摘要:  1954年《宪法》在国家机构设置层面的调整，某种程度上可以说是理顺建国初期中央政府领导体制运转不畅的产物。五四宪法部分地取消了国家元首与政府首脑之间的隶属关系，但最高国务会议机制的存在，实际与国家主席对政府首脑的任命权一起促成了国家主席之于最高行政长官亦即国务院总理的领导地位。国家主席此时享有的最高国务会议召集权并非凭空而来，而是得自前设最高国家权力机关亦即中央人民政府委员会的权力让渡，而兼领该权和国家武装力量统率权的国家主席，也成为了执政党领袖在这一时期参政施政、掌舵国务的最为重要的体制保障。     关键词:  五四宪法，国家主席，最高国务会议，过渡时期

众所周知，我国现行宪法是以1954年《宪法》为基础进行全面修订的，“五四宪法”确立的国家机构体系与运作机制，对当下有深刻影响，是我们进行制度改革与创新的重要参照。会议制度是当代中国政治的一个重要特点，政治过程在很大程度上是通过会议来完成的，在五四宪法中，最高国务会议制度是一项独特发明，曾在国家政治生活中发挥较大的影响力，随着近年来党和国家领导体制的发展，最高国务会议的领导体制与工作模式在多个领域都有所重现，对该会议的历史考察，对我们今天认识新时代的中国特色社会主义宪法体制，无疑具有借鉴意义。

一、运行中的最高国务会议

1954年10月10日，毛泽东在中南海颐年堂主持召开最高国务会议，此时距毛泽东在第一届全国人大一次会议上当选为中华人民共和国主席刚过去不到两周，这也是毛泽东第一次行使1954年《宪法》第四十三条赋予国家主席的“在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席”的权力。《毛泽东年谱》中对此次会议这样记载到：

 

晚上，在中南海颐年堂主持召开了最高国务会议第一次会议，听取周恩来关于同苏联政府代表团会谈情况的报告，刘少奇、朱德、陈云、彭真、董必武、邓小平、乌兰夫、李维汉、宋庆龄、李济深、沈钧儒、郭沫若、黄炎培、陈叔通、张治中、傅作义、龙云、陈嘉庚、张奚若、李四光、程潜、章伯钧、马叙伦等出席。 295

 

我们不妨比照1954年《宪法》对“最高国务会议”条款的规定，对此次会议的详情加以分析。“五四宪法”只是对最高国务会议做了非常简略的规定，这也就留下了很大的解释空间，对比之下便会发现，从其实践来看，第一次最高国务会议比之《宪法》的相关规定就有若干模棱两可之处：

第一，“在必要的时候召开最高国务会议”（第四十三条第一款），“必要”应作何解？从这次会议的主题来看，其目的主要在于听取周恩来关于同苏联政府代表团会谈情况的报告。考虑到中苏关系是共和国最重要的外交关系，而苏共与中共之间此时在某种程度上还尚有一层未诸具文但也无须明言的领导与被领导的关系，我们或许可以将“必要”做此理解。不过，就对外交事务的主管权来说，除了接见外交使节为国家主席所属职务外，处理与苏联政府代表团的相关事务，自然应当由与其平级的作为中央人民政府而存在的国务院来承担，由直管外交事务的周恩来来负责。若是会谈中涉及到国务院无法处置的同外国缔结条约等问题，则将其呈报全国人大常委会讨论似乎更为恰当。若是需要就会谈相关事宜作出决策，那么中共中央书记处作为执政党中央的常设机构，在此前便扮演了这一相机决断的角色。那么有什么“必要”之处使得毛泽东必须要行使他作为国家主席的权力来召开最高国务会议呢？

第二，最高国务会议“由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人士参加”（第四十三条第二款）。对比这份出席第一次国务会议的成员名单可以看出，其中朱德为“中华人民共和国副主席”，刘少奇为“全国人大常委会委员长”，周恩来为“国务院总理”。此外，李维汉、宋庆龄、李济深、沈钧儒、郭沫若、黄炎培、彭真、陈叔通均为全国人大常委会副委员长，陈云、邓小平、乌兰夫为国务院副总理，这些人员或可看作是全国人大与国务院两部门首脑的必要构成。但此次会议另有董必武和张治中、傅作义、龙云、陈嘉庚、张奚若、李四光、程潜、章伯钧、马叙伦等若干非中共人士出席，其中除龙云外，其余各人皆为第一届全国政协委员。此外，龙、陈、马、张治中等四人其时尚为全国人大常委会委员。但不管以哪种身份界定，这些未在宪法中予以明文规定的与会人员都只能归为“其他有关人士”之列，那么如何理解这个“有关”呢？

不过，如果我们把观察向后延伸一日，便能发现此次会议与国家政务的关联所在。同样据《毛泽东年谱》记载，10月11日，毛泽东等国家领导人出席中国政府同苏联政府联合宣言、联合公报等文件的签字仪式，达成并公布包括两份联合宣言、四份联合公报和两份议定书在内的八份文件，涉及两国关系（外交）、军务移交（军事）、股份移交、长期贷款（经济）、技术扶持（科技）、项目援建（工业、交通）等多个关系国计民生的领域，可以说确立了这一时期中苏关系的基本框架。 295而在此之前，据《周恩来年谱》记载，10月3日、5日、6日，周恩来皆陪同毛泽东会见苏联政府代表团。 416

我们继续以“五四宪法”的条款来比照此后的政府过程：据《宪法》第四十三条第三款，最高国务会议“对于国家重大事务的意见”， “由国家主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或其他有关部门讨论并作出决定。”然而，查阅相关史料会发现，在此日以后，并未有毛泽东以国家主席身份将今日所商议题提交上述三个部门予以议决的记录。10月16日，刘少奇主持第一届全国人大常委会第一次会议，会议听取周恩来关于中苏会谈的报告，从议题看与此次最高国务会议相仿，且未通过任何决议，即并未行使其“决定同外国缔结的条约的批准或废除”。同日，周恩来主持国务院第一次全体会议，其中与此次最高国务会议相关的是周恩来在会上作了《关于同外国缔结条约的批准手续的决定（草案）的说明》和《关于中苏会谈情况的报告》。 418-419也就是说，对从10月3号起至10月11号这期间所可能产生的外交事务，因何缔约、是否缔约、影响为何、议约过程、缔约决断等等，所有这些事务在处置前提交到的最高决策部门便是有最高权力机关、最高行政机关、最高党务机关相关人员出席，但是是由国家主席来主持的最高国务会议。换言之，尽管最高国务会议“对于国家重大事务的意见”的性质并未在宪法中予以规定，但从其实际效力来看，在宪法格局中处于国家主席之上或与其平行的权力机构，都遵照或经由本机构的政府过程实际确认了该会议所形成的决定。最高国务会议的所谓“意见”，在此次外交事务的处理中其性质就是决议。形式上看，这已经突破了五四宪法所确立的中央权力序列。然而，如果从最高国务会议条款的制宪意图出发去审视，它作为一种宪制格局又自有其逻辑所在。

在审议“五四宪法”草案时，毛泽东曾在草案上写下了“最高会议决议的性质”、“主席的交议权”等批语，尤其值得注意的是，毛泽东的这两句加批是针对“第一次修正稿的国务院一节”的有关条款时写下的。 113那么一个合理的推论便是，这其实暗含了毛泽东对国家政务的领导体制的构想，即是主席领导下以最高国务会议为组织形态的民主集中制，而非如四九宪制那样，在多数时候实际上是在政务院总理领导下，以政务院会议或者政务院党组干事会为组织形态的领导体制，后者在某种程度上可以看作是国家最高行政机关（名义上是国家最高行政机关的执行机关）单独议决，时有脱离中央政治局和书记处领导的情况发生。由此，我们也才能理解，同样是在审议这份草案时，面对最高国务会议的召集范围的两种方案，即“在必要时召集中华人民共和国副主席、国务院总理和其他有关人员举行最高国务会议”和“在必要时召集有关人员举行最高国务会议”，毛泽东是在前一方案旁批示了：“较妥”。 114其原因正在于，这样就把最高国务会议可以召集国家副主席、国务院总理参加的权力以具文的形式规定了下来，明确了此会议可能具有的领导性质，即对执行权的总体性领导。这样，虽然在宪制形式上，作为国家元首的主席和作为政府首脑的总理互不隶属――“主席也不是政府，国务院不向他报告工作” 121――但主席实际上通过将总理纳入他所主持的最高国务会议的方式，使得该会议具有了商讨国家政务的“行政会议”的性质：主席主持，总理参赞，形成决议，各方去办。正如田家英在五四宪法草案座谈会上所言，最高国务会议“因有总理参加，讨论结果由总理带回国务院会议作出决定，因此这个会议是可以有结果的，有决定的”，虽然他同时强调，这个决定并非对国务院的“硬性规定”，但会议过程本身已经预示了其决议的效力。

更重要的是，最高国务会议的“议决合一”的特征还不止于此。1954年《宪法》在最终规定里，还把全国人大委员长也明文纳入了最高国务会议的统辖范畴，这使得该会议的性质变得更加难以确定。不过，如果我们暂时放下全国人大-主席/国务院这组宪制层面的衍生关系，只是去观察制度下的组织与人事构成的话，则会发现，国家主席的担当者与全国人大及其常委会的主要成员之间还存在另一组权属关系，即泛义上的“议会”多数党党魁与占领了“议会”的多数党党员之间领导与被领导的关系。现代政治无一例外是政党政治，政党政治自然要求党政合一，在这个意义上说，毛泽东主持最高国务会议的另一重性质，便是多数党领袖主持的扩大了的“内阁”会议的一种社会主义宪制形态。这样我们才能理解，为什么最高国务会议可以“代替”全国人大常委会形成上述“决议”，在这里，由党的主席任职国家主席的“两位一体”特性，赋予了最高国务会议以贯通党-国体制的可能性。

基于上述论证，再重新审视前述该会议的两个模棱两可之处，便不难发现最高国务会议在会期安排与人员配置这般安排的缘由所在。

首先，从宪定权力来说，无论全国人大及其常委会，还是中央人民政府，其职权在宪法中都以穷举的方式有所罗列，此种跨越多个机构的议事并未囊括在这两大机构的职权设置中。因此，由国务院或人大等其他机构主持这种跨越人大和“一府两院”等多个机构的议事协调机制，就与政制约束条件冲突。在《宪法》规定的机构序列中，国家主席反而因第四十三条第二款的规定，成为宪制中权力运用最为灵活的职位。

其次，从召开最高国务会议的必要性来说，尽管外交领域相关事务分属代议、行政与国家元首三种权力，但人大常委会作为决议权行使者，虽然较全国人大来说在召开经常性会议上有了更多便利，其对国务的议决仍须经国务院和国家元首两种执行权就国家政务进行反馈，然后才能启动处置议程；相比之下，国家主席则可以随时发起最高国务会议。而国务院作为政府权力的分支部门，则无法就可能涉及中共、苏共的最高党务予以决策。在这三种权力中，只有国家主席既可以以其国家元首的身份直接参与外交进程，又可以其职位担当者的执政党领袖的身份参与两党中央事务。不仅如此，此时的“必要”也在于其时间上的紧迫性，次日签约在即，头一日自然须召集签约所涉事务部门的负责人对签约事宜再予审议。从签约所涉事宜来看，至少牵扯到国务院、国防委员会、中共中央政治局等三个在宪制形式上互不从属的政、党权力部门，则分头议事必然耗时误工。因此，由国家主席启动最高国务会议是此时议决国事党务最为有效的途径。

其次，从最高国务会议的人员配置来看。五四宪法的规定确保了最高代议机关和最高行政机关首脑必得出席会议，这是确保最高国务会议可以议决合一、又议又决的的制度性前提。此外，全国人大常委会和国务院主要领导班子的出席，使得该会议直接连通这两个部门的办公会议，从而直接将其决议转换为可由这两个部门通过或执行的“意见”。而各民主党派负责人和无党派民主人士的出席，实则兼顾了与全国人大常委会在形式上处于平行的全国政协委员会这一“联合政府”形态的有机构成，甚至可以说，就实现其参政议政的宪法职能而言，最高国务会议能比全国政协委员会更为实质地让非中共政要参与政治过程。不仅如此，毛、朱、刘、周、陈还有另一重身份是中共中央最高决策机构的常设部门书记处的组成人员，因此他们还同时代表了对党务的最高决策权。

自此可以看出，最高国务会议作为一种权力的动态运行机制，从宪法文本上考据似乎有溢出其职权之嫌疑，但在宪制格局中又自有其逻辑所在。究其根本，是因为最高国务会议与国家主席及其承担者的主观人格紧密相连，形成了一种或许只能称之为“法外（extra-legal）之权”的权力。历史地看，这个权力的存在实际上“前于法律（pre-legal）”，因为权力源自领袖的人格权威，而领袖权威则诞生于整个革命-建国进程。不过，正如革命所形塑的权力格局最终需要通过制宪权的行使转化为宪制安排一样，领袖也必须被安置在国家之中，以抽空其作为卡里斯玛的不稳定形态。那么，一个随之而来的问题就是，这项“法外之权”是否有其宪法渊源，抑或它仿佛“给宪法打了个洞”那样，是领袖突破其法定职位的一种自我赋权呢？

二、宪法权力的转移与最高国务会议

1954年9月5日，刘少奇代表“五四宪法”起草委员会向第一届全国人民代表大会第一次会议做了关于中华人民共和国宪法草案的报告，在论及这部宪法所确立的政体时，刘少奇指出：

 

宪法草案第二条第二款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”……正如宪法草案中所规定的，我们在这里是把高度的集中和高度的民主结合在一起的。我们的政治制度有高度的集中，但是这种高度的集中是以高度的民主为基础的。 132-170

 

从这段表述可以看出，“高度集中”是五四宪制的政体特性之一，这一特性不仅体现在确认了政体性质的各级人民代表大会中，它也同样贯穿于由人民代表大会衍生出的政体的不同分支亦即“其他国家机关”当中，对于“国家主席”这个职位来说自然也是如此。一方面，国家主席独自承担“国家元首”所具有的象征性职能，与1949年《政府组织法》将“中央人民政府委员会”规定为集体元首有所不同，这首先就体现了新的国家权力结构在其象征层面更多地是凸显其“集中”而非“民主”的面相；另一方面，就国家主席的宪法性职权而言，除了上述象征性职能外，它还拥有国家武装力量的统率权与最高国务会议的交议权这两项权力，前者作为战争权力的集约化安排，本身就与“元首”这一政体位格密切相关，甚至有学者认为这是新中国几部宪法文本中对此问题最为合理和到位的规定；相比之下，后者的却在“交议权”、“意见”等模棱两可的效力表述中显得让人难以判断其性质与权限。

我们应当注意到的是，国家主席这个职位并不是从1949年《共同纲领》和《政府组织法》所规定的宪制架构中直接搬用而来，而是从作为此前的最高权力机构的“中央人民政府委员会”中转移出了部分权力后形塑的新的权力分支。如果说在国体未变的情况下，宪法的变迁更多地是导致了政体的更迭，但总体意义上的宪法权力并没有发生限缩的话，则为中央人民政府委员会所行使的全部九种权力应当都转移到了五四宪法所塑造的诸权力分支当中。那么，对最高国务会议的性质及其决议的效力的考察，或许应当回到对以国家主席为载体的权力流变的考察上来。甚至可以说，国家主席权力的来源正是最高国务会议的规定性所在。

1949年《政府组织法》的第二章第七条规定了作为最高权力机关的“中央人民政府委员会”的职权，该条文中包含了共十款、九种权力。1954年3月23日，陈伯达向五四宪法起草委员会第一次全体会议作《关于<中华人民共和国宪法草案（初稿）>起草工作的说明》的报告，在讲到据我国的经验，设个主席有好处的时候，毛泽东曾插话道，“中央人民政府委员会的职权，大部分转移到全国人民代表大会和常务委员会去”。 122换言之，从毛泽东插话时所处的语境来看，国家主席分走的是中央人民政府委员会转移给全国人大及其常委会的部分权力，所以后者得到的权力是“大部分”而非全部。那么事实又是怎样的呢？

 

1949年《政府组织法》对中央人民政府委员会职权的规定	1954年《宪法》中行使前述权力的对应部门及其规定
第二章・第七条（下同）・第一款：制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行。	全国人大：制定法律。
	全国人大常委会：解释法律；制定法令。
第二款：规定国家的施政方针。	无对应条款。
第三款：废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。	全国人大常委会：撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令。
第四款：批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。	全国人大常委会：决定同外国缔结的条约的批准和废除。
第五款：处理战争及和平问题。	全国人大：决定战争和和平问题。
	全国人大常委会：在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布。
第六款：批准或修改国家的预算和决算。	全国人大：决定国民经济计划；审查和批准国家的预算和决算。
第七款：颁布国家的大赦令和特赦令。	全国人大：决定大赦。
	全国人大常委会：决定特赦。
第八款：制定并颁发国家的勋章、奖章，制定并授予国家的荣誉称号。	全国人大常委会：规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号。
第九款：任免下列各项政府人员：甲、任免政务院的总理、副总理，政务委员和秘书长、副秘书长，各委员会的主任委员、副主任委员、委员，各部的部长、副部长，科学院的院长、副院长，各署的署长、副署长及银行的行长、副行长。/乙、依据政务院的提议，任免或批准任免各大行政区和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人员。/丙、任免驻外国的大使、公使和全权代表。/丁、任免人民革命军事委员会的主席、副主席、委员，人民解放军的总司令、副总司令，总参谋长、副参谋长，总政治部主任和副主任。/戊、任免最高人民法院的院长、副院长和委员，最高人民检察署的检察长、副检察长和委员。	全国人大：选举中华人民共和国主席、副主席；根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选，决定国防委员会副主席和委员的人选；选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院院长。/有权罢免中华人民共和国主席、副主席；国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长；国防委员会副主席和委员；最高人民法院院长；最高人民检察院院长。
	全国人大常委会：在全国人大闭会期间，决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免；决定驻外全权代表的任免。
第十款：筹备并召开全国人民代表大会。	无对应条款。

 

对比1949年《政府组织法》和1954年《宪法》便可发现，《政府组织法》中，除第十款筹备召开全国人大不必再写入新的宪法外，其第二章第七条第一、五、七、九款的部分和第六款所规定的权力被移交给了全国人民代表大会；第一、五、七、九款的部分和第三、四、八款现为全国人大常务委员会行使之职权。此外，在1954年《宪法》中，全国人民代表大会较之中央人民政府委员会还新增了以下三种职权：

1) 修宪权和宪法实施的监督权。但这是因为中央人民政府委员会本身并非制宪机关所致，当时承担临时制宪会议职能的中国人民政治协商会议第一次全体会议实际上拥有该权力，因此权力增量并未发生改变。

2) 批准省、自治区和直辖市划分的权力。《政府组织法》虽未对此予以规定，但在权力运行中，实际还是由中央人民政府委员会来行使此职权的。

3) 决定国民经济计划的权力。与批准下辖地区区划变更的权力相同，在1949-1954年期间，实际也是由中央人民政府委员会来行使此职权的。

而全国人大常务委员会在职权上较之以前新增的权力则有：

1) 对“两高一院”的监督权和对地方国家权力机关不适当决议的撤销权。这属于权力分立与制衡的范畴，本身并不增加权力总量。

2) 规定军人和外交人员的衔级和其他专门衔级。此属于礼仪性、荣誉性的形式权力。

3) 决定全国或局部地区的动员，决定全国或部分地区的戒严。此项权力实际上是“决定战争与和平”权力在某种程度上的衍生条款。

概而言之，中央人民政府委员会的全部九项权力，除第二章第七条第二款“规定国家的施政方针”外，已经全部由全国人大及其常委会所承继。如果再对五四宪法中规定国家主席职权的第四十到四十三条条款加以审视，其中，第四十、第四十一条皆规定的是国家主席作为国家元首的礼仪性、荣誉性的权力，属于对此前中央人民政府委员会之集体元首身份的承继；第四十二条所规定国家主席的统率权，是来自中央人民政府系统中承担最高军事权力的人民革命委员会主席权力的转移，这三项职权的都不在上述中央人民政府委员会的权力表单中。那么我们或许可以推断说，五四宪法中关于国家主席的“最高国务会议”条款并非凭空而设，它实际上是对规定的中央人民政府委员会关于决断国家事务的权力的移转与再制度化。也因此，这项制度的启动，亦即所谓“交议权”，也就顺理成章地从“领导”（《政府组织法》第二章第八条）中央人民政府委员会并负责“召集”（第二章第十条）其会议的委员会主席那里，转移到了在新的政体中与之位格对应的国家主席上。

那么，为何要将这项权力移转到国家主席那里，这一移转又意味着对该项权力怎样的取向和定位呢？同样是在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，刘少奇还说道：“应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。” 157那么上述问题或许可以转换为，“全国人大常委会+国家主席=国家元首”的权力置换与重组，是由何种“实际情况”，怎样的“建设最高国家权力机关的经验”决定的呢？正如董必武在《关于草拟中华人民共和国中央人民政府组织法的经过及其基本内容的报告》中所言，中央人民政府委员会的职权，各国宪法多规定为国家元首的职权。即是说，我国“建设最高国家权力机关的经验”是通过集体领导行使国家元首的职权。那么，为什么不沿用1949年《政府组织法》的规定，以全国人大常委会置换中央人民政府委员会，由其来行使国家元首的职权，而要加一个“和中华人民共和国主席结合起来行使”呢？

三、最高国务会议与过渡政体

或许，对“最高国务会议”的理解不能仅仅局限在“五四宪法”对国家主席或者国家机构的规定中，还应把视野放到五四宪法所包含的的整个权力组织规范，亦即序言、总纲和国家机构编的总和当中去。

五四宪法的序言由六个自然段构成。其中，前两个自然段可以看作是宪法序言的“原则性”条款。第一自然段是历史叙述，其主题是“革命”和“建国”，亦即共和国从何而来；第二自然段是时间性叙述，其主题“过渡”和“社会主义”，亦即共和国当下身处何地、往何处去。第四、五、六自然段则分别讨论了宪法的阶级性、民族性和国际性，其意义或许在于缀连“今天”与“明天”――具体展示第一自然段中的“历史”何以为“新”，第二自然段中的“时间”何以“开始了”，并宣布这部宪法在其所处的时空格局中尤其存在和尤需解决的三大任务。位于这两类条款之间的，便是第三自然段，我们可以将其视为宪法的“宪法性”条款，亦即为何其前述时空叙事最后会落实到一部“宪法”上，以及其后置三段为何要以一部“宪法”为起点。

就此而论，最高国务会议及其所属的关于权力的组织方法的诸条款，作为这部宪法的有机组成，就自然受宪法序言中两大原则性条款的“前置约束”（pre-commitment），前者规定了权力来源与指向的社会主义性，后者则规定了权力形态的时间性，这个时间性不仅包括它的有朽性――如“管十五年”――也包括它的任务，即从时间的意义上，或者更具体地说，从“过渡时期”的意义上，为何权力要以这样的方式组织，呈现出这样的形态。

宪法政治本质上是一种时间政治。“过渡时期”指向的是一部“过渡宪法”，而由它所规定的也只能是一种“过渡宪制”或说“过渡政体”的类型。这本身就是一个包含张力的概念，因为它把作为政体变迁的动力的“运动”和政体本身放进了同一个范畴中，意味着政体在其作用期间始终无法获得确定的性质。但“运动”本身就包含多个子项，于其中导致政体变迁的的最坏一种情形“混乱（chaos）”相比，“过渡宪制”的性质，即“社会主义类型”，为运动限定了明确的方向。不过，“运动”这一政治状态的流动易变，使得它并不能完全被宪法的规定性所制，也使得政体包含了变革与演化的多种可能，优良政体抑或腐败政体，都有可能成为它的最终形态，这完全取决于运动过程中塑造宪制的权力意志是否能一直有力和有效。

“过渡时期”与支配着过渡时期走向的强力意志，这便是刘少奇在五四宪草报告中所言及的我国的“实际情况”之所在。无论围绕是“巩固新民主主义秩序”还是应进入“过渡时期”的路线论辩，还是不同派系、部门、“山头”之间的权力倾轧，抑或土地改革、私有制改造等一波又一波方兴未艾的政治运动与阶级斗争，每每都是强力意志的驱策才使得分歧、争论乃至斗争能不断回归到对“社会主义”和“人民共和国”的循名责实上来。换言之，它是保证共和国在进入向着社会主义运动的“过渡时期”之前可以始终处于流变、进化中的形态而不至陷入静止和停滞的政治性驱动。在这个意义上，一部“过渡宪法”就意味着，强力意志必须落实为宪制安排。在这个时期，“高度的民主”尚无法单独存在，而只能是与“高度的民主”相结合的“高度的集中”， 132-170而这种高度集中的最极端形态便是权力向着个体的回归。

在宪制安排上，权力集中于个体身上有两种情况：一是礼仪性的、荣誉性的、形式意义上的权力行使，这时候由某个个体作为代表行使权力更具有象征性。二是权威性的、决断性的、实质意义上的权力行使，这时候由某个个体相机行事，要胜过集体决策的反复磋商；当双方或多方迟迟未能达成一致时，也需要一个拥有权威的个体出来拍板定论。出于前一种考虑，中央人民政府委员会的发布权、荣典权与外事活动权便转移给了国家主席，出于后一种考虑，中央人民政府委员会则把部分“规定国家施政方针”的权力和部分任命（提名）权转移给了国家主席。而后两者相结合，实际上促成了国家主席之于执行权的最高长官亦即国务院总理的领导地位。尽管在形式上主席并不处在政府序列中，国务院也不向他报告工作。

最高国务会议在此后的运行中便体现出来这种权力的行使回归于个体后的集中性、机动性与其作用对象的“过渡性”：毛泽东在担任国家主席期间发起并主持了十六次最高国务会议，这些会议中还包括了三次扩大会议，最多一次出席人数达一千八百多人。会议召开时间全无规律可寻，往往与党国体制在当时所遭遇的国事党务前后呼应，且几乎绝大多数会议召开后都随之举行了全国人大或全国政协的会议，并往往通过了重要的决议或人事安排。十六次会议中，至少有十次涉及党国意识形态的最新动向与统一认识问题，四次直接涉及政治运动，六次涉及到经济领域的社会主义改造。尤其值得注意的是，最高国务会议经常是召集于中共的中央政治局会议或中央工作会议召开之后，如前文所言，这其实正凸显了执政党领袖在国家政务上的统领地位，而这一统领地位也是最高国务会议可以以这种看似打破权力平衡与权力序列的方式召开并决策的原因所在。

通过最高国务会议，当时的党和国家最高领导人有效地在宪法体制层面整合进行了权力整合。就这一权力整合的初衷而言，我们应当注意到，无论是这个职位还是整部宪法，其存在时间在设计之初就已被预想过了；无论是宪法的有效期还是该职位的，都与制宪者对政体性质与政治情势的判断有关。毛泽东在1954年时说这部宪法可以管十五年，是将宪法放到“过渡时期”及其“总路线”这个大背景下看，对社会主义改造全面完成的预期正是十五到二十年，可以说，这部宪法最重要的作用便是保证总路线的实施，使共和国顺利地从新民主主义社会向着社会主义社会过渡，而最高国务会议作为此时国家政务的经常性领导会议之一，与全国人大常委会、国务院共同构成中央层面上在全国人大闭会期间的常设机关，正是起到这一保障作用的重要制度枢纽。

当然，从历史事实层面看，总路线从提出到付诸执行仅过去不到四年，共和国便在1957年宣告社会主义改造――变革经济所有制，建立社会主义生产关系――基本完成，开始迈入社会主义建设时期。因此，在这一年九月召开的中共第八次全国代表大会，便负有了重新拟定全党乃至党国的方向与任务的使命。总路线的提前完成与中共在“八大”期间对其高层所作的一系列组织与人事调整，实际上使得由五四宪法确立的宪政体制发生了重要的变更，不过，这就是应当用另一篇文章来讨论的问题了。

注释:
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