合理划分和依法规范中央与地方职能权限
2006年3月14日十届全国人大四次会议审议批准的《十一五规划纲要》提出，着力推进行政管理体制改革，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
着力推进行政管理体制改革，很重要的一个方面，是要转变并科学界定政府职能，正确处理中央与地方关系，合理划分和依法规范中央与地方政府的职能权限。
一、科学界定中央与地方政府职能
改革开放以来，顺应经济体制改革的深入，我国进行了以转变政府职能、改进管理方式、改革行政审批体制、推行电子政务和精简机构等为主要内容的行政管理体制改革。
通过各级党委、政府和各方面的共同努力，我国的行政管理体制改革取得明显成效。但按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调和适度分离的要求，行政管理体制相对来说仍处于滞后状态，着力推进行政管理体制改革，已经成为我国“十一五”规划期间改革攻坚的主要领域。其中，加快政府职能转变，科学界定政府职能，仍是行政管理体制改革的核心环节。
长期以来，在我国，政府管理中存在“越位”或“缺位”的现象。一方面，政府特别是许多地方政府专注于经济领域见效快、GDP增长明显的项目；另一方面，对教育、公共卫生、社会保障、环境保护等公共产品或花钱多、成效慢的领域，重视不够或投入不足。政府仍然占有过多地对企业自主决策进行干预和对稀缺资源进行配置的权力，而企业和公民迫切需要政府提供的公共服务却相对薄弱；在提供良好的法律环境和公正执法方面，与客观需求相比，都还存在不小的差距。因此，要深化行政管理体制改革，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，就要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，下大力气理顺政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系。
加快政府职能转变、科学界定政府职能也是机构改革的决定性因素。改革开放以来，我们进行了五次大的机构改革，精简了机构，逐步取消了专业经济部门，加强经济监督部门和社会管理职能部门等，取得了一定成绩，积累了经验，但是，目前的政府机构还有待进一步改革。实践证明，政府职能不转变，就很难解决层次过多、人员臃肿和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的循环。要通过改革，着力解决机构层次过多、行政成本过高等问题，就要科学界定各级政府和部门的职能，合理设置机构。
在转型时期，无论是中央还是地方都应着力转变政府职能，因为，中央与地方权限不清，其深层次原因在于政府职能界定模糊，政府机构效率不高；要理顺中央与地方关系，就必须弄清政府在转型时期应扮演的角色，科学界定中央与地方政府职能。各级政府在推进经济体制改革，切实履行好经济调节、市场监管职能的同时，应树立科学的发展观，更加注重社会管理和公共服务，进一步调整政府的职能定位。中央应主要借助经济杠杆和法律、法规和政策引导，实现中央政府经济调节和宏观调控等职能；地方政府则主要履行社会管理和公共服务职能。
同时，由于各级地方政府的层次不同，不同层次地方政府的情况、特点和问题不同，不同层级地方政府之间的管理职能的内容和范围，应当允许有一定的差异。而且，随着社会主义政治文明建设的发展进程，居民参与社会事务意识的提高，将使广大居民日益要求地方政府更加关注居民的意愿和利益，更多提供与居民日常生活有关的服务。因此，省级政府应主要履行区域经济调节，省级以下政府应切实把职能转向公共服务、市场监管与社会管理。
二、合理划分中央与地方的事权
正确处理中央与地方关系，明确中央与地方事权，从治理的角度看，政府的权力是有限的，是要受到监督和制约的。权力制约从空间结构上进行静态的纵向划分，就是指中央事权与地方事权之间的合理分工。
中央与地方的事权划分，归根到底是由中央与地方的经济政治利益关系决定的。我国是社会主义国家，中央能较好地代表全国人民的根本利益和长远利益，但不可否认，中央与地方同样存在利益关系的矛盾。“解决这个矛盾”，对于我们这样一个大国，仍然“是一个十分重要的问题”。
改革开放的经验已经证明，一个有权威的、能对社会发展进程实施有效领导的中央政府，是社会变革时期能以较小代价赢得快速平稳发展的重要保证。但是，中央与地方的事权应该是合理分工的。具体而言，属于全国性和跨省级行政区域的事务，应由中央管理；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理；此外，还要明确中央和地方共同管理的事务范围和主次责任。
邓小平曾将“权力要下放，解决中央和地方的关系”视为中国政治体制改革包括的三项内容之一。党的十六大提出要“依法规范中央和地方的职能和权限”。国务院《全面推进依法行政实施纲要》也要求“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限”。
中央与地方关系主要是基于一定利益的权力关系。长期以来，我国中央与地方关系不顺，一个重要原因就在于中央与地方的事权未能合理界定，结果致使一些事务弄不清该由中央还是由地方来承办，一些事务虽然已经明确归中央或地方，但在实际执行中由于相互不适当侵入对方职能权限范围而导致“错位”现象。1994年开始实施的分税制的设计思路，是首先以中央与地方事权划分为基础的，但由于事权未能合理界定，财权与事权相脱离，分税制的实施效果受到影响。因此，在社会转型时期，及时调整政府职能范围并科学划定各自的事权已迫在眉睫。
2003年10月14日中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。”
我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》也提出，要“合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责”。
中央与地方事权划分的合理化、科学化，即中央与地方政府职能范围的合理化、科学化，应从两方面着手，一是明确中央与地方各自的职能范围；二是明确中央与地方共有的职能范围。
根据我国具体情况，目前可以考虑将下列全国性事项规定为中央的职能范围：外交；国防和军事；修改宪法；制定基本法律和法律；统一度量衡；航空、铁路、邮电通讯的管理；财政和税收政策制定和税收划分；国家货币与国家银行；外贸政策；行政区划；犯罪与刑罚；司法制度；对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的处罚和强制；其它依法应属于中央的事项。
地方的职能范围主要有：依据国家法律、法规而制定的本地区的实施细则；制定地方性法规和地方政府规章；管理辖区财政、工商、税收和贸易；开展地区间交流以及与外国地方政府间的交流；地方交通；地方教育；地方人事；其它依法应属于地方的事项。
中央与地方共享的职能主要有：保护人权与公民权；实施社会保障；维护社会治安；保护自然资源和环境；其它依法应由中央与地方共有的职能。
三、加强中央权威性，扩大地方自主权
改革开放以来，中央向地方下放了许多权力，改变了长期以来权力过于集中的格局，调动了地方的主动性和积极性，有利地推动了改革和发展。但在理顺关系方面，中央集权过多的问题尚未完全解决，本应下放的权力有的下放不够；同时又出现了有些权力过于分散、应当由中央集中的权力集中不够的问题，有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力。集权过多与权力过于分散交织在一起，使中央与地方关系更加复杂。其具体表现是：中央与地方权限划分不清；中央的权威和宏观调控能力减弱；有的地方甚至地区分割，导致投资过热、资源争夺、项目重复或小型化、产业结构布局不合理；个别地方甚至存在有令不行、有禁不止的现象。因此中央与地方关系亟待理顺。
2004年9月19日中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的若干决定》，明确将“正确处理中央与地方的关系”列为关系经济体制改革全局的重大问题之一，提出要正确处理中央与地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。
对于中国这样一个大国来说，在转型时期尤其需要发挥中央权威的作用。邓小平曾经指出：“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行”，“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住”。
中央对地方的权威，应主要体现在立法、财政、行政权威上。因此，首先要确保中央政府政令畅通，这是维护中央权威的集中表现。其次，要建立科学的决策机制，提高中央政府的政策能力及其导向能力；再次，应进一步完善分税制，通过科学的分税制不断增强中央自身财力，确保中央政府职能的实现；第四，规范地方政府行为，消除地方主义；第五，中央政府权力必须相对集中，任何地方不能逆中央政府而行，不得“蚕食”中央政府权力。地方政府要主动维护中央政府权力，接受中央政府的领导。另外，建立完善的公务员制度，有利于加强中央对地方的人事监督。
与此同时，地方政府作为具有一定权利义务的行政主体，在国家生活中有着中央政府不可替代的地位和作用。因此，在转型时期，应在保证中央政府有效宏观调控的前提下，更多赋予地方必要的权力，使其能够依据法律、法规和宏观政策，自主决定本地区事务，有利于形成既有强有力权威的中央政府、又有充满活力的高效地方政府的格局。另外，为了使地方利益能够得到及时有效的反映，同时也为了实现中央决策的科学化和民主化，应通过体制改革和制度创新，建立科学合理的地方利益表达与平衡机制。
四、依法规范中央与地方职能和权限
按照“加快建设服务政府、责任政府、法治政府”的要求，应逐步使中央与地方职责权限由宪法或法律明确规定，并受宪法和法律保障。
首先，要明确宪法和法律的有关规定。所谓科学划分事权，首先是从宪法上明确中央与地方事务的管理范围和相应拥有的权限。事权划分法治化是处理中央与地方关系的前提和保障，但迄今为止，我国中央与地方事权划分缺乏宪法的明确规定，中央与地方职权的调整，缺乏宪法约束和严格、具体的宪法依据。因此，应适时修改宪法，明确各类地方政权组织，包括一般地方国家机关、民族自治地方的自治机关和特别行政区对地方事务的管理范围和相应的职权。
其次，加强中央与地方关系的法律调整。建国后，我国对中央与地方关系也作过多次调整，加强了中央权威，也调动了地方积极性，但总体上看，中央与地方关系调整的方式带有较浓厚的人治色彩，特别是中央与地方财权的调整，往往缺乏严格的法律程序。总结各国经验和教训，中央与地方职权能否正确划定，对任何体制国家来说都是一个生死攸关的问题。因此，制定《中央与地方权责原则规定》，以法律的形式正确处理中央与地方关系，使中央与地方各自拥有法定权力且相互监督。
再次，抓紧研究制定中央与地方在行政管理领域，包括国有资产、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责的法律规定，并调整和规范中央与地方收支关系，制定《财政转移支付法》，以依法推行健全的与事权相匹配的财税体制。
最后，要分别制定地方各级人大和地方各级政府的组织法。目前，我国地方各级人大和地方各级政府的组织法是合二为一的。随着政治体制改革的深入和政治文明建设的进展，地方各级人大之间的权限和地方各级政府之间的管理职能的范围和内容，将存在一定的差异，因此，应当制定单行的地方各级人大和地方各级政府组织法，对地方各级人大和地方各级政府的组成、职能、权限、隶属关系和设立、变更的程序等分别作出具体规定。
应当指出，合理划分和依法规范中央与地方政府职能权限，最终要以政治体制改革为远景目标。为了维护法制统一、保障宪法实施和健全民主制度，应通过完善宪法、法律，建立更加完善的违宪审查机制，依法建立科学合理的地方利益表达与平衡机制，扩大公民直接参政和地方对中央立法、重大决策的参与。
注释：
参见：《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第729-730页。
《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第277页。
文章来源：中共中央政策研究室：《学习与研究》2006年第五期（发表时有删节）。 发布时间：2007/12/24