论地方人大的共同立法
关键词：地方立法 地方共同立法 必要条款 长三角一体化
区域合作或区域一体化在我国的发展，要求区域法治的统一或协同，需要法律制度的创新和新的法律资源。为此，“法学为了一个全新的时代履行着任何时代的法学的永久使命：使法律服务于生活的需要”,积极展开了研究。有的研究努力寻求中央开展区域合作立法，有的研究则积极推动地方协同立法、区域联合立法。地方协同立法说，大多主张在当前立法体制不变的前提下，合作方加强立法信息交流和沟通，制定共同或相同的立法规划、起草示范性法规草案或者在地方性法规中设立解决冲突的条款，减少合作方地方性法规间的冲突，进而推动经济、社会的共同发展。区域联合立法说中的大部分主张与区域协同立法说无异，但也有更为激进的主张，认为应通过中央立法创设区域性立法主体（区域地方立法委员会、区域行政立法委员会），统一负责该区域的联合立法工作。这些研究对深化区域合作法治的认识具有积极意义。
然而，地方的协同立法还不足以适应现实需求，还应当有更高级的形态即地方共同立法。中共中央、国务院批准的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称：“长三角发展规划”）明确要求长三角三省一市“建立地方立法和执法工作协同常态化机制，推动重点区域、重点领域跨区域立法研究，共同制定行为准则，为长三角一体化发展提供法规支撑和保障”, “联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范”。根据该规划纲要制定、经国务院批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称：“长三角示范区方案”）要求：“在跨省级行政区、没有行政隶属关系、涉及多个平行行政主体的框架下，探索一体化推进的共同行为准则，形成制度新供给”。上述要求包括“平等协商+共同制定+联合发布+地方性法规+常态化机制”，构成了地方共同立法的核心内容。地方共同立法的需求不限于长三角区域，而具有普遍性，那么，地方共同立法应具备什么条件，按照什么程序，包括哪些基本内容等重要问题，有必要深入探讨。
一、地方共同立法的要件
我国《立法法》已就一般情况下的地方立法作出了规定，能基本满足地方建设的法制需求。地方共同立法只是一种特殊的地方立法，应当按照法治的要求设定条件。
（一）以地方事务为对象
地方共同立法必须在地方立法权限内进行。根据我国《立法法》第73条的规定，符合法律规定的地方人大有权就地方事务制定地方性法规。对地方事务本来应该有法律上的明确界限，遗憾的是，我国目前只有宪法和法律上的一些碎片化规定。不过，我国《民族区域自治法》较系统地规定了民族自治地方的地方事务，我国《香港特别行政区基本法》、我国《澳门特别行政区基本法》全面明确规定了两个特别行政区的地方事务；《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号，以下简称：“国务院央地事权划分意见”）及国务院有关改革文件对地方事务作了原则性确定。根据我国宪法、法律的规定和国务院的决定，至少可以明确和判断“核心区”的地方事务。地方事务和中央事务并非泾渭分明。这不仅因为中央和地方存在共同事务，而且因为地方事务跨越行政区后的事务属性可能发生变化。也就是说，地方事务跨行政区后，到底由中央管辖还是由地方管辖就成为一个问题。
从法律和行政法规中有关区域合作的规定来看，跨行政区的地方事务可由地方管辖也可由中央管辖的占17%，先由地方管辖再由中央管辖的占32%，鼓励、授权地方管辖的占51%。这三项合计100%，表明地方对跨行政区的地方事务有全面的初次管辖权。例如，我国《环境保护法》第20条第2款要求地方政府协商防治跨行政区域的环境污染和生态破坏；我国《水法》第56条要求地方政府协商处理跨行政区的水事纠纷；我国《旅游法》第17条第2款要求对跨行政区域且适宜进行整体利用的旅游资源，相关地方政府协商编制统一的旅游发展规划，该法第23条要求地方政府采取措施推动区域旅游合作，鼓励地方政府开发跨区域旅游线路和产品，该法第89条第1款要求地方政府建立旅游违法行为查处信息的共享机制。从宏观上观察，1986年4月12日全国人大批准的第七个五年计划就强调跨行政区事务的区域合作，并提出了“中央和地方分级管理，以地方为主的原则”。自进入二十一世纪以来，国家更加重视和强调区域合作，将前述原则发展为“中央统筹，地方负责”原则，国务院及主管部门根据这一原则和“协商条款”对区域合作作了具体部署和指导。对长三角跨行政区事务，“长三角发展规划”则明确支持和要求长三角三省一市进行共同管辖。
（二）其他途径难以解决
有的跨行政区地方事务既可以协同立法又可以共同立法。比如，长江支流沅江的最大支流酉水河，流经相毗邻的湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南省湘西土家族苗族自治州。这两个自治州起初共同起草了统一的《酉水河保护条例》草案文本，后修改为分别适用于两个行政区域的草案文本，各自按程序通过、公布。不过，当中央明确要求地方共同立法时（如“长三角发展规划”明文要求“沪苏浙共同制定实施示范区饮用水水源保护法规，加强对淀山湖、太浦河等区域的保护”）就不能选择协同立法了。在该规划中，这类共同立法的任务很多，包括生态治理、营商环境和公共服务等各个方面。
有的跨行政区地方事务具有不可分割性，则必须进行共同立法。如“长三角示范区方案”批准在苏州市吴江区、浙江省嘉善县和上海市青浦区范围内建设长三角一体化示范区。为实施这一方案、推进一体化建设，江、浙、沪两省一市有必要共同制定示范区管理条例。如果该两省一市分别制定各自的管理条例，那么示范区管理机构在示范区内对同一事务，只能根据吴江、嘉善和青浦的行政区划归属分别适用江、浙、沪人大制定的管理条例。尽管该两省一市的管理条例内容上可以完全相同，但仍然难以实现统一治理、制度创新的目标，还将带来法律适用上新的困难。与此同时，分别制定也就意味着可以各自单方面修改，从而造成一体化的不确定性。
有的跨行政区地方事务，中央缺乏立法权。根据我国《香港特别行政区基本法》和我国《澳门特别行政区基本法》的规定，目前只有列入这两部法律附件三的法律才分别适用于香港特别行政区和澳门特别行政区，其他事务均由其自行立法。这就意味着，在粤港澳大湾区建设中，中央无法提供统一的立法，只能由粤港澳协同立法或共同立法。
对必须进行共同立法的跨行政区地方事务，上海已经有过探索和实践。2015年修订的《上海港口条例》的适用范围就包括位于浙江省的小洋山港区。这一地方性法规的前提则是2006年上海市政府发布的《洋山保税港区管理办法》。该地方政府规章属于委托立法，即上海市和浙江省经协商达成了委托协议，经国务院批准，由上海市政府一方制定。它对统一管理洋山保税港区，推进洋山港区的全面、快速发展，起到了非常大的作用。然而，委托立法缺乏其他合作方的参与，不能充分体现共同建设的要求，所制定的地方性法规或地方政府规章在其他合作方辖区内实施仍会发生困难。
综上所述，在诸如长三角一体化和粤港澳大湾区建设中，中央立法和单一行政区地方立法有困难的情况下，就应该由合作方地方人大共同立法。
（三）宪法和法律上未禁止
外交事务和政治事务，地方不能进行共同立法。外交事务比较容易划定，但应注意并非所有涉外事务都属于外交事务。“长三角发展规划”就明确要求长三角三省一市“共同推进境外安全保障体系建设，增强风险防范能力”。政治事务则比较模糊。在美国，政治事务的判断标准是通过联邦最高法院的一系列判例逐渐得以形成的，即州际协定只有在力图增加成员州的“政治影响力”且影响到“联邦权威的充分与自由运用”时，才构成“政治性”。据此，非政治性事务的州际协定未被联邦宪法禁止，无需联邦国会同意；政治性事务的州际协定需经国会的同意。美国的经验可供我国借鉴，换言之，凡是涉及政治性事务的，即使系地方事务也不能进行地方共同立法。
我国事权与立法权的配置并未完全对应，即使专属地方事务也不能完全排除中央立法。《国务院关于推进中央与地方财政事权及支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号）指出：“地方的财政事权由地方行使，中央对地方的财政事权履行提出规范性要求，并通过法律法规的形式予以明确。”因此，对央地共同事务、地方事务，如果已经有法律和行政法规规定，则根据与上位法不抵触原则，地方不能进行创制性共同立法，而只能根据与上位法不重复原则制定实施性地方性法规。
我国有的法律还明确排除了地方立法的事项。如我国《行政处罚法》第12条有关吊销营业执照的行政处罚，我国《行政许可法》第15条第2款有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可以及企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可，我国《行政强制法》第10条第3款有关除查封场所、设施或者财物以及扣押财物以外的行政强制措施，都禁止地方性法规创设。在法律明确排除了地方立法的情况下，自然不存在地方共同立法的空间。
除上述三种情形外的地方事务，从充分发挥地方积极性和主动性角度看，地方就有可能共同立法。如根据我国《宪法》第56条和我国《立法法》第8条等的规定，财政和税收立法是中央专属权力，地方不得立法，然而，民族自治地方的自治机关可以根据我国《民族区域自治法》第33条对中央的财政立法进行补充立法，根据该法第34条在国家法律规定的基础上再进行减税、免税。上述规定没有禁止相邻的民族自治州、自治县进行共同立法，统一规定扶贫中的减税、免税，或者平衡经济发展中的竞争、统一税收优惠措施。
（四）法律上的允许
地方人大在立法上涉及多重法律关系，包括与中央、有关地方人大、政府行政以及公众的关系。在央地关系上基于地方权力的传来性，在与公众关系上基于职权法定原则，地方共同立法除了宪法和法律未禁止以外，还需要有法律上的允许。
我国《宪法》序言中的“科学发展观”和“贯彻新发展理念”，都体现了区域协调和区域合作的精神。我国《宪法》第3条所规定的民主集中制原则，发展为区域合作的“中央统筹，地方负责”原则。法律和行政法规中还有关于不同地方政府间协商处理跨行政区事务的专门条款即“协商条款”。它们所体现的协商主体大多为政府而不是人大。有学者认为，“协商条款”是针对纠纷解决而不是针对合作、发展的。需要指出的是，所谓的纠纷就是有关环境治理、产业同构和基础设施对接等区域利益平衡的争议，就是可持续发展和合作共赢目标。
地方政府的工作构成了本级人大立法的对象和任务。我国《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》（以下简称：《地方组织法》）第8条第1项和第44条第1项规定，地方人大及其常委会应当在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，保证国家计划的执行。宪法上的区域合作理念，基于宪法所形成的区域合作原则，以及单行法上的“协商条款”，都要求地方人大通过共同立法加以落实。
上述解释可能仍难以得出地方人大有权共同立法的明确结论，而需要基于国家治理体系和治理能力现代化的制度再造和创新。从个别地方的现实需求而言，只能依赖于全国人大常委会的授权。根据我国《立法法》第3条的规定，我国的立法应当贯彻党的领导，适应区域一体化的发展需要。全国人大常委会需要积极落实中共中央的有关决定，以授权决定等形式，明确授权共同立法。从区域合作的普遍性需求而言，全国人大常委会应修改我国《立法法》，对共同发布地方性法规作出明确规定。
二、地方共同立法的程序
（一）平等合作和协商一致
地方共同立法不是上下级地方人大间的参与式立法，而是不同行政区平行立法主体间共同制定地方性法规的活动。因此，地方共同立法的首要问题是平衡有关行政区的利益关系。“法条是对既成事实的组构而不是创造。”这就要坚持平等合作，协商一致的原则。以下主要从程序角度讨论协商一致即利益平衡机制。
我国《立法法》和《地方组织法》以及有关地方性法规并未规定立法过程中的协商机制。它只是一种事实行为和事实程序，既可以由人大常委会的工作机构组织，也可以由具有法规案提议权的政府机关组织。从我国的实际情况看，涉及行政区重大利益的（如浙江省和安徽省商定的新安江水质保护费达到每年一亿人民币）, 宜由政府组织协商；主要涉及法律问题的，可由人大常委会的工作机构组织。即使由人大常委会的工作机构组织协商，也可以邀请政府机关代表参与。
地方共同立法如有需要，也可以邀请上级机关代表参与协商。没有直接利害关系的上级机关代表参与协商，既有利于合作各方利益的平衡，又可以发挥指导和监督作用。从我国地方合作协议的缔结过程观察，往往都有上级机关的参与。如《长三角城市合作（镇江）协议》缔结过程中就有国家发改委的参与，《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》的缔结方之一即为国家发改委。这些经验值得地方共同立法参考和借鉴。
合作方之间的利益平衡是所有区域合作项目普遍需要面对的难题。从美国州际协定缔结中的磋商和谈判，以及我国地方立法的协商实践来看，通过协商要达成共识的难度往往直接取决于合作方的数量。合作方越多，达成协商一致的可能性就越小，实现利益平衡的难度就越大。合作方越少，达成协商一致的可能性就越大，达成共识就越容易。基于此，珠三角区域合作与“泛珠三角9+2合作”相比，以及长三角两省一市的三镇示范区合作与长三角三省一市合作相比，就更容易达成共识。与此同时，法律制度是否相同，也是达成共识难易的很重要因素。粤港澳大湾区合作涉及两种制度三种法律，与同在一种法律制度下的长三角区域合作相比，达成共识就更为困难。
通过协商达成一致的，应通过书面形式记载，并在条件成熟时拟定地方性法规的建议稿。协商工作组可以自己草拟建议稿，也可以委托第三方草拟，与一般立法的草拟程序相同。
（二）分别审议和通过
经合作方协商一致而形成的立法建议稿，应转化为地方性法规案，并提交审议和通过。对审议和通过机构，有学者主张应当创新，通过修改《地方组织法》设立专门的联合立法机构，明确其联合立法职权，或通过全国人大及其常委会明示性授权取得联合立法权。能够为该观点找到的外国法经验是法国的市镇合作。如包括里昂和周边市镇在内的里昂大区，设有联合组织，被法律赋予省级管辖权，可以统一制定在合作区范围内有效的地方性法规。然而，在我国，要采纳这一建议，不仅需要修改《地方组织法》，而且需要修改我国《宪法》。与此同时，人大作为民意机构，也不宜像政府那样采取联席会议制。立足于现行法框架，笔者主张由各合作方人大分别审议和通过，即将建议稿由各合作方法定主体转化为法规案，按各合作方法定程序提交审议、通过。当然，在审议中可以按照会议列席制度邀请合作方派员列席。
从理论上说，协商代表曾经争论过的很多重要问题，在草案的分别审议中可能会再次遇到。然而，这种情况在前述《酉水河保护条例》的双方审议中并未出现，对地方共同立法有着启示意义。派出协商代表的机构应与协商代表密切沟通，并组织相关会议与有关专门委员会、工作机构、人大代表交流，实现信息对称，明确区域利益平衡的可能性，达成最大共识，以便顺利通过。与此同时，对审议中容易引发争议的内容，不宜列入草案，可以将其从草案中删去，交由实施机关去协商处理。否则，两个地方的共同立法只要未获一方通过就意味着失败。并且，在多个地方参与的共同立法中，如果一方或多方以某个特定合作方的通过为本方通过或生效的条件，则共同立法往往会因此而延迟或失败。
（三）共同发布文本
“长三角发展规划”要求“联合发布统一的区域环境治理政策法规及标准规范”。在此明确指出了“联合发布”而非分别发布，“法规”即地方性法规，“统一”文本而非多个文本，并且应该是一种地方立法的“常态化机制”即制度化运行，而不是一时一事的权宜之计。如前所述，这在《地方组织法》和我国《立法法》上并无明文规定，需要取得授权。
从理论上说，共同行为必然是两个以上主体的行为。一般而言，私主体的共同行为，强调两个以上主体的主观共同性，即私法上的同一目的和刑法上的共同故意。公权力主体的共同行为，目前法律上有共同行政行为。共同行政行为的构成要件学说，除复数主体外，有的强调“共同名义”，有的强调“同一事件”, 即都强调外化了的共同载体而非内在意思。观察司法实践，基于可识别性，法院更愿意接受行为文本的“共同名义”说，即共同署名。共同署名意味着行为文本的统一性和唯一性，而不是多个主体各有文本。
在我国地方政府间的合作实践中，共同署名发展出了两种形式：在一个公权力行为文本上以其中一个主体的文号共同署名；在一个公权力行为文本上以各自的文号共同署名。公权力行为的文号即发文字号，有规定的格式，相当于公权力行为的身份证号。它可以表明公权力行为的主体以及其地域效力范围。在一个文号共同署名的情况下，就会出现某合作方引用外地文号公文，从而模糊地域效力范围的现象。在以各自的文号共同署名的情况下，可以避免地域效力范围模糊，且同时援引该多个文号既可以避免误以为系多个文件的现象，又可以清晰地表明各方的合作。一般情况下，党政机关的公文都应符合《党政机关公文处理工作条例》第9条第15项、第39条的规定，一个公文仅限一个字号，但法规、规章文本不受此种限制，可有例外规定。因此，地方共同法规宜载明各制定主体的文号。
地方共同法规应当是一个共同署名发布的文本。如果不共同署名，不要求地方共同立法文本的唯一性，而是每个地方都有一个自己的文本，如酉水河保护立法最后形成两个条例，那么就不属于地方共同立法，而是协同立法，很容易被单方面修改或废止。
（四）批准或备案
根据《地方组织法》和我国《立法法》的规定，省级人大的地方性法规应报全国人大常委会和国务院备案，设区的市和自治州人大的地方性法规，应报省、自治区人大常委会批准，并由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。省级人大的共同立法可以共同报送备案；设区的市和自治州人大的共同立法，有共同批准机关的可以共同报批，没有共同批准机关的则应分别报批。
根据《法规规章备案条例》和《法规、司法解释备案审查工作办法》及有关地方性法规的规定，批准和备案都是对地方性法规的实质性审查。两者的区别在于，批准是一种立法行为，是对设区的市（含州）地方性法规的再次审议和通过，是该类地方性法规的生效要件；备案是一种对已生效地方性法规的监督，尽管实施职权审查，但不能直接推翻或改变地方性法规，而只能要求制定主体修改或废止。批准和备案对地方共同法规的审查，除了合法性审查外，还应审查是否具备地方共同法规的要件以及必要条款，从而保护没有参与共同立法的地方利益。
从域外法的角度来看，美国的州际协定是合作州根据联邦宪法中的州际“协定条款”所开展的共同立法。它原则上无需获得事先授权，如果涉及前述政治性事务，则应经联邦国会的批准。对州际协定的批准，在该国联邦宪法和法律上未见任何程序性规定。实践中，联邦国会可以采取很灵活的方式进行，既可以是事先授权也可以是事后批准，既可以明示同意也可以默示同意。事先同意的，既可以同意订立特定州际协定，也可以概括性同意针对某一主题订立州际协定；既可以通过事先参与或立法的形式同意，也可以采取批准的形式同意。事后批准的，可以附加条件或声明，没有批准时间的限制；有“日落条款”的，可以一次性批准，也可以每五年批准一次。
我国的地方共同立法没有必要将事先授权制度改为事后批准制度。一方面，事后批准制将导致更多不确定性；另一方面，地方立法尤其是地方共同立法需要投入很大成本，一旦事后无法获得批准，将造成浪费。
三、地方共同法规的必要条款
地方共同法规有规制和发展两类，内容上按协商一致所达成的共识而定。它的条款构成大多与一般地方性法规相同，但还有一些特殊的必要条款值得讨论。
（一）实施主体条款
我国的法律和法规几乎都有主管部门条款，也称实施主体条款或管辖权条款，地方共同法规也应如此。一般情况下，地方共同法规可规定合作方政府的职能部门为实施主体；如有必要，也可规定设立专门的实施机构。如需制定的长三角示范区管理条例，为了统一适用于分属不同省级行政区的吴江、嘉善和青浦，国务院已同意设立统一的实施机构即示范区理事会和执行委员会。如果专门的实施机构系协调性机构，如长三角示范区理事会，则并无组织法上的障碍，且为中央政府所鼓励。如果专门的实施机构系规制性机构即行政主体，如长三角示范区执委会，则有以下三个问题需要讨论。
其一，专门实施主体的性质。对行政机构的立法，在我国属于中央立法的权限，地方性法规一般无权规定。具有执法主体资格的长三角示范区执委会已经成立，但在《地方组织法》上却并无依据。有的地方探索了具有行业自治组织性质的“法定机构”, 可以设想将长三角示范区执委会作同样的定位。从法治的要求来说，地方共同法规把它规定为合作方共同设立的派出机关为宜，以对接《地方组织法》第68条派出机关的规定。这样就基本没有突破现有法律规定，无需法律专门授权。
其二，专门实施主体的组织和权限。洋山港是上海和浙江合作建设的项目。基于地方合作法律资源的有限性，上海市政府制定了《洋山保税港区管理办法》，该办法21个条文中有9条规定了管委会的组织、权限（第2条、第4条第2款、第10条、第11条、第13条、第14条、第15条、第16条第3款、第17条）。如前所述，它属于委托立法，其内容反映了地方共同法规的普遍规律，即地方共同法规应明确规定实施主体的组织和权限。实施主体的组织应体现平等合作的原则。“长三角示范区方案”在总结洋山港保税区管委会经验的基础上，明确要求长三角示范区执委会“工作人员由两省一市共同选派或聘任”。已完成组建的执委会，在职数上坚持了三地平等原则。
其三，专门实施主体的领导机关。有的国家实行地方自治，对地方行政行为实行事后合法性监督。我国的普通地方没有实行自治制度，对地方行政行为实行事前“请示―审批”合法性审查机制。把地方共同法规的专门实施主体定性为“法定机构”，虽然回避了《地方组织法》的机构设置困境，但带来的却是运行中“请示―审批”的领导体制难题。为此，“长三角示范区方案”设计了作为领导机关的长三角示范区理事会，但基于法律上并无理事会的规定，该理事会就不能承担起法定审批机关的职责。如果实施主体作为合作方政府的派出机关，则合作方政府既可以承担起领导职责，又可以承担起法定审批职责。
（二）利益平衡条款
政府所要实现的是共同利益，当今的趋势是日益重视其中的经济利益。区域合作主要是一种以经济发展为目标的合作。有的区域合作会产生较大的经济收益，如经济园区建设；有的区域合作尤其是区域生态治理合作，往往造成一方发展利益的牺牲或承担更多义务。区域合作还必然产生一定的运行成本。按照平等、共赢原则，利益应公平分配，成本应合理分担，损失应该获得赔偿，受益应当提供补偿。国家和有关部门通过出台《关于进一步加强区域合作工作的指导意见》等政策支持地方对此进行探索，同时，根据“长三角发展规划”和“长三角示范区方案”的部署鼓励长三角区域建立园区合作和生态项目的成本分担和利益共享机制。地方共同法规对此应作出规定。
地方共同法规对利益平衡的规则，可以有三种类型：第一，对能够作较准确预判的利益，作出明确规定，如有关园区开发的收益分配比例等；第二，对难以作较准确预判的利益，设定平衡机制，如相应法律事实出现时合作双方再行协商，或者由专门的实施主体按一定规则决定；第三，对难以作较准确预判的利益，设定平衡指标，如按各方的投入比、受损比、人口数和经济发展状况等分配。
（三）开放性条款
区域合作的目的是为了克服行政区壁垒，实现区域协调发展。地方共同立法不能成为形成新的区域性壁垒的工具。为此，我国的地方共同立法应当考虑开放性条款，即是否允许有关地方加入。如果地方共同法规受客观情况所限，则不接受其他地方的加入。如长三角示范区仅涉及江苏、浙江和上海，安徽虽然也属于长三角区域但与示范区无关，因而制定长三角示范区管理条例不能接受安徽加入。与此同时，我国的区域合作是与改革开放试验结合在一起的，往往有中央的决定或者法律授权。如果中央决定或法律授权限定了主体，则无法接受其他地方加入。然而，对于没有客观情况或法律限制的地方共同法规，如长三角大气污染防治之类的立法，则可以接受有关省申请加入。
地方共同法规也可以规定申请加入的条件，如参照长江三角洲城市经济协调会的入会条件。加入条件的设定是为了保证协商的顺利进行，尽快达成广泛共识，实现合作目标。当然，加入条件的设计应当合理。根据迪欧凯姆的类型学原理，所提取的分类指标越多则共性越少，分类指标越少则共性越多。同理，加入条件越多越高，则加入可能性越小；加入条件越少越低，则加入可能性越大。如果加入条件多、高得实际上难以加入，开放性条款就没有实质意义；如果加入条件少、低，则加入泛滥，必将弱化合作基础。
（四）效力条款
地方性法规的效力涉及效力范围、效力时间以及对人的效力。在此，笔者拟对地方共同法规效力的特殊性进行讨论。
其一，地方共同法规是合作区范围内的特别法。地方共同法规应明确其适用的地域范围，是合作方全部辖区还是特定区域。它还应明确，在规定的适用区域内，地方共同法规与合作方的有关地方性法规不一致时，何者优先适用。制定地方共同法规的重要目的，就是为了统一合作区范围内的规则，实现合作。如果允许合作方的地方性法规优先于地方共同法规，那就意味着合作一方或双方可以有意或无意地单方面修改、废止地方共同法规，合作也就名存实亡了。对此，有学者要求国家法律作出专门的规定。其实，地方共同法规可以通过效力条款，规定其为各合作方的特别法。根据我国《立法法》第92条规定的特别法优于普通法的原则，在其适用区域内，各合作方的地方性法规在与共同法规有冲突时优先适用共同法规。也就是说，如果合作方已有相同调整对象的地方性法规，在内容上与地方共同法规不一致的，应以该地方共同法规为准；如果合作方此后新制定相同调整对象的地方性法规，也不得与该地方共同法规相抵触。
其二，地方共同法规的拘束力。地方共同法规与一般地方性法规一样，对制定主体本身也具有拘束力，非经法定程序不得任意修改或废止。然而它毕竟是多个地方立法主体共同制定的，是合作方协商一致的结果。“长三角发展规划”专门强调了地方间的协商机制，要求政策和法规的制定应以协商一致的结果为前提。这样，地方共同法规除了与一般地方性法规一样对制定主体具有拘束力外，还具有类似合同的效力，即合作方不得单方面修改或废止地方共同法规。合作方应遵守自己的承诺，坚持诚实信用，对地方共同法规实施中的问题通过协商达成一致，然后完成立法程序。
（五）纠纷解决条款
立法并不能一劳永逸地解决区域利益纠纷，甚至会产生新的纠纷。区域合作中的纠纷也在所难免，需要有相应的解决机制。美国、日本和法国的州际合作和地方合作纠纷尽管可以通过诉讼解决，但考虑到合作方都是无法选择的邻居，往往优先选择协商、调解或协调解决。其中，《日本地方自治法》第251条之一至之四对这类纠纷的解决作了详细规定。在我国，区域合作纠纷并没有诉讼机制。根据单行法中的“协商条款”，对纠纷的解决有协商处理和上级协调处理两种。是通过协商还是报请上级协调处理，以及协商处理的组织和规则等内容，都需要在地方共同法规中设定。
四、结论
目前，我国还没有地方共同立法的实践。笔者于本文中讨论的地方共同立法只是面对区域合作需求而提出的一种理论方案。笔者对区域合作需求的了解，主要基于长三角区域一体化的观察，对粤港澳大湾区建设和京津冀协同等区域合作，观察有限，了解不够充分。不过，笔者努力将基于长三角区域的共同立法方案一般化、理论化，以期具有普遍意义。与此同时，笔者对地方共同立法方案的讨论，努力立足于我国现有法律资源，尽可能减少对现有法律制度过大、过多的冲击，以降低阻力和节省资源。
以问题和需求为导向，笔者于本文中讨论了地方共同立法的要件、程序和必要条款。基于可观察样本的有限性，本文中的讨论还是初步的，所形成的基本认识是，针对地方事务、在没有其他解决途径、宪法和法律上未禁止以及法律允许的情况下，有关地方人大可以在协商的基础上，共同起草建议稿、分别审议、通过，共同发布地方性法规。地方共同法规应当设置实施主体条款、利益平衡条款、开放性条款、效力条款和纠纷解决条款。
地方人大共同发布地方性法规，理想的方案是由法律明文规定，暂时可以由全国人大常委会授权探索。长三角一体化建设中的地方共同立法，尽管已有中共中央和国务院的批复，但这只能被看作是一种事实需求和任务，按照法治的要求仍需要完成法律程序，取得全国人大常委会的授权。
当然，笔者于本文中所探讨的地方人大共同立法只是一种制度技术或制度方案，即在有关地方人大达成一体化立法共识，需要实现既定目标的情况下，可供选择的一种制度。它不解决地方人大能否达成共识、是否有共同立法的动力问题。并且，如果通过地方协同立法能实现区域一体化目标的，则不必启动地方共同立法。地方共同立法旨在完成协同立法难以完成又没有中央立法的区域一体化任务。
Joint Legislation by Local People’s Congresses
Author: Ye Bifeng
Abstract: In order to provide sufficient legal resources for regional cooperation, legislative coordination must be strengthened. For affairs that fall into the scope of those being governed by local authorities, can hardly be solved by other means, and are not prohibited by Constitution and laws, relevant Local People’s Congresses may jointly draft proposals through consultation, respectively read and pass them, and promulgate local regulations with their own reference numbers, namely, carry out joint local legislation. The spirit and principle on regional cooperation are embodied in the Constitution, and "Negotiation Clauses" also exist in relevant laws, but there is no direct legal ground for Local People’s Congresses to issue local regulations jointly. Local People's Congresses in demand of jointly promulgating local regulations should obtain authorization from the Standing Committee of National People's Congress. From the perspective of long ― term and pervasive demands, the Standing Committee of National People’s Congress shall revise Law on Legislation and make explicit stipulation for joint legislation. The contents of joint local regulations are decided on basis of reached consensus. In addition to necessary clauses the same as those contained in general local regulations, special clauses on implementing subjects, balance of interests, open affairs, effectiveness, and disputes resolution, etc. should also be included.
Keywords: Local Legislation; Joint Local Legislation; Necessary Clauses; Integration of Yangtze River Delta
*本文系全国人大常委会法工委委托课题“长三角一体化的法治保障和立法协同研究”（课题编号：FGW20）和上海市司法局委托课题“长三角地区一体化发展法治协同机制研究”的成果之一。
[奥]埃利希：《法社会学原理》，舒国滢译，中国大百科全书出版社2009年版，第472页。
参见李建勇：《长江三角洲区域经济发展的法律思考》，载《政治与法律》2003年第5期；韦以明等：《区域合作经济的国家立法回应――以泛珠三角区域合作为主例》，载《学术论坛》2006年第10期；张亮等：《粤港澳大湾区的立法保障问题》，载《地方立法研究》2018年第4期；杨冶坤：《区域治理的基本法律规制：区域合作法》，载《东方法学》2019年第5期。
参见焦洪昌等：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学》2016年第3期；王玉明：《城市群环境治理中的区域协同立法》，载《政法学刊》2019年第2期。
参见王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第157页；肖辉：《关于京津冀协同发展联合立法的构想》，载《河北学刊》2015年第6期；崔英楠等：《论京津冀协同立法的实现路径》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2018年第4期。
参见叶必丰：《论地方事务》，载《行政法学研究》2018年第1期；余凌云：《地方立法能力的适度释放》，载《清华法学》2019年第2期。
参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载《现代法学》2016年第2期。
参见《国家发展改革委关于进一步加强区域合作工作的指导意见》（发改地区[2015]3107号）。
参见戴小明等：《区域立法合作的有益探索与思考――基于<酉水河保护条例>的实证研究》，载《中共中央党校学报》2017年第2期。
参见[美]约瑟夫・F・齐默尔曼：《州际合作――协定与行政协议》，王诚译，法律出版社2013年版，第10-11页。
《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号）指出：“坚持税收法定原则，除依据专门税收法律法规和《中华人民共和国民族区域自治法》规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策。……通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止。”
参见刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，载《中国法律评论》2019年第4期。
参见叶必丰：《区域合作的现有法律依据研究》，载《现代法学》2016年第2期。
参见前注 ，王春业书，第180页。
同前注 ，埃利希书，第251页。
有关平等合作原则，参见叶必丰：《区域经济一体化的法律治理》，载《中国社会科学》2012年第8期。
参见王中亮等：《新安江水质变好浙江给安徽1亿变差安徽给浙江1亿》， http://zjnews.zjol.com.cn/05zjnews/system/2012/02/10/018188333.shtml, 2019年10月13日访问。
参见朱广宝等：《长三角22城市签署<长三角城市合作（镇江）协议>》， http://www.mzyfz.com/cms/zhengwugongkai/zhengwuxinxi/zhengfuxinxi/html/1101/2011-04-02/conten-t 50703.html, 2021年1月8日访问。
参见前注 ，约瑟夫・F・齐默尔曼书，第48页；前注 ，戴小明等文。
参见肖辉：《关于京津冀协同发展联合立法的构想》，载《河北学刊》2015年第6期。
参见法国2014年1月27日第2014-58号法律，https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte _ lc/LEGITEXT000006070633? etat Texte =VIGUEUR&etat Texte= VIGUEUR_DIFF.
参见叶必丰：《长江经济带国民经济和社会发展规划协同的法律机制》，载《中国政法大学学报》2017年第4期。
参见胡建淼主编：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第376页。
参见《生物工程公司不服药品管理行政处罚案》，载《最高人民法院公报》1989年第4期；最高人民法院（2018）最高法行再119号行政裁定书。
比如，江苏省环境保护厅、上海市环境保护局和浙江省环境保护厅共同发布的《关于印发长江三角洲地区企业环境行为信息公开工作实施办法（暂行）和长江三角洲地区企业环境行为信息评价标准（暂行）的通知》（苏环发[2009]23号）。
比如，《关于共同推进长江三角洲区域建筑市场信用信息平台建设工作的通知》（上海市建设和交通委员会、江苏省建设厅、浙江省建设厅，沪建交[2007]98号、苏建工[2007]57号、浙建建[2007]20号）。
参见前注 ，约瑟夫・F・齐默尔曼书，第52-59页。
参见《国家发展改革委关于进一步加强区域合作工作的指导意见》（发改地区[2015]3107号）。
参见是冬冬：《陆家嘴金融发展局挂牌，取代原有政府部门管理陆家嘴金融城》， https://www.thepaper.cn/news Detail_forward_1519251, 2020年5月2日访问。
参见[法]让・里韦罗等：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第48页。
参见蒋成钢等：《陷入困境的跨界区域主义―-对江阴靖江跨界合作的重新认识》，载《现代城市研究》2018年第10期。
《“长江三角洲城市经济协调会”城市入会规程（2004）》规定，长江三角洲城市经济协调会的入会条件有：在地理上以上海为中心、以300公里为半径的扇形区域，城市人口密度不能低于500人/平方公里，城市化水平不低于20%, GDP相对上海比值不低于5%、人均GDP相对上海比值不低于20%，经济联系强度系数不低于10。参见刘洋：《“最昂贵的门票”：长三角扩容遭遇“嫌贫爱富门”?》， http://www.ce.cn/district/qujj/qujjyj/200602/24/t20060224_6188399.shtml, 2019年10月13日访问。
参见[法]迪欧凯姆：《社会学方法的准则》，狄玉明译，商务印书馆1999年版，第96-97页。
参见前注 ，肖辉文。
参见前注 ，蒋成钢文；席斯：《三峡工程竣工税收将超50亿重庆湖北争税费分成》， https://business.sohu.com/20090316/n262816733.sh-t ml；李平等：《京冀水权引争议华北平原水资源不堪重负》， http://www.china.com.cn/txt/2006-08/20/content_7091073.htm, 2020年5月4日访问。
日本《地方自治法》， https://hourei.net/law/322AC0000000067。 作者简介：叶必丰，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授。 文章来源：《政治与法律》2021年第3期。 发布时间：2021/3/23