种区分式规范的状态处于动态变化过程中。本文有关《立法法》附则与正文的边界调整、制度试验向制度范本转变等具体问题的讨论，其实都指向这一特征。从更深层次而言，《立法法》之所以表现为目前的调整结构，除了理论逻辑之外，还有历史逻辑的重要影响。不同的历史阶段，对于《立法法》需要供给什么样的法规范、如何调整新供给的法规范，都会提出不同的要求。这就决定了《立法法》的调整范围不仅是一个静态的规范配置问题，更是一个在历史演进中不断被重塑的动态命题。从历史发展的趋势来看，中央已经提出“深化立法领域改革”的要求，其中的关键就是要抓住立法质量。[55]而抓住《立法法》本身立法质量的关键，就在于逐步优化和完善《立法法》对于各类法规范的调整结构，从区分式规范逐步过渡到对各类立法活动的集中统一式规范。

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【注释】

基金项目：本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助（24CXTD01）和中国政法大学新兴学科培育与建设计划的阶段性研究成果。

[1]《立法法》第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”

[2]参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第2页。“规范立法活动”也被写入《立法法》第1条所规定的立法目的之中。

[3]参见刘王芳：《〈中华人民共和国立法法〉创制研究》，合肥工业大学出版社2023年版，第407页。

[4]参见刘王芳：《〈中华人民共和国立法法〉创制研究》，合肥工业大学出版社2023年版，第421页。

[5]参见徐向华、孙潮：《关于法律附则制作技术的几个问题》，载《中国法学》1993年第3期，第59页。

[6]由于以下的讨论一体适用于军事法规和军事规章，为了表述简洁起见，均只称军事法规。

[7]参见陈斯喜：《〈立法法〉起草工作研讨会综述》，载《中国法学》1997年第3期，第123页；武增：《立法法起草过程中的几个问题》，载《中国人大》2000年第4期，第34页；刘松山：《一部关于立法制度的重要法律〔上〕——〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》，载《中国司法》2000年第5期，第7页。

[8]参见陈斯喜、刘海涛：《关于〈立法法〉制定过程中不同观点的综述》，载《国家行政学院学报》2000年第2期，第69页；武增：《立法法起草过程中的几个问题》，载《中国人大》2000年第4期，第34页；刘松山：《一部关于立法制度的重要法律〔上〕——〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》，载《中国司法》2000年第5期，第6—7页。

[9]参见陈斯喜：《〈立法法〉起草工作研讨会综述》，载《中国法学》1997年第3期，第123页。

[10]参见朱阳明：《论军事立法权的依据》，载《中国法学》1995年第3期，第35页。

[11]例如行政规章之外的行政规范性文件。曾有学者建议，《立法法》应当对行政规范性文件也作出规定，参见应松年：《一部推进依法治国的重要法律——关于〈立法法〉中的几个重要问题》，载《中国法学》2000年第4期，第5页。但是根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外……的公文”，这明确了行政规范性文件并非现有法律中规定的“决定和命令”，也就意味着其没有明确的法律依据。

[12]参见徐向华、林彦：《〈立法法〉修正案评析》，载《交大法学》2015年第4期，第68页。

[13]参见雷磊：《重构“法的渊源”范畴》，载《中国社会科学》2021年第6期，第163页。

[14]参见全国人大常委会法制工作委员会编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第330页。

[15]有研究认为，此类决定与狭义法律之间存在毋庸置疑的差别，参见秦前红、刘怡达：《“有关法律问题的决定”：功能、性质与制度化》，载《广东社会科学》2017年第6期，第215页；也有研究认为，全国人大及其常委会可以通过决定形式行使立法权，参见江辉：《论全国人大及其常委会以决定方式行使立法权》，载《环球法律评论》2023年第1期，第94页。

[16]参见童卫东：《新〈立法法〉的时代背景与内容解读》，载《中国法律评论》2023年第2期，第200页。

[17]参见李少文：《监察法规的入法之路：立法法的方案、理由及后续监督》，载《地方立法研究》2023年第2期，第49—50页。

[18]参见聂辛东：《国家监察委员会的监察法规制定权限：三步确界与修法方略》，载《政治与法律》2020年第1期，第78页；李尚翼：《监察法规立法的基础问题研究——兼论〈立法法〉之相关修改》，载《行政法学研究》2022年第4期，第174页。

[19]参见秦前红、石泽华：《监察法规的性质、地位及其法治化》，载《法学论坛》2020年第6期，第89—90页；李尚翼：《监察法规立法的基础问题研究——兼论〈立法法〉之相关修改》，载《行政法学研究》2022年第4期，第168页。

[20]参见刘怡达：《论〈立法法〉规定监察法规制定权》，载《四川师范大学学报（社会科学版）》2023年第1期，第55页。

[21]参见雷磊：《重构“法的渊源”范畴》，载《中国社会科学》2021年第6期，第156页。

[22]参见雷磊：《重构“法的渊源”范畴》，载《中国社会科学》2021年第6期，第163—164页。

[23]参见林彦：《经济特区立法再审视》，载《中国法律评论》2019年第5期，第182页。

[24]参见阚珂：《人民代表大会说不尽的那些事》，中国民主法制出版社2023年版，第194页。

[25]参见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第198页。

[26]刘松山：《一部关于立法制度的重要法律〔中〕——〈立法法〉制定过程中争论的主要问题及其解决方式》，载《中国司法》2000年第6期，第8页。

[27]《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，载中国政府网, https://gffga4f51c49c79774786spcv6oupc5vck6095ffhi.libproxy.ruc.edu.cn/zhengce/2019-08/18/content_5422183.htm，2025年3月18日访问。

[28]《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》，载中国政府网, https://gffga4f51c49c79774786spcv6oupc5vck6095ffhi.libproxy.ruc.edu.cn/zhengce/2020-10/11/content_5550408.htm，2025年3月18日访问。

[29]参见王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022年第2期，第39—40页。

[30]参见林彦：《经济特区立法再审视》，载《中国法律评论》2019年第5期，第185页。

[31]参见俞祺：《授权立法范围的合理界定》，载《法学》2024年第2期，第60页。

[32]参见中共中央文献研究室、新华通讯社编：《改革开放三十年大事记》，中央文献出版社2009年版，第14—15页。

[33]参见姚建龙、俞海涛：《论浦东新区法规：以变通权为中心》，载《华东政法大学学报》2023年第3期，第89页。

[34]参见姚魏：《论浦东新区法规的性质、位阶与权限》，载《政治与法律》2022年第9期，第43页。

[35]参见王建学、张明：《海南自贸港法规的规范属性、基本功能与制度发展——以〈宪法〉和〈立法法〉为分析视角》，载《经贸法律评论》2021年第4期，第12页。

[36]参见郑毅：《论海南自由贸易港法规制定机制及其实施——兼论与浦东新区法规的比较》，载《政治与法律》2023年第12期，第37页。

[37]参见江辉：《论全国人大及其常委会以决定方式行使立法权》，载《环球法律评论》2023年第1期，第94页。

[38]参见谭清值：《全国人大决定行权方式的全面规范化——以〈中华人民共和国立法法〉第68条为制度支点》，载《政治与法律》2024年第1期，第29页。

[39]参见陈丕显：《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告》（一九八四年五月二十六日在第六届全国人民代表大会第二次会议上），载全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》，中国民主法制出版社1991年版，第524页。

[40]参见秦前红、刘怡达：《“有关法律问题的决定”：功能、性质与制度化》，载《广东社会科学》2017年第6期，第211页。

[41]《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第23条第2款规定：“有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案，宪法和法律委员会统一审议后，可以向本次常务委员会会议提出审议结果的报告，也可以向下次或者以后的常务委员会会议提出审议结果的报告。”

[42]《立法法》第68条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会作出有关法律问题的决定，适用本法的有关规定。”

[43]参见吴高盛主编：《〈中华人民共和国立法法〉问与答》，中国民主法制出版社2023年版，第115—116页。

[44]参见王建学、张明：《共同富裕示范区授权立法的方案与路径》，载《中南大学学报（社会科学版）》2023年第6期，第5—6页。

[45]参见阚珂：《人民代表大会说不尽的那些事》，中国民主法制出版社2023年版，第237页。

[46]参见王建学：《改革型地方立法变通机制的反思与重构》，载《法学研究》2022年第2期，第48—49页。

[47]参见江辉：《论全国人大及其常委会以决定方式行使立法权》，载《环球法律评论》2023年第1期，第105—106页；江辉：《论有关法律问题的决定的含义与识别》，载《中外法学》2024年第5期，第1377—1378页。

[48]参见谭嘉玲、林彦：《部门规章制定主体范围的规范阐释及立法完善》，载《交大法学》2023年第2期，第48—49页。

[49]全国人大常委会法制工作委员会：《全国人大常委会法制工作委员会立法技术规范》，中国民主法制出版社2024年版，第80页。

[50]《劳动合同法》第2条规定：“中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织（以下称用人单位）与劳动者建立劳动关系，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，适用本法。国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”

[51]参见《中华人民共和国劳动合同法》起草小组编写：《中华人民共和国劳动合同法释义》，中国市场出版社2007年版，第35页；吴高盛主编：《〈中华人民共和国劳动合同法〉释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第24页。

[52]《立法法》第87条第1款规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。”

[53]例如，《立法法》只规定全国人大及其常委会可以授权暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定，而没有在地方性法规的层面设计类似的制度，因此地方就不能自行规定对地方性法规的暂时调整或暂时停止适用。参见庞凌：《地方人大无权暂时停止、悬置地方性法规的适用》，载《法学》2017年第6期，第6—7页。

[54]全国人民代表大会常务委员会办公厅编：《中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社1993年版，第116页。

[55]参见沈春耀：《深化立法领域改革》，载本书编写组编著：《〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉辅导读本》，人民出版社2024年版，第289页。