内容提要：宪法权威的发挥取决于宪法监督保障机制的完善，而我国目前并没有建立起具有真正意义上的宪法监督专门机构。本文试从宪法监督的涵义、我国宪法监督实施的现状、各国宪法监督模式的比较等方面提出在人大及其人大常委会下建立一个宪法委员会，并着重赋予它解释宪法、解决国家机关之间的权限争议、审查与解决由人大及其常委会制定的违宪的法律、行政法规和规章等职能，强调在初步建立的基础上通过实践中不断完善。

关键词：宪法监督 违宪审查 宪法委员会 复合宪法监督制度

宪法作为一国的根本大法，其权威取决于它的实施程度。历史经验表明：宪法作用发挥的好坏是与宪法监督制度作用发挥的好坏成正比的，所以一个国家的宪法颁布以后，最重要的问题就是如何监督和保障宪法的贯彻实施。而要实现宪法的价值和功能，就必须建立合宜的宪法监督专责机构。迄今为止，世界上已有40个国家建立了普通法院型宪法监督制度，还有一些国家采取了由议会监督宪法实施的模式。但由于各种原因，我国真正意义上的宪法监督还一次都没有实施过，专门的宪法监督机构还未建立，江泽民同志在党的十五大报告中指出：要完善监督法制，建立健全依法行使权利的制约机制，首要的就是要“加强对宪法和法律实施的监督”。这就为我国目前建立和健全宪法监督制度指明了方向。因此，改善现行宪法监督制度，设立适合我国国情的宪法监督专责机构，已成为一项重要而紧迫的任务。

一 宪法监督的涵义

要建立宪法监督的专责机构，首先要明确宪法监督的概念。完整的宪法监督概念应当包括宪法监督的性质、主体、对象等内容。具体说来，宪法监督主要包括两种情况，一种是宪法专门机关对国家机关、特定个人或其他组织的违宪行为或有关机关在使用宪法的过程中产生的争议进行监督和审查，并对违宪行为给予制裁；另一种是除宪法监督专门机关之外的其他国家机关、社会团体、政党组织和公民个人对宪法的监督和制约。其中，第一种情况是从制度的意义上论述宪法监督，我们可称之为“一般意义上的宪法监督”。 不少学者将宪法监督分为广义和狭义两种，广义上的宪法监督包括上述两方面，狭义的宪法监督仅包括前者；还有学者将狭义的宪法监督称为“违宪审查制度”，而不包括另一种情况。本文采用制度意义上的宪法监督概念，原因如下：（1）宪法监督主体特定化是有效实施监督的前提。因为宪法规定国家全局性、根本性的大问题，政治性、专业性、技术性都很强，如果允许每一机关、组织和个人各抒己见，将不利于宪法的实施和社会的稳定。（2）宪法监督对象特定化是科学实施宪法监督的重要保证。宪法是以规范、协调国家机关的关系并保障公民基本权利为宗旨的，只有担负法定职责的国家机关、特定公民或其他组织才存在违宪的可能性。

二 我国宪法监督制度的现状

了解现状是建立可行的宪法监督专责机构的必要前提，我国现行宪法规定了以全国人大及其常委会为主体的宪法监督体制。这一体制起源于1918年的苏俄宪法，有两方面的优势：一是权威性。全国人大是最高国家权力机关，在国家机构体系中最具有权威性，由它监督宪法实施，易于纠正违宪行为。二是准确性。因为全国人大及其常委会最了解立法意图，它对宪法的监督最为可靠。从实际情况来看，全国人大及其常委会下设的各专门委员会，尤其是法律委员会在法律草案拟定过程中确实作了大量的事前审查工作，避免了一些法律违宪方面的问题。我国宪法实施中的违宪事件大量存在，但全国人大及其常委会从未宣布某个法律、法规或地方性法规违宪而加以撤销，全国人大及其常委会从未主动审查并处理过一件违宪事件。可见，这一制度并未象当初设想的那样发挥作用，理论界对此亦争论不休， 主要表现为：（1）有效性较差。由于全国人大及其常委会既是立法者又是监督者，这必然造成它对自己已颁行的法律进行监督时思想上有所忽视。（2）时间不足，缺乏经常性。根据现行宪法和组织法的规定，全国人大常委会每两个月举行一次例会，宪法赋予它们的职权却达21项之多，使它很少有时间和精力去审查法律、法规及其他规范性文件是否与宪法相抵触。（3）宪法解释制度是宪法监督制度的重要组成部分，这既是宪法本身实施的需要，也是进行违宪审查的前提。我国宪法将解释宪法的权力赋予全国人大常委会是非常必要的，但自现行宪法颁布实施以来，全国人大常委会却几乎没有过正规的宪法解释，从而严重影响到宪法监督的具体实施。而且，宪法监督是一项专业性、技术性、政治性较强的工作，不懂法律尤其是宪法，难以胜任宪法监督职责。（4）缺乏专门性。全国人大各专门委员会协助全国人大常委会承担违宪事项的审查时，无权处理相关事件，也不能以自己的名义单独作出违宪裁决，是否违宪仍应由全国人大常委会最终裁定，这样只能使其监督流于形式。（5）现行宪法监督制度缺乏具体程序的保障。宪法监督制度是否完善，除了与监督机构的职能和权限有关外，很大程度上还取决于是否具有完备可行的宪法监督程序。我国现行宪法并未规定行使职权的具体程序，而这已成为法院拒绝适用宪法的理由之一，使得宪法在实施过程中的监督工作很难取得应有成效。

三 设立宪法监督专责机构的设想

世界各国的宪法保障制度目前主要有议会型、普通法院型、宪法法院（包括宪法委员会、宪法会议等）型三种。普通法院型，也称司法审查制，又称美国模式，是美国最高法院在1803年马伯里诉麦迪逊案中所确立的。由普通法院审查法律的合宪性，具有独立、公正的优点，还可对受违宪侵害的公民实施法律救济，但这一19世纪风行的制度在欧洲移植后却屡遭失败，教训深刻。 在我国，由于法制传统短暂、司法不公正、法官素质低下，人民代表大会的权力运行机制又与专门法院制度不相符合，现阶段还不能立即采用这一监督模式。也有学者建议建立宪法监督的专门委员会，认为我国目前缺乏的只是一个常设性的机构和具体的操作规程，而这一想法忽略了宪法监督的有效性和监督体制的内在联系。鉴于前述，笔者认为比较可行的选择是在全国人大及其常委会之下建立宪法监督委员会，作为监督宪法实施的专门机关，这也是学术界目前占主导地位的观点。

1宪法委员会的组成

在我国，要使宪法监督机构真正有效地体现民主性和合宪性，关键在于它的权威性的发挥，所以组成人员的产生方式、专业水平、品德声望和工作资历都是至关重要的。美国最高法院在刚成立时，华盛顿总统任命的6名法官有2名始终不到任，首席大法官于1775年辞职，直到1801年马歇尔就任后，司法审查制才确立起来，这些都是缺乏权威性的原因。法国宪法第五十六条曾明确规定：宪法委员会成员为九人，任期九年，且不得连任。每三年改选委员的三分之一。凡成员不得兼任部长或议员。 根据我国宪法监督的性质，可以考虑，宪法委员会的组成人员仍由全国人大任免，或从人大代表中选举产生，人数以9-15人（奇数）为宜，其中法律专家（尤其是宪法学）、政治学方面的专家、学者和其他有代表性的人士各应占一定比例，年龄在40-70岁之间，任期与人大代表相同，可连选连任。

2宪法委员会的职责

宪法委员会应对全国人大及其常委会的法律及法律性决议具有审查权。我国宪法明确规定：一切法律、行政法规、地方性法规都不得与宪法相抵触。这就为对全国人大及其常委会的法律进行合宪审查提供了宪法依据。

第一，鉴于全国人大及其常委会在国家生活中的最高地位以及宪法委员会与它的隶属关系，宪法委员会不应撤消全国人大及其常委会的法律及其法律性决议，而以提出处理意见为宜。但为了使宪法委员会的意见有一定的约束力，可要求全国人大及其常委会对宪法委员会的意见连同对这些意见的处理结果一同公布。但宪法委员会可对国务院的行政法规、决定和命令，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释、省级国家权力机关的地方性法规和决议、自治区的自治条例和单行条例是否违宪进行审查，并可独立作出决定，且一经作出，即生法律效力。若违宪主体对宪法委员会的违宪裁决不服，可在一定期限内向全国人大及其常委会提出，由最高国家权力机关行使最终决定权，即：全国人大及其常委会以特别多数（三分之二）通过，才可推翻宪法委员会的决定。而且，在全国人大或其常委会作出最终决定前，不停止宪法委员会的执行。

第二，审查中央国家机关及其组成人员直接行使宪法权力的职务行为是否合宪。除制定规范性文件以外，国家机关直接依据宪法行使权利的职务行为应属于宪法监督的内容，宪法委员会应有权对此进行审查并作出决定。在我国，对最高国家机关领导人是通过罢免制度来追究有关人员的违宪责任的。

第三，审查国家机关之间的权限争议。宪法委员会可应争议一方的申请审查此类争议，但不宜直接作出决定，可以征询人大常委会的意见，如人大常委会内部有少数分歧意见，可采取常委会委员投票表决的方式，以三分之二以上票数不通过可否决宪法委员会的决定。

第四，协助全国人大常委会进行宪法解释。宪法解释是违宪审查必不可少甚至是决定审查结果的先导，同时宪法委员会组成人员有一定素质和资格的要求，他们能在一定程度上深入理解宪法条款的含义，因此全国人大常委会在解释宪法前，应征询宪法委员会的意见，这样更有利于准确、合理地解释宪法。

第五，接受有关宪法问题的咨询。主要指有关国家机关在制定法律规范性文件时，以及政党在提出有关国家重大问题的政策时，涉及规范性文件和政策的合宪性问题可以向其咨询，作出答复意见，这既可以减少宪法案例或违宪决定出台的可能，又可促成有关违宪问题的裁决。

3 宪法委员会的运行程序

程序的完善与否往往直接关系着宪法监督工作能否有效地开展，而宪法委员会的监督程序是使宪法监督制度从静态形式向实质内容推进，进而达到预期效果的桥梁。长期以来，我们只满足于宪法所确立的基本监督体制，没有在制度化方面下功夫，致使宪法监督机制始终处于静态之中而未能有效地运转起来。 根据我国宪法的零星规定并借鉴其它国家的作法，可以考虑，宪法委员会采用事前审查和事后审查相结合的监督程序。事先审查主要适用于全国人大及其常委会的立法，由于它制定的法律具有权威性和稳定性，所以应尽量避免因不合宪而导致生效后的修改和废止。这显然比事后撤销更让人接受，更符合我国的政治习惯。事后审查则适用于所有法律和法规，主要表现为“违宪控告”，即不告不理原则。另外，省、自治区、直辖市的地方国家权力机关可以比照全国人大设立宪法委员会，对省级以下地区的宪法实施情况进行监督，并受全国人大的宪法委员会管理，定期向其报告工作。近年来所发生的违宪行为大多发生在地方，如果不赋予地方上的宪法监督权就意味着否认宪法委员会纠正违宪行为的合法性。

任何一种模式都不是尽善尽美的，即使按照上述设想建立起宪法监督专责机构，也不可能把一切可能违宪的情况都包括进去，必然会存在一些缺陷和漏洞，但只要从可行性出发，真正开始了建立宪法委员会的工作后，才可以随着观念的转变和条件的成熟，作进一步的发展和完善。随着社会主义市场经济的发展，立法形式多元化已成为不可避免的发展趋势，已有的立法技术、地方利益和部门利益的冲突导致的违宪事件大量增加，而市场经济是统一的经济，要维护市场统一，必须先要维护法制的统一。为适应社会主义市场经济体制的需要，尽快建立宪法委员会――迈出建立宪法监督专责机构的关键一步，必将意义深远。

文章来源：《宪法理论与问题研究》(第一辑) 发布时间：2007/12/24