国会调查权：一项独立的准司法权力
关键词：调查权 真相告知 政治审判 人权保障 司法性
调查的原意在于查明事实真相，与审判职能并无本质区别。审判职能是于查明事实的基础上适用法律，调查亦为在厘清事实的前提下做出裁断，或为立法机关以立法辅助，或为监督政府行为以准备，或作为弹劾与罢免官员之基础，或告知公众真相，安抚民意。调查权作为政治审判的一面不容忽视，各国代议机关行使调查权的实践证明其具备司法性，人权保障理念的勃兴凸显了调查权的独立属性，调查权辅助说无助于把握该项权力整体价值。欲界定调查权的属性，须结合调查权的历史、规范来源、人权理念、真相告知，及调查权的运行程序综合予以判断。本文拟在检讨上述几方面的前提下复原调查权的独立与审判属性。
一、调查权性质之争
调查权，有的称为国政调查权，有的称为议会调查权，有的地区称为立法调查权或者立法调阅权。多数国家宪法明确规定调查权，即使缺乏宪法的明示规定，该项权力也被认为是立法机关的一项隐含宪法权力。通说认为调查权属于辅助权能，日本有观点认为是独立权能。
（一）立法辅助
美国联邦最高法院在1927年的McGrain v. Daugherty一案中指出，“国会调查权即为辅助国会立法作用，而授予国会调查，搜集资料之一项重要而适切的权限”。“国会调查权的有效性就在于调查是为了特定的目的服务，也即辅助立法程序”[①]。在McGrain v. Daugherty一案中，最高法院大法官认为，“长久以来，通过证人质证和指令相关当事人出示相关材料以收集必要信息的权力具有立法权的属性，这些辅助性权力（auxiliary powers）对于国会有效行使其立法权能是必要且合宜的。”[②]台湾宪法学者许剑英认为，“必须强调的是，国政调查权的主要功能，乃在辅助立法权的行使，从事立法之准备工作……”。[③]
从这些论断中可以看出，言者无不将调查权集中于立法机关的立法职能方面，认为调查权是作为立法机关制定法律的辅助权限而存在的。鉴于国会的主要职责是制定法律，国会调查与立法有关。国会调查的目的是让国会获得公众对于立法动议的看法，获得对某些技术问题的专家意见，使议员们获得测试其支持者或反对者的机会。[④]在涉及国会调查权的案件中，美国法院往往强调国会调查权是否有正当目的，主要看调查对象是否与国会行使立法权相关，调查所得的信息是否有助于国会进行立法考量。如果符合这两个条件，法院就会认为调查目的正当。[⑤]国会调查只能是为了检验现行立法，或为了将来的立法而做准备，如果调查不是以此为目的，那么在司法实践中往往会遭遇败诉。在调查行政部门时，如果国会不以立法为目的，总统或行政机关会以国会超越权限为由而不予理睬。
立法调阅权专为辅助议会立法，通说是一项辅助权能。台湾学者认为，立法调阅权，系指立法院为行使制定法律、审核预算、遂行质询、厘定政策、监督政府之必要，而对政府机关、各级官吏和一般民众，实行必要之立法辅助权。[⑥]并认为该项权力具有如下三个特征：其一，调阅权是附属于立法的从权力，具有附属性，而不能够单独行使，它是行使立法权所衍生的权限，也是一种辅助权限；其二，调阅权的行使，是在“仍有不明了”或“必要时”才的行使的权力；其三，调阅权必须经由院会或委员会决议，才可以行使，在性质上属于立法院集体行使的职权，而非立法委员个人行使的职权。[⑦]可以看出，立法调阅权是因调查所需向相关机构和个人调阅文件的权力，其内容比调查权狭窄，故辅助属性无可争议。
美国国会在联邦宪法颁行不久进行的第一次国会调查就涉及到调阅权。1792年3月27日，美国国会就克莱尔将军征伐印第安人失败一事进行了调查。[⑧]克莱尔将军带领军队到达俄亥俄州边境时，遭到了印第安人的伏击，结果死伤惨重。出于对此次军事行动出征不利以及将领领导不力所导致的悲剧的关注，国会议员以44票对10票的投票结果，成立了专门委员会来调查此次事件。国会授权委员会可以传召相关人员，要求出示相关文件和档案，以便查明实情。委员会据此要求国务卿和当时的总统华盛顿出示相关档案。华盛顿并未抵制此次活动，而是要求国务卿杰斐逊与国会达成妥协，在维护总统大权的情况下，可以调取相关重要档案。杰斐逊接到命令后，说服国会进一步降低要求，只让相关人等出示调查所需的相关材料。总统的幕僚对国会的此等权力并未提出质疑，而是强调“既然国会在进行查问，那么自然可以发起调查”，“行政机关在公众利益许可的情况下，可以交出相关文件，也可以拒绝交出那些公开会伤害公众利益的文件”。
（二）辅助立法机关
辅助立法机关与立法辅助不同。立法辅助是指调查权辅助国会制定法律，辅助立法机关是指调查权辅助国会对行政和其他机关及公职人员的监督。台湾学者认为，“国会调查权，乃指国会为行使立法权、预算议决权限与行政监督之必要，得对政府机关、官吏或认为必要调查之权力”。[⑨]另一位学者指出，“调查权是立法机关为行使各项重要职权，必须明了有关情形附带发生之权……调查权是应事实之需要，属立法机关应有之职权，借以增进立法机关之权能，而使一切有关情形，尤其是政府行政，在精密调查之下，予于公开，然后再借社会的力量监督与改进有关部门的措施”。两观点的共同性质是承认调查权的辅助性，认为调查权的行使是“附带发生的”，但“附带”性并非仅仅是立法，而是包括立法机关的其他权能，包括预算议决、政府机关、官吏或者其他必要事项，后者特别强调议会对政府的监督。与仅仅认为国会调查权的立法辅助性质相比，该观点强调调查权“辅助范围”的广泛性。
美国国会调查权的调查目的不断扩展，逐渐从早期的辅助国会立法扩大为辅助国会的其他权能。在亚当斯任期内，确立了国会调查行政机关开支疏漏的权力。到19世纪末期，国会调查权实际上已涵盖了所有的政府行为――从调查内战的爆发到政府基金的滥用丑闻。1927年的McGrain v.Daugherty一案在国会调查权的发展历程中非常关键。在此案中，最高法院驳回了低等法院的裁决，申明国会的调查是正当的。最高法院认为，虽然“宪法并未明确地授予国会以调查权，但是根据宪法第1条第8款的‘必要和合宜’条款，国会有权行使与其立法权相关的权力。由于总检察长执掌司法部门，不管他及其同僚是否正当履行职务，抑或懈怠渎职，对他进行调查，所得到的相关信息对于国会实践其立法权将会起到实质性的帮助作用。而国会要实行调查，其唯一的正当目的就是调查能辅助立法。”[⑩]此后，国会调查权不仅得到了最高法院的支持，而且在实践中运用的非常广泛。“立法调查权不仅包括辅助立法的直接尝试，而且包括国会在其正当权力范围内对于行政部门的不当行为的调查，甚至包括个人的不当行为”。在肯定1927年判决的基础上，法院进一步肯定了国会调查权不仅在于辅助立法，而且还包括了“通告功能（informing function），以及揭露腐败和不当行为。在此，“通告功能”、揭露腐败和不当行为已非单纯的辅助立法，而具有相对独立属性。
日本关于国政调查权有两种观点：一种认为该项权力属于辅助性质，是为行使议院所拥有的宪法上的权能有效并确切的行使所具有；一种认为该项权力为“国家最高机关”而具有的权能，并且是属于议院拥有的宪法上的权限，是独立权能。就立法辅助而言，现代调查目的具有多样性，认为调查权是一种辅助国会立法的观点显然已不合时宜。认为调查权附属于立法机关的监督职能同样不足以界定其属性。该观点虽然承认调查目的的多样性，但一方面仅注重调查权的实质，忽视调查权行使的形式特点，特别是调查组织与程序的独立性与司法性，另一方面，调查权“真相告知”与人权保障理念的独立属性未引起足够关注。
二、规范渊源彰显准司法性
调查权目的的多样性凸显了调查权的独立属性。调查权与其说是一种辅助立法机关的措施，不如说是一种准司法行为，是国会运行古老的政治审判方式之一种。美国有观点认为，“国会是最高的事实发现者”（congress as a superior factfinder）。某种程度上，该行为是对三权分立原则的违反或者例外 ，是人民代表机关直接进行的政治审判。
调查权的规范基础各国不一，且从这些不同的规范中可以推知该项权力的准司法属性。无论是明示的宪法权力，还是法院在判例中从宪法条款中的默示推定，都承认调查权是国会的一项宪法权力。有些国家宪法没有明文规定调查权，而是通过判例予以确认；有些国家宪法明文规定调查权，且其以单独列举的方式规定此项权力。在美国，国会调查权并非宪法的明示规定，被认为是国会一项隐含的宪法权力。其宪法渊源有三：一是宪法第1条第1款规定的“此处所有的立法权力应由国会享有”，与立法相关的立法调查权自然属于国会。二是宪法第1条第2款和第3款分别规定国会的弹劾权以及审理弹劾案的权力。宪法规定国会可以提审行政官员，等于默示国会调查权的行使。三是宪法第1条第8款规定“国会有权制定所有必要且合宜的法律以切实实施前述权力”。“必要且合宜”条款委托国会创制各种执行立法权的手段和方式的权力，调查属于国会为了确保制定合宜法律的内在的固有权力。法院判决是国会调查权的司法渊源。美国最高法院在McGrain v. Daugherty一案中认为，“在真正的立法实践中，通过这种手段收集必要信息长久以来被认为是立法权的属性……为了使立法切实有效，国会不仅拥有宪法明确规定的权力，而且亦享有‘必要且合宜’的辅助立法权力，而国会调查权对实践立法功能而言非常必要。”该判例明确了调查权属于国会，国会弹劾权与审理弹劾案件的权力属于政治审判，彰显了调查权的司法审判属性。
调查权的审判职能说非常古老。早在18世纪，托克维尔在考察美国社会政治之时通过比较欧洲与美国政治审判的差异，认定美国国会拥有一定的司法权，并认为这是人民代表机关直接行使审判权的方式。权力分立是一种现代民主，司法权是随着历史发展逐渐从王权中分离出来的一种权力。人民主权与代议制发展促使人民代表机关取代王权成为至上权力之后，司法权在相当长的一段时期内依然依附于议会，至今在英、美、法这些议会民主制度最古老国度的议会中可以得见审判权的影子，说明议会行使司法权具有历史正当性与法理正当性。《马萨诸塞州宪法》规定：“州参议院是受理和判决州众议院对本州的一个或一些渎职和施政不善官员的控诉的全权法院。” 所不同的仅为究竟由议会上院还是下院来运行审判职能，以及控诉的范围。在考察美国政治制度之时，托克维尔断言，“立法当局的主要目的，实际上是将司法大权作为一个政治机构的武器来使用……”，“立法当局为了防止犯罪而使社会本身拥有以法官的身分去惩治重大罪行的权限。”这表明，人民代表机关拥有对重大罪行直接进行审判的权力，不必假手于法院，不可将调查权仅作为议会的辅助权能看待。
运行审判须查明事实，收集证据。调查权是政治审判中不可或缺的组成部分，具有独立属性。在德国，1831年库尔黑森邦宪法第93条规定了议会各委员会享有某种调查权，认为是德国议会调查权的开端。法兰克福《德意志帝国宪法》第99条中第一次规定了全德帝国议会享有调查权，该宪法强调政治权力间的制约与平衡，议会不仅有为立法作准备而获得资讯的权力，而且有对法律实施情况进行检查的权利，即监督权。由于这部宪法不能得到普鲁士和奥地利两大邦的认可，故没能真正实施。1850的普鲁士宪法第82条规定：议会“每一院有权成立若干情报委员会，对有关事实问题进行调查”。1871年德国统一后的《德意志帝国宪法》没有规定议会调查权，因为各邦宪法一般都作了这方面的规定。德国现代议会调查权始于1919年魏玛宪法。二战后，德国基本法在魏玛宪法的基础上进行了完善，基本法第44条规定了议会的调查权。（1）联邦议院有权设立调查委员会，四分之一的议员提议时有义务设立调查委员会。调查委员会举行公开会议，调查必要的证据，调查委员会亦可举行秘密会议。
日本宪法第62条规定：“两议院得各自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席、提供证言及记录。” 韩国宪法第61条规定：“①国会可监查国政或调查特定的国政事案，并可要求提出所需的相应文件或证人的出席、证言或意见的陈述。②关于国政监查及调查的程序及其它必要事项以法律来规定。”日本和韩国宪法关于调查权的规定清楚表明，该项权力属于议会，“国政”一词不限于狭义的立法，而是有关国家的政治事务；不限于立法的普遍性规则制定，还包括特定“事案”。我国宪法第71条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”其中“特定问题”明显不属于立法事项，既可以解释为与立法有关，也可以解释为其他事案。其中“事案”亦表明调查权是对特定案件真相开展的调查，属于收集证据，查明真相，从属于审判，具有准司法性。
上述各国宪法规定和判例表明，调查权从属于国会，具有政治审判的属性。国会职权的多样性决定调查权并非仅限定在立法辅助与监督职能，代议制原理决定一国国会既是立法机关，也是国家权力机关，还是民意代表机关，其代表人民在查明事实真相的基础上进行审判既是国会隐含的宪法权力，也是议会保留的一项古老审判职能，具有独特的宪法意涵。
三、人权保障功能的独立价值
作为最高权力机关，国会不仅有优先制定法律保护公民基本权利的职责，在涉及国政的所有事务中，都须贯彻人权价值，确保基本权利尊重，传统辅助权能说所依据的代议制监督理论具有相对局限性。调查权既然为国会享有，国会权能的多样性特别其人权保障功能决定调查权在具有附属性的同时，亦不乏独立属性，
无论立法辅助还是辅助立法机关，都不外强调调查权的辅助属性。辅助权能说所依据的权力分立旨在强调议会对行政机关与公职人员的监督，调查权的历史发展与理论论辩都可以确证这一点。滥觞于十七世纪英国的调查权，最初由众议院常设委员会行使，用以监督政府财政收支是否合法。14世纪时，英国议会取得了批评和监督国王政府的权力。1333年，由于拨给羊毛业的一笔补助金被全部挪用于战争目的，1340年议会指派了一个委员会调查，这次调查被认为是议会行使调查权的先例。议会调查权和调查委员会的产生，系出于议会行使立法权和监督权之必需。作为民意机构，议会的基本职责之一是将民意转变为国家意志即法律。议会还拥有监督政府依法管理国家的职责，否则，议会就与民意隔离开来，失去其代议功能。调查权是议会必不可少的权力，调查委员会是议会行使调查权的最高组织形式。
从理论上而言，制定法律与行使监督俱为国会的主要与传统职责。英国宪法学家詹宁斯曾指出：“政府进行统治，议会从事监督。”调查权是议会监督职能的重要实现方式。代议制原理不仅包含议会代表民意行使立法权，还包括议会作为国家权力机关对其他机关行使监督的理念与权力。议会对政府行为进行调查和组成有关委员会，是议会真正成为民意机构和监督机构的重要宪法基础。就代议制原理而论，议会内阁制下的议会原则上可对政府和行政机关任何部门的任何活动实施调查和监督。但在实际上，议会的调查监督权只能在议会的职权范围内进行。因为在成文宪法下，政府或行政部门与立法部门一样，同样负有实施宪法的责任。宪法不仅明文规定了议会的职权，而且明确规定了政府的宪法权力。议会须尊重政府，并对政府有一个基本假设，即政府也有爱国心和责任感，它基于国家利益的判断和决策应受到尊重，因为它有自己的宪法权力和义务。
魏玛宪法之父马克斯・韦伯从理论上为德国议会调查权做了详尽的论述。首先，他认为议会调查权是德国议会制道路的中心问题。“一切旨在使议会向作为国家机构转变这一进程意义上”，调查权是“进行改革的基本的先决条件”；调查权“尤其是使议会能够处于国家政治生活领导者优越地位的必不可少的条件”。其次，调查委员会在实际运作上不能像在霍亨佐伦时代那样软弱，在决策问题上总是准备保持“中立”，而是要成为议会监督的武器，成为鞭策政府和行政部门纠正工作错误的“鞭子”。再次，韦伯进一步分析了调查权的目的和意义指出：第一，调查权应是议会对行政机关进行监督的机制，不能像民众领袖那样只是批评政府，而要使政府通过议会委员会的考核后才能实际运作；第二，调查委员会应实行公开原则。在此，调查委员会实际上是一个道德法庭，使议会的监督获得公众支持，让政府行为暴露在公众舆论下，否则调查就毫无意义，而只有议会才能使政府不得不公开其决策；第三，调查委员会必须保护少数人的权利，或说调查权本身就“必须作为少数派的权利，其中包括参加调查权、提问权和补充报告权”。
从马克斯・韦伯的观点可以看出，调查权已经开启了从传统代议制民主的监督功能向注重人权保障特别是少数人权利保障的转向。该理论符合现代调查权的实践，特别是调查权的“通告功能”满足与符合公众对“知情权”的要求。调查的目的不仅仅在于辅助国会立法，也不仅仅在于辅助国会监督政府的权能，而在于揭露政府侵害人权的事实，恢复和修复被侵害的个人尊严，对受害者给予救助，并且赦免那些讲出真相的犯罪者。对于公众而言，披露和展示真相具有独立价值，该价值就是公民知情权这一基本权利。1995年南非议会通过的《促进民族团结与和解法案》就是一个明显的例证。
四、真相告知目的之独立内涵
调查权的辅助属性说依赖于调查目的的从属性。传统调查权的目的不仅涵盖立法，还包括辅助国会行使其他权能。调查权行使的目的非常广泛，除立法之外，议会在行使立法、弹劾、议决租税、批准条约等宪法权力之前，均得先行调查。各国议会调查权的功能基本一致，美国国会调查权实现四个目的：制定法律（to enact legislation）；监督行政（to oversee the administration of programs）；向公众告知真相（to inform the public）；维护自身的公正、尊严、名誉和特权（to protect its integrity, dignity, reputation and privileges）。前三种目涉及联邦议院职权范围内的事务，其中议院整体对公众的义务已与传统调查形成了显著区别，而真想告知已非仅仅是辅助国会行使监督职能，具有独立属性。
首先，制定法律。从前述调阅权概念可知，国会为履行立法职责，须了解必要之事项，以为立法之基础与准备工作，调查权并非具有独立目的。其次，监督行政。国会调查的目的是在了解政府活动的基础上监督政府活动是否合法，调查权的辅助属性亦不容质疑。议会调查的主要目的是了解政府活动的第一手资料及事实，以便控制政府行为。预算问题的调查就属此例。现代法治国家奉行预算民主理念，作为人民代表机关的国会须控制政府的财政开支，减少和降低人民的负担，尽可能避免政府收支出现财政赤字，影响人民的权利。对预算问题的调查关乎对政府支出的监督，调查权权能的辅助性可见一斑。第三，内部调查。作为维护国会自身完整与尊严的手段。出于维护自身的公正、尊严、名誉与特权，议会可对某些事项开展调查，这在理论上被认为是内部调查权，该权力亦属于为辅助国会而开展的相关权责。在内阁制国家，内部调查权包括国会就选举调查、议员调查（对纪律、腐败及受人控告等问题进行调查）等问题开展的调查，用于维护议院内部秩序，制定议事规则。2004年3月19日，我国台湾地区“总统”选举过程中发生了枪击事件。2004年9月14日，“立法院”成立了“319枪击事件特别调查委员会”。该次调查权是对选举问题开展的，具有辅助性质。
第四，政治调查。作为弹劾与罢免的辅助手段，政治调查包括对丑闻的调查，其主要目的是向公众揭示其所关注的全国性问题和事件并作出相应的反应，常为议院全体或多数议会党团用来攻击或反击议会内外的集团或个人。在实行总统制的国家，政治调查是国会弹劾权的辅助手段，调查的目的是在查明事实真相的前提下对总统进行弹劾。1972年水门事件之后，美国众议院决定由该院司法委员会负责调查、搜集尼克松的罪证，为弹劾尼克松作准备。司法委员会公布了有关尼克松的全部证据，通过了三项弹劾条款。该次调查与其后的弹劾直接导致了总统辞职，使尼克松成为美国历史上首位辞职的总统。1998年，美国国会对克林顿的性丑闻调查完毕后，国会参众两院在调查的基础上开展了弹劾程序。由于弹劾案仅在众议院通过，未获得参议院三分之二同意，克林顿得以继续留任总统一职。
第五，告知真相。作为国会调查权目的之一，告知真相是对某些公众关注的问题或与议会职能相关的问题进行的调查，以回应公众获知真相的要求。严格而言，所有调查目的皆包含真相告知。无论为辅助立法与议会监督开展的调查，还是德国议会的政治调查及美国国会为运行弹劾而开展的调查，其政治审判特质在不乏标举调查权独立属性的同时，告知真相目的是显而易见的。告知真相不在于实现议会的立法权与监督权，而是为了维护自身尊严，回应公众知情权的要求。一方面，代议机关作为人民代表应向人民负责，通过调查权的行使在维护自身尊严与权威的同时确保公平正义；他方面，公众作为国家的主人有权了解真相。实际上，美国国会第一次行使调查权与立法与监督俱无关联，既非作为立法的辅助，亦非辅助国会对行政的监督，而是由于征讨印第安人失败而引发的公众的悲剧关注。这已经隐含了现代调查权真相了解与知情权的目的，是人权保护理念的具体体现。
南非“真相与和解委员会”的调查与传统议会监督功能不同，其调查不在于辅助议会监督权行使，而是查明南非种族统治之下人权侵害的真相，确保人权，保障个体尊严。1995年南非议会通过的《促进民族团结与和解法案》规定委员会的特别目的是：对侵犯人权的性质、原因和程度进行调查和建立尽可能完整的图片。委员会的具体任务是：其一，全面调查自1960年3月1日至1994年5月10日这段历史时期内各种严重侵犯人权事件的真相；其二，让受害者讲出真相以恢复他们的公民尊严，并提出如何对这些受害者给予救助；其三，考虑对那些服从政治指令严重侵犯人权但已向真相委员会讲出所有事实真相的犯罪者实施大赦。2003年3月，真相与和解委员会完成使命。如今，南非人普遍认为，真相与和解委员会改变了南非的历史，让南非人看清了自己和自己的国家。委员会抚平了南非人心中的怨恨，为南非今天的稳定与和解奠定了基础。
五、调查机构与程序的司法性
调查过程具有中立性，其中立性不仅表现在组织机构方面，还表现在调查所依据的程序以及调查决议的终局性方面。德国基本法第44条规定： 一、联邦议会有设置调查委员会之权利，经议员四分之一建议，并有设置之义务，调查委员会应举行公开会议聆取必要证据。会议得不公开。二、证据调查准用刑事诉讼程序之规定。书信、邮政及电讯秘密不受影响。三、法院及行政机关有给予法律及职务协助之义务。四、调查委员会之决议不受司法审查。但法院对调查所根据之事实得自由评价及定断。
（一）调查机构具有相对独立属性
为确保真实、可靠，调查机构须具备相当的权威。各国为了启动调查，或者组成委员会，或者任命独立检察官，或者委任法官主持调查。国会必须选择一个委员会或附属委员会，委员会的成立必须符合国会的相关规则。委员会一旦成立，必须为调查制定各自相关的程序规则。在决定传唤何人方面，国会有着广泛的权力，但国会必须说明所要的证据是与正在考虑的立法相关的，或者是能够推进立法目的的，所有问题或所需文件须与调查问题相关。《西班牙宪法》第76条规定，众议院和参议院（在一定情况下两院联合）可以任命调查任何公共事务的委员会。《希腊宪法》第68条第2款规定，议会根据议员的要求决定设立由议员组成的各种调查委员会。《意大利宪法》第82条规定，各院可以从本院议员中任命一个调查委员会，该调查委员会与司法机关相同的权力和限制进行调查和研究。《葡萄牙宪法》第181条规定，议会依照议事规程设立各类议会委员会，并可成立调查委员会或其它专门委员会。《瑞典王国政府组织法》第12章第6条规定，议会应当选出一名或数名督察专员，负责根据议会的指示对公务员执行法律与其它法规的情况进行监督。2011年，英国默多克旗下的《世界新闻报》发生窃听丑闻后，英国首相卡梅伦要求启动两项调查，一是查清《世界新闻报》的行为，二是调查为何最初警方没有发现新近披露的情况。首相任命法官莱维森勋爵（Leveson）负责独立调查，议会随即开始听证程序。
（二）依照刑事诉讼程序开展调查
调查不仅依据刑事诉讼程序进行，且对公民基本权利实行必要之限制。调查须传唤相关人，要求相关当事人或机构交出相关材料。在强制当事人出庭作证或交出相关材料方面，国会可以采取以下手段：第一，传唤。传唤可以强迫当事人在国会的正式听证会前作证，是宪法赋予国会的立法权中的必不可少的组成部分；第二，职员宣誓作证。在举行正式听证会之前，此种宣誓作证可以使国会获得庄严的证词；第三，对拒绝作证或出示材料的人克以藐视罪；第四，对做伪证的当事人予以惩罚。美国法典第18章1621条对此予以规定；第五，豁免。在刑事案件中，对于证人不能使用强迫质证，但在国会调查中，国会可以使用这一方法。
委员会满足这些要件后签发传票，注明委员会的名称以及听证会的详情。在此期间，若有必要，国会可以要求当事人宣誓作证，宣誓作证避免了公开听证会上的证词泄露，但是宣誓作证必须由委员会主席或指定专员进行监督，并在法院的书记员面前进行记录。如果当事人没有出庭作证，国会可以对其予以相应的惩罚。一般而言，传票在签发之前需要委员会成员进行投票，以相对多数获得通过，除非委员会在设立规则之时就授予委员会主席签发传票的权力。委员会有权对于拒绝作证的当事人克以藐视罪。拒绝作证的形式包括没有出庭，拒绝发誓，拒绝回答问题，或者在得到同意前擅自离开。对那些做伪证的当事人，如果属实，将会被克以2000美元以下的罚款，或处五日以下的监禁，或者两者并用。国会如对当事人适用强迫作证，必须在联邦地区法院，且必须经过国会委员会投票，且2/3多数同意后方能适用。在强迫当事人作证前，必须将此事告知总检察长，以便允许司法部或其他执业律师有机会隔离事先存在的证据。在面对国会质询时，只有在面临国会强迫自己回答特定问题，而这些问题有可能使当事人自证其罪时，当事人才可以引用宪法第五修正案来反对自证其罪。借助其豁免权，国会有权强迫当事人质证。
（三）调查决议具有终局性
议会调查决议排除司法审查，表明调查结论的终局性，显示该项权力的独立属性。依据权力分立与制衡，无论立法机关作出何种决定，均需接受法院审查，以检视其合宪与否，即使是作为民意反映和体现的立法，在出现争议之时亦须接受法院合宪性考量。调查决议不受司法审查，说明该项权力不受权力分立之制约，表明调查权具有与司法同等的独立权威。原因有二：一则作为民意代表机关，国会通过行使调查权向公众展示事实真相，是立宪国家主权在民与民主价值的体现。二则民主法治国家的公民享有知情权，公众有权了解事实真相。调查决议和结论排除司法审查，在两方面昭示调查权的独立属性，说明在特定问题与情形下，真相告知与了解事实具有独立价值，既非辅助法律制定，亦非为监督行政而铺陈事实。
结论
主权在民与人权保障双重价值决定的调查权的独立属性并不削弱其辅助性，调查权在国会立法及监督政府与公职人员方面依然担负着辅助职责。各国实践表明，调查权的辅助与独立属性同样重要，二者对代议民主与基本权利保障不可或缺。作为一项隐含权力，调查权与国会的立法和监督职能一样古老，是人民代表机关运行直接民主的表征与保障，且真相告知兼具政治与道德审判双重功能。惟须注意的是，随着调查目的的扩大，人权保障不能成为人权侵害的借口，调查权对公民基本权利限制而导致的个人自由侵害尤为值得关注，而调查权的界限，特别是调查权与行政权与司法权的边界亦应成为理论研究的重点。
本文属于北京市哲学社会科学项目“地方人大调查权与审判独立关系研究”（11FXB015）的阶段性成果。首都师范大学政法学院宪法学与行政法学硕士研究生田冉、罗方雯与章平同学为本文贡献了部分资料，在此表示感谢。
[①] See Marvin Cooper, Congressional investigations, First Amendment Freedoms and Due Process of Law, 11 Hastings L.J. 322 1959-1960,p.327.
[②] See The 1992-93 staff of the legislative Research Bureau,An Overview of congressional investigation of the Executive: Procedures, Devices, and Limitations of Congressional investigative Power, 1 Syracuse J. Legis. & Pol'y 1 1995,p.2.
[③] 许剑英著：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司第2版，第98-99页。
[④] See Walter Hoffmann, The legitimate functions of a congressional investigation, Rutgers law Review, Vol.9,No.3,p.529.
[⑤] See Walter Hoffmann, The legitimate functions of a congressional investigation, Rutgers law Review, Vol.9,No.3,p.537.
[⑥] 许剑英著：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司第2版，第97-98页。
[⑦] 许剑英著：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司第2版，第98页。
[⑧] Matthew Mantel, Congressional Investigations: A Bibliography,P.324.
[⑨] 许剑英著：《立法审查：理论与实务》，五南图书出版公司第2版，第98页。
[⑩] See SEWilliam P. Marshall, The limits on congress’s authority to investigate the president, 2004 U. Ill. L. Rev.p.793.
See William P. Marshall, The limits on congress’s authority to investigate the president, 2004 U. Ill. L. Rev.p.796.
See Brest, Levinson, Balkin, Amar, Siegel,Process of Constitutional Decisionmaking :Cases and Materials ,Fifth Edition ,2006 by Aspen Publishers ,Inc,p588.
[法]托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1988年版，第118-223页。
See The 1992-93 staff of the legislative Research Bureau,An Overview of congressional investigation of the Executive: Procedures, Devices, and Limitations of Congressional investigative Power, 1 Syracuse J. Legis. & Pol'y 1 1995,p.3.
See The 1992-93 staff of the legislative Research Bureau,An Overview of congressional investigation of the Executive: Procedures, Devices, and Limitations of Congressional investigative Power, 1 Syracuse J. Legis. & Pol'y 1 1995,p.2.
[法]托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1988年版，第120页。
周伟著：《各国立法机关委员会制度比较研究》，山东人民出版社2005年版，第53页。
龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985版，第224页。
See Marianne Weber, Max Weber, Ein Lebensbild, Heidelberg 1950, S.60。
See Marianne Weber, Max Weber, Ein Lebensbild, Heidelberg 1950, S.59。
调查权作为议会监督职能的一部分是无疑的，但韦伯的议会绝对优越的观点代表了十九世纪“议会至上”的政治思想，在二战后已不盛行，但却影响了魏玛宪法的实践。后人认为魏玛共和国议会在这方面做得并不成功，它助长了政府的不稳定。
See Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress And The President, Princeton Univ.Press 1985.Page 153.See An Overview of Congressional Investigation of The Executive: Procedures, Devices,And Limititions Of Congressional Investigative Power. Syracuse Journal of Legislation and Policy. Spring,1995.
甘超英著：《德国联邦议院的调查权》，载《中外法学》1998年第1期，第117-120页。
See The 1992-93 staff of the legislative Research Bureau,An Overview of congressional investigation of the Executive: Procedures, Devices, and Limitations of Congressional investigative Power, 1 Syracuse J. Legis. & Pol'y 1 1995, p.9.
See The 1992-93 staff of the legislative Research Bureau,An Overview of congressional investigation of the Executive: Procedures, Devices, and Limitations of Congressional investigative Power, 1 Syracuse J. Legis. & Pol'y 1 1995, p.7.
See The 1992-93 staff of the legislative Research Bureau,An Overview of congressional investigation of the Executive: Procedures, Devices, and Limitations of Congressional investigative Power, 1 Syracuse J. Legis. & Pol'y 1 1995, p.15.
See The 1992-93 staff of the legislative Research Bureau,An Overview of congressional investigation of the Executive: Procedures, Devices, and Limitations of Congressional investigative Power, 1 Syracuse J. Legis. & Pol'y 1 1995, p.21. 作者简介：郑贤君，首都师范大学政法学院教授，法学博士。 文章来源：《首都师范大学学报》2013年第3期。 发布时间：2014/7/6