2000年３月１５日，九届全国人大第三次会议审议通过了《中华人民共和国立法法》。这部法律总结二十年来的立法经验，对立法应当遵循的基本原则、立法权限、立法程序、法律解释以及适用与备案等问题作出比较具体的规定，是一部关于国家立法制度的重要法律。它的颁布和实施，对于规范立法活动，调动各方面的主动性和积极性，提高立法工作效率，促进立法的民主化和科学化，维护国家法制的统一和尊严，进一步加强社会主义民主与法制建设，必将起重要作用。

制定立法法的必要性

一方面，立法制度是一项重要的国家制度，我国宪法以及全国人大组织法、地方组织法等法律对立法权限、立法程序和法律解释等问题作了基本规定。实践证明，这些规定是切实可行的。二十年来，各方面也积累了一些行之有效的经验。依据宪法，总结实践经验，制定一部关于立法制度的法律十分必要。另一方面，立法工作中也存在一些问题，主要是：有些机关越权制定法规、规章；有些法规、规章同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互矛盾、冲突的现象；有些法规、规章的质量不高，存在着不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益的倾向。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成某些混乱。因此，需要制定立法法，对法律、法规、规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制的统一。党的十五大报告提出，要加强立法工作，提高立法质量，到２０１０年形成有中国特色的社会主义法律体系。制定立法法，对加强立法，提高立法质量，建立和完善有中国特色的社会主义法律体系，建设社会主义法治国家，具有重要意义。

立法法的制定过程

１９９３年全国人大常委会法制工作委员会开始着手起草立法法，当时确定立法法要解决立法权限的划分、立法程序和立法监督等三个方面的基本问题。从１９９４年起，法工委先后邀请有关方面的专家、国务院有关部门和地方人大、政府的有关负责同志，反复讨论和研究了立法法的基本框架。经过进一步的征求意见，１９９７年形成了立法法草案的征求意见稿。１９９８年和１９９９年法律委员会和法制工作委员会曾两次就草案的征求意见稿向中央有关部门和各地征求意见，加上全国人大法律委员会和各专门委员会的研讨，形成了立法法草案第一次审议稿。１９９９年１０月，九届全国人大常委会第１２次会议对草案一次审议稿进行了初步议。会后，法律委员会和法制工作委员会将草案印发各地和中央有关部门，并邀请国务院法制办、中央军委法制局、最高人民法院、最高人民检察院以及有关方面的法律专家座谈，进一步征求意见。法工委有关负责同志先后赴辽宁、甘肃、青海、宁夏等省、自治区进行调研，听取意见。姜春云副委员长还专程赴广东进行调研，分别听取当地党委、人大和政府的意见。此后，法律委员会几次召开全体会议，并邀请国务院有关部门、中央军委法制局以及两高有关方面的负责同志列席，根据常委会组成人员和各方面的意见，对草案进行逐条审议，形成草案二次审议稿。此稿对较大市立法权、司法解释等方面的规定有较大变动。１９９９年１２月，九届全国人大常委会第１３次会议第二次审议立法法草案，委员们对审议稿给予充分肯定并提出进一步的修改意见。这次常委会决定，由法制工作委员会根据第二次审议的意见再作修改，提交九届全国人大第三次会议审议。

立法法过程中争论的主要问题及其解决方式

立法法共六章９０条，对立法制度的各个方面作出比较具体的规定。在立法法的制定过程中，引起争论的有以下主要问题：

一、关于立法法的适用范围

对于将法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例纳入立法法的调整范围，各方面的意见基本上是一致的。存在分歧的是，应否将规章、军事法规和国际条约纳入调整范围，以及在立法法中如何对它们作出规定。

１、关于规章。对立法法应否对规章作出规范存在两种不同意见。反对意见的主要理由是：（１）从我国的立法体制来看，规章不属于法的范畴；（２）目前规章比较乱，有不少与法律相冲突，将规章与法律法规放在一起规定不妥当；（３）如果立法法对规章作出规定，是否意味着规章属于立法？法院判案是否应以规章为依据？（４）如果必须对规章作出规范，建议将其写入附则，规定制定规章可以参照行政法规的制定程序。赞成将规章纳入立法法的主要理由是：（１）实践中，某些行政管理方面的事项，法律、法规尚未制定，而社会生活又迫切需要加以规范，应当允许国务院部门或者地方政府先制定规章；（２）目前规章出现的许多问题，是行政体制上的原因造成的，随着机构改革的进行，有些问题可以行到解决；（３）对规章进行规范和限制，不宜简单地剥夺其立法地位，应将其纳入立法法，并予以规范和监督；（４）规章中确有问题，但地方政府规章总的是好的，主要问题在部门规章，应对部门规章加以严格规范；（５）规章中有许多好的东西，能为上位法提供经验；（６）对规章应采取从实际出发，有利于改革、发展和稳定的态度，将其纳入法律体系。

立法机关认为，法有广义和狭义之分，从狭义上说，法律仅应当指全国人大及其常委会制定的规范性文件，但广义的法不仅包括法律，还包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章。宪法和地方组织法等法律确立了以全国人大及其常委会为核心的多层次的立法体制，这个立法体制的特点是，全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，省级人大及其常委会以及省会市、较大市、经济特区所在地的市的人大及其常委会可以制定地方性法规， 民族自治地方的人大及其常委会可以制定自治条例和单行例，国务院部门、省级人民政府以及省会市、较大市、经济特区所在地的市的人民政府可以制定规章。规章是现行立法体制的一部分。但是，上述不同层次法律规范的效力并不相同。立法法是根据宪法制定的，它规范的重点是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，对规章也应同时作出规定。因此，立法法规定：“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”

２、关于军事法规。对立法法应否规定军事法规以及如何规定，也存在两种不同意见。一种意见认为不应将军事法规纳入立法法的调整范围。主要理由是：（１）宪法中没有规定中央军委可以制定军事法规，如果赋予军事法规以法律的地位，应当修改和解释宪法；（２）制定国防法时，是应军队的强烈要求对中央军委制定军事法规作出规定的，那是一种特殊情况；（３）依照宪法的规定，中央军委领导武装力量，并不负责地方事务，军事法规只在军队内部实行，对军事法规是否算法的一种形式有不同看法；（４）从世界各国的立法体制来看，军队享有立法权的情况很少见。另一种意见认为军事法规应当纳入立法法调整范围，主要理由是（１）中央军委制定军事法规，军委各总部、军兵种、军区制定军事规章，是我们党、我们国家领导武装力量的成功实践，是由我国宪法确立的国防建设和武装力量领导体制决定的，是中央军委行使领导全国武装力量职权的必然要求，也是健全社会主义法制和实现依法治军的需要。（２）国防法中已对中央军委制定军事法规作出规定，立法法也应作出相应规定；（３）立法法对各级各类立法活动都应当作出规范，对军事法规、军事规章的权限范围、制定程序和监督制度均应作出规定。

立法机关研究了各方面的意见，认为，军事法规只在军队内部实行，不在地方实行；它的制定程序与行政法规、规章的制定程序在民主性和公开性等方面有区别。因此，立法法附则规定，中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。中央军事委员会各种部、军兵种、军区，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。军事法规的制定、修改和废止程序，由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。

３、关于国际条约。在立法法的起草和制定过程中，有一种意见认为，随着改革开放和对外交往的不断加强，特别是加入世贸组织后，国际条约在国内的适用问题变得越发重要。我国的民法、民事诉讼法等法律对国际条约在国内的适用已作出部分规定。建议在立法法对我国参与国际条约和公约的程序以及条约、公约在国内的适用方式作出具体规定。另一种意见认为，批准和适用国际条约是立法中的特殊情况，这方面，各国的做法也不一样，我国应采取什么方式适用国际条约还需要一个摸索的过程。有关法律已对适用国际条约作出部分规定，但这些规定还不能作为一个普遍原则。１９９０年全国人大常委会通过了缔结条约程序法，对于条约的批准和缔结程序，应当适用该法律。因此，立法法中暂时不应对国际条约的批准和适用作出规定。

立法机关经过研究，认为，缔结条约和制定法律在职权和具体程序方面都有区别。在法律适用上，国际条约在国内批准后如何适用，情况比较复杂，与法律的适用也存在较大区别。这方面我们的经验还不够。民法、民事诉讼法等法律中有关条约适用的规定，只是涉外的，但条约中不仅有民事的、经济的，还有政治的，比较复杂。批准国际条约和制定涉外方面的法律是有区别的。因此，立法法暂不宜对有关国际条约的内容作出规定。

二、立法活动应当遵循的基本原则

在立法法的制定过程中，对立法活动应当遵循哪些基本原则，存在过不同意见。其中，最主的分歧是，要不要在立法法中直接写上坚持中国共产党领导的原则。一种意见认为，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。在立法工作中，坚持党的领导，最根本的是要把党的路线、方针、政策通过立法程序变为国家意志。因此，在立法法中，确定党对立法的领导，对于从制度和法律上为保证党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，至关重要。建议在总则明确规定，立法必须坚持党的领导。其他一些法律，如高等教育法、国防法、个人独资企业法等都写上了党的领导，立法法更应当明确党的领导。

另一种意见认为，立法法中不必直接写上坚持党的领导。主要理由是：（１）党的领导主要是路线、方针、政策的领导，并不直接介入立法工作。（２）在立法工作中坚持党的领导是不用置疑的，法律不直接写党的领导，决不是不要党的领导；相反，认真执行宪法和法律，才是真正服从党的领导。（３）如果在每一部法里都写上党的领导，实际上是降低了党的领导地位，关键是法的内容，是不是反映了党的主张。（４）宪法序言里已明确规定了党对国家事业的领导，这就包括了党对立法工作的领导，其他任何法律都是以宪法为依据制定的。（5）一些法律写上了党的领导，主要是针对一些特殊情况作出规定的。比如，高等教育法规定党的领导，是就高校的领导体制而言的，即高等学校实行党委领导下的校长负责制，而不是党对整个高等教育的领导；个人独资企业法规定党的领导，是指企业里党的组织如何活动而言的，而不是规定党对个人独资企业的领导。

立法机关认为，立法一定要坚持党的领导，这是一个重大的政治问题。宪法是国家的根本大法。宪法的基本原则是指，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，这是党和国家在社会主义初级阶段的基本路线。而坚持四项基本原则，十分重要的一点是坚持中国共产党的领导。１９８２年宪法以国家根本大法的形式体现了党的基本路线，确定了中国共产党在国家中的领导地位。依法治国，建设社会主义法治国家，必须加强党的领导。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身也在宪法和法律的范围内活动。立法工作一定要坚持党的领导，体现和贯彻党的路线、方针和政策。立法活动不仅要坚持党的领导，还要遵循宪法的其他基本原则。因此，立法法第３条规定，“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论。”除此之外，立法法还规定了立法活动应当遵循的基本原则，即：立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制统一和尊严的原则；立法应当体现人民意志、维护人民利益，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动的原则；立法应当坚持从实际出发，科学、合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任的原则。

三、关于立法权限的划分

现行宪法对立法权限作了基本的划分，即：全国人大及其常委会行使国家立法权，制定法律；国务院根据宪法和法律制定行政法规；省级人大常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定地方性法规；民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人大有权制定自治条例和单行条例，分别报有关上级人大常委会准。但宪法对上述国家机关立法权限的划分只是原则性的。在立法法中对立法权限需要进一步明确的有以下几方面的问题：一是如何划分中央与地方的立法权限；二是如何划分权力机关与行政机关的立法权限；三是民族自治地方的自治条例和单行条例可以对法律、行政法规的哪些规定作出变通；四是经济特区的法规可以对特区的哪些事项作出特殊规定。

（一）全国人大及其常委会的专属立法权限

在立法法的起草和制定过程中，引起较大争议的问题是，采取什么方法确定必须由法律规定的事项，即全国人大及其常委会的专属立法权，全国人大及其常委会的专属立法权限有哪些，以及非专属立法权限的事项能否制定法律等。这是划分中央立法权限与地方立法权限、权力机关立法权限与行政机关立法权限所面临的重大和核心的问题。

１、划分专属立法权的方法。对于划分专属立法权限的方法曾经有三种意见。一种意见认为，立法法应当对全国人民代表大会和它的常务委员会的立法权、国务院的立法权、地方各级人大及其常委会的立法权以具体列举的方式予以规定。第二种意见认为，立法法对立法权限的划分应当严格依据宪法的规定，不能作出进一步的划分。第三种意见认为，立法法应当尽可能以列举的方式划出一块由法律规定的专属立法权，在此基础上，对其他国家机关的立法权限作出原则性的规定。立法机关认为，采取什么方法划分立法权限，必须根据两个重要原则，一是根据我国的政治制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，全国人大常委会是它的常设机关，全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院是全国人大及其常委会的执行机关，对它负责，受它监督。这是划分法律的权限与国务院行政法规权限的基本则。这一原则决定了，在全国人大及其常委会与国务院之间，不可能划出一块只能制定行政法规而不能制定法律的权限。二是我国的国家结构形式。我国是单一制国家，不是联邦制，在中央与地方的关系上，国家权力由中央统一行使；同时，为调动地方的主动性和积极性，中央又赋予地方适当的自主决策权。这一制度表现在法制上，就是要维护国家法制的统一和尊严，同时又要加强地方立法。这是划分中央与地方立法权限的基本原则。根据这一原则，也不能划出一块只能由地方立法而中央不得涉及的权限。根据这两条原则，立法法采纳了第三种意见。

２、全国人大及其常委会的专属立法事项。对国防、外交中涉及国家主权的事项，以及犯罪与刑罚、对公民人身自由的处罚等事项，各方面比较一致地认为应当由法律规定。存在争议的主要是：第一，对涉及公民政治权利、人身自由权利的强制措施；对财产的查封、扣押、冻结、强制划拨等强制措施是否必须由法律予以规定，一种意见认为，公民的政治权利、人身自由权利和财产权利，是宪法赋予的十分重要的基本权利，对这些权利所采取的强制措施应当由法律规定。这是落实宪法、加强法制、保护人民利益的需要，也是世界上绝大多数国家的立法通例。另一种意见认为，为保证中央行政管理和地方事务管理的有效进行，应当允许行政法规和地方性法规对上述强制措施予以规范，如地方在规范戒毒、遣送“三无”人员时就需要适当采用限制人身自由的强制措施。第二，对物权、债权、知识产权、财产继承等民事规范，以及财政、税收、海关、金融和外贸等制度是否必须由法律予以规定，一种意见认为，上述制度涉及公民的基本权利和国内市场的统一，涉及社会主义市场经济的发展和完善，应当由法律统一规定。另一种意见认为，对上述事项也应当允许行政法规和地方性法规予以规定。比如，民事规范中有关房地产方面的事项，财政中预算外资金管理的事项，税收分配的有关事项，以及外贸行政管理方面的事项等，全国人大及其常委会一时没有条件制定法律，应当允许行政法规和地方性法规先行规定。

立法机关经过反复研究，从当前的实际情况出发，在立法法中确定了十项必须制定法律的事项。即：（一）国家主权的事项。如国防、外交等事务中涉及国家主权的事项，必须制定法律，其中有些不涉及主权的一般性问题，不一定必须制定法律。（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权。这涉及国家的根本政治制度，宪法已明确，这些要由法律规定。（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度。我国实行的是少数民族聚居的地方实行区域自治制度，设立自治机关，行使自治权，各民族自治地方都是国家不可分离的部分。民族区域自治制度涉及保障少数民族的权利和国家的统一，因此必须由法律规定。特别行政区是根据一国两制原则，为解决香港、澳门、台湾的问题而设立的。宪法规定，在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。（四）犯罪与刑罚。（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。这一规定，目的是保护公民合法的政治权利和自由。（六）对非国有财产的征收。为防止乱征收，保护公民的合法财产秘有权，对公民的财产在什么情况下才能征收，如何补偿，只能由法律规定。（七）民事基本制度。（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。这里指的是基本制度，这些制度应当由法律规定。（九）诉讼和仲裁制度。（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

３、非专属立法权限的事项能否制定法律？在立法法草案征求意见的过程中，有一种意见认为，列举了全国人大及其常委会的专属立法事项，就意味着全国人大及其常委会不能就其他事项制定法律了，建议再增加一些事项，理由是现有法律中有不少是超出专属立法事项的。产生这种误解是没有分清专属立法权和法律能够制定的事项的区别。专属立法权的事项是指只能由法律规定的事项，不是全国人大及其常委会只能对这些事项制定法律。法律规定的事项要比只能由法律规定的事项广泛。区别在于，专属立法权所列的事项，法规不能规定，只有经授权才能规定；而不属于专属立法权的事项，在没有制定法律前，原则上法规可以先规定，不须授权。由法律所规定的事项，是列举不清的，凡是全国人大及其常委会认为应当制定法律的，都可以制定法律。

（二）关于行政法规的权限

对于国务院可以就哪些事项制定行政法规，存在两种不同意见。一种意见认为，国务院作为中央行政机关，应当有权就两个方面的事项制定行政法规，一是根据宪法和法律制定行政法规；二是根按照宪法第８９条规定的国务院的职权，根据国情和行政管理的需要，制定行政法规。其中，根据宪法和法律，就包括宪法规定属于国务院行政管理职权范围内的事项。另一种意见认为，宪法和有关法律已赋予行政机关对整个社会事务进行行政管理的职权，如果行政机关根据行政管理职权的需要都可以自行立法，则权力机关就成为多余了。这与人民代表大会制度这一根本政治制度不相符。国务院制定行政法规的权限应当在以下两个方面，一是根据宪法和全国人大及其常委会以法律形式作出的授权，就有关事项制定行政法规；二是根据执行宪法和法律的需要就有关事项制定行政法规，即根据宪法和法律制定行政法规，必须先有法律，才能根据法律制定行政法规。

立法机关认为，国务院可以制定行政法规，是１９８２年宪法在立法体制方面的一个重要改革。从实际情况看，除制定法律外，属于国务院行政管理职权范围内的问题，有许多需要制定行政规。国务院有权就以下两方面的事项制定行政法规：一是为执行法律的规定需要制定行政法规的事项。二是宪法第８９条规定的国务院行政管理职权的事项。但对行政管理职权的事项有两点需要明确，一是必须属于行政管理的事项，凡不属于行政管理职权的问题，如刑法、审判和检察制度、诉讼程序方面的事项，行政法规不得规定。二是凡属于全国人大及其常委会专属立法权的事项，如基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸基本制度，应当制定法律，不得制定行政法规。如需制定行政法规，必须经全国人大或者它的常委会授权。这一点是对宪法原意的进一步明确。

（三）关于授权立法

对立法法应否规定授权立法制度，有两种不同意见。一种意见认为，随着民主与法制的发展，我国社会生活的各个方面已基本有法可依。现在应当由法律规定的事项，就要由全国人大及其常委会立法，不应再进行授权。如果制定法律的条件不成熟，可以通过制定政策的形式来实现规范目的，或者先制定法律并对法律及时进行修改。为什么人大制定法律的条件不成熟，而国务院制定行政法规的条件就成熟了？法律和行政法规都要在全国范围内实施，面对的情况是一样的，成熟或者不成熟的标准是什么？另一种意见认为，授权立法的存在是必要的，但必须对授权的条件、目的、范围作出规定。在赞成保留授权立法制度的前提下，对如何规授权的期限，又存一同意见，一种意见认为，应当对授权的期限，特别是要对国务院制定行政法规，条件成熟后及时提请全国人大及其常委会制定法律进行量化。另一种意见认为，对授权期限作出量化规定有实际困难，因为授权机关在作出授权决定时，很难预见到需要多长时间制定法律的条件即成熟，制定法律的条件是否成熟只有经过实践检验才能确定。

立法机关认为，改革开放以来，全国人大及其常委会的几次授权起到了积极作用。到２０１０年形成有中国特色的社会主义法律体系，任务很重。有些市场经济方面所急需的法律立法条件尚不成熟，仍需国务院先制定行政法规，待条件成熟后再上升为法律。因此，保留授权立法是必要的。但对授权立法制度需要加以完善，一是由全国人大及其常委会作出决定，授权国务院根据实际需要，就应当由法律规定的部分事项先制定行政法规。二是授权决定应当明确授权的目的和范围；被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。三是经过实践检验，制定法律条件成熟时应当及时制定法律，法律制定后，相应立法事项的授权终止。四是根据授权制定的法规应当报授权机关备案。这样随着法律的日渐完善，授权立法的范围会自然缩小。

有的地方提出，应当对地方人大及其常委会的授权立法也作出规定。经研究，立法法只对国务院和经济特区的授权作了规定，对地方人大的授权没有特别规定。主要考虑是：第一，除全国人大及其常委会的专属立法权外的事项，如果没有制定法律、行政法规时，可以先制定地方性法规。这个问题已有规定。第二，只能制定法律的事项，可以授权国务院制定行政法规，由国务院规定有利，有利中央对改革的领导，也有利于法制的统一。第三，由于情况的发展，有些法律、法规的某些规定不适用了，应当对不适用的规定及时加以修改，而不是授权地方就可以变通。第四，没有规定对地方的授权，并不是说就不存在对地方授权的可能。如果是因为个别地方特殊情况的需要，可以作为个案处理，但不能与对国务院和经济特区的授权那样，作为一项制度规定下来。这样有利于法制的统一。

（四）关于经济特区的立法权

对经济特区的立法权存在几种不同意见。一种意见主张取消经济特区立法权。理由是：（１）授权特区立法缺乏宪法依据；（２）特区是我国经济体制改革处于探索阶段的产物，随着市场经济方面立法垢完善，特区的立法空间已大为缩小；（３）特区与民族自治地方的立法同属特殊的地方立法，但特区的法规只需备案而不批准，不合理；（４）特区在探索市场经济立法方面并未发挥应有作用；（５）特区立法存在超越授权范围的情况；（６）对制定法律条件不成熟的事项，可以通过个别授权立法的方式解决。另一种意见认为，不仅应当继续保留特区立法权，还应当加强特区立法，建议增加规定，特区法规可以变通法律、行政法规中不适合经济特区具体情况的规定；对应当由法律规定的事项，尚未制定法律、行政法规，或者虽然已制定但未有规定的，特区法规可以作出规定。

对授权经济特区立法的范围，有两种不同意见，一种意见认为，设立经济特区的目的，是要求特区在经济体制改革和对外开放方面先行一步，起窗口和试验田的作用。因此授权特区立法的范围也应当限制在对经济体制改革和对外开放方面的事项进行立法。立法法草案也曾经规定，经济特区可以就国家赋予的经济体制改革和对外开放方面的特殊政策进行立法。但是，另一种意见认为，这与全国人大及其常委会对特区的立法授权不一致，缩小了授权范围，建议仍然按照全国人大的授权决定作出规定，即经济特区可以根据经济特区的具体情况和实际需要进行立法。理由是：（１）目前特区立法的主要任务已不再是将特殊政策法定化，而是通过立法改革各种不适应特区发展的旧体制，（２）在当前不存在特殊优惠政策的情况下，城市管理方面的立法对改善投资环境有重要作用；（３）应当保证授权立法的连续性和完整性。

对经济特区根据授权制定法规的适用范围也存在不同意见。一种意见认为，经济特区的法规只能在经济特区范围内实施，而不得在特区以外的范围内实施。另一种意见认为，为保证经济特区政令和法制的统一，促进特区的改革和发展，特区的法规不仅应当在特区范围内实施，也应当可以覆盖于特区所在地的市管辖的全部范围。

立法法第６３条规定：“经济特区所在地的省、市人民代表大会及其常务委员会根据人民代表大会的授权制定法规，在经济特区范围内实施。”立法机关认为，根据实际情况，保留对经济特区的授权立法是必要的。至于特区法规是否可以对法律、行政法规作出变通，没有具体明确。这样规定，既能适应现在需要有些变通的情况，也为今后的发展变化，留下了空间和余地。具体的办法，可以在授权决定中解决。

四、关于行政法规的制定程序

对立法法如何规范国务院制定行政法规的程序，有两种不同意见。一种意见认为，应当规定制定行政法规必须严格遵循民主的程序。比如，规定讨论行政法规实行民主集中制，以全体组成人员的过半数通过，或者或者规定行政法规必须由国务院的全体会议或者常务会议讨论通过，规定行政法规的制定必须有听证程序。理由是：（１）这样做可以防止行政法规制定过程中个人说了算，防止长官意志代替人民意志；（２）行政法规是地方性法规的上位法，直接影响地方立法权的行使，没有严格的民主程序是不严肃的；（３）由于现在的行政法规除了国务院常务会议通过的外，还有国务院批准、国务院授权有关部委制定等形式，而对后两种形式是否具有行政法规的法律效力存在很大争议；（４）国务院是最高行政执法机关，根据宪法和法律制定行政法规是它的重大职责，行政法规与全体人民的切身利益密切相关，没有多少事务比制定行政法规更要。（５）行政立法采取民主的听证程序也是其他法治国家立法的基本准则和通例。立法法法草案也曾规定，行政法规在起草过程中应当公开举行听证会，广泛征求意见，并由国务院常务会议或者全体会议讨论通过。但另一种意见认为，国务院实行首长负责制，有些关系公民切身利益的行政法规涉及重大原则问题，起草过程中不宜公开，起草单位也无权公开。国务院领导要处理许多日常重大事务，不可能将时间和精力都用来讨论制定行政法规。从实际情况看，行政法规有国务院常务会议讨论通过的，也有国务院批准的，而国务院的全体会议还没有讨论过一部行政法规。因此，不同意草案的规定。

立法法规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。行政法规的决定程序按照国务院组织法的有关规定执行。

五、关于省会市、较大市的立法批准程序

根据地方组织法的规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。立法法草案曾经规定，较大的市的人大及其常委会根据本地的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会备案，也即取消了省级人大常委会对较大市法规的批准程序，将“批准”改为“备案”。

这一规定曾引起较大争议。一种意见认为，应当取消省级人大常委会对较大市法规的批准程序。理由是（１）现在，省、自治区人大常委会制定地方性法规的任务比较重，对报请批准的法规往往难以及时批准；（２）赋予较大市完整的立法权，是对我国立法体制改革成果的肯定，有利于提高立法效率，降低立法成本，为加快地方立法步伐，促进依法治国创造了有利条件，也有利于省级人大常委会集中力量搞好对较大市的立法监督。（３）经过这些年的实践，较大市的人大及其常委会已培养了一支素质较好的立法队伍，能够适应立法工作需要，改“批准”为“备案”的条件已成熟。（４）省会市、较大市的法规报省、自治区人大常委会备案，如果发现同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的，省、自治区人大常委会可以撤销，不会引起立法监督的失控。

另一种意见明确反对赋予较大市完整的立法权，建议仍维持地方组织法的现行规定。理由是（１）将批准改为备案与宪法和地方组织法的规定相矛盾。宪法没有赋予大市完整的立法权，报批制度是由地方组织法规定的，如要改变，须先修改宪法和地方组织法。（２）当前较大市立法条件尚不成熟，力量薄弱、立法质量差的问题并未根本解决。较大市法规与法律、法规相抵触的情形屡见不鲜，地方保护主义现象时有出现。（３）赋予较大市完整立法权会使立法主体迅速增加，加重重复立法现象，浪费立法资源。较大市的立法事项上位法大多已有规定，但现在几乎每个较大市都有庞大的立法计划，且计划中的事项多与省级立法事项重复。（４）会造成地方保护主义合法化，破坏法制统一和一省的政令统一，造成法出多门、省内地区分割的现象。（５）会削弱省级立法的地位和作用，加剧省市之间的矛盾。（６）备案和撤销制度作用有限，监督力度不够。（７）扩大较大市的立法权，而民族自治地方的立法权限不变，会引起民族间的不平等。（８）省级人大立法任务重，但并未影响其履行批准较大市法规的职责，绝大多数地方不存不及时批准的现象。

立法机关反复研究了各方面的意见，认为，在目前情况下取消省、自治区人大对省会市、较大市法规的批准程序，条件尚不成熟，但对省、自治区人大常委会批准较大市法规的程序应当予以完善，一是对审查的内容应限定在合法性方面；二是必须在一定的期限内作出批准或者不批准的决定。立法法规定，较大市的人大及其常委会制定的地方性法规，仍需报省、自治区人大常委会批准后施行；省、自治区的人大常委会对报请批准的法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规没有抵触的，应当在四个月以内予以批准。

六、关于立法过程中的统一审议

全国人大组织法规定，全国人大法律委员会统一审议全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的法律草案。在制定立法法的过程中，对如何规定全国人大及其常委会制定法律过程中的统一审议，以及对地方性法规的制定过程中是否需要实行统一审议，存在不同意见。

１、关于制定法律过程中的统一审议。对于列入全国人民代表大会会议和常委会会议的法律案如何进行统一审议，各方面存在不同意见。一种意见认为，统一审议符合我国国情，其目的是保持法制统一，做好法律之间的衔接，在立法法中加以规定是必要的。另一种意见认为，规定对法律草案的统一审议需要注意并解决以下问题：（１）现在的统一审议超出了它应有的内容。法律委员会应当主要针对法律草案的统一性、指导思想、原则、结构和立法技术等方面进行审议。（２）统一审议并不意味着法律委员会的立法权高于或者大于其他专门委员会，而是与有关的专门委员会审议的角度不同。（３）应当明确法律委员会和各专门委员会在审议法律草案中的职责分工，一审的实质性内容由专门委员会负责，二审由法律委员会负责，各有侧重。（４）各专门委员会汇集了各方面的专家，审议法律草案时应当更多地听取他们的意见。对专门委员会的审议意见不予采纳或者作出重大修改的，要经过一定的程序。（５）建议增规定，法律委员会审议法律草案时，应当邀请有关专门委员会组成人员参加会议，发表意见。

立法法吸收了各方面的意见，规定，第一，对列入大会议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明。法律案由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见。第二，对列入常委会议程的法律案，由法律委员会根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，进行统一审议。对重要的不同意见应当在汇报或者报告中予以说明。对有关的专门委员会的重要审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。为了加强法律委员会和各专门委员会的配合，立法法规定，法律委员会和各专门委员会审议法律案时，可以邀请有关专门委员会成员列席会议，发表意见。各专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。这些规定，既可以充分发挥有关专门委员会在审议法律案方面的作用，又符合全国人大组织法的有关规定，有利于维护法制的统一。

２、关于地方性法规制定过程中的统一审议。多数地方和部门认为，在地方性法规、自治条例和单行条例的制定过程中，由负责法制的专门机构统一审议，对更好地规范立法行为，提高立法质量，克服立法中的部门利益倾向维护法制的统一具有重要意义，并建议对统一审议的程序以及各专门委员会和法制工作机构的职责作出具体规定。另一种意见认为，要求地方人大及其常委会在立法过程中实行统一审议，目的是好的，但还有一些实际困难。主要是，现在全国省级人大和较大市的人大有些尚未设立专门委员会，自治州、自治县的人大设专门委员会的更少，有些也没有专门的法制工作机构。建议结合地方人大的实际情况作出原则性或者可选择性的定，或者规定，不能由负责法制的专门委员会统一审议的，也可以由常委会的法制工作机构统一修改，经主任会议审议后，提出修改情况的报告和草案修改稿。第三种意见认为，在立法法中不宜规定地方性法规制定过程中需实行统一审议。理由是（１）一些地方人大及其常委会在机构设置上不具备统一审议的条件。（２）统一审议应当由有审议权的专门委员会承担，常委会工作机构不能进行统一审议。（３）各专门委员会有自己的专业优势，统一审议不利于调动有关专门委员会在立法工作中的积极性，也增加了人大内部部门之间的矛盾。

立法机关研究了各方面的意见，认为，为了维护法制的统一，提高立法质量，规定地方性法规制定过程中实行统一审议是必的。但由于地方人大及其常委会的设置存在较大差异，各地立法中的实际情况并不相同，又不宜对地方统一审议的各个方面作出具体和统一的规定。因此，立法法规定，地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。

七、关于法律解释

法律制定以后，在实施过程中会产生对法律应当如何理解的问题。这就需要对法律进行解释。法律解释包括立法解释和具体应用解释。立法解释是指立法机关对法律进行的解释。在我国，立法解释是宪法赋予全国人大常委会的一项职权。１８５４年宪法、１９７８年宪法和１９８２年宪法都规定，全国人大常委会解释法律。１９５５年全国人大常委会通过“关于解释法律问题的决议”，１９８１年全国人大常委会通过“关于加强法律解释工作的决议”。所谓具体应用解释是指执法机关在具体应用法律过程中对法律作出的解释。

目前，我国法律解释中存在的主要问题是，第一，全国人大常委会的立法解释权没有得到充分行使，许多应当由立法解释的问题，往往以具体应用解释代替，给执法造成困难。立法解释的权限范围和立法解释程序不明确是造成立法解释虚置的原因。第二，一些具体应用法律的解释，并不是在具体应用法律时所作出的解释，而是在没有具体对象和具体案件时作出的一种抽象解释；有的解释不符合立法意图，违背了法律规定，损害了法律权威；另外，多个部门对法律进行解释，有些解释相互矛盾，给执法造成困难。第三，法律解释的效力不明确。在立法法的制定过程中，对法律解释主要在以下几个方面存在争议：

１、关于法律解释权。法律解释包括立法解释和具体就应用解释，但对法律的最终解释权应当由谁行使，存在不同意见。一种意见认为，我国的根本政治制度是按民主集中制原则建立起来的人民代表大会制度。这一制度要求全国人民代表大会集中和统一行使国家权力，其他国家机关，包括国务院、最高人民法院、最高人民检察院都由它产生，对它负责，受它监督。它们与全国人民代表大会及常务委员会不是平行和互相制约的关系，而是全国人大及其常委会的执行机关。这一体制要求法律的最终解释权必须属于全国人大常委会，而不是最高人民法院或者其他机关，因为没有法律解释权，全国人大及其常委会的监督权就无法实现。另一种意见认为，法律的最终解释权不应只属于全国人大常委会。理由是：（１）法律并不一定非要立法机关解释不可，不少国家出于某种考虑反而限制立法机关的解释权。（２）解释权完全集中在立法机关，将会使立法机关不堪重负，也势必影响执法和司法的效率。（３）我国现行立法机关的机制不能适应承担全部解释的需要，全国人大常委会每两个月才开一次会议，不可能完成众多的解释任务。（４）我国目前的立法任务还很艰巨，法律解释的任务过重，无疑会影响立法任务的完成。与其将大量的法律问题堆积于立法机关，还不如设定解释规则，放权于司法机关，同时设定监督规则和程序，以提高司法解释的质量。

２、关于立法解释。在立法法制定过程中，对于立法解释，比较一致的意见认为，应当在总结实践经验的基础上，对应作立法解释的情况，立法解释的程序、效力以及对法律询问答复的效力等作出规定。但其中，对每个具体问题都存在不同程度的分歧。立法法总结１９５５年和１９８１年关于法律解释的两个决议以及２０年来的实践经验，对立法解释的各个方面作出较完备的规定。第一，规定有下列两种情况之一的，就由全国人大常委会作出解释，一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。第二，规定了立法解释的具体程序。主要是：（１）国务院、中央军委、最高法院、最高检察院、全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释的要求；（２）由常务委员会工作机构拟定法律解释草案；（３）法律解释草案由委员长会议提交常委会审议，常委会审议后，由法律委员会根据审议意见进行审议，提出草案修改稿；（４）法律解释以常委会全体成员的过半数通过并由常委会发布公告公布。（5）法律解释与法律具有同等效力。第三，规定常委会工作机构可以对有关具体问题的法律询问予以答复，并报常委会备案。常委会工作机构对法律询问的答复应当说是比较权威的。如果有不同看法，可以通过法定程序要求法律解释。

３、关于具体应用法律的解释。对于立法法如何规范具体应用法律的解释，审判机关和检察机关存在比较大的争议。一种意见认为，针对目前具体应用法律解释存在较多问题的现状，应当改变现在具体应用法律解释的体制，可以考虑的做法是，废止１９８１年全国人大常委会关于法律解释的决议，将具体应用法律的解释统一规定由最高人民法院负责。理由是：（１）最高法院是各种社会纠纷的最终裁决者，行政机关、检察机关都必须服从最高法院的裁决。因此，只有最高法院对法律含义所作的解释才有法律意义。（２）行政机关、检察机关虽然在执行法律过程中，也对法律的含义作出阐述，但这种阐述随时可能被法院所改变，只能被当作一种法律意见或者法律指引。（３）按照１９５５年全国人大常委会关于解释法律的决议和人民法院组织法的规定，我国也只有最高法院才可以作出具体应用法律的解释，但１９８１年全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议又赋予最高检察院、国务院及其部门可以作出具体应用法律的解释的权力，结果出现许多问题。（４）废止１９８１年的决议，明确具体应用法律的解释统一由最高法院负责，国务院及其部门、最高检察院对下级机关提出的如何具体应用法律的问题，仍然可以作出答复。但这种答复是一种工作指导，不是法律解释。（５）在国外，讲法律解释，一般都是指最高法院的解释。

另一种意见认为，法律解释从根本上讲属于执法中的问题。具体应用法律解释，不属于立法活动，与立法解释的效力也不同，不应当在立法法中予以规定。鉴于立法法是规范立法活动的法律，且对法律解释问题认识分歧较大，建立对法律解释问题作进一步研究，待条件成熟时，制定法律解释法，对法律解释各方面的问题作出系统规定。

该意见同时认为，具体应用法律的解释权不应当只属于最高法院，最高检察院也应当享有这一权力。理由是：（１）检察机关有大量自侦案件，在自侦程序方面会遇到具体应用法律的问题，需要有解释的权力。（２）检察机关在公诉过程中也会遇到具体应用法律的解释问题。（３）作为法律监督机关，如果没有司法解释权，会削弱其监督职能。如，检察机关对错误判决有抗诉权，法院依据自己的解释作出的判决，检察机关能否抗诉？如果最高检察院没司法解释权，它对下级检察院请示的答复，只能在检察院内部有效，对公安机关、法院没有约束力，会使法律监督受到影响。（４）检察机关也应当可以就本系统内对法律的执行、检察官法、检察院组织法具体应用中的问题进行解释。（５）最高检察院对下级检察院提出的问题作出的答复，如果没有法律效力，下级检察院要不要执行？（６）检察院在执行刑法、刑事诉讼法时遇到的法律解释问题，都由全国人大常委会解释，全国人大常委会能否应付？（７）应当保留最高检察院的司法解释权，同时加强对“两高”司法解释的监督和协调。

还有一种意见认为，立法法不仅应规定法院、检察院的司法解释权，还应当规定国务院及其部门对法律、行政法规和规章的解释权，规定地方人大常委会及政府对地方性法规和政府规章的解释权。

立法机关反复研究了各方面的意见，认为，对包括司法解释在内的具体应用法律的解释作出规定，时机还不成熟。立法法仅对立法解释作出规定。待时机成熟后再解决具体应用法律的解释问题。

八、关于适用与备案

１、法的适用规则

适用规则是指各种法的规范之间的效力等级。现在各种法律、行政法规、地主性法规、自治条例和单行条例、规章越来越多，执行中出现了许多问题，需要确定适用规则，明确它们之间的效力等级。

在我国的法律体系中，法律、行政法规、地方性法规之间的效力等级是比较明确的。存在不同意见的主要是如何确定省级地方性法规与部门规章之间的效力等级。一种意见认为，地方性法规是由一级权力机关经过民主的程序制定的，而部门规章大多没有民主的制定程序，由部门首长签署即可生效。同时，根据行政诉讼法的规定，法院审理案件时，地方性法规是依据，而规章只能作参照。因此，立法法应明确规定，地方性法规的效力高于部门规章。另一种意见认为，地方性法规只涉及地方事务，而部门规章涉及全国性的事务，为保证国家政令统一，维护全国的统一市场，防止地方保护主义，应当规定，涉及财政、税收、海关、金融、外贸等国家统一管理的事务时，部门规章的效力高于地方性法规。第三种意见认为，地方性法规和部门规章原则上应当在各自的范围内有效，但部门规章在具体的业务范围内效力应当高于地方性法规。还有一种意见认为，对于地方性法规与部门规章之间关系，不能简单地定谁高谁低，而应当建立一种裁决机制，确定在地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致时，应当如何适用。

立法机关经过反复研究，认为，地方性法规与部门规章之间不能简单地确定谁高谁低，但有一条基本的原则就是，无论地方性法规还是部门规章，都不得与法律和行政法规相抵触。因此，立法法规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，则国务院提出意见。国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会决定。因为国务院无权改变或者撤销地方性法规。这一权力属于全国人大常委会。

２、法规、规章的备案

备案即备份在案，以便审查。备案是我国立法监督的主要方式。根据宪法和有关法律的规定，行政法规应当报全国人大常委会备案，地方性法规应当报全国人大常委会和国务院备案或者省级人大常委会备案，自治条例和单行条例须报全国人大常委会或者省级人大常委会备案。目前，我国的立法监督制度还远未发挥作用，一个重原因，就是对法规、规章的备案审查工作没有得到加强。在立法法中建立和完善备案制度是各方面的一致要求。

对于什么是备案制度，存在两种不同意见。一种意见认为，备案就是审查，凡是报送备案的法规、规章，备案机关必须一一进行审查，并须在一定期限内向报送机关提出审查意见。如果在一定期限内没有提出审查意见，应视为报送备案的法规、规章符合宪法和有关法律的规定，即予生效。这一意见建议，对报送备案的法规、规章规定一个期限，即报送备案３０天后，如备案机关未审查出问题，该法规、规章即自然生效，并要求在相应权力机关特别是在全国人大内部建立、健全专门的备案审查机构，加强主动审查的力度。另一种意见认为，对报送备案的法规、规章不宜进行主动审查。理由是：（１）备案属于立法监督权中的知情范畴，审查则属于审议权范畴，两者是监督工作的不同环节，备案并不必然引起主动审查。（２）如果备案机关对每部法规、规章都进行主动审查，事后又发现问题，就不利于人大行使监督权。（３）要求对报送备案的法规、规章一一进行审查，工作量过大，各级人大常委会和专门委员会也没有足够的力量，而报送备案的法规、规章绝大多数质量都是好的，没有必要进行全部审查。（４）就内容而言，规范性文件往往要在实施中才能发现是否与宪法和法律相抵触，仅看条文很难发现。因此，建议改革现行的主动审查方式，将备案与审查分开，采取被动审查为主，必要时可以进行主动审查即主要采取告诉才审查的式。

立法法在规定制定机关应当于３０天内将法规、规章报送备案的同时，主要规定了对备案法规、规章启动审查的程序。即：国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时，可以向全国人大常委会书面提出审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见；其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民个人认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触时，也可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。有关专门委员会进行审查，确认有同宪法、法律相抵触的，可以责成有关制定机关修改，也可以由常委会决定是否撤销。

文章来源：《中国司法》2000年第5、6、7期 发布时间：2007/12/24