依法治国与完善监督机制的基本思路
[关键词]法治;监督观念;监督机制
在我国的政治生活中,完善监督机制是长期困扰我们的老问题,同时也是一个迄今尚未根本解决的新问题。所谓“老”就是说,党和政府多次试图解决监督机制问题,并在改革实践中一直不断探索、试验,设法予以解决,但从社会效果来看,这一问题并未得到根本解决。所谓“新”就是说,在改革开放的新形势下,特别是实现依法治国基本方略的过程中,强化监督机制已成为一个十分紧迫的全局性问题。从依法治国目标实现的现实要求来看,进一步完善监督机制是社会良性运作的重要条件。江泽民总书记在党的十五大报告中专门论述了完善民主监督制度问题,提出要深化改革,完善监督法制,建立健全依法行使权力的制约机制,坚持公平、公正、公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。同时提出,把党内监督、法律监督、群众监督结合起来,发挥舆论监督的作用。应当说,监督机制问题涉及到社会生活的各个方面,同社会主体的切身利益有着密切的联系。一、法治社会中监督机制的价值
在法治社会中,监督机制既有理论价值,又有实践价值。就法治本身的结构与运作过程看,完善的监督机制是实现法治价值的重要条件。法治首先指依法治权,即权力的设定、运作过程及其程序受宪法和法律的制约,权力行使者受权力主体的严格监督。从理论层面看,有关监督的思想与观念是法治社会形成的依据之一,即在健全的监督环境中法治才能保持其真实意义。从实践层面看,依法治权、保障人权,把社会公仆置于社会主人监督之下是法治赖以存在的社会基础。建立严格的监督机制是法治社会存在的标志之一。因此,谈法治,谈依法治国理论模式或实践功能时,我们必须把监督机制问题纳入到依法治国的价值体系之中,确保法治与监督之间价值观念的统一。法治社会的存在如果离开了监督功能,就会变为形式意义上的法治,不可能实现实质意义上的法治。
首先,在依法治国目标的实现过程中,完善监督机制是人民民主专政国体的必然要求。我国实行人民民主专政,人民当家作主,是国家权力的主体。当人民按照法定程序把权力赋予给公仆时,人民本身要行使对公仆活动的监督,即监督权是人民监督与制约公仆活动的有效的手段。在不同的国家制度下,监督权的性质与功效是不同的,体现不同的宪法文化和意识形态。
其次,法治社会中,强化监督机制是政体的基本要求。对于监督机制问题,我们过去主要从政治权力运行的一个过程来理解,没有从政体的高度加以理解,这就客观上降低了监督体制在政治体系中具有的实际价值。根据宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法定程序,委托自己的代表组成代表机关行使国家权力,同时委托各级人大行使监督权。人大行使的监督权是国家权力的重要组成部分,是法治社会中公众力量有机整合的基础。以人大监督为主体的我国监督体系的建立及其完善是国家政体的内在要求,其制度的产生直接来源于宪法的规定。这就说明,能否建立完善的监督机制,是否尊重权力机关与人民群众的监督权是关系到国家政体是否巩固与发展的根本性问题,实际上构成社会主义民主政治建设的基础。
第三,在我国实现依法治国方略的过程中,进一步强化监督机制具有特殊的实践价值。如前所述,监督机制的功能已经涉及到社会生活的各个方面,直接影响着改革开放的进程与社会效果。近年来我国政治生活的实践表明,监督机制的薄弱已经成为制约社会发展进程的阻碍因素,在一定程度上造成了公民权利与国家权力之间的不协调与紧张关系。因为监督机制不完善所造成的直接社会后果是:权力过分集中,权力滥用现象严重;腐败现象难以控制,社会公众普遍对此不满;监督途径单一,解决社会冲突与矛盾的机制未能发挥正常的功效;利益协调缺乏公正性,公众的正当利益与要求难以通过正常途径反映到国家的决策过程中,造成决策与民意相互脱节等。可见,监督机制问题并不仅仅是权力运行过程中的外在条件,还是构成法治价值体系的重要组成部分,是法治社会的重要标志。
对国家权力进行监督与制约是法治国家的基本要求,也是监督机制的基本功能。如前所述,法治的价值首先体现在依法治权,即依法严格控制国家权力的运行,协调政治实践中公民与国家、政府之间的矛盾,形成稳定、健康的政治环境。法治社会中,监督机制同时意味着社会力量的整合,即通过监督体制的有效功能,形成政治社会中民众力量的统一与和谐,形成权力运行的良性状态。从一般意义上说,法治社会中监督机制发挥其社会效果需要具备相应的条件,主要有:权力分配标准的科学性与权力运行过程的法定性;监督机构的独立性与职权的法定性;监督机构运行所需要的社会环境的形成,其中核心是舆论监督应发挥正常的功能,公众行使的监督权作为基本人权得到宪法的确认与保护。
总之,法治社会或者追求法治的目标的国家中,监督机制本身的结构及其运作是法治理想与价值体系现实化的重要体现。可以说,法治价值所体现的社会各个领域中都需要相应的监督功能。总之,在我国,监督制度的存在具有明确而具体的宪法基础,是宪法精神的体现。
二、我国监督体制的基本框架与特点
在依法治国、建设社会主义法治国家的进程中,我们需要建立符合中国实际的完善的监督体制。对目前我国监督体制的基本框架与特点,学者们有不同的观察角度与分类。根据多数学者的观点,我国的监督体制包括立法监督、行政监督、司法监督等国家政权机关内部的监督,同时还包括政党监督、群众监督与舆论监督等外部的监督。一般谈论监督体制时,我们通常按照上述体系中所列的几个部分加以说明,并试图揭示监督体系内部相互之间的关系。对监督体制的这种归类方法,虽有一定的合理性,但笔者认为还不够全面,不能全面体现中国监督体制的基本特点。首先,传统的分类法忽略了监督体制中权力机关监督的核心地位,没有突出人民代表大会制度在权力监督体系中所占的重要地位;其次,传统的分类法在具体说明监督的意义时通常以“权力制约”为其理论说明的范畴与工具,没有从学理上划清“制约”与“监督”在监督体制中的实体意义;第三,传统的分类法中没有充分反映当代监督制度发展的基本趋势,有关监督体制的国际化与本土化的界限并不清楚。
实际上,我国的监督体制是以权力机关监督为核心的有机的监督体系,权力机关监督是一种法律监督,具有法律效力。立法监督、行政监督与司法监督并不属于制约关系,行政与司法完全从属于权力机关,受权力机关单向监督。有的学者在研究监督机制问题时指出,以“制约论”理论研究框架分析我国国家权力结构是一种理论误区,认为:“在以权力制约权力的基础上形成的‘制约’机制都有它特定的内涵和质的规定性,与人大制度条件下人大对其他国家机关的监督机制有原则区别,其区别主要在于:人大制度下并不存在国家权力分立、平行的基本格局,人大与其他国家机关之间的关系,不是法律地位平列基础上制约,而是人大作为权力机关,其他国家机关作为执行机关形成决定与被决定、监督与被监督的关系;制约具有双向性与横向性的基本特征,监督是一种单向的、纵向的约束;监督是以服从来保证国家权力的统一性。”笔者认为,区别监督与制约的概念是十分必要的,从上述的理论分析中可以看出,以监督理论作为分析监督体制运行的基本范畴是符合中国权力结构运行规律的。由于权力结构形成的历史与文化背景不同,各国的监督体制及其运行过程不尽相同,如西方国家以三权分立的政治哲学为其监督的理论基础,强调以权力制约权力,在相互平行的权力之间形成相互制衡的格局,其出发点是权力分立。而在我国,由于实行人民代表大会制度,国家权力机关在整个监督体系中处于至高无上的地位,其它机关处于绝对从属地位,只能服从权力机关,不能制约权力机关的活动,权力机关的监督只能是单向的监督,不可能是双向的。因此,我国监督机制实际上是以人大监督为主体的有机的监督体系,其他形式的监督是一种补充形式。因此,在探讨我国监督理论与制度时,不宜简单地以“制约论”框架分析和研究监督体制的基础,应充分考虑人民代表大会制度在权力分配与权力结构中的特点。概括地讲,现阶段中国监督体制的基本特点是:(1)监督权的统一性。在权力结构中,监督权高度集中于权力机关,权力机关的监督是具有优先地位的一种监督。(2)监督形式的多样性。如前所述,除以权力机关的监督为核心外,还存在其它形式的多样化的监督方式。(3)监督效力的单向性。在我国的权力结构中,监督机关所进行的监督效力是单向的,监督与被监督机关的地位具有特定性,不能随意设定。
三、监督体制的运作过程及其评价
在我国的国家生活和社会生活中,监督的意义日益受到人们的关注,监督的功能在政治实践中越来越受到重视。客观地讲,改革开放以来,在民主与法制建设中取得的成就与监督体制本身的发展是密不可分的,正是在监督机制发挥作用的条件与环境中,民主政治建设取得了一定的进展。可以说,监督体制问题已经成为公众普遍关注的政治生活的热点问题。特别是,长期以来被人们忽视的人大制度逐步改变其“橡皮图章”的形象,在一定程度上树立了权力机关的权威,发挥了监督功能,给我国政治生活注入了新的活力。如全国人大在工作监督方面,听取和审议国务院及其部门和最高人民法院、最高人民检察院的工作已经形成制度,对法律实施情况的监督也成为一项制度。在权力机关监督功能的发挥中,地方人大在实践中创造了各种有效的监督形式,如组织代表评议政府、法院、检察院的工作,干部的述职评议,督促有关部门建立执法责任制和错案责任追究制等。这些监督形式,使公众在实际生活中能够亲身感受到监督的意义与作用。这些事实表明,中国监督机制正处于从不成熟走向成熟的过程。
但同时我们必须看到,权力监督机制薄弱仍然是我国法治实践中存在的不可忽视的问题,对此必须给予高度重视。权力监督机制薄弱,导致权力不断地流入市场,权钱交易现象尽管得到一定程度上的遏制,但问题仍然十分严重。公众对权力监督机制薄弱问题已表现出强烈的不满,甚至怀疑政府的权威性与法律的公正性。如果对群众不满心态置若罔闻,有可能导致国家权力与公民权利之间的紧张局面,直接影响安定团结。严重的权力腐败现象不仅阻碍了中国社会的综合发展,而且损害了政治法律制度在公众心目中的应有权威性与合法性。权力监督机制不健全的主要表现是:部分公众的怨尤情绪通过不正当的渠道发泄出来;有关保证民主监督组织行使职权的法律法规不健全,民主监督缺乏有效的针对性与操作性;监督系统在具体运行过程中,因职权交叉重复,职责权限不清,缺乏必要的宏观控制、沟通和协调,监督关系未理顺,一些监督机构设置不科学,权力界限不清楚;监督法规不健全,某些监督环节中存在人为的因素等。总体上说,中国监督制度的应有功能没有得到充分发挥,其社会效果并不明显。那么,为什么我国的监督体制的发展出现如此局面呢?尽管监督体制乏力有多种原因(主观的、客观的),但笔者认为最基本的原因在于监督机制的实体价值没有有效地体现在政治体制运行过程中,有关监督的观念没有得到更新。长期以来,在监督问题上我们也提出过一些强化其功能的措施,也进行过相应的理论研究,但始终没有从体制上解决监督乏力的老问题。从监督机制本身的结构来说,也存在不少不尽如人意之处,没有形成相互有机联系的、内在的统一体,不同的监督形式“孤军奋战”,缺乏合力。特别是,目前的监督机制是形成于实行计划经济体制时期,没有充分反映市场经济发展的客观要求,而市场经济发展又没有达到能够形成强有力的权力监督机制的程度,市场经济本身的力量具有一定的局限性。在经济转型时期,由于社会利益的多元化,监督体制本身又面临许多新的问题,需要进一步完善监督体制自身结构,理顺各种监督关系。这就是说,由于市场经济发展以及社会历史环境等因素的存在,给监督体制运行造成了一定困难。从另一方面讲,监督乏力的更主要的原因在于已经形成的监督体制在运作过程中没有发挥其应有的功能,有关监督的原则与理想未能在现实中顺利实现。比如,人大监督是宪法确定的一项原则,同时也是宪法赋予权力机关的重要职权,但在实践中权力机关的监督职权没有得到很好实现,监督效果不理想,对此社会公众表现了强烈的不满。从目前情况来说,监督乏力原因集中体现在运行过程的不顺畅,造成原则与实践的严重冲突。因此,笔者认为,对于监督体制而言,结构本身的调整与更新是必要的,但更为现实的途径是采取各种有效措施使现有的制度尽快正常地运作起来,以发挥监督的功效。
四、进一步完善监督机制的基本思路
进一步健全完善监督机制是今后中国社会发展的内在要求,直接关系到社会主义法治国家的建设。在社会主义市场经济条件下如何建立完善的监督机制是法学界需要认真研究的重大课题。
(一)依法治国与转变监督观念
完善监督机制,首先要转变传统的监督观念,树立适应市场经济发展要求的、民主的、高效的监督观,并把监督的过程与手段统一到实现法治的总体过程之中,变为法治的内在要素。随着市场经济体制的建立与发展,监督体制本身显示出商品社会的性质,监督功能表现出更广泛的社会性。市场经济发展所要求的民主、平等的价值观转化为监督的具体过程,新的监督观实际上是反映市场经济内在要求的监督意识。同时,应从法治价值观、国体与政体的高度认识监督的意义与功能,使监督成为一个国家政治体制运作的基础与出发点。历史事实表明,政治生活的法治化是现代市场经济发展所不可缺少的背景,监督被纳入法治轨道又是政治生活民主化的方向。伴随着新的经济体制的建立,监督体制的作用、功能及其社会发展中的地位显得日益重要,有助于调整各种利益关系。
(二)强化人大监督是建立与发展适合中国国情的监督体制的关键
如前所述,中国的监督体制是以人大监督为主体的,监督体制的运作首先以人大监督权的有效行使为条件。人大监督是我们分析与研究监督体制的基本出发点,能否建立监督体制以及发挥其功能的程度在很大程度上取决于人大监督制度本身的功效。
社会主义市场经济体制的建立与发展,必然形成新的利益格局,协调不同主体的利益关系将成为社会生活的中心问题。从权力机关产生的社会基础与运行机制的基本目标看,它应成为利益协调的主要角色。各种社会矛盾,最后都要通过权力机关的活动得到平衡与较为合理的解决,尤其是通过有效的监督,确立公平的交换尺度,合理分配社会财富,以实现社会公正的基本目标。由于权力机关在我国政治生活中居于特殊重要的地位,由它行使监督权有助于合理地解决各种社会矛盾,减少社会冲突。从比较宪法的角度看,宪法赋予权力机关的监督权是相当广泛的,在某种意义上远远超过国外议会所具有的监督权,其监督范围包括法律监督、工作监督与人事监督等。法律监督主要指人大具有监督法律实施的权力地位;工作监督主要指权力机关有权监督政府、法院、检察院的工作,其它国家机关向权力机关负责并报告工作;人事监督主要指人大对其选举产生的其他国家机关的负责人有权监督,综合调整产生、负责与监督关系。从制度的设计与结构来看,我国权力机关监督体制是相当完善的,具有很大的潜在功能。但目前的问题是,权力机关没有发挥其应有的功能,与公众的期望值相比,有很大的距离。这是人们普遍感受到的现实问题,学者们也提出了不少改进措施。为了进一步强化权力权关的监督功能,需要解决如下问题。
一是正确区分中国共产党的执政权力与人大国家权力之间的相互关系,保持权力机关独立的监督地位,探讨党领导人大工作的有效途径,以树立权力机关的权威性。从理论上必须明确,党的路线、方针、政策要经过人大的法定程序才能变为国家意志。在实行法治的新的环境下,党要改善其执政方式,把支持人大依法行使职权作为党推进依法治国进程的任务。特别是,要注意保护党员人民代表的言论免责权,使党员代表能够依据宪法和法律行使代表的职权。党组织要遵循“党在宪法和法律范围内活动”的原则,以保证党组织的活动具有合宪性。
二是权力机关内部的监督体制需要进一步完善。把宪法和法律上规定的有关监督职权经过合理的分类与综合进一步量化为具体的指标体系,由权力机关独立地进行监督。如建立独立的权力机关预算体制,使各级权力机关拥有独立的财政预算;在权力机关内部专门设立人民监督委员会,“专门负责动员、组织公众参与反贪污、反腐败斗争,包括受理公众举报线索。”有了专门监督委员会,可以扩大监督的领域,连结监督功能与社会公众利益,有助于树立权力机关的权威形象。
三是人大监督需要进一步制度化、程序化。为了更有效地发挥人大的监督功能,有必要将监督权的有关内容进一步程序化,以保证不同环节中的监督内容通过相应的程序得到反映。
四是采取各种有效措施,提高人民代表的监督意识。权力机关的监督权最终要通过人民代表的活动来实现,人民代表首先要树立健全的监督意识,正确理解监督的宪法意义,善于运用法律赋予的选举权、监督权与罢免权。
(三)制定统一的《监督法》是健全监督体制的立法基础
在监督理论与实践问题的研究中,学者们一直呼吁制定统一的《监督法》,以确立监督的法律依据,但由于各种主客观方面的原因,《监督法》的制定没有得到应有的重视,立法步伐过于缓慢。有关部门和专家曾起草过《监督法》草案,并征求了意见,但由于在《监督法》的框架与具体内容的规定上意见不统一,特别是在监督观念问题上存在分歧,故草案的起草没有取得实质性的进展。由于国家没有统一的《监督法》,在宪法、法律、法规中规定的监督缺乏统一性,权力机关本身的监督未能保持其规范性。特别是,部分省、市、自治区制定的地方性的监督法规从内容到形式不大统一,影响了监督的社会效果。为了发挥监督的功能,目前急需制定《监督法》,确立统一的监督规范,把不同层次、不同形式的监督的性质、任务、特点、程序等明确规定下来,使监督权的实现有法可依。具体的设想是:认真地总结地方人大在实践中创造的各种监督形式,探讨监督的规律,赋予有效的监督形式以合法性依据;在总结监督实践的基础上,确立监督法规的总体框架,使监督法成为规范监督活动的基本法律,为具体监督法规的制定提供统一的法律基础;《监督法》的制定,采取先易后难的原则,选择人们认识上比较一致、实践中容易运行的监督形式,尽快改革监督活动缺乏法律依据的局面;《监督法》的制定应在人民代表大会制度基本框架内进行,以强化权力机关监督为其出发点;《监督法》的制定要注意反映各国监督理论的最新成果,将国际经验与本国国情有机地结合起来,使《监督法》具有广泛的社会基础。笔者认为,尽快着手制定《监督法》是强化监督功能,推进政治体制改革的重要立法措施,应提到国家立法的议事日程上来。
(四)强化舆论监督是监督体制运作的必要基础
监督意味着政务公开,体现政治透明度,而公开性原则的确立必须借助于舆论监督。舆论监督的价值对于监督体制的运作产生非常重要的影响。在一个法治社会中,舆论的开放程度是评价监督体制效果的重要指标之一。通过监督功能所发挥的社会影响力是舆论开放的结果。因为传播媒体的功效在于及时揭露社会不公正现象,揭露腐败分子的行径,对权力行使者的心理产生很大的压力,使之不敢肆意妄为。舆论监督的强化自然涉及到新闻体制改革问题,根据实际需要提高新闻媒体职业化程度,树立良好的新闻职业道德。在舆论监督方面的当务之急是,加快新闻立法的步伐,尽快制定《新闻法》等法律,以实现舆论监督的法律化,强化舆论监督的积极功效,克服消极功效,形成健康、合理的舆论监督机制。
(五)建立专门的宪法监督机构以推动整个监督体制的综合发展
如前所述,在政治实践中建立监督体制的基础是宪法规定,宪法本身的顺利实施对监督体制产生十分重要的影响。应从建立法治国家的高度,着手建立专门的宪法监督机构,改变宪法实施效果不佳的局面,以宪法权威性为依据强化监督体制的功能。实践表明,宪法本身得不到实施的国家中不可能建立具有现实基础的监督体制,更不能发挥监督的功效。现行的宪法监督制度已暴露出自身的弱点,阻碍宪法功能的发挥。从客观上看,宪法实施效果不佳直接影响了监督体制的运作。因此,认真研究如何建立适合中国实际的宪法监督机构是一项关系到法治国家建设的重大的实践问题。对此,有关部门应给予高度重视,着手研究具体操作问题,使中国的宪法监督体制尽快运作起来,以推动中国社会法治化的进程。
[参 考 文 献]
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王俊拴.我国国家权力结构研究中的误区[Ｊ].陕西师范大学学报,1997,(4).
陈云生.反贪污、反腐败与公众参与[Ｊ].政治学研究,1997,(4).
文章来源：《法学论坛》2000年第5期 发布时间：2007/12/24