地方行政首长，即在地方行政区域内对地方行政事务负主要责任的长官，是地方行政事务的主要领导者和执行者。对地方行政首长的职能、产生方式、作用及主要类型作一比较研究，将有助于探讨不同国家地方行政首长在这些方面的特点。

一、地方行政首长的职能��

地方行政首长是地方政府的主要人物。在地方，人们通常通过对地方行政首长的印象来评判地方政府的。地方行政首长或独立地领导行政机构，或与某一委员会或某些行政官员共同领导行政机构。与其他地方机构相比，地方行政首长的作用更大，更能影响或反映地方政府的本质特征。

长期以来，许多地方政府的行政首长拥有对地方事务的全权，他们一般只对中央政府负责。但随着民主政治的发展，地方代议机构逐步建立，地方行政首长的权力受到了限制。�� 各国地方行政首长的情形差别很大。在纽约、东京、巴黎等地以及中国的一些大城市，地方行政首长领导着预算庞大的机构和人员。相反，在一些国家，如英国、法国或一些不发达国家的低级地方政府中，地方行政首长一般没有薪俸，只有津贴和补助，且多为兼职人员，下属工作人员很少。��

各国地方行政首长的职能或大或小，但总起来看，不外是以下四种：

(一)作为行政机关首长的职能��

地方行政首长，至少在原则上说，领导着地方的行政机关或组织，负责执行中央政府及其部门制定的政策和地方代议机构通过的决议。如在德国的大多数州，县长或市长同时也是地方行政机关首长。

地方行政首长在多大程度上拥有自由裁量权，取决于该地方的风俗、习惯、国家的法律规定，并且与其他政府机关关系的不同而不同。在西方国家，地方行政首长的主要责任是领导地方政府，如负责编制和控制地方预算，监督地方政府雇员，协调地方的各种计划和活动。地方行政首长作为地方行政机关首长的职能是其基本的职能，其他职能通常是从这一职能派生而来。但是地方行政首长作为上级或中央政府的总代理人、作为礼仪首长及作为议会领导人的职能，并不必然与其行政职务有关。��

(二)作为上级政府或中央政府总代理人的职能��

在非代议制的地方政府中，地方行政首长仅对上级政府和中央政府负责。在许多代议制地方政府中，地方行政首长也负责处理由上级政府或中央政府直接指派其完成的事务。在西方国家，十九世纪初期之前，大多数的地方行政首长是由中央政府任命的，他们仅仅作为中央政府的代理人在发挥作用。

随着一些城市民选议会的建立和发展，地方行政首长便起到双重的作用：即作为代议性地方政府的主要执行者，负责领导实施地方议会的决议；又作为上级政府或中央政府的总代理人，负责领导诸如公共安全、卫生等特定职能。甚至当许多城市的市长已由公民选举以后，他们还仍具有以上两种职能。��

这些城市的行政首长所承担的中央政府指派或交办的事务，通常是中央政府较为关注的事务。在法国，市长直接负责警务。只有他或她才有权为维护公共秩序、公共卫生和公共道德而发布规章。此外，法国的市长还负责履行中央政府移交的某些行政事务，如登记出生、死亡和婚姻，编制服兵役名单等。在这些方面，市长要受到省长的指挥和监督，其执行国家公务行为或独立于议会事务的责任，由国家而非市镇承担。市议会一般不去干预这些活动。但是在实践中，也有的地方行政首长具有双重职能，除执行中央政府指派或交办的事务外，为了表现自己对地方利益的忠诚，而执行其他地方机关的决策。地方行政首长是否忠于地方利益，取决于多种相关因素，如地方代议机构的传统、地方行政首长的产生方式、地方代议机构的权威等。��

(三)作为类似地方议会领导人的职能��

地方行政首长，作为地方决策的总制定者或总执行者，是引人注目的人物，常常起到像地方议会领导人那样的重要作用。在西方国家，一项地方重大决议的完成，通常要经过以下各阶段：(1)议案的准备和形成；(2)对议案的说明；(3)地方议会审议；(4)决议的实施。地方行政首长在第一、二、四阶段中的优势地位，往往给他或她在第三阶段的作用以重大的影响。地方行政首长常常抢先提出议案或计划，并动员议员们支持这些议案或计划。能量较大的地方行政首长多能在议会中获得对他提案或计划的足够支持，使有利于自己的决议得以通过；他或她还可以发动当地居民支持自己，并对支持者委以官职。在许多地方政府中，出于对地方行政首长地位和权威的尊重以及中央政府对地方行政首长的支持，地方行政首长实际上已成为在议会决议过程中起主导作用的角色。��

在某些国家，地方行政首长可以对议会的决议进行否决、提出异议或发回重议。在美国实行强市长制的城市，市长拥有对市议会决议的否决权。在某些欧洲、亚洲国家的地方政府中，地方行政首长可对其认为与法律或一般地方利益相抵触的议会决议提出异议或发回地方议会重议。如在德国过去实行双头制或乡镇长主导制的乡镇，乡镇总监或乡镇长负责执行乡镇议会的决议，但他或她有权对其认为违法的议会决议提出异议；日本地方公共团体首长如对地方议会制定或修改的条例有异议时，可在接到条例之日起十日内提出理由，退回议会再议，议会必须以出席议员的2/3以上多数通过才能推翻首长的否决。而在中国的特别行政区，行政长官如认为立法会通过的法案不符合特别行政区的整体利益，可在三个月内发回立法会重议。

(四)作为地方礼仪首长的职能��

除了上述三项职能外，地方行政首长通常还具有作为礼仪首长的职能。作为地方上的“第一公民”，地方行政首长往往是地方的代表，主持公民大会，签署文件，通常还是地方政府威望和尊严所在。如果地方行政首长同时担任议会主席，那么作为后者仅是一种礼仪性的职务。但是，在设立议会主席或地方行政首长的地方政府中，实践中不尽相同或也在变化。例如，在英国地方议会中，市长或教区议会主席多是礼仪职务，仅能起一种名誉上的作用；但新的《地方政府法》实施后，行政首长的作用得到加强：在实行市长-内阁执行机关制的市，市长提供政治领导，提出政策框架和预算，内阁在市长政治领导下执行政策；而在实行市长-议会经理执行机关制的市，市长提供政治领导，提出总的政策框架，议会经理在市长政治领导下，执行政策和确保服务的提供。��

地方行政首长同时具有议会领导人和礼仪首长的职能，这有助于把这种行政首长的作用与一般行政首长区别开来。尤其是在历史悠久、人口众多的地方的议会中，作用更明显。这两种职能要求有不同的人格，正像国家元首和政府首脑的作用不同一样。这两种职能的结合，也反映了西方人的价值观。��

二、地方行政首长的产生方式和任期��

地方行政首长的作用，要受地方行政首长的产生方式和任期的影响。以往，大多数城市的行政首长是中央政府或上级政府任命的；直到现在，一些国家的地方行政首长仍采用中央政府任命这种方式。随着代议性地方政府的发展，由地方议会或地方人民代表大会选举地方行政首长成为普遍方式。此外，还有地方议会或地方人民代表大会任命和居民直接选举等方式。��

在西方国家，某些中央政府任命的地方行政首长可以从供职于中央政府各部门的一般行政人员中挑选，也可以由中央政府部门以外的人士中挑选，但这些人通常具有政治背景或行政领导才能。在一些未实行地方代议制的亚洲、非洲和拉丁美洲国家中，中央政府任命地方政府行政首长，通常基于军事或一党专政的考虑，即把那些忠诚于中央政府的人挑选出来管理地方事务，以加强中央的控制。��

由中央政府任命的地方行政首长通常与中央政府或上级政府关系密切，这样能提高他们的影响和权威；同时，一般也有利于中央政府对地方的控制，尤其在中央政府既任命又可免去其职的情况下更是这样。当然，中央政府任命的地方行政首长不大依赖地方议会和当地居民，这使他们也可能不大关注地方事务。��

地方行政首长，从中央政府任命演变成由选举产生，经历了漫长的发展过程。今天，相当多国家的地方行政首长都由议会选举产生，其他国家也呈现出这种趋势。地方行政首长由地方议会选举，这是政党政治发展的必然结果。一些国家，如法国的市长选举中，往往要受政党的操纵。当某一政党在地方议会中占绝大多数议席时，地方行政首长的提名，则由该党内部各派协商和平衡；而实行比例代表制的国家，地方行政首长的选举则减少了一党占据议会绝大多数议席的可能。政党之间或内部的斗争结果，有时形成在地方议会中占较多数议席的几个政党的联合政府。��

由地方议会选举地方行政首长有一定的缺点。地方行政首长常常为了与地方议会意见一致而无法有效地实施其行政方案。有西方学者认为，选举是产生议会领导人的绝好方式，因为他或她必须获得议会和公众政治上的支持，但议会选举或许不是选择合格地方行政长官的最妥当的方式。然而，地方议会选举行政首长的好处也是显而易见的。地方行政首长可以获得地方议会大多数人的支持。当地方议会不仅选举而且可迫使行政长官辞职时，地方行政首长的工作与议会大多数人的意见就会一致起来。其次，由地方议会选举地方行政首长，也有利于地方议会对地方行政事务的监督和控制。①

在许多西方国家，地方行政首长是由当地居民直接选举产生的。例如，美国实行强市长制的城市的市长，就是由居民直接选举产生的。在日本，都道府县知事和市町村长都是居民直接选举产生的。

这种居民直接选举产生地方行政首长的方式，过去在德国南部的巴伐利亚和巴登-符腾堡等州很普通。德国统一后，几乎所有的市长都由居民直接选举产生；而县长在有的州是居民直接选举，如巴伐利亚、黑森、北莱茵-威斯特法伦、莱茵兰-普法尔茨、萨尔、萨克森、萨克森-安哈特、图林根等州，在有的州是县议会选举，如巴登-符腾堡、勃兰登堡、梅克伦堡-前波美拉尼亚、下萨克森、石勒苏益格-荷尔斯泰因等州。

在俄罗斯89个联邦主体中，有59个联邦主体的地方行政首长是居民直接选举产生的；有约1/3的联邦主体的地方行政首长由地方议会从代表中选出。②

英国2000年修改后的《地方政府法》规定，地方议会应由居民直接选出的市长、主席和议员组成。2000年5月英国大伦敦地区举行第一次选举，产生了市长。��

有的西方学者认为，这种由当地居民选举地方行政首长的方式，很大程度可能是受到分权学说的影响。正是这种分权学说使美国在联邦和州政府一级采取了三权分立制度，进而影响了美国一些城市政府的结构，并使美国的一些城市政府采用了“强市长-议会制”的形式。

由当地居民直接选举地方行政首长的优点在于，选举活动和竞选过程能够唤起选民的兴趣。赞成这种方式的人认为，地方议会与地方行政首长分别选举，有利于彼此间的监督和审查，防止权力滥用。反对者则认为，由于地方行政首长和地方议会都是独自接受选民委托的，几乎不可避免地会产生冲突。尤其当地方行政首长所属的政党与地方议会的多数党不是同一政党时，更是如此。再者，居民选举尽管有利于挑选政治型人物，但并非挑选经理型地方治理专家的最佳方式。③

几十年来，相当多的国家，如美国的许多地方，一直是由地方议会从合格的职业管理人员中任命城市地方行政首长的。在俄罗斯，有8个联邦主体的170个市的行政首长由议会聘任。在大多数国家中，这种由议会任命的地方行政首长不得介入政党政治。用任命方式产生地方行政首长，要求其人要有一定的职业生涯。一个人经过职业培训后，可以先作为地方行政首长助理，进而成为助理行政首长或较小城市的行政首长，最终担任一个较大城市的行政首长。��

在德国，有的地方行政首长是由议会选举的，有的是居民直接选举的，但是由政党根据职业表现提出人选。在美国，许多城市采用市经理制的形式，即由议会任命一名合格职业官员担任市经理管理市政。市经理任期不定，市议会如果对市经理的工作不满意，可以随时解聘。在一些地方行政首长与地方议会主席分别设立的西方国家，如德国的一些城市和美国采用市长-议会制的城市中，议会主席(尤其是人口众多的地方的议会的主席)通常在地方决策中起重要作用，而城市行政首长则在地方行政中起或大或小的作用。��

在中国，依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，作为地方行政首长的省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长，都由本级人民代表大会选举产生，地方各级人民代表大会还有权罢免由其选举产生的上述行政首长。地方行政首长的人选，由本级人民代表大会主席团或代表联合提名。省、自治区、直辖市的人民代表大会代表三十人以上书面联名，设区的市和自治州的人民代表大会代表二十人以上书面联名，县级的人民代表大会代表十人以上书面联名，乡、民族乡、镇的人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民政府领导人员的候选人。地方人民政府正职领导人员的候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。如果提名的候选人数超过上述差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人符合上述差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照上述差额数，确定正式候选人名单，进行选举。县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或1/10以上代表联名，可以提出对本级人民政府组成人员的罢免案，由主席团提请大会审议。乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，主席团或1/5以上代表联名，可以提出对乡长、镇长的罢免案，由主席团提请大会审议。县级以上的地方人民政府行政首长可以向本级人民代表大会及其常务委员会提出辞职，由大会或常务委员会决定是否接受辞职。

在民族自治地方，根据《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，担任民族区域自治地方的行政首长有民族成分的要求，即自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。

根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》的规定，特别行政区行政长官是特别行政区的首长，在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。根据基本法附件一《特别行政区行政长官的产生办法》，行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会根据基本法选出，由中央人民政府任命；第一任行政长官分别按照1990年4月4日七届全国人大三次会议和1993年3月31日八届全国人大一次会议通过的特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定产生（即由特别行政区筹备委员会负责筹组的第一届政府推选委员会在当地以协商或协商后提名选举方式，推举第一任行政长官人选，报中央人民政府任命）；2007年或2009年以后各任行政长官的产生办法如需修改，须经立法会全体议员2/3多数通过，行政长官同意，并报全国人大常委会批准。《香港特别行政区基本法》第45条第二款规定：“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。��

关于地方行政首长任期，各国有的确定，有的不确定。实践中，那些由地方议会的上级单位任命的地方行政首长，通常没有固定任期。有的任期与地方议会任期一致；有的与地方议会任期不一致。��

大多数人认为，地方行政首长的任期应短些为宜，这样可促使他们对公众更负责，更谨慎处事，但各国规定不尽一致。

在德国，市长和县行政官的任期由地方宪章法规定，各州不尽相同：在巴登-符腾堡州和萨尔兰州，任期八年；在巴伐利亚州和黑森州，任期六年；在梅克伦堡-前波莫瑞州，任期七至九年；在下萨克森州和北莱茵-威斯特法伦州，任期五年；在勃兰登堡州，全职市长或县议员，任期八年，名誉市长任期五年；在萨克森州和萨克森-安哈特州，任期七年；在石勒苏益格-荷尔斯泰因州，任期六年至十二年；在图林根州，全职市长或县议员任期六年，名誉市长任期五年。(4)

在俄罗斯，大多数地方行政首长任期四年，但有六个联邦主体任期两年，七个联邦主体地方行政首长任期五年。

在中国，根据1982年《中华人民共和国宪法》和1984年《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，为五年；县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，为三年。1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》后，县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府每届任期由三年改为五年；乡、民族乡、镇的人民政府每届任期仍为三年。但2004年3月14日十届全国人大二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》后，乡、民族乡、镇的人民政府每届任期改为五年。但宪法和法律对地方人民政府行政首长是否可以连任，未作统一的规定。另外，根据特别行政区基本法，特别行政区行政长官任期五年，可连任一次。��

三、地方行政首长在地方决策中的作用��

地方行政首长在地方治理过程中所起的作用，要受地方政府制度和地方规模大小的影响。在许多西方国家，地方政府有较广泛的职权，由地方政府以外的机构或社会组织处理的

地方事务较少，这种地方政府有较大自主权和内部凝聚力。根据地方政府首长对地方事务所

起的作用的大小，可对地方政府首长作出分类。��

1、少数地方行政首长，如德国的地方行政首长，在地方治理中能起很强的领导作用，其权威涉及广泛的地方事务，同时，他们在制定地方政策、分配资金和协调计划中也很有权力。在地方立法中，地方行政首长往往与某一委员会一道工作，对立法有较大影响。他们在整个地方治理中较有权威或威望。��

2、在中国一般地方，地方各级人民政府分别实行行政首长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作；领导地方各级人民政府依法行使宪法和法律赋予的职权；召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议，讨论决定政府工作中的重大问题。在中国，地方各级人民政府的工作部门依照法律或行政法规的规定，受上级人民政府主管部门的业务指导或领导，但在本行政区域内受本级人民政府统一领导；地方各级人民政府还分别领导下级人民政府的工作。因此中国的地方行政首长的作用是很大的。但法律同时规定，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关。尽管地方各级人民政府有权管理本行政区域内的经济、教育、科学、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作，并有权发布决定和命令；县级以上的地方各级人民政府还有权规定行政措施；省级和较大的市的人民政府还可制定地方政府规章。但依照法律规定，对本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政等工作的重大事项，其讨论和决定的权限在同级人大及其常委会。然而，由于法律对地方“重大事项”的内容仅作了原则规定，实践中往往出现地方人大及其常委会和地方人民政府同时决策的情况。更重要的是，中国地方国家机构的活动必须坚持中国共产党的领导，根据《中国共产党章程》的规定，中国共产党的地方各级代表大会的职权之一是，“讨论本地区范围内的重大问题并作出决议”；“党的地方各级委员会在代表大会闭会期间，执行上级党组织的指示和同级党代表大会的决议，领导本地方的工作，定期向上级党的委员会报告工作”。因此，地方上的许多重大决策往往是中国共产党的地方代表大会或地方各级委员会作出的。但实践中，地方行政首长一般兼任中国共产党同级地方委员会的副书记或常务委员会委员。因此，地方行政首长在地方治理中的作用是很大的。

另外，根据特别行政区基本法的规定，特别行政区行政长官是特别行政区首长，代表特别行政区，依法对中央人民政府和特别行政区负责，行使领导特别行政区政府、决定政府政策等重要职权，同时特别行政区设行政会议或行政会协助行政长官决策，行政会议或行政会由行政长官主持，行政长官在作出重要决策等事项前，征询行政会议或行政会的意见。��

3、法国的市长，尤其是大城市的市长多是大区议会或国民议会的议员，拥有相当大的政治与行政权力，尽管中央有关部门及派驻机构限制了市长的这种权力影响的范围。在一些发展中国家，许多城市的市长的权力较小，这部分是由于中央政府的直接控制以及对市长职务强调政治服从性和要求下属官员执行具体职务的结果。这种地方行政首长的作用程度及范围是有限的。��

4、在英国，长期以来，地方上没有比得上德国、法国等国那样的有实权的地方行政首长。不论是地方议会主席或市长，还是多数党派的领袖，都缺乏制定政策和协调计划的权力。虽然在一些国家，如美国和其他前英国殖民地的地方制度受英国较大影响，但这些国家地方行政首长的作用要比英国大。在这些国家，地方上的权力通常在议会、委员会和行政首长中分配；而在英国，地方议会主席或市长实际上通常起一种礼仪和荣典性的作用。2000年《地方政府法》修改后，情况有了重大变化，产生了市长-内阁执行机关制、领导人-内阁执行机关制和市长-议会经理执行机关等三种法定模式，加强了执行机关的作用，地方行政首长由直接选举产生，享有较广泛的权力，是有实力的地方领导人。

此外，地方政府的规模不仅决定地方行政首长的类型，而且影响对地方行政首长工作能力和领导才能的要求。较大的地方政府通常要求地方行政首长不仅具备一定的政治和组织能力，而且还有能胜任这一职务的合格职业经历。这样，他或她才可能领导和组织较高级的管理人才，在地方治理中发挥重要作用。��

--------------------------------------------------------------------------------

①Samual Humes,Local Governance and National Power:A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government(1991),pp.221.��

②Structure and Operation of Local and Regional Democracy：Russian Federation Situation in 1999，Council of Europe Publishing,pp.15.

③Samual Humes,Local Governance and National Power:A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government(1991),pp.222.��

(4)Structure and Operation of Local and Regional Democracy：Germany Situation in 1998，Council of Europe Publishing,p18.

文章来源：摘自任进著：《比较地方制度---中央与地方关系法治化研究》，北京大学出版 发布时间：2007/12/24